Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 5 S 3074/11

Tenor

Die Anträge werden abgewiesen.

Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerinnen wenden sich gegen den Flächennutzungsplan 2020 der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Singen, Rielasingen-Worblingen, Steißlingen und Volkertshausen.

Die Antragstellerin zu 1. ist Eigentümerin der Grundstücke Flst.-Nr. 34, 34/1, 3262 und 2831/1 der Gemarkung B... Die Grundstücke liegen teils auf der A...-Insel in B..., teils nordwestlich, teils nordöstlich des Mühlkanals. Auf dem Grundstück Flst.-Nr. 34 betreibt die Antragstellerin zu 1. ein Wasserkraftwerk. Die Antragstellerin zu 2. betreibt auf dem Areal ein Unternehmen der Holzverarbeitung. Zu dem Betrieb gehört ein Sägewerk, ein Spanerwerk mit Rundholzsortieranlage und großem Holzlagerplatz. Der Einschnitt des Sägewerks beträgt ca. 130.000 Festmeter pro Jahr. Die Antragstellerin zu 3. fertigt dort außerdem Paletten aus Holz.

Im Flächennutzungsplan 1970 der damals noch selbständigen Gemeinde B... war für die Grundstücke der Antragstellerin zu 1. eine gewerbliche Baufläche dargestellt. In den nachfolgenden Flächennutzungsplänen war diese Darstellung nicht mehr enthalten. Der von der Verwaltungsgemeinschaft beschlossene streitgegenständliche Flächennutzungsplan 2020 sieht für die Grundstücke eine Fläche für die Landwirtschaft nach § 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB vor.

Das Verfahren zur Fortschreibung des Flächennutzungsplans wurde am 14.10.2004 durch den Beschluss des gemeinsamen Ausschusses der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft förmlich eingeleitet. Während der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 und 2 BauGB beantragte die Antragstellerin zu 1., für die Betriebsflächen eine gewerbliche Baufläche darzustellen. Auch die IHK Hochrhein-Bodensee regte eine entsprechende Darstellung an. Diesen Anregungen folgte die Antragsgegnerin indessen nicht, sondern wies in der am 15.04.2010 beschlossenen Fassung des Flächennutzungsplans eine Fläche für die Landwirtschaft aus. Die Antragsgegnerin hielt die Absicherung der Nutzung und des Fortbestandes des Betriebs durch den „Bestandsschutz nach § 35 (4) 6 BauGB“ für ausreichend gewährleistet. Nach Aufgabe des Betriebes sei eine weitere gewerbliche Nutzung auf der Insel zwischen A... und Mühlkanal wegen zu erwartender Konflikte mit der angrenzenden Wohnbebauung sowie wegen des angrenzenden FFH-Gebietes und der Lage im Überschwemmungsgebiet nicht gewollt.

Der Flächennutzungsplan wurde mit Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22.10.2010 genehmigt und am 24.11.2010 ortsüblich bekannt gemacht.

Am 17.11.2011 haben die Antragstellerinnen das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie tragen vor, ihre Anträge seien zulässig. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur analogen Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Darstellungen in Flächennutzungsplänen, mit denen nach dem Willen der Gemeinde die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB eintreten sollen, sei auch auf Darstellungen mit der Rechtswirkung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu erstrecken. Denn die Überprüfungsmöglichkeit im Wege der abstrakten Normenkontrolle sei zur Gewährleistung effektiven und verfahrensökonomischen Rechtsschutzes erforderlich. Die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft habe zumindest im vorliegenden Fall bebauungsplangleiche Wirkungen. Eine nachvollziehende Abwägung lasse die Darstellung angesichts der parzellenscharfen Abgrenzung und des konkreten Planungswillens der Antragsgegnerin nicht mehr zu. Die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft habe für sie als Unternehmer aber gravierende negative Folgen, da der Beleihungswert der Flächen gering sei und keine Planungssicherheit bestehe.

Ihre Anträge seien auch begründet. Die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft sei rechtswidrig. Sie sei nicht erforderlich, denn die derzeitige gewerbliche Nutzung werde sich während des Planungshorizonts des Flächennutzungsplanes nicht ändern. Davon gehe auch die Antragsgegnerin aus. Die Darstellung diene nur dazu, Änderungen des Betriebs zu verhindern. Sie widerspreche zudem dem Planungswillen der Antragsgegnerin, da diese davon ausgehe, dass auf der Fläche ein Wohn-/Mischnutzung entstehen könne. Die Darstellung sei darüber hinaus abwägungsfehlerhaft. Zum einen sei die Reichweite des Bestandsschutzes des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB verkannt worden. Zum anderen sei nicht beachtet worden, dass die planerische Absicherung ihrer Betriebe nach § 1 Abs. 6 Nr. 8 BauGB vorrangig zu berücksichtigen sei. Ferner seien konkrete Erweiterungsabsichten - die hier dargelegt worden seien - sowie die Möglichkeit von Modernisierungen und Betriebsanpassungen nicht mit dem richtigen Gewicht in die Abwägung eingeflossen.

Die Antragstellerinnen beantragen,

den Flächennutzungsplan 2020 der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Singen, Rielasingen-Worblingen, Steißlingen und Volkertshausen vom 15.04.2010 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Sie hält die Normenkontrollanträge für unzulässig, weil der angefochtene Flächennutzungsplan nicht Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sein könne. Die Anträge seien im Übrigen auch nicht begründet. Die Ausführungen in der Abwägung zu einer möglichen Wohn-/Mischnutzung bezögen sich auf die ausgewiesene gemischte Baufläche, die östlich an die Fläche für die Landwirtschaft angrenze. Der vorhandene Betrieb nötige nicht zur Darstellung einer Baufläche. Die Darstellung einer gewerblichen Baufläche schaffe Konflikte mit den angrenzenden Wohn- und FFH-Gebieten. Die Erweiterungs- und Veränderungsabsichten der Antragstellerinnen seien erkannt und abgewogen worden.

Dem Senat liegen die Aufstellungsvorgänge vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung.

Entscheidungsgründe

Die Normenkontrollanträge sind nicht zulässig. Sie sind nicht statthaft, denn der angefochtene Flächennutzungsplan unterliegt nicht der prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans besitzen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 26.04.2007 - 4 CN 3.06 -, Rn. 15 BVerwGE 128, 382 m.w.N.) aus sich heraus keine unmittelbaren rechtlichen Bindungswirkungen gegenüber dem Bürger. Denn bei einem solchen handelt es sich um einen vorbereitenden Bauleitplan, dessen Wirkungen auf den innergemeindlichen Bereich beschränkt sind. Seine Darstellungen haben nur indirekt - u.a. über das Anpassungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB oder als der Bebauung entgegenstehender öffentlicher Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB - Einfluss auf die Bebaubarkeit eines Grundstücks. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 31.01.2013 - 4 CN 1.12 -, BauR 2013, 1255 und Urteil vom 26.04.2007, a.a.O.) sind Flächennutzungspläne jedoch in analoger Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO möglicher Gegenstand einer Normenkontrolle, soweit darin Konzentrationsflächen (Sonderbauflächen im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO) dargestellt werden und darüber hinaus mit der Darstellung die planerische Entscheidung der Gemeinde zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen.

II.

Eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor.

1. Der Flächennutzungsplan weist für die Betriebsfläche der Antragstellerinnen eine Fläche für die Landwirtschaft aus. Eine Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kommt dieser Darstellung nicht zu. Denn mit ihr wird schon keine „Konzentrationszone“ für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB bestimmt. Es handelt sich um die bloße Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft nach § 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB. Sie unterliegt im Falle eines Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides der nachvollziehenden Abwägung mit dem Interesse des Antragstellers an der Verwirklichung seines Bauvorhabens (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17). Für die Gewichtung einer Darstellung des Flächennutzungsplans ist darüber hinaus zu beachten, dass - zum einen - die Darstellung nur wirksam ist, wenn sie ihrerseits auf einer gerechten planerischen Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 6 und 7 BauGB beruht. Zum anderen sind Flächennutzungspläne - in wesentlich stärkerem Maß als Bebauungspläne - von der tatsächlichen städtebaulichen Entwicklung abhängig. Diese kann dazu führen, dass sich das Gewicht ihrer Aussagen bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt (BVerwG, Urteil vom 18.08.2005 - 4 C 13.04 -, BVerwGE 124, 132). Dem Flächennutzungsplan ist somit eine „relative Wirkungsschwäche“ immanent; seine Darstellungen setzen sich nicht ohne Weiteres gegen die gegenläufigen Interessen eines Bauwilligen durch. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, denn es liegen insoweit keine Besonderheiten vor.

2. Auch der von den Antragstellerinnen in den Vordergrund gerückte, vom Bundesverwaltungsgericht ebenfalls hervorgehobene Aspekt eines möglichst effektiven, rechtzeitigen und bundeseinheitlich ausgestalteten Rechtsschutzes gegen planerische Entscheidungen, die in einschneidender Weise in die Rechtsstellung der Planbetroffenen eingreifen, führt hier zu keiner anderen Beurteilung. Denn anders als bei der Darstellung einer Konzentrationsfläche schränkt die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft die Nutzungsansprüche potenzieller Betreiber privilegierter Außenbereichsvorhaben nicht in einer dem § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entsprechenden Weise ein. Die Darstellung ist auf die bezeichnete Fläche beschränkt und hat keine Aussagekraft für andere Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin, insbesondere kommt ihr keine Ausschlusswirkung für andere Außenbereichsflächen zu. Mit einer Vielzahl von Einzelprozessen, in denen die Wirksamkeit der Darstellung zu überprüfen wäre, ist deshalb nicht zu rechnen. Daher ist es auch unter den Gesichtspunkten der Rechtsklarheit, der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts, der Beschleunigung des individuellen Rechtsschutzes oder der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (vgl. zu diesen Zielen des Normenkontrollverfahrens BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O.) nicht geboten, für den angefochtenen Flächennutzungsplan die Möglichkeit einer Überprüfung im Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu eröffnen.

3. Auch soweit die Antragstellerinnen für sich selbst und ihre eigenen Grundstücke, die von der Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft betroffen sind, einen Anspruch auf Rechtsklarheit, effizienten Rechtsschutz und Verfahrensökonomie beanspruchen, kommt eine andere Entscheidung nicht in Betracht. Zum einen sind die Ausführungen in den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.04.2007 und vom 31.01.2013 nicht dahin zu verstehen, dass ein Normenkontrollantrag gegen Darstellungen eines Flächennutzungsplans bereits dann statthaft ist, wenn aus der individuellen Sicht eines Betroffenen ein Interesse an Rechtsklarheit, effizientem Rechtsschutz und Verfahrensökonomie besteht. Denn ein solches Interesse bestünde bei zahlreichen Normenkontrollanträgen, die sich gegen Flächennutzungspläne richten. Die Zulassung eines Normenkontrollantrags in allen diesen Fällen hätte zur Folge, dass die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ganz ausnahmsweise Statthaftigkeit einer Normenkontrolle zum Regelfall würde.

Zum anderen besteht hier eine solche Notwendigkeit aber auch deshalb nicht, weil nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerinnen die Darstellung des Flächennutzungsplans nur in bestimmten Konstellationen einem Bauvorhaben fallentscheidend entgegen stehen würde. Denn aufgrund der besonderen Lage der Betriebsgrundstücke stellen sich vor allem auch wasserrechtliche und naturschutzrechtliche Fragen. Zudem kommt im Einzelfall auch eine Genehmigung über § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB in Betracht. Eine Entscheidung über die Wirksamkeit der Darstellung im Flächennutzungsplan würde somit nicht zu der von ihnen gewünschten unternehmerischen Klarheit führen. Dass die Darstellung im Flächennutzungsplan ohne Zweifel für den Beleihungswert der Grundstücke von hoher Bedeutung ist, mag es zwar aus wirtschaftlichen Gründen wünschenswert erscheinen lassen, die Rechtmäßigkeit der Darstellung grundsätzlich klären zu lassen. Er stellt jedoch keinen Umstand dar, der aus rechtlichen Gründen dazu nötigt, hier die Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle zu eröffnen. In diesem Zusammenhang kommt hinzu, dass selbst eine stattgebende Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht zu der von den Antragstellerinnen gewünschten Darstellung einer gewerblichen Baufläche führen würde. Denn eine solche Entscheidung würde zwar die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft beseitigen. Die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Darstellung einer gewerblichen Baufläche könnten die Antragstellerinnen im vorliegenden Verfahren jedoch nicht erreichen. Denn es obläge erneut der Entscheidung der Antragsgegnerin, wie sie die Flächen zukünftig im Flächennutzungsplan ausweist.

4. Die von den Antragstellerinnen zitierten Stimmen in der Literatur vertreten - entgegen ihrer Ansicht - keine abweichende Auffassung.

a) So hat auch nach Löhr (in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 5 Rn. 46b) ein Flächennutzungsplan nur in den Fällen und nur insoweit Rechtnormqualität, als konkrete Standortzuweisungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffen werden. Im Übrigen ermöglichten die Darstellungen eines Flächennutzungsplans eine nachvollziehende Abwägung zwischen dem öffentlichen Belang und den Interessen des Vorhabenträgers und erlangten keine Rechtsnormqualität.

b) Ohne Erfolg berufen sich die Antragstellerinnen des Weiteren auf Jaeger (in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB § 5 Rn. 10.1 ff.). Den Antragstellerinnen ist zwar zuzugeben, dass es sich bei dem Zitat in Rn. 12.1 um ein redaktionelles Versehen handeln dürfte, denn der Widerspruch eines Vorhabens zu Darstellungen in einem Flächennutzungsplan ist in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB und nicht in dem zitierten § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB als ein öffentlicher Belang genannt, der einem Vorhaben entgegen stehen kann. Aus dem Zitat folgt indes nicht die Statthaftigkeit ihres Normenkontrollantrags. Die zitierte Vorschrift ist Teil einer Auflistung von Normen, die dem Flächennutzungsplan Rechtswirkungen vermitteln. Jaeger behauptet jedoch nicht, dass wegen dieser Vermittlung von Rechtswirkungen die Möglichkeit einer Normenkontrolle gegen einen Flächennutzungsplan eröffnet sei. Vielmehr ist er der Auffassung, dass Flächennutzungspläne generell nicht Gegenstand der prinzipalen Normenkontrolle seien. Er vertritt zwar zunächst die Auffassung, die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfte folgerichtig dazu führen, dass alle Darstellungen eines Flächennutzungsplans mit der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog angreifbar seien, soweit sie durch andere Normen Rechtswirkungen vermittelt bekommen (vgl. a.a.O. Rn. 10.1). Er führt im Folgenden aber aus, es bleibe festzuhalten, dass Darstellungen des Flächennutzungsplans ohne die gesetzliche Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB mangels Außenwirkung keine Rechtswirkungen entfalteten (vgl. a.a.O. Rn. 11). Da hier aber kein Fall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorliegt (s.o.), ist auch nach dieser Literaturmeinung die Normenkontrolle nicht statthaft. Es kommt hinzu, dass Jaeger darüber hinaus sogar die Zulassung einer Normenkontrolle für Darstellungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für wenig praxisgerecht und nicht erforderlich hält, weil es möglich sei, die Darstellungen über eine Verpflichtungsklage auf Genehmigung oder eine nachbarliche Anfechtungsklage gegen die Genehmigung eines Außenbereichsvorhabens inzident zu überprüfen; er widerspricht damit ausdrücklich der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.04.2007 (vgl. a.a.O. Rn. 15). Auch nach dieser Auffassung besteht somit kein Anlass, das gefundene Ergebnis in Frage zu stellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO. Der Senat sieht davon ab, sie entsprechend § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss vom 20. November 2013

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird nach § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2, § 39 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkataloges 2004 endgültig auf EUR 30.000,-- festgesetzt.

Gründe