Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 9 S 2430/12

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Oktober 2012 - 12 K 2217/12 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt für ihr in Böblingen betriebenes Kaufmännisches Berufskolleg I den Status als anerkannte Ersatzschule.

Die Klägerin betreibt an 11 süddeutschen Standorten, davon acht in Baden-Württemberg, private berufliche (Ersatz-)Schulen, darunter auch staatlich anerkannte Ersatzschulen für das Kaufmännische Berufskolleg I. Bis zum Jahr 2006 wurden die Kaufmännischen Berufskollegs meist noch im ersten laufenden Schuljahr, stets jedoch vor Ablauf der dreijährigen Wartefrist staatlich anerkannt. Bei dem Kaufmännischen Berufskolleg I handelt es sich um eine einjährige Vollzeitschule, die zusammen mit dem Kaufmännischen Berufskolleg II (nach einem weiteren Jahr) zur Fachhochschulreife und dem schulischen Berufsabschluss „Wirtschaftsassistent/in“ führt. Das Kaufmännische Berufskolleg I in Böblingen erhielt auf Antrag vom 20.12.2010 mit Bescheid vom 24.06.2011 die staatliche Genehmigung nach § 4 PSchG.

Den Antrag vom 21./26.09.2011 auf Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 17.10.2011 ab, da die Lehrkräfte nicht in hinreichendem Umfang über die Anstellungsfähigkeit für das entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen verfügten, also entweder die Laufbahnprüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen oder eine pädagogische Schulung und Überprüfung für Direkteinsteiger absolviert hätten.

Nach erfolglosem Eilverfahren (Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.02.2012 - 12 K 4401/11 -) und erneuter Prüfung lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag vom September 2011 am 02.07.2012 erneut ab. Der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannte „Regelfall“ erfordere, dass zumindest zwei Drittel der in der betreffenden Privatschule eingesetzten Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besäßen. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, ohne dass besondere Gegebenheiten vorlägen, die einen Verzicht hierauf rechtfertigen könnten. Möglichen Schwierigkeiten, in Mangelfächern entsprechende Lehrkräfte zu gewinnen, sei bereits dadurch Rechnung getragen, dass bei einem Drittel der Lehrkräfte eine entsprechende Qualifikation nicht verlangt werde.

Die am 05.07.2012 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24.10.2012 abgewiesen und einen Anspruch auf Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG verneint. Es hat festgestellt, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG gültig sei und die genannte Norm näher konkretisiere. Auch die von dem Beklagten vorgenommene Auslegung dieser Vorschrift in der Form einer 2/3-Regelung hinsichtlich der Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen sei rechtmäßig und stehe dem Begehren der Klägerin entgegen. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG müssten die Ersatzschullehrer die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ besitzen. Diese Formulierung könne als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gelesen werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne einer zwei Drittel-Vorgabe stelle sich damit als „durchaus großzügig“ dar. Es sei auch zulässig, als „regelhafte“ Anstellungsvoraussetzung die erfolgreiche Absolvierung eines Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung zu verlangen. Das Bestehen von Ausnahmen für sog. „Nichterfüller“ ändere an dieser Regelvoraussetzung nichts. Eine gespaltene Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für allgemeinbildende Schulen einerseits (Bedeutung: mit Zweiter Staatsprüfung) und für berufliche Schulen andererseits (Bedeutung: auch ohne Zweite Staatsprüfung) sei nach Ansicht des Gerichts nicht möglich, schon weil z.T. identische Schulabschlüsse (z.B. die Hochschulreife) vergeben würden. Diese einheitliche Auslegung entspreche auch der Funktion von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG als „Qualitätssicherungsklausel“. Wenn an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden könnten wie an einer öffentlichen Schule, müsse auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was auch durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werde. Durch die Unterwerfung unter die Schulfremdenprüfung werde einer Ersatzschule nicht die Gleichwertigkeit abgesprochen. Jedoch stelle die mit der Anerkennung geforderte Vergleichbarkeit des Lehrerkollegiums eine gewissermaßen vorverlegte Kontrolle dar und biete eine Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand wie auch sonstiger Normen und Standards. Insoweit müsse das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten. Die geforderte 2/3- Vorgabe verstoße nicht gegen die in Art. 7 Abs. 4 GG garantierte Privatschulfreiheit. Diese gewähre keinen Anspruch auf Anerkennung als Ersatzschule, vielmehr dürfe der Landesgesetzgeber diese von über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen. Auch das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Dies gelte auch dann, wenn die frühere Praxis staatlicher Anerkennung über viele Jahre hinweg eine andere gewesen sein sollte. Das Tatbestandsmerkmal „Anstellungsfähigkeit“ in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG eröffne kein Ermessen, so dass auch keine Selbstbindung der Verwaltung durch gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein könne. Im Übrigen stehe es der Verwaltung frei, ihre Praxis - einheitlich - zu ändern, was auch in Parallelfällen geschehe. Dafür, dass die geforderte Qualifikation von zwei Dritteln der Lehrkräfte das - sachwidrige - politische Ziel verfolge, die private Konkurrenz staatlicher beruflicher Schulen zu schwächen, fehlten Belege. An staatlichen Berufsschulen würden deutlich weniger als 33% „Nichterfüller“ beschäftigt. Über eine bloße Gleichwertigkeit der Qualifikation hinaus dürfe auch die Anstellungsfähigkeit des Lehrpersonals an öffentlichen Schulen gefordert werden, denn die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule dürfe von über die Genehmigungsvoraussetzungen - die allein von § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG erfasst würden - hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden. Dies gelte auch angesichts einer derzeit schwierigen Situation auf dem „Berufsschullehrerarbeitsmarkt“. Art. 7 Abs. 4 GG sichere den Ersatzschulen nicht ihren konkreten Bestand, und wegen der allgemein schwierigen Stellensituation lägen auch keine „besonderen Gegebenheiten“ im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor. Auch Nummer 12 Abs. 2 VVPSchG, der allein das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ in § 10 Abs. 1 PSchG konkretisiere, verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Gegen das am 05.11.2012 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 03.12.2012 die - vom Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung eingelegt und zunächst die Verpflichtung des Beklagten angestrebt, dem von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen Berufskolleg I die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.

Während des Berufungsverfahrens hat das Regierungspräsidium diesem Berufskolleg I zunächst mit Bescheid vom 18.03.2013 die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule befristet verliehen. Unter dem 16.10.2013 hat das Regierungspräsidium diese Anerkennung unbefristet ausgesprochen. Der Bescheid enthält einen Widerrufsvorbehalt „für den Fall, dass die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nicht mehr vorliegen, insbesondere wenn die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit i.S.v. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter 2/3 der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt.“

Daraufhin hat die Klägerin an ihrem angekündigten, gegen die Bescheide vom 17.10.2011 und vom 02.07.2012 gerichteten Antrag nicht mehr festgehalten. Sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 - zu ändern und den Vorbehalt im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013, die staatliche Anerkennung des privaten Kaufmännischen Berufskollegs I der Klägerin in der Calwer Straße 1 in Böblingen für den Fall zu widerrufen, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter zwei Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, aufzuheben.

Zur Begründung führt sie an, die für die Forderung nach einer „2/3-Regelung“ herangezogene Vorschrift der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei ungültig, nämlich „rechtswidrig“ und könne dem Anerkennungsanspruch der Klägerin schon deshalb nicht entgegengehalten werden. Es fehle an einer Bezugnahme auf die allein in § 23 PSchG enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. Ein späterer Wegfall der - ursprünglichen - Verordnungsermächtigung lasse die Wirksamkeit der Rechtsverordnung nur dann unberührt, wenn es sich um eine sog. vorkonstitutionelle Ermächtigung handele. Dies könne vorliegend nicht angenommen werden, da das Privatschulgesetz nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wie auch nach dem Inkrafttreten der VVPSchG am 30.05.1970 wesentlich, zuletzt durch das zweite Änderungsgesetz vom 24.04.2012 (GBl. S. 209), geändert worden sei. § 10 PSchG wie auch die Ermächtigungsnorm des § 25 PSchG seien nach 1990 immerhin zweimal geändert worden. Der Verordnungsgeber habe es versäumt, bei Änderungen der VVPSchG das Zitat der Ermächtigungsgrundlage dem veränderten Text des PSchG anzupassen. Die VVPSchG beruhe weiterhin auf der Fassung des PSchG vom 14.05.1968. Damit liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot der Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV vor.

Die vom Senat für zulässig erachtete Verordnungsermächtigung des § 25 PSchG a.F. sei verfassungswidrig, da sie gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verstoße. Die Gleichstellung mit öffentlichen Schulen (§ 10 Abs. 2 PSchG) sei für Privatschulen existenziell wichtig. Was unter „dauernder Gewähr der aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ zu verstehen sei, könne daher nicht dem Verordnungsgeber überlassen werden. Dies ergebe sich auch aus der Entscheidung des BVerfG vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris Rn. 39, durch die die Bedeutung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG betont und dadurch in die Sphäre des Gesetzgebers gehoben worden sei.

Gemessen an der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 23 Satz 1 Buchst. b) PSchG widerspreche Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dem Gesetz. § 23 PSchG enthalte lediglich eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, die mit Blick auf Genehmigung wie Anerkennung von Privatschulen die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer näher regele. Das Wort „Gleichartigkeit“ werde nicht benutzt. § 10 Abs. 1 PSchG verweise allein auf die in § 5 PSchG genannten Kriterien. § 19 Abs. 2 Satz 1 PSchG betreffe lediglich die Folgen, nicht jedoch die Voraussetzungen einer staatlichen Anerkennung der Privatschule. Die durch § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG eröffnete Möglichkeit eines „anderweitigen Nachweises“ der wissenschaftlichen, künstlerischen oder technischen Ausbildung und pädagogischen Eignung von Lehrern wirke als Sperre für den Verordnungsgeber, die dieser durch die Anforderungen in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG missachte. Die „Direkteinsteiger-Regelung“ würde zwar unter § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG fallen, sei aber deshalb unzulässig, weil es sich auch insoweit um eine über die Gleichwertigkeit hinausgehende Gleichartigkeit bezogen auf die Anstellungsfähigkeit handele. Zudem sei es ihr verwehrt, von ihr nach Genehmigung eingesetzte Lehrkräfte über die „Direkteinsteiger-Regelung“ nach zu qualifizieren.

Da sich die Anforderungen an die Genehmigung nach § 5 PSchG und nach Anerkennung einer Privatschule nach § 10 PSchG nur in ihrer zeitlichen Dimension - „dauerhaft“ - unterschieden, ergäben die Überprüfungen des Lehrpersonals genehmigter privater Ersatzschulen nach Erteilung der Genehmigung auf fachliche und methodisch-didaktische Eignung durch das Regierungspräsidium nur dann einen Sinn, wenn diese Eignung in dauerhafter Weise - allein - Voraussetzung auch für die Anerkennung sei. Auch könne aus § 5 Abs. 3 PSchG kein quantitatives Verhältnis im Sinne der vom Beklagten geforderten Zwei-Drittel-Regelung abgeleitet werden.

Auch die Privatschulfreiheit des Art. 7 Abs. 4 GG, insbesondere dessen Satz 3, sei verletzt. Sowohl die Ausbildung von Lehrkräften über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung als auch die „Direkteinsteiger-Regelung“ würden vom beklagten Land exklusiv geregelt. Privatschulträger hätten keine Möglichkeit, Einfluss auf die Anzahl der so qualifizierten Personen zu nehmen. Durch die angegriffene Anforderung in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG habe es der Beklagte in der Hand, die Anzahl der staatlich anerkannten Ersatzschulen nach Belieben zu steuern. Dies sei mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG unvereinbar.

Verfassungswidrig sei auch die Auslegung der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, weil über die Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern an öffentlichen Schulen hinausgegangen werde: von einer 2/3-Regelung oder einer „Beamtenfähigkeit“ stehe bei öffentlichen Schulen nichts. Ausreichend müsse auch sein eine Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG, die jedoch vom Beklagten bei Berechnung der 2/3-Quote nicht berücksichtigt werde. Es werde zu Unrecht Anstellungsfähigkeit mit Beamtenfähigkeit gleichgesetzt. Darüber hinaus hänge die „Anstellungsfähigkeit“ noch nicht einmal von einer Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG ab. Zudem werde an Privatschulen tätigen Lehrkräften auch keine den „Direkteinsteigern“ und „Nichterfüllern“ an staatlichen Schulen vergleichbare Nachqualifikation ermöglicht. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei durchaus eine gespaltene Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für allgemeinbildende Schulen einerseits und berufliche Schulen andererseits geboten, zumal etwa beim hier in Rede stehenden Kaufmännischen Berufskolleg I kein Schulabschluss wie an öffentlichen Schulen vermittelt werde. Schließlich sei die Zwei-Drittel-Regelung auch deshalb rechtswidrig, weil die Forderung nach einem zweiten Staatsexamen die Anstellungsfähigkeit nicht ausschöpfe. Auch Lehrer ohne diesen Abschluss würden an öffentlichen beruflichen Schulen angestellt. Auch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG lasse sich das Erfordernis eines Zweiten Staatsexamens nicht entnehmen.

Der Vergleich der „Nichterfüller“-Quote sei unzulässig. Entscheidend sei nicht, dass diese Quote an öffentlichen Schulen erheblich unter 33% liege, denn an Ersatzschulen liege diese Quote im Durchschnitt deutlich höher als 33%, gerade weil die staatlichen Schulen mehr Lehrer mit Zweitem Staatsexamen einstellten. Grund hierfür sei die unzureichende Refinanzierungsmöglichkeit der Privatschulen.

Die Einführung der Zwei-Drittel-Regelung stelle auch eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG dar, da der Beklagte seine Verwaltungspraxis, auf die sie habe vertrauen dürfen, ohne sachlichen Grund geändert habe. In den acht Jahren vor dem Schuljahr 2011/2012 sei stets noch im laufenden Schuljahr Schulen der Klägerin desselben Typs die Anerkennung verliehen worden. Eine - behauptete - Beanstandung des Landesrechnungshofes sei in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, denn die Frage der staatlichen Anerkennung ihrer Privatschule habe keinerlei Auswirkungen auf den Landeshaushalt. Auch die - behauptete - Gleichbehandlung von allgemeinbildenden und beruflichen Schulen könne nicht unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz erfolgen, denn die Situation beider Schularten sei verschieden und sie stünden in keinem rechtlich relevanten Verhältnis zueinander. Der Wunsch, die Zahl der privaten Berufsfachschulen und Berufskollegs zu reduzieren, sei unsachlich und verletze die Privatschulgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG. Der Beklagte verstoße auch dadurch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass er für seine Schulen ein Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen praktiziere, private Schulträger wie sie jedoch keine vergleichbare Möglichkeit der „Direkteinsteiger-Ausbildung“ hätten.

Der Beklagte stimmt der Klageänderung zu und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die angegriffene Norm sei gültig. Deren Ermächtigungsnorm, § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, sei ungeachtet ihrer zwischenzeitlich erfolgten Aufhebung weiterhin gültige Ermächtigungsgrundlage und genüge dem Bestimmtheits- wie dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 LV. Die Ausführungen der Klägerin träfen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern einer zu genehmigenden Privatschule zu. Für die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Schule könnten jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich höhere Anforderungen gestellt werden. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut des § 23 Satz 1 Nr. 1 b PSchG. Eine Unterscheidung zwischen „Gleichwertigkeit“ und „Gleichartigkeit“ kenne weder das Privatschulgesetz noch die Vollzugsverordnung. Gleichwohl habe die Vollzugsverordnung in Nummer 6 einerseits und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f andererseits wegen der mit der Anerkennung verbundenen Befugnis zur Abhaltung von Prüfungen und Erteilung von Zeugnissen unterschiedliche Bestimmungen getroffen. Nur Lehrkräfte mit „Anstellungsbefugnis“, also einer Laufbahnbefähigung nach der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnung, hätten in einem Vorbereitungsdienst Kenntnisse im Schulrecht und in Pädagogik und pädagogischer Psychologie erworben. Sie seien gerade für die Ausübung der genannten hoheitlichen Befugnisse besonders bedeutsam.

Eine gespaltene Auslegung des Begriffs „Anstellungsfähigkeit“ sei, gerade auch wegen der Vergleichbarkeit der zu erlangenden schulischen Abschlüsse, abzulehnen. Die Ausbildung über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung sei nicht exklusiv, vielmehr werde auch für eine mögliche Berufstätigkeit außerhalb des öffentlichen Schuldienstes ausgebildet. In der Zwischenzeit habe die Klägerin für das hier streitgegenständliche Kaufmännische Berufskolleg I die „2/3-Regelung“ erfüllt und sei ihr daher die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verliehen worden.

Eine gleichmäßige Änderung der Verwaltungspraxis für die Zukunft sei zulässig. Nichts anderes sei geschehen. Dabei gehe es nicht darum, die Zahl der Privatschulen zu reduzieren. Jedenfalls hätten die Privatschulträger ausreichend Zeit gehabt, sich auf die neue Verwaltungspraxis einzustellen.

Dem Gericht liegen die Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im Verfahren vor dem Senat gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des § 124a Abs. 2 und 3 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

1. Gegenstand der Klage ist nur noch die Anfechtung des im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013 enthaltenen Widerrufsvorbehalts. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.10.2011 und vom 02.07.2012 werden von der Klägerin nicht mehr angegriffen.

a) Es handelt sich dabei um eine zulässige Klagänderung. Dies ist auch im Berufungsverfahren unter den Voraussetzungen des § 91 VwGO möglich. Der Beklagte hat in die Klagänderung ausdrücklich eingewilligt.

b) Die geänderte Klage ist auch im Übrigen als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) zulässig. Der Widerrufsvorbehalt kann isoliert angefochten werden. Die Anerkennung ist in ihrer Wirksamkeit nicht vom gleichzeitig ausgesprochenen Vorbehalt des Widerrufs abhängig, da dieser nicht dazu dient, eine ansonsten aktuell nicht bestehende Möglichkeit der Anerkennung zu sichern (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, 186, und vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, 223 f., und zum Widerrufsvorbehalt im schulrechtlichen Bereich allgemein Urteil vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE 112, 263, 265, Juris Rn. 12).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 16.10.2013, soweit damit der Widerruf der erfolgten Anerkennung für den Fall vorbehalten wird, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346, zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) unter zwei Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, ist formell (s. dazu unter a) und materiell (s. dazu unter b) rechtmäßig und daher nicht aufzuheben. Für den darin vorgesehenen Fall hat die Klägerin keinen Anspruch auf staatliche Anerkennung des von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen Berufskollegs I, da hinsichtlich dieser Schule dann die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz - PSchG -) in der Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105, zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 18.12.2012, GBl. S. 677, 685) in Verbindung mit Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht mehr erfüllt sind.

a) Der Widerrufsvorbehalt ist formell rechtmäßig.

Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Auf die Anerkennung als privater Ersatzschule besteht bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 PSchG ein Anspruch. Da derzeit nach übereinstimmender Ansicht beider Beteiligter diese Voraussetzungen erfüllt sind, hätte die Anerkennung auch ohne Widerrufsvorbehalt erfolgen können. In der Sache führt er dazu, dass bei Wegfall der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Voraussetzung der Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht nur unter den strengeren Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG, jeweils in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG, möglich wäre. Auch wenn der vorliegende Widerrufsvorbehalt - eine mögliche und als solche getrennt anfechtbare Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG) - somit nicht dazu dient, einen ohne diese Nebenbestimmung nicht zulässigen begünstigenden Verwaltungsakt zu ermöglichen, so ist er gleichwohl gemäß § 36 Abs. 1 2. Alt. LVwVfG zulässig. Unabhängig davon, ob bei Dauerverwaltungsakten wie der in Rede stehenden Anerkennung eine Nebenbestimmung allgemein auch dazu dienen kann, die Fortdauer des - derzeit bestehenden - Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen zu sichern (so Henneke, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 36 Rn. 19, a.A. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 122; zum Streitstand Hk-VerwR/Störmer, 2. Aufl. 2010, § 36 VwVfG Rn. 71f.), ergibt sich vorliegend die gesetzliche Möglichkeit von Nebenbestimmungen schon daraus, dass nach § 10 Abs. 1 PSchG die dauerhafte Erfüllung der entsprechenden gesetzlichen Anforderungen Voraussetzung für die begehrte Anerkennung ist. In diesem Fall ergibt sich nach dem einschlägigen Fachrecht aus dem notwendiger Weise prognostischen Element der aktuellen Einschätzung die Möglichkeit, den begünstigenden Verwaltungsakt mit einer die Aufrechterhaltung der Voraussetzungen sichernden Nebenbestimmung zu versehen (bei Ermessensentscheidungen OVG NRW, Urteil vom 17.03.1997 - 10 A 3895/96 -, NVwZ 1999, 556, 557; Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 123; Ritgen, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 36 Rn. 53; a.A. Sächs.OVG, Urteil vom 27.03.2006 - 2 B 776/04 -, Juris Rn. 23). Zu einer solchen Sicherung ist auch ein Widerrufsvorbehalt geeignet (a.A. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129), denn er eröffnet dann, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sein sollten, einen einfacheren Weg zur Beendigung dieser Anerkennung, da in einem solchen Fall lediglich die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht die weitergehenden Voraussetzungen der Nr. 3 dieses Satzes (Gefährdung des öffentlichen Interesses) vorliegen müssen. Er erscheint geeignet, das „Erfülltbleiben“ gesetzlicher Voraussetzungen besonders in Fällen zu sichern, in denen die Bewilligungsvoraussetzungen einem häufigen Wechsel der Verhältnisse unterliegen (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.11.1987 - 6 S 2319/86 -, BWVPr 1988, 78, 79 zu § 32 Abs. 1 SGB X). Gegenüber einer - ebenfalls denkbaren (vgl. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129) - auflösenden Bedingung stellt ein Widerrufsvorbehalt ein milderes Mittel dar und berücksichtigt insoweit das allgemeine Gebot der Verhältnismäßigkeit staatlicher Verwaltungstätigkeit, als bei Wegfall der im Widerrufsvorbehalt genannten gesetzlichen Voraussetzung die Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG nicht „automatisch“ entfällt, sondern einer besonderen - gerichtlich überprüfbaren - Entscheidung nach Ermessensbetätigung bedarf (für die Zulässigkeit bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1996 - 9 S 2060/96 -).

b) Er ist auch inhaltlich berechtigt.

aa) Nach § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg vom 01.08.1983, GBl. S. 397, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 24.04.2012, GBl. S. 209 - SchG- ) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des - hier allein einschlägigen - § 3 Abs. 1 PSchG u.a. dann erfüllt, wenn b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird, d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden und f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenen Umfang verzichtet werden. Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.

bb) Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Insbesondere beruht Nummer 12 VVPSchG auf einer hinreichenden rechtlichen Grundlage [s. dazu unter (1)] und sind deren Erfordernisse sowohl mit dem Gesetz, insbesondere § 10 Abs. 1 PSchG [s. dazu unter (2)] als auch mit der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit vereinbar [s. dazu unter (3)]. Diese Anforderungen in der Auslegung des Beklagten stellen zudem keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot, Art. 3 Abs. 1 GG, dar [s. dazu unter (4)]. Auf die Frage, ob in der Vergangenheit geringere Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte gestellt worden sind und insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegen könnte, kommt es nicht an [s. dazu unter (5)].

(1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich um eine Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 33 ff). Die Bestimmungen unter ihrer Nr. 12 sind laut Eingangsformel gestützt auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130). Dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde und wird damit weiterhin Rechnung getragen.

Die Verordnungsbestimmungen blieben dadurch, dass die genannten Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält, in ihrer Gültigkeit unberührt. Ein nachträgliches Erlöschen oder auch eine nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ist auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ohne Einfluss. Das gilt selbst dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 32-35; ebenso BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198). Dem steht die auch von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, a.a.O.) nicht entgegen. Insbesondere vermag der Senat einen Bedeutungswechsel des Privatschulgesetzes, der einen Rückgriff auf die erloschene Verordnungsermächtigung nicht mehr erlaubt, nicht zu erkennen (s. dazu unten).

Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt auch den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LV, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Hierfür ist ausreichend, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz, insbesondere aus dem objektiven Willen des Gesetzgebers ermitteln lassen, wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang, in den die Ermächtigung gestellt ist, ergibt. Neben § 25 PSchG in der genannten Fassung, wonach das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes erlässt, ist insbesondere der seither im Wesentlichen unveränderte Inhalt des § 10 PSchG heranzuziehen. In der Zusammenschau beider Normen wird mit ausreichender Klarheit ein Rahmen für die Rechtsverordnung vorgegeben. Eine staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule ist demnach unter anderem nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt (vgl. auch dazu das Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 35-38, sowie den Senatsbeschluss vom 20.06.2013 - 9 S 1072/13 -). Da § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 dem Bestimmtheitserfordernis genügt, kommt es auf den von der Klägerin angeführten Umstand, dass dieses Bestimmtheitserfordernis nur auf vorkonstitutionelle Ermächtigungen keine Anwendung finde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O. S. 197), nicht an.

Eine darüber hinausgehende gesetzliche Normierung ist nicht geboten. § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.

Das hier in Rede stehende Berufskolleg I entspricht der in § 12 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufskolleg. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einem Berufskolleg nach § 12 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.01.2012 (GBl. S. 13 - LVO-KM -) und der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen vom 10.03.2004 (GBl. S. 192, zuletzt geändert durch VO vom 19.11.2009, GBl. S. 712 - APrObSchhD -). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§§ 1, 4 ff., 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch VO vom 30.09.2007, GBl. S. 483 - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar.

Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176 m.w.Nachw.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sog. „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit [dazu näher unten unter (3)]. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - zum Hessischen Privatschulgesetz, BVerfGE 27, 195, 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte.

(2) Die gegenständliche verordnungsrechtliche Bestimmung hält sich auch in den Grenzen der Ermächtigungsnormen. Darauf, dass auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern sei, kann sich die Klägerin nicht berufen: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil auf diese Ermächtigung die Vollzugsverordnung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung tatsächlich - wie ausgeführt - ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11/86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist.

(3) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch materiell mit der Verfassung vereinbar.

Die Privatschule ist unbeschadet der in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen durch Art. 7 Abs. 4 GG als Institution geschützt. Dieser Schutz ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Er verbietet eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersgearteten Erziehungsformen und -inhalte (vgl. dazu Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 47, und BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.). Zugleich verbietet das Grundgesetz indes nicht, eine Gruppe von Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“ herauszuheben. Die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse sind keine Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssten (Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 48 m.w.Nachw.). Solches lässt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 7 Abs. 2 bis Abs. 4 GG entnehmen. Die Verleihung hoheitlicher Befugnisse in Form der Anerkennung ist daher dem Landesgesetzgeber vorbehalten (vgl. Art. 30, 70ff GG). Entgegen bestimmten in der Literatur vertretenen Meinungen ist das Eigenbestimmungsrecht der Ersatzschulen von der Frage, welche Berechtigungen Prüfungen und Zeugnisse nach außen vermitteln, zu trennen. Dieses Berechtigungswesen zielt über die Schule hinaus auf die Berufswahl bzw. -ausübung, wo ein Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen werden muss und wird. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz. Mit der Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Hierzu gehört über die bloße Leistungsbewertung hinaus auch die Garantie, dass diese Bewertung auf der Grundlage eines staatlich gebilligten Prüfungsverfahrens und durch hinreichend qualifizierte Prüfer erfolgt. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt. Dieser sichert den Privatschulen zwar eine Teilhabe am Schulwesen, verpflichtet den Staat aber nicht dazu, die Feststellung der für die Berechtigungen erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7 Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11-, Juris Rn. 52, BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., und BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, Juris Rn. 32).

Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf indes nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., S. 208 f). Durch die Anerkennung wird nach der Rechtsprechung des Senats (s. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 57) indes auch den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen nicht abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen (ebenso BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).

Auf dieser Grundlage hat der Senat bereits entschieden, dass ihre Anerkennung begehrenden Ersatzschulen auferlegt werden kann, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen, die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmebestimmungen zu beachten, bei Prüfungen und Zeugnissen Anforderungen zu stellen, die denen an öffentlichen Schulen gleichwertig sind, und dass weiter gefordert werden kann, dass solche zu Recht auferlegte Anforderungen grundsätzlich bereits während eines Zeitraums von drei Jahren vor Anerkennung eingehalten werden (vgl. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 58-64).

Demgemäß sind auch die über die Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. § 5 PSchG) hinausgehenden Anforderungen, wie sie Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG an die Qualifikation der Lehrkräfte stellt, nicht sachwidrig. Die Ersatzschule, die ihre Lehrer nach den für die öffentlichen Schulen geltenden Prinzipien rekrutiert, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unterrichtserfolg. Auf diese Weise erfolgt auch hier eine vorverlegte Qualitätssicherung dahingehend, dass der Unterricht durch hinreichend qualifizierte Lehrer erfolgt, die sicherstellen, dass der Unterricht an der Ersatzschule fachlich, pädagogisch und didaktisch von gleichhoher Qualität ist. Demgemäß kann der Staat davon ausgehen, dass es die mit der Anerkennung verbundene staatliche „Garantie“ des - zumindest in der Regel - einem Besuch einer vergleichbaren öffentlichen Schule entsprechenden Lernerfolgs und ggf. Abschlusses notwendig macht, dass das Lehrpersonal einerseits das an diesen öffentlichen Schulen bestehende „Niveau“ kennt und andererseits auch weiß, wie sich dieses Niveau in Prüfungen und Zeugnissen niederschlägt.

Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Privatschulfreiheit kann darin nicht gesehen werden. Denn der - weiterhin bestehenden - schulischen Freiheit weltanschaulicher Ausrichtung und pädagogischer Methodenwahl trägt Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG in mehrfacher Hinsicht Rechnung. Zum einen sollen die in Absatz 1 genannten Voraussetzungen „unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG“ erfüllt werden, so dass Abweichungen in der inneren und äußeren Gestaltung der Schule, in der Lehr- und Erziehungsmethode und selbst im Lehrstoff im Rahmen der darin genannten - unstreitig erforderlichen - Gleichwertigkeit die Anerkennung ausdrücklich nicht hindern. Zum anderen müssen die Lehrer nur „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen, so dass Ausnahmen in jedem Fall möglich bleiben. Zum dritten sieht Satz 2 der genannten Norm ausdrücklich vor, dass auf diese Voraussetzung „in angemessenem Umfang“ dann verzichtet werden kann, wenn bei der betreffenden Privatschule „besondere Gegebenheiten“ vorliegen. Vor dem Hintergrund dieser Modalitäten ist für eine Verletzung der Privatschulfreiheit der Klägerin auch durch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nichts ersichtlich.

(4) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus. Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung tendenziell großzügig, sie ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil - wie unter (1) ausgeführt - die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand Nov. 2012, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Dies nimmt der Vertreter der Klägerin nicht hinreichend in den Blick, wenn er meint, bei öffentlichen Schulen sei eine 2/3-Regelung nicht normiert. Zudem wird unstreitig an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Auch wenn im Zuge des Verfahrens unter den Beteiligten nicht immer Klarheit darüber herrschte, was unter „Anstellungsfähigkeit“ im Sinne der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu verstehen sei, so ergibt sich doch aus der Erwiderung des Beklagten im Schriftsatz vom 11.09.2013, dass die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinausgeht. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen, sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung. Darüber hinaus werden nach einem in einem Parallelverfahren vom Beklagten vorgelegten ministeriellen Rundschreiben vom 09.09.2013 bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der im Widerrufsvorbehalt vom 16.10.2013 genannten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass, entsprechend dem nicht substantiiert bestrittenen Vortrag des Beklagten, auch diesen Lehrkräften die Möglichkeit einer § 2 LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung eröffnet wird. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass eine transparente Kommunikation der Möglichkeiten zur Erfüllung der Anforderungen der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dazu dienen kann, künftigen Streitfällen vorzubeugen.

(5) Der Beklagte hat schließlich deutlich gemacht, dass die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften landesweit einheitlich erfolgt. Dies ist von der Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellt worden. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem bisherigen Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen.

II.

Die Entscheidung über die Kosten des Berufungsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Beschluss vom 24. Oktober 2013

Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) auf 30.000,- EUR festgesetzt (vgl. Senatsbeschluss vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe