Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 3 S 2182/11

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Juni 2011 - 6 K 1267/10 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der klagende Abwasserreinigungsverband wendet sich gegen eine wasserrechtliche Anordnung, mit der ihm vom Beklagten aufgegeben wird, ein Teilstück einer von ihm betriebenen Abwasserdruckleitung vom erodierten Ufer der Radolfzeller Aach (im Folgenden: Aach) weg landeinwärts zu verlegen.

Der Kläger betreibt für die verbandsangehörigen Gemeinden eine Abwasserreinigungsanlage. Diese bedingt auch die Errichtung und den Betrieb von Abwasser(druck)leitungen. Auf seinen Antrag hin wurde ihm vom Landratsamt Konstanz am 21.12.1970 die wasser- und baurechtliche Genehmigung für die Errichtung einer Abwasserleitung unter anderem im Bereich einer Aachschlinge erteilt. Nach Eintritt der Bestandskraft dieser Genehmigung erhielt der Kläger am 3.2.1971 eine entsprechende Genehmigungsurkunde. Die Genehmigung enthält unter Anlage 1 den Hinweis, dass wesentliche Abweichungen von den Planunterlagen eines erneuten wasserrechtlichen Verfahrens bedürfen, während unwesentliche Abweichungen durch Bestandspläne nach Ausführung der Anlagen nachzuweisen sind. Der genehmigte Plan sieht die Führung der Leitungstrasse direkt parallel zur damaligen K 6159 vor. Der Abstand der Leitung zum im Plan eingezeichneten westlichen Aachufer beträgt an der geringsten Stelle 30 m.

Die Leitung in diesem Bereich wurde im Herbst 1976 abweichend vom genehmigten Plan verlegt, und zwar näher zum (damaligen) Westufer der Aach hin, mit einem Mindestabstand von nur rund 7 m. Grund dafür war eine Straßenplanung, die eine Verlegung der Trasse der damaligen K 6159 nach Osten näher zur Aach hin vorsah. In diesem Zusammenhang teilte das damalige Straßenbauamt Konstanz mit Schreiben vom 22.3.1976 dem Kläger „wunschgemäß“ mit, dass die Abwasserleitung entsprechend der Besprechung vom 19.3.1976 mit Rücksicht auf die Neuplanung der K 6159 „zu verlegen ist“. Die Neuplanung der Kreisstraße wurde allerdings später nicht mehr realisiert. Gleichwohl verlegte der Kläger die Abwasserleitung in diesem Bereich im Jahr 1976 in der vom genehmigten Plan abweichenden Weise, nachdem er mit den Eigentümern der von dem Bau der Leitung betroffenen Grundstücke Flst.-Nrn. 1284 und 1285 entsprechende Gestattungsverträge abgeschlossen hatte.

Eine dingliche Sicherung des Durchleitungsrechts über die Grundstücke Flst.-Nrn. 1284 und 1285 erfolgte nicht. Diese Grundstücke liegen im Geltungsbereich der Verordnung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.8.1973 über das Naturschutzgebiet „Radolfzeller Aachried“ mit späteren Änderungen. Zugleich befinden sie sich im FFH-Gebiet „Mettnau und Radolfzeller Aach unterhalb Singen“. Für diesen Bereich existieren zudem ein wasserwirtschaftlich-ökologisches Entwicklungskonzept und ein „Pflege- und Entwicklungsplan Lebensraumverbund westlicher Untersee“, kurz „LIFE-Projekt“.

Im Jahr 1986 übernahm der Beklagte durch Vereinbarung mit den Anliegergemeinden der Aach die Unterhaltungslast für den Flusslauf der Aach. Mit Kaufvertrag vom 26.3.2002 erwarb der Beklagte zudem das Grundstück Flst.-Nr. 1285 vom vormaligen Eigentümer.

Das Grundstück Flst.-Nr. 1285 liegt in der Kurve einer Aachschlinge an einem sogenannten „Prallhang“, an dem die Wasserströmung des Flusses aufgrund der starken Krümmung des Flussverlaufs nahezu senkrecht auf das Ufer trifft und dann umgelenkt wird. Im Laufe der Jahre kam es dazu, dass die Uferböschung der Aach hier durch Wassererosion und Abbruch um 5 bis 6 m westlich landeinwärts zurückwich, so dass die Abwasserleitung im November/Dezember 2008 durch ihren immer geringer werdenden Gewässerabstand in gefährliche Nähe zum Wasserfluss der Aach geriet und Gefahr lief, durch Unterspülung ganz freigelegt zu werden und dann mit allen katastrophalen Folgen für das Naturschutzgebiet und die Aach zu brechen. Nachdem die Mitarbeiter des Gewässerbauhofs des Beklagten Ende November 2008 im Zusammenhang mit Unterhaltungsarbeiten hierauf aufmerksam geworden waren, wurde der Kläger hierüber informiert. Der Kläger äußerte dabei die Ansicht, die aufgetretene Ufererosion sei hauptsächlich die Folge davon, dass umgestürzte Bäume in der Aach nicht vom gewässerunterhaltungspflichtigen Land beseitigt worden seien und so ein Abflusshindernis geschaffen hätten, das zur Abtragung des Ufers geführt habe. Insbesondere sei ein Weidenbaum umgestürzt und in der Flussmitte mit weitverzweigtem Astwerk verblieben und habe dort erneut angefangen zu wachsen.

In der Folgezeit besprachen das Landratsamt, das Regierungspräsidium und der Kläger mehrfach, wie auf die offenkundige Gefahr zu reagieren sei. Als kurzfristige Sofortmaßnahme entfernte der Gewässerbauhof im Januar 2009 die umgestürzten Bäume aus dem Fluss.

Mit Schreiben vom 21.9.2009 stellte der Kläger beim Landratsamt den Antrag, das Land als Gewässerunterhaltspflichtigen zur Wiederherstellung des ursprünglichen Ufers, zumindest aber zur Wiederherstellung eines seine Abwasserleitung nicht mehr gefährdenden Zustandes des Ufers zu verpflichten, hilfsweise für den Fall einer an ihn gerichteten Anordnung zur Verlegung der Abwasserleitung die dafür anfallenden Kosten einer solchen Verlegung dem Land aufzuerlegen.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 9.12.2009 ordnete das Landratsamt an, dass der Kläger die Abwasserleitung unverzüglich nach Westen an den dortigen Weg zu verlegen habe (Ziffer 1 des Bescheids), lehnte den vom Kläger gestellten Antrag ab (Ziffer 2 des Bescheids) und ordnete zugleich den Sofortvollzug von Ziffer 1 an (Ziffer 3 des Bescheids). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger sei als Eigentümer der Abwasserleitung, von der im Fall ihrer Unterspülung die Gefahr des Brechens und des Verseuchens des Gewässers und des Naturschutzgebiets ausgehe, Zustandsstörer. Im Rahmen des Gefahrenabwehrermessens sei er gegenüber dem gewässerunterhaltspflichtigen Land vorrangig heranzuziehen, da die Verlegung der Leitung langfristig die einzig wirklich wirksame Lösung darstelle, verglichen mit einer Ufersicherung durch eine Spundwand, die nur unter Verletzung aller naturschutzrechtlichen und wasserrechtlichen Grundsätze eingebracht werden könne. Eine solche Ufersicherung würde im Übrigen auch nur im Interesse des Klägers zum Schutz seiner Leitung erfolgen, so dass er in einem solchen Fall zu einem Kostenbeitrag herangezogen werden könne. Die Kosten der Ufersicherung wären mindestens genauso hoch wie die der Verlegung der Leitung. Die Verlegungsanordnung sei deshalb auch verhältnismäßig und angemessen.

Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 11.12.2009 Widerspruch. Auf Grund der fortschreitenden Erosion des Uferbereichs entschloss er sich aber, der Anordnung in Ziff. 1 des Bescheids nachzukommen, allerdings ohne Anerkennung einer Rechtspflicht und unter Hinweis darauf, das Land habe wegen Verletzung seiner Gewässerunterhaltspflicht die Kosten zu tragen. Die Leitung wurde daraufhin entsprechend der ursprünglichen Genehmigung näher zum heutigen Weg hin verlegt und am 21.4.2010 wieder in Betrieb genommen. Die Kosten für die Verlegung beliefen sich auf 68.426 EUR.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.6.2010 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte es hinsichtlich der Verlegungsanordnung aus, insoweit sei der Widerspruch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig, da sich dieser Teil des Bescheids mit der Verlegung erledigt habe.

Am 19.7.2010 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg mit den Anträgen erhoben, - 1. - die Anordnung zur Verlegung der Leitung aufzuheben, - 2. - das beklagte Land unter Aufhebung von Ziff. 2 des Bescheids vom 9.12.2009 zu verpflichten, über seinen Antrag vom 21.9.2009 erneut zu entscheiden und - 3. - das beklagte Land zu verpflichten, ihm eine Entschädigung von 68.426 EUR zu bezahlen. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger den Antrag 2 zurückgenommen. Das Verfahren bezüglich des Antrags 3 hat das Verwaltungsgericht abgetrennt und den Rechtsstreit insoweit an das Landgericht Konstanz verwiesen.

Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Verlegungsanordnung gerichtete Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Sie sei zwar zulässig, da die Befolgung einer Anordnung noch nicht zu deren Erledigung führe. Denn der Eintritt ihrer Bestandskraft stünde der vom Kläger letzten Endes angestrebten Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs für seine Aufwendungen zur Verlegung der Leitung entgegen. Die Klage sei aber unbegründet, weil die Anordnung rechtmäßig sei. Der Kläger habe zwar nicht als Handlungsstörer in Anspruch genommen werden können. Er sei aber als Eigentümer einer Abwasserleitung, die nach ihrer Lage gefährlich gewesen sei, Zustandsstörer gewesen. Die vormalige Lage der Leitung sei polizeirechtswidrig gewesen, da sich der Kläger nicht auf die Legalisierungswirkung der Genehmigung 1970/1971 berufen könne, schon weil er die Leitungstrasse abweichend verlegt habe. Selbst wenn es sich dabei nur um eine unwesentliche Planabweichung gehandelt haben sollte, hätte es hier jedenfalls an der Einhaltung des für diesen Fall laut Anlage 1 der Genehmigung vorgesehenen Verfahrens gefehlt. Soweit sich der Kläger darauf berufe, die veränderte Trassenführung sei mit Billigung und ausdrücklicher Genehmigung des (damaligen) Straßenbauamtes und des (damaligen) Wasserwirtschaftsamts ausgeführt worden, rechtfertige dies keine gegenteilige Beurteilung. Denn die wasser- und baurechtliche Genehmigung 1970/1971 sei ihm klar erkennbar vom Landratsamt als Wasserbehörde und nicht vom damaligen Wasserwirtschaftsamt erteilt worden. Zudem habe der Hinweis des Straßenbauamts im Schreiben vom 22.3.1976, „wunschgemäß“ werde bestätigt, dass der Trassenverlauf „zu verlegen ist“, nicht die Bedeutung, das dafür unzuständige Straßenbauamt genehmige eine Planabweichung. Nichts anderes gelte für die Behauptung des Klägers, der damalige erste Landesbeamte des Landratsamts sei in die Trassenänderung eingeweiht gewesen und habe diese gebilligt. Denn durch das Vorhandensein von Abnahmescheinen für die Änderung anderer genehmigter Anlagenteile in der Akte werde belegt, dass es keine Praxis nur stillschweigender Abweichungsgenehmigungen gegeben habe. Die Inanspruchnahme des Klägers als Zustandsstörer überschreite nicht die durch die Zumutbarkeit definierte Opfergrenze. Die Ausübung des dem Beklagten somit eröffneten Ermessens über die Heranziehung des Klägers lasse keine gerichtlich überprüfbaren Fehler erkennen. Der Heranziehung des Klägers stehe nicht entgegen, dass die Wasserbehörde vom tatsächlichen Verlauf der Abwasserleitung Kenntnis gehabt habe. Denn es gebe keine ausreichenden Anhaltspunkte, dass die Wasserbehörde diese Kenntnis bereits vor der Meldung durch Mitarbeiter des Gewässerbauhofs gehabt habe. Weiter lasse auch die Störerauswahl keinen Ermessensfehler erkennen. Einen Vorrang der Heranziehung eines Handlungsstörers gebe es ohnehin nicht. Das Landratsamt habe die Alternative, das gewässerunterhaltspflichtige Land auf Durchführung von Ufersicherungsmaßnahmen in Anspruch zu nehmen, geprüft, aber in beanstandungsfreier Weise wegen naturschutzrechtliche Bedenken verworfen. Daher erübrige sich die Prüfung, ob überhaupt eine Verletzung der Gewässerunterhaltungspflicht vorgelegen habe.

Gegen das ihm am 4.7.2011 zugestellte Urteil hat der Kläger am 28.7.2011 - die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene - Berufung eingelegt und sie am 19.9.2011 nach gewährter Fristverlängerung begründet. Er trägt vor, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei er kein Zustandsstörer gewesen. Dem stehe die Legalisierungswirkung der Genehmigung 1970/1971 entgegen. Denn die von ihm erfolgte abweichende Trassenwahl stelle auf Grund der geringen Differenz von 20 m nur eine unwesentliche Planabweichung gegenüber der erteilten Genehmigung dar. Er habe davon ausgehen dürfen, dass sich durch diese geringe Abweichung die Genehmigungsfrage schon deswegen nicht neu stelle, weil der damals übliche Gewässerrandabstand von 7 m noch eingehalten gewesen sei. Einer zusätzlichen Kenntnisgabe der Abweichung gegenüber der Genehmigungsbehörde habe es nicht bedurft, weil dem damaligen ersten Landesbeamten die abweichende Verlegung der Wasserleitung als Auswirkung des beabsichtigten Baus der Straßentrasse der K 6159 bekannt gewesen sei. Aus der im Protokoll einer Einspruchsverhandlung im Jahr 1970 enthaltenen Anmerkung des damaligen ersten Landesbeamten, „die Durchführung der Baumaßnahmen unterliege der Oberaufsicht durch die technischen Fachbehörden“, habe er, der Kläger, schließen dürfen, dass auch Mitteilungen der technischen Fachbehörde verbindliche Weisungen hinsichtlich einer geänderten Trassenführung seien. Selbst wenn man dem nicht folgen wolle und seine Zustandsstörereigenschaft bejahe, sei seine Inanspruchnahme unverhältnismäßig. Denn das Land habe die ihm obliegende Gewässerunterhaltungspflicht jahrelang vernachlässigt. Zu dieser Pflicht gehöre nach § 47 Abs. 1 Satz 4 WG und § 28 WHG a.F. die Sicherung der Ufer und die Reinigung und Erhaltung des Gewässerbetts, somit auch die Beseitigung von umgestürzten Bäumen und anderen Abflusshindernissen. Dass das Land seiner Unterhaltungspflicht nicht nachgekommen sei und die Entwicklung der Aach „sich selbst überlassen“ habe, führe dazu, dass der Landesbetrieb Gewässer Handlungsstörer sei. Dessen Inanspruchnahme hätten Wasserbehörde und Widerspruchsbehörde ermessensfehlerhaft nicht erwogen. Ebenso sei es ermessensfehlerhaft, dass die alternative Sicherungsmöglichkeit zum Erhalt der bisherigen Leitungstrasse, die Errichtung einer Spundwand, verworfen worden sei. Die Behauptung, diese stelle einen erheblichen Eingriff in die Gewässerökologie und in den Natur- und Landschaftsschutz dar, sei eine bloße Schutzbehauptung. Denn die in den Boden einzulassende Spundwand wäre in der dortigen Wiese nicht sichtbar gewesen. Ermessensfehlerhaft sei schließlich, dass die Wasserbehörde das Risiko, das durch naturschutzrechtliche Vorgaben zur Mäandrierung der Aach geschaffen werde, einseitig ihm aufbürde.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6.6.2011 - 6 K 1267/10 - Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 9.12.2009 und den darauf bezogenen Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.6.2010 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er erwidert, die angefochtene Anordnung sei rechtmäßig. Denn der Kläger sei Zustandsstörer gewesen. Er habe die Abwasserleitung abweichend vom genehmigten Trassenverlauf verlegt. Die Abweichung sei nicht unwesentlich und hätte selbst dann einer Anzeige bei der Genehmigungsbehörde bedurft. Abweichungen seien auch nicht etwa formlos gebilligt worden. Die Heranziehung des Klägers als Zustandsstörer sei nicht ermessensfehlerhaft. Der Landesbetrieb Gewässer sei kein Verhaltensstörer, da er nicht gegen die ihm obliegende Gewässerunterhaltungspflicht verstoßen habe. Zwar könne diese Pflicht auch die Beseitigung von Abflusshindernissen umfassen und zur Entfernung von im Flusslauf wachsenden Bäumen führen. Die Schwelle der Pflicht zum Einschreiten werde aber vom Ziel einer naturnahen Gestaltung des Ufers beeinflusst. Das gelte beim hier maßgeblichen Abschnitt der Aach in besonderer Weise. Denn dieser liege nicht nur in einem Naturschutzgebiet und in einem FFH-Gebiet, sondern auch im Geltungsbereich eines Entwicklungskonzepts sowie eines LIFE-Projekts. Das Entwicklungskonzept und das LIFE-Projekt hätten die Wiedererlangung eines natürlichen mäandrierenden Uferverlaufs zum Ziel. Der Kläger verkenne zudem, dass die im Fluss liegenden/stehenden Bäume nur Folge, nicht Ursache der Mäandrierung seien. Selbst wenn der Landesbetrieb Gewässer trotz alledem Verhaltensstörer gewesen sein sollte, sei die Heranziehung des Klägers nicht fehlerhaft. Denn ein dauerhafter Schutz des Ufers vor dessen Abbrechen hätte nur durch eine rund 90 m lange Spundwand erreicht werden können, die im Naturschutzgebiet unzulässig sei. Die Heranziehung des Klägers verstoße auch nicht gegen das Übermaßverbot. Denn die Gefahr, die sich hier realisiert habe, beruhe nicht auf Naturereignissen, sondern auf der eigenmächtigen von der Genehmigung abweichenden Leitungsverlegung des Klägers, obwohl die Wahrscheinlichkeit einer Mäandrierung schon damals erkennbar gewesen sei.

Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt dieser Akten einschließlich der darin enthaltenen Fotografien und Pläne verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung ist auch sonst zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und ausreichend begründet (§ 124 Abs. 3 VwGO) worden. Sie bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage des Klägers gegen die Anordnung des Beklagten und den darauf bezogenen Teil des Widerspruchsbescheids zu Recht abgewiesen.

Der Senat lässt offen, ob die Anfechtungsklage überhaupt statthaft ist, obwohl der Kläger mit ihr die Aufhebung einer Anordnung begehrt, die er bereits befolgt hat. Ein Verwaltungsakt bleibt zwar nach § 43 Abs. 2 LVwVfG wirksam, solange er nicht erledigt ist. Die Befolgung einer Anordnung führt noch nicht zu ihrer Erledigung, wenn die Anordnung das Entstehen von Rückerstattungsansprüchen oder von Folgenbeseitigungsansprüchen hindert (so VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.2.1993 - 8 S 515/92 - VBlBW 1993, 298; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 113 Rn. 81; ähnlich auch nach Vollstreckung eines Verwaltungsakts BVerwG, Urt. v. 25.9.2008 - 7 C 5.08 - VBlBW 2009, 55). Die Erledigung tritt erst dann ein, wenn von einem Verwaltungsakt keinerlei Rechtswirkungen mehr ausgehen. Der Senat hat erhebliche Zweifel, ob von der befolgten Anordnung derzeit noch Rechtswirkungen ausgehen. Denn jedenfalls für den vom Kläger auch anhängig gemachten Rechtsstreit auf Entschädigung unter dem Gesichtspunkt der Amtshaftung für unterlassene Gewässerunterhaltung des Landes dürften von der angefochtenen Anordnung zur Verlegung des Leitungsabschnitts keine Rechtswirkungen mehr ausgehen.

Der Senat sieht davon ab, der Frage weiter nachzugehen, da das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage jedenfalls zu Recht als unbegründet abgewiesen hat. Ziffer 1 des Bescheids des Landratsamts vom 9.12.2009 und der darauf bezogene Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.6.2010 entsprechen dem Gesetz und können schon deswegen den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO).

Das Landratsamt war nach §§ 96 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 95 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 WG, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG für den Erlass der Anordnung zuständig, die ihre Rechtsgrundlage in § 100 des am 1.3.2010 in Kraft getretenen Wasserhaushaltsgesetzes vom 31.7.2009 (WHG n.F.) findet. Das Landratsamt hat zwar die am 9.12.2009 erlassene Anordnung zu Recht noch auf § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 u. Satz 2 WG gestützt. Maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Anfechtungsklage gegen eine wasserbehördliche Anordnung ist aber jener der letzten Behördenentscheidung, hier also der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (Hess. VGH, Beschl. v. 20.4.2009 - 7 B 838/09 - ZfW 2010, 153; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 806). Die Widerspruchsbehörde wäre deshalb gehalten gewesen, im Widerspruchsbescheid vom 21.6.2010 als Ermächtigungsgrundlage den zwischenzeitlich in Kraft getretenen § 100 Abs. 1 Satz 1 u. 2 WHG n.F. zu bezeichnen. Denn der Bundesgesetzgeber hat mit dem Erlass des Wasserhaushaltsgesetzes vom 9.12.2009 von seiner konkurrierenden Regelungskompetenz umfassend Gebrauch gemacht (so auch Grundhewer, NuR 2013, 337, 339). Lediglich etwaige weitergehende landesrechtliche Regelungen bleiben unberührt (Berends, WHG n.F., § 100 Rn. 3). Da die Regelungen des § 100 Abs. 1 WHG n.F. und § 82 Abs. 1 WG gerade bei Maßnahmen zum Schutz eines Gewässer fast vollständig identisch sind und insbesondere vergleichbare Ermessenserwägungen erfordern, ist die fehlende Bezeichnung der aktuell gültigen Befugnisnorm im Widerspruchsbescheid jedoch unschädlich und vermag insbesondere keinen Ermessensfehler zu begründen (vgl. zur Zulässigkeit des Austauschs der Ermächtigungsgrundlage, wenn dieselben Ermessenserwägungen maßgeblich sind, BVerwG, Urt. v. 30.6.1989 - 4 C 40.88 - BVerwGE 82, 185; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.5.2011 - 5 S 2494/10 -; OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 26.5.2009 - 1 LB 38/09 - juris).

Entgegen der Ansicht des Klägers ist diese Anordnung auch sonst rechtmäßig. Er bestreitet nicht, dass die Grundvoraussetzung des § 100 Abs. 1 WHG n.F. für ein wasserbehördliches Eingreifen, eine zu befürchtende (hier erhebliche) Beeinträchtigung des Wasserhaushalts, vorlag. Entgegen seiner Ansicht war er vor der Wegverlegung des maßgeblichen Leitungsabschnitts Störer (dazu I.) und seine Heranziehung nicht ermessensfehlerhaft (dazu II.) oder sonst unverhältnismäßig (dazu III.).

Der Kläger war zumindest Zustandsstörer.

Wer Adressat einer auf § 100 Abs. 1 WHG gestützten Anordnung sein kann, bestimmt sich, sofern das Wasserhaushaltsgesetz keine Sonderregelungen enthält, nach den allgemeinen Regelungen des Ordnungsrechts (so auch Schwind, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 100 Rn. 28; Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 100 Rn. 105), wie sie etwa im Bundespolizeigesetz oder im Polizeigesetz Baden-Württemberg Niederschlag gefunden haben (so für § 82 WG VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.2.1993 - 8 S 515/92 - VBlBW 1993, 298; Kibele, in: Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Bad.-Württ., Stand Oktober 2012, § 82 Rn. 26). In Betracht kommen insbesondere Verhaltensstörer (§ 17 BPolG/§ 6 Abs. 1 PolG) und Zustandsstörer (§ 18 BPolG/§ 7 PolG).

Es kann dahinstehen, ob der Kläger Verhaltensstörer war oder ob es an der dazu erforderlichen unmittelbaren Verursachung der Gefahr für den Gewässerhaushalt durch ein von ihm gezeigtes Verhalten fehlte. Denn er war vor Wegverlegung des Leitungsabschnitts jedenfalls Zustandsstörer. Dieser Leitungsabschnitt stand und steht in seinem Eigentum (dazu 1.) und stellte durch seine Lage und seinen gewässergefährdenden Inhalt eine Gefahr für die unmittelbar herangerückte Aach dar, ohne dass sich der Kläger auf die Legalisierungswirkung der Genehmigung von 1970/1971 berufen kann (dazu 2.).

1. Obwohl der Beklagte im Jahr 2002 das Eigentum am Grundstück Flst.-Nr. 1285 erworben hat, ist er dadurch nicht Eigentümer des unterirdisch durch das Grundstück führenden Leitungsabschnitts geworden.

Ob und in welchem Umfang „Bestandteile“ eines Grundstücks auf dessen Erwerber übergehen, richtet sich nach §§ 93 ff. BGB. Nach § 93 BGB können Bestandteile einer Sache, die voneinander nicht getrennt werden können, ohne dass der eine oder der andere zerstört oder in seinem Wesen verändert wird, nicht Gegenstand besonderer Rechte sein. Zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks gehören nach § 94 Abs. 1 BGB die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen. Ausnahmen davon regelt § 95 BGB. Abwasser(fern)leitungen fallen regelmäßig unter die Bestimmung des § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB (so OLG Celle, Urt. v. 5.12.2012 - 7 U 59/12 - BauR 2012, 621; Bauer/Stürner, Sachenrecht, 17. Aufl., § 34 Rn. 8). Danach gehört nicht zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks ein Werk, das in Ausübung eines Rechts an einem fremden Grundstück von dem Berechtigten mit dem Grundstück verbunden worden ist. Zu solchen Rechten an einem fremden Grundstück gehören nach überwiegender Auffassung auch öffentlich-rechtliche Befugnisse zur Einfügung von Versorgungs- oder Entsorgungsleitungen (Ellenberger, in: Palandt, BGB, 72. Aufl., § 95 Rn. 6; Fritzsche, in: Bamberger/Roth, BGB, § 95 Rn. 14). Für Abwasserfernleitungen ergibt sich eine solche Einfügungsbefugnis im Fall einer nicht zustande gekommenen Einigung mit dem Grundstückseigentümer aus § 93 WHG n.F. (so auch OLG Celle, Urt. v. 5.12.2012, a.a.O.; vgl. auch Beschl. d. Senats v. 21.7.2011 - 3 S 1905/11 - BWGZ 2012, 409). Vor Inkrafttreten des WHG n.F. folgte diese Befugnis in Baden-Württemberg aus § 88 Abs. 2 WG.

Selbst wenn dem nicht zu folgen sein sollte und solche öffentlich-rechtlichen Zwangsbefugnisse nicht mit „einem Recht an einem fremden Grundstück“ im Sinne des § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB gleichzusetzen sein sollten, wäre die Verlegung eines Leitungsabschnitts unter Berufung auf eine solche Befugnis ein Fall des § 95 Abs. 1 Satz 1 BGB einer nur vorübergehenden Einfügung in das fremde Grundstück (Holch, in: Münchener Kommentar zum BGB, 3. Aufl., § 95 Rn. 18), was ebenfalls dazu führen würde, dass der Leitungsabschnitt nicht zum wesentlichen Bestandteil des Grundstücks wird.

2. Die wasserrechtliche Genehmigung von 1970/1971 lässt die Zustandsstörereigenschaft des Klägers nicht entfallen.

In Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass eine erteilte Genehmigung unter bestimmten Voraussetzungen durch ihre Legalisierungswirkung dazu führen kann, eine ansonsten zu bejahende Verhaltens- oder Zustandsstörung zu verneinen (vgl. insbesondere BVerwG, Urt. v. 2.12.1977 - IV C 75.75 - BVerwGE 55, 118; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Bad.-Württ., 6. Aufl., S. 218 ff. m.w.N.). Das gilt auch für wasserrechtliche Genehmigungen (so auch Kibele, a.a.O., § 82 Rn. 64a). Die Reichweite einer solchen Legalisierungswirkung richtet sich jeweils nach dem Regelungshalt der Genehmigung und bedarf der Auslegung des Inhalts der Genehmigungsurkunde (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.3.2000 - 1 S 1245/99 - VBlBW 2000, 362; Würtenberger/Heckmann, a.a.O.). Es erscheint dem Senat bereits zweifelhaft, ob die - knapp gehaltene - Genehmigung für den Bau und den Betrieb „von verbandseigenen Abwasserkanälen“ von 1970/1971 auch solche seltene Gefahrenmomente wie das Heranmäandrieren eines Fließgewässers im Blick hatte und zudem auch für diesen Fall den Weiterbetrieb legalisieren wollte.

Doch selbst wenn das der Fall wäre, scheidet die Annahme einer Legalisierungswirkung hier jedenfalls deswegen aus, weil der Kläger im maßgeblichen Leitungsabschnitt auf rund 200 m Länge nicht unerheblich von der erteilten Genehmigung abgewichen ist, indem er die Leitungstrasse mit einem deutlich geringeren Mindestabstand (7 m statt genehmigter 30 m) zum Ufer der Aach verlegt hat. Die solchermaßen abweichende Trassenführung wäre nur dann noch von der Genehmigung gedeckt, wenn es sich um eine nur „unwesentliche Abweichung“ im Sinne der Anlage 1 zur Genehmigung 1970/1971 handeln würde und das bei unwesentlichen Abweichungen in der Anlage 1 geregelte Verfahren eingehalten worden wäre. Doch zumindest Letzteres ist nicht der Fall. Denn auch eine nur unwesentliche Abweichung wäre der Genehmigungsbehörde, d.h. der zuständigen unteren Wasserbehörde, dem Landratsamt, anzuzeigen gewesen. Eine solche wirksame Anzeige ist nicht erfolgt. Sie kann insbesondere nicht durch Gespräche über den abweichenden Leitungsverlauf mit dem damaligen ersten Landesbeamten ersetzt werden. Denn es lässt sich, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend herausgearbeitet, nicht feststellen, dass es damals die Praxis nur mündlicher Anzeigen gab. Gerade der Kläger selbst hat - z.B. im Jahr 1980 - gegenüber dem Landratsamt Abweichungen angezeigt. Auch die Abnahme eines Plans mit dem geänderten Trassenverlauf im Jahr 1984 kann die erforderliche Anzeige nicht ersetzen, da dieser zwar einen Genehmigungsvermerk erhält, der sich aber erkennbar auf den im Plan als geändert dargestellten Trassenabschnitt nördlich des umstrittenen Abschnitts bezieht. Auf ein Schreiben einer damaligen nicht in das Landratsamt eingegliederten unteren Sonderbehörde, des Straßenbauamts, als „Genehmigungsersatz“, durfte sich der Kläger als Körperschaft öffentlichen Rechts erst recht nicht verlassen.

II.

Die damit mögliche Heranziehung des Klägers lässt keine Ermessensfehler (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG) erkennen. Insbesondere gab es entgegen der Auffassung des Klägers keinen weiteren Störer (dazu 1.), und selbst wenn das anders zu sehen sein sollte, hätte dieser die damalige Gefahr nicht in einer vergleichbar effektiven Weise bekämpfen können (dazu 2.).

1. Das Land - Landesbetrieb Gewässer - ist im Blick auf die Gefahr für die Aach durch die zu bersten drohende Leitung kein Störer gewesen.

Wie bereits unter I.1 dargelegt, hat das Land kein Eigentum am maßgeblichen Leitungsabschnitt erworben, so dass es kein Zustandsstörer gewesen sein kann. Der Landesbetrieb Gewässer war aber auch nicht Verhaltensstörer. Denn es fehlt an einem Verstoß des Landesbetriebs gegen die ihm nach §§ 46 Abs. 1, 49 Abs. 2 u. 5 WG obliegende Gewässerunterhaltungspflicht.

a) Der Kläger ist zwar der Auffassung, dass es zu einer „Heranmäandrierung“ der Aach an den maßgeblichen Abschnitt seiner Leitung nur gekommen sei, weil der Landesbetrieb insbesondere im Zeitraum vor dem Jahr 2009 Bäume wie eine in der Flussmitte wurzelnde Weide pflichtwidrig nicht entfernt habe. Diese Auffassung erscheint dem Senat schon im Tatsächlichen nicht ausreichend plausibel, da das Luftbild des aktuellen Flussverlaufs in der maßgeblichen Aachschlinge mit der Einzeichnung des Verlaufs in der Vergangenheit (vgl. Bd. II AS 601 der Akten des LRA) Bereiche der Aach mit erheblich stärkerer Uferveränderung erkennen lässt, als der Bereich vor dem inzwischen wegverlegten Leitungsabschnitt, ohne dass der Kläger dazu vorträgt, dass dort noch zahlreichere Bäume im Fluss den Uferabtrag noch stärker beschleunigt hätten. Weiter erscheint bemerkenswert, dass die Ufererosion auch nach Entfernung der Weide und anderer Bäume noch fortgeschritten und dadurch die Verlegung der Leitung durch den Kläger vor Abschluss des Anfechtungsrechtsstreits erforderlich geworden ist.

b) Doch selbst wenn die fehlende Entfernung von Bäumen aus dem Flusslauf die Erosion des maßgeblichen Uferbereichs erheblich beschleunigt oder verstärkt hätte, lässt sich eine Rechtspflicht des Landes zur Entfernung dieser Bäume im konkreten Fall nicht feststellen. Was die Gewässerunterhaltungspflicht erfordert hat, ist eine Frage der Auslegung des - damals geltenden - § 28 WHG a.F. (heute § 39 WHG n.F.) und des § 47 WG unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Zutreffend weist der Kläger darauf hin, dass nach § 28 Abs. 1 Satz 5 WHG a.F. und § 47 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 WG zum Umfang der Unterhaltung auch die Beseitigung von Störungen des Wasserabflusses gehört und nach der landesrechtlichen Bestimmung zudem - soweit das Wohl der Allgemeinheit es erfordert - die „Sicherung der Ufer“. Er blendet aber aus, dass sich die Gewässerunterhaltung seit dem 7. WHG-Änderungsgesetz, der Richtlinie 2000/60/EG - Wasserrahmenrichtlinie - Rechnung tragend, zudem an den Bewirtschaftungszielen der §§ 25a bis 25d WHG a.F. (heute: §§ 27 bis 31 WHG n.F.) auszurichten hat (§ 28 Abs. 1 Satz 2 WHG a.F., § 47 Abs. 1 Satz 2 WG). Zu diesen Zielen zählt nach § 25a Abs. 1 WHG a.F. u.a. das Erreichen oder der Erhalt eines guten ökologischen Zustands eines oberirdischen Gewässers. Zudem ist den Belangen des Naturhaushalts Rechnung zu tragen (§ 28 Abs. 1 Satz 4 WHG a.F.). Gewässer sind nicht nur zu pflegen, sondern auch zu entwickeln (§ 28 Abs. 1 Satz 1 WHG a.F., § 47 Abs. 1 Satz 1 WG). Die pflichtgemäße Unterhaltung kann danach grundsätzlich sowohl in einem positiven Tun, als auch in einem Unterlassen bestehen (so Schwendner, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG a.F., § 28 Rn. 83; Kibele, a.a.O., § 47 Rn. 72). Die im Einzelfall konkret erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen bedürfen einer Abwägung, die auch zu berücksichtigen hat, ob es spezielle Unterhaltungs- und Entwicklungskonzepte für den betroffenen Gewässerabschnitt und sonstige zu beachtende Regelungen gibt. Das waren hier insbesondere:

- Das „wasserwirtschaftlich-ökologische Entwicklungskonzept Radolfzeller Aach“ des Regierungspräsidiums Freiburg vom November 1991. Es setzt sich zum Ziel, „einen außergewöhnlichen Fluss“ und seinen Talraum „naturnäher zu entwickeln“. Dazu soll die „Eigendynamik der Aachmäanderbildung“ gefördert werden (S. 10 des Konzepts). Zwar liegt der Bereich um die wegverlegte Abwasserleitung nicht im Geltungsbereich einer der auf Seite 14 f. aufgezählten konkreten Weiterentwicklungsmaßnahmen. Doch wird der Flusslauf im maßgeblichen Abschnitt auf Seite 7 des Konzepts als bereits in einem natürlichen Zustand befindlich eingestuft und auf Seite 19 des Konzepts die Wiedervernässung von flussnahen Wiesen als Ziel benannt.

- Der „Pflege- und Entwicklungsplan Lebensraumverbund Westlicher Untersee“, kurz „LIFE-Projekt“, der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege Freiburg, Stand 15.10.2001. Er umfasst auch die Fläche des Naturschutzgebiets „Radolfzeller Aachried“ (vgl. S. 11 f. des Konzepts). Auf Seite 21 des Konzepts wird darauf hingewiesen, dass der ursprüngliche Zustand der Aach in der Vergangenheit durch Schlingendurchstiche verändert worden ist. Eine Förderung der Flussdynamik sei daher wichtigstes Ziel.

- Das FFH-Gebiet „Mettnau und Radolfzeller Aach unterhalb Singen“ (Schutzgebietsnummer 8219 -341), das als FFH-Lebensraumtyp Nr. 3260, nämlich als „Fließgewässer der planaren bis momentanen Stufen mit Vegetation Ranculion fluitantis“ eingestuft ist. Im „Steckbrief“ der LUBW zum FFH-Lebensraumtyp 3260 findet sich bei der Aufzählung von Schutzmaßnahmen „Förderung der Fließdynamik, Erhalt von Totholz im Gewässer“.

Jedenfalls diese speziellen Regelungen verdeutlichen hinreichend, dass vorrangiges Ziel der Gewässerunterhaltung im hier maßgeblichen Abschnitt die Förderung der sogenannten Eigendynamik der Aach war und ist. Zu ihr gehört gerade auch, dass Bäume in den Fluss fallen und dort belassen werden (vgl. nur Hessisches Landesamt für Umwelt und Geologie, Ermittlung der morphologischen Gewässerentwicklungsfähigkeit in Hessen, S. 4 ff. mit Bilderfolgen). Das Belassen von Bäumen im Flussbett erfolgte somit hier in Erfüllung der dem Landesbetrieb Gewässer konkret obliegenden Unterhaltungspflicht und kann daher nicht als pflichtwidrig angesehen werden.

Keiner Entscheidung bedarf, ob dennoch an einem punktuellen Flussabschnitt in der Nähe einer Leitung, die dem öffentlichen Interesse an der geordneten Abwasserbeseitigung dient, Unterhaltungsmaßnahmen im Sinne von Sicherungsmaßnahmen erforderlich sein können, wenn der für die Leitung Verantwortliche den Unterhaltspflichtigen rechtzeitig darauf hinweist, oder ob auch dann nur der jeweilige Grundstückseigentümer oder der Eigentümer der Leitung zu Sicherungsmaßnahmen verpflichtet wäre. Denn ein solcher Hinweis ist hier unterblieben. Vielmehr war es umgekehrt so, dass Mitarbeiter des Landesbetriebs Gewässer den Kläger auf die Gefahr für seinen Leitungsabschnitt hinweisen mussten, als die Aach der Leitung schon bedrohlich nahe gekommen war.

2. Im Übrigen wäre es nach der Auffassung des Senats auch dann ermessensgerecht gewesen, auf den Kläger zuzugreifen, wenn der Landesbetrieb Gewässer auch Störer gewesen sein sollte. Denn der Landesbetrieb war zur Vornahme der effektivsten Handlung zur Gefahrenabwehr, der Leitungsverlegung, rechtlich nicht befugt und hätte auch keine Möglichkeit gehabt, den vorangehenden Leitungsabschnitt während der Verlegungsphase abzuschalten. Dem Kläger ist es nicht gelungen, alternative Gefahrenabwehrmaßnahmen aufzuzeigen, die mit den Bestimmungen der Naturschutzverordnung und insbesondere mit den Erhaltungszielen und Schutzzwecken des FFH-Gebiets vereinbar gewesen wären (vgl. nochmals den „Steckbrief“ der LUBW zum FFH-Lebensraumtyp 3260, S. 4, wonach Uferbefestigungen aller Art zu den typischen Gefährdungsursachen für den Lebensraum gehören).

III.

Entgegen der Ansicht des Klägers verstößt seine Inanspruchnahme als Zustandsstörer auch nicht gegen die Grenzen dessen, was einem Eigentümer durch eine solche Inanspruchnahme zugemutet werden kann.

Der Kläger beruft sich dazu auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen der Inanspruchnahme eines Zustandsstörers („Opferposition des Zustandsstörers“, vgl. insbes. BVerfG, Beschl. v. 16.2.2000 - 1 BvR 242/91 u. 1 BvR 315/99 - BVerfGE 102,1). Ausgangspunkt dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht ist der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Der Kläger als Zweckverband ist aber eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit). Seine Mitglieder sind Gemeinden. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung ist Gemeinden wegen des personalen Schutzzwecks der Eigentumsgarantie eine Berufung auf Art. 14 GG verwehrt (BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82; BVerwG, Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143; Urt. d. Senats v. 23.1.2013 - 3 S 1409/11 - juris). Es ist nicht ersichtlich, weswegen für einen Zweckverband etwas anderes gelten sollte.

Eine Schranke für die Heranziehung eines Eigentümers als Zustandsstörer ist im Übrigen bisher, soweit ersichtlich, nur bei Grundstückseigentümern angenommen worden und zwar dann, wenn die Befolgung einer Sanierungsanordnung eine außergewöhnliche finanzielle Belastung bedeutete. Geht es aber um das Eigentum an einer Leitung, die in Zusammenhang mit einer Abwasserreinigungsanlage steht, reicht es nicht aus, auf den Verkehrswert des verlegten Leitungsabschnitts abzustellen, der sicher niedriger gewesen ist, als die angefallenen Verlegungskosten. Vielmehr muss auf die Fähigkeit, die gesamte Abwasserreinigungsanlage weiter zu betreiben, abgestellt werden. Insoweit ist der Fall vergleichbar mit der Sanierungsanordnung hinsichtlich eines Grundstücks, das in einem rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhang mit einem Gewerbebetrieb (mit mehreren Grundstücken) steht. Auch dann ist die Obergrenze der Belastbarkeit erst überschritten, wenn die Inanspruchnahme in voller Höhe zur Betriebsaufgabe führen würde (BVerfG, Beschl. v. 16.2.2000, a.a.O., juris-Rn. 62; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., S. 206). Die Gefährdung der Aufgabenerfüllung des Zweckverbands ist schon nicht dargelegt und auch nicht erkennbar.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Gründe