Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 3 S 526/20

Tenor

1. Die 8. Änderung des Flächennutzungsplans des Gemeindeverwaltungsverbands Krautheim vom 25.07.2018 wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

3. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die 8. Änderung des Flächennutzungsplanes des Antragsgegners zur Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie.

Der Antragsgegner wurde am 01.07.1975 von den im Hohenlohekreis gelegenen Gemeinden Krautheim, Dörzbach und Mulfingen gegründet und erfüllt insbesondere deren vorbereitende Bauleitplanung (vgl. § 2 Abs. 2 lit. a der Verbandssatzung). Die Antragstellerin plant und betreibt Windkraftanlagen. Deren Tochtergesellschaft ... hat unter dem 27.12.2013 beim Landratsamt Hohenlohekreis einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für drei Windenergieanlagen auf der Gemarkung Eisenhutsrot im Gemeindegebiet Dörzbach gestellt. Inzwischen führt die Antragstellerin das Projekt in eigenem Namen weiter.

Die Verbandversammlung des Antragsgegners beschloss am 11.06.2012 die Aufstellung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans (im Folgenden: 8. Änderung) zur Steuerung der Windenergie durch die Darstellung von Konzentrationszonen. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit wurde am 07.09.2012 ortsüblich bekannt gemacht und erfolgte durch Auslegung der Planunterlagen vom 10.09.2012 bis zum 10.10.2012. Die von der Planung berührten Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 07.09.2012 um Stellungnahme gegeben. Am 14.02.2017 wurde der Planentwurf und dessen öffentliche Auslegung beschlossen. Dieser Beschluss wurde am 07.04.2017 öffentlich bekannt gemacht. Der Änderungsentwurf und seine Begründung wurden in der Zeit vom 18.04.2017 bis zum 18.05.2017 öffentlich ausgelegt. Die von der Planung berührten Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 13.04.2017 nochmals beteiligt.Sodann stimmte die Verbandversammlung des Antragsgegners am 20.12.2017 einem überarbeiteten Entwurf zu. Hierzu erfolgten eine erneute öffentliche Auslegung sowie eine erneute Behördenbeteiligung. Am 25.07.2018 beschloss die Verbandversammlung des Antragsgegners abschließend die 8. Teiländerung des Flächennutzungsplans. Diese gilt als vom Landratsamt Hohenlohekreis genehmigt. Die Rechtswirksamkeit der 8. Änderung wurde im Mitteilungsblatt der Gemeinde Mulfingen am 14.02.2019 und in den Mitteilungsblättern der Gemeinden Krautheim und Dörzbach am 15.02.2019 öffentlich bekannt gemacht.

Die 8. Änderung umfasst die Gemarkungen der Verbandsmitgliedsgemeinden und damit einen Bereich von 16.535 ha. Infolge der Teiländerung des Flächennutzungsplans wird im Sinne des Konzentrationsgebotes nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in den Gemarkungen Oberginsbach (Konzentrationszone 8/3) sowie Neunstetten/Oberndorf (Konzentrationszone 8/4) die Windenergienutzung konzentriert, während sie im übrigen Plangebiet, unter anderem auf der Gemarkung Eisenhutsrot, ausgeschlossen wird. Die ca. 16 ha große Konzentrationszone 8/3 liegt südlich von Oberginsbach und wird im Süden durch die Grenze des Gemeindeverbands begrenzt; dort befinden sich bereits mehrere Windenergieanlagen, darunter zwei auf dem Gebiet des Antragsgegners. Die Teilfortschreibung Windkraft des Regionalverbands Heilbronn-Franken sieht für dieses Gebiet ein Vorranggebiet für Windkraftanlagen vor. Die ca. 48,5 ha große Konzentrationszone 8/4 befindet sich südlich von Neunstetten und Oberndorf im Gewann Eckigbreit. Im Ergebnis wird damit insgesamt eine Fläche von ca. 66,5 ha für die Windenergienutzung ausgewiesen, was etwa 0,4 % des Plangebiets entspricht. Nach der Begründung für die Änderung des Flächennutzungsplans entsprächen die Darstellungen zur Windkraft im aktuellen Flächennutzungsplan nicht mehr den aktuellen Erfordernissen. Im Ergebnis sollen Konzentrationsflächen identifiziert und dargestellt werden, die Grundlage für die Ausschlusswirkung gegenüber den übrigen Bereichen des Gebiets nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sein sollen. Wegen der Einzelheiten des vom Antragsgegner entwickelten Standortkonzepts und der Vorgehensweise wird auf die Begründung der 8. Änderung Bezug genommen.

Am 17.02.2020 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht im Wesentlichen geltend, die harten Tabukriterien seien fehlerhaft viel zu groß angesetzt. Die gewählten Abstandspuffer insbesondere von 700 m zu Wohnbauflächen und 250 m zu Gewerbegebieten seien nur aus Vorsorgegründen gewählt worden, so dass sie nicht zu harten Ausschlussflächen führen könnten; zudem trage die Orientierung an der TA-Lärm nicht, weil deren Vorgaben durch schallleistungsoptimierte Betriebsweisen Rechnung getragen würde. Auch der flächige Ausschluss für Sondergebiete und sonstige Grünflächen ohne Abstandspuffer greife nicht; denn dort seien Windenergieanlagen nicht per se ausgeschlossen. Ebenso wenig könnten Kontroll- und Bauschutzzonen von Flughäfen, Tiefflugtrassen, Sonderlandeplätze und Übungsplätze für Heeresflieger als harte Tabukriterien herangezogen werden, weil diese nicht zwingend von Windenergieanlagen freizuhalten seien. Für Wasserschutzgebiete der Zone II ergäben sich keine kompletten Bauverbote; allenfalls existiere dort ein Gebot zur weitgehenden Minimierung potentieller Gefährdungen. Dem könne bei Windenergieanlagen durchaus Rechnung getragen werden. Neben der Sache liege es auch, Vorranggebiete oberflächennahen Rohstoffabbaus als zwingend freizuhaltende Gebiete anzusehen. Beide Nutzungen seien kompatibel, da Rohstoffabbau auf deutlich längere Zeit angelegt sei als Windenergieanlagen. Auch bei Naturschutzgebieten und Biotopen über 5 ha sowie Vorranggebieten für Naturschutz- und Landschaftspflege sei ein hartes Tabu nicht erkennbar. Das Bundesverwaltungsgericht habe nicht einmal FFH-Gebiete als ein solches bewertet. Da konkret ausgewiesene Landschaftsschutzgebiete nach der Rechtsprechung keine harten Tabukriterien seien, könnten Vorranggebiete für Landschaftspflege erst recht keine darstellen. Zudem scheine Wald als hartes Tabukriterium berücksichtigt worden zu sein, was jedenfalls ohne jede Differenzierung unzulässig sei.

Bei den weichen Tabukriterien erschließe sich nicht, warum eine Mindestwindhöffigkeit von 5,5 m/s in 140 m über Grund ein ausschlaggebendes Ausschlusskriterium sein solle. Konkrete Überlegungen zu den Ertragserwartungen moderner Windenergieanlagen würden nicht angestellt. Auch natur-, artenschutz- und wasserrechtliche Belange würden mit einer nichtssagenden Begründung als weiche Kriterien ausgeschlossen. Es fehle dabei an einer differenzierten Betrachtung entsprechend der rechtlichen und tatsächlichen Schutzwürdigkeit der einzelnen Gebiete. Durch den großzügigen Ausschluss dieser Gebiete blieben für Windenergieanlagen nur noch minimale Flächen. Hinsichtlich der Dichtezentren des Rotmilans könne nicht auf eine unzureichende Prognosesicherheit verwiesen werden. So stünden beispielsweise auf der Paderborner Hochfläche etwa 500 Windenergieanlagen, obgleich diese ein Dichtezentrum Rotmilan darstelle; dennoch habe sich gezeigt, dass sich die Rotmilandichte kaum verändert habe. Hinsichtlich der freizuhaltenden Richtfunkstrecken erfolge ebenso wenig eine Differenzierung. Des Weiteren überzeuge die Festlegung einer Mindestgröße von 45 ha, die für drei Windenergieanlagen ausreichend sein müsse, nicht; das Bundesverwaltungsgericht habe klargestellt, dass auch Flächen, die weniger als drei Windenergieanlagen tragen könnten, als Konzentrationsflächen geeignet seien. Schließlich gehe die Vermeidung einer möglichen Überlastung der Landschaft als pauschales Ausschlusskriterium fehl. Zur „Einkesselung“ von Ortschaften werden kein Beleg geliefert.

Auf diese Weise werde die Potentialfläche 1 von ursprünglich 442 ha auf 48,5 ha zusammengestrichen. Der Hinweis auf das Dichtezentrum des Rotmilans überzeuge – wie dargelegt – nicht; ebenso wenig wie der Hinweis auf das Vorranggebiet Forstwirtschaft und die Wasserschutzzone III. Warum auf die Ausweisung der „restlichen Flächen“ verzichtet werden solle, um eine sachgerechte Wertermittlung innerhalb des Flurbereinigungsverfahrens zu gewährleisten, sei nicht nachvollziehbar. Unverständlich sei zudem, warum ein Wildkorridor eine großflächige Ausweisung hindere. Die Potentialfläche 2 von 205 ha werde mit dürftiger Begründung auf Null gestrichen. Der Hinweis auf den Uhu gehe fehl, weil dieser nicht höher als 60 m fliege und damit keine windenergiesensible Vogelart sei. Auch könne hinsichtlich des Rotmilans nicht pauschal davon ausgegangen werden, dass innerhalb eines 1-km-Abstands um einen Rotmilanhorst Tabuflächen existierten. Auch die Potentialfläche 3 werde von 55 ha auf Null gestrichen. Warum die „Insellage“ in einer Tiefflugtrasse militärische Bedenken erwarten lasse, sei unklar. Alleine wegen eines an das Gebiet angrenzenden Landschaftsschutzgebiets würden große Flächen ausgeschlossen. Potentialfläche 4 werde von 52 ha auf 16 ha verkleinert, was in Widerspruch zu den eigenen Vorgaben des Antragsgegners zur Mindestgröße stehe. Von den 34 ha der Potentialfläche 5 bleibe nichts übrig; 80 % der Fläche entfielen unter Hinweis auf den Rotmilan. Dies vernachlässige, dass verbleibende Risiken weitestgehend durch Betriebszeitenbeschränkungen der Windenergieanlagen vorgebeugt werden könnten. Auch der Hinweis, dass die dortigen Ackerflächen ein geeignetes Bruthabitat für die Wiesenweihe im Umfeld unter 6 km des Brutplatzes darstellten, sei unverständlich; denn nachweislich lägen Nester der Wiesenweihe mehr oder minder direkt neben Windenergieanlagen. Zudem nutzten Wiesenweihen zu 95 % nur den Raum bis 10 m über dem Boden und seien sie Bodenbrüter. Potentialfläche 6 werde von 37 ha auf Null gestrichen, ohne dass dafür eine auf die konkrete Situation gemünzte Begründung vorliege. Gleiches gelte für Potentialflächen 7 und 8.

Auch die Vorgaben der Regionalplanung blieben unbeachtet, obwohl diese an verschiedenen Stellen Vorranggebiete ausweise. Der entsprechende Hinweis auf ein artenschutzrechtliches Konfliktpotential sei nicht nachvollziehbar. In Bezug auf das regionalplanerische Vorranggebiet 12 „KUEN-Mitte“ sei nicht zu verstehen, dass die Planbegründung darauf hinweise, dass in der Standortanalyse Potentialflächen ermittelt worden seien, die über das Vorranggebiet des Regionalplans hinausgingen. Gleichwohl werde nur eine Erweiterung um die Windvorrangfläche des Regionalplans vorgenommen, weil die in der Standortanalyse ermittelten Potentialflächen direkt an die Platzrunde des Ultraleichtflugplatzes Wendischerhof angrenze.

Damit werde durch die 8. Änderung kein substanzieller Raum für die Windenergienutzung geschaffen. Die harten Tabuzonen seien deutlich zu groß dimensioniert, so dass auf über 90 % der Gesamtfläche ein Ausschluss für Windkraft existiere. Dass lediglich 0,4 % der Gesamtfläche als Windeignungsfläche zur Verfügung gestellt werde, werde entgegen den Vorgaben der Rechtsprechung nicht zum Anlass genommen, die zuvor ausgeschlossenen Flächen einer erneuten Überprüfung zu unterziehen.

Die Antragstellerin beantragt,

die 8. Änderung des Flächennutzungsplans des Gemeindeverwaltungsverbands Krautheim vom 25.07.2018 insoweit für unwirksam zu erklären, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er macht geltend, der Normenkontrollantrag sei unzulässig und unbegründet. Die Unzulässigkeit folge aus der fehlenden Einhaltung der Jahresfrist aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn die Genehmigung der 8. Änderung sei im Mitteilungsblatt der Gemeinde Mulfingen bereits am 14.02.2019 öffentlich bekannt gemacht worden, so dass Fristende am 14.02.2020 gewesen sei; dass die Genehmigung der 8. Änderung in den übrigen Verbandsgemeinden erst am 15.02.2019 bekannt gemacht worden sei, sei unschädlich, weil der Funktion der Bekanntmachung bereits durch die erste genüge getan worden sei.

Der Antrag sei auch unbegründet. Er sei entsprechend der von der Rechtsprechung entwickelten Arbeitsschritte zur Entwicklung des Plankonzepts verfahren. Er habe zunächst die harten und weichen Tabukriterien ermittelt und aus den Potentialflächen ausgegliedert; anschließend seien die verbliebenen Potentialflächen zu ihren konkurrierenden Nutzungen in Beziehung gesetzt worden, indem die öffentlichen Belange mit dem Anliegen abgewogen worden seien, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben.

Die harten Tabukriterien seien nicht zu beanstanden. Hinsichtlich der aus dem Immissionsschutz ermittelten Abstandsflächen habe er sich an den Vorgaben des Regionalplans Heilbronn-Franken und an den Mindestabständen des Windenergieerlasses Baden-Württemberg vom 09.05.2012 orientiert. Unabhängig von der Frage, ob die gewählten Abstände harte Tabukriterien seien, habe er sich mit dem Immissionsschutz auseinandergesetzt und hätte er die Flächen auch ohne Zweifel als weiche Tabuzonen ausgeschlossen, da eine größtmögliche Akzeptanz in der Bevölkerung geschaffen werden solle. Dies hätte zu den gleichen Ergebnissen geführt. Ein Plangeber sei nicht verpflichtet, Windenergieanlagen bis an die Grenze des immissionsschutzrechtlich gerade noch Zulässigen zu ermöglichen. Besondere Schutzbereiche wie Flughäfen einschließlich deren Bauschutzbereiche zählten wegen der Ausschlusstatbestände des Luftverkehrsgesetzes zu den harten Kriterien, die einer Abwägung entzogen seien. Standorte für Windkraftanlagen innerhalb der sog. Platzrunde stellten eine Gefährdung des sicheren An- und Abflugwegs dar. Dementsprechend habe er sich entsprechender Vorgaben der Deutschen Flugsicherung bedienen dürfen. Rechtlich ebenso wenig zu beanstanden sei seine Annahme, dass innerhalb des 1,5 km breiten Tiefflugkorridors die nach § 14 Abs. 1 LuftVG notwendige Genehmigung von Windkraftanlagen nicht erteilt werden könne. Auch der Schutz militärischen Luftverkehrs vor störenden Bauwerken bestimme sich nach dem Luftverkehrsgesetz. Die Berücksichtigung der Wasserschutzzonen II als harte Tabuzonen sei nicht zu beanstanden. Denn in sämtlichen Rechtsverordnungen zu Wasserschutzgebieten sei das Errichten baulicher Anlagen in den engeren Schutzzonen II verboten. Der Windenergieerlass Baden-Württemberg führe diesbezüglich aus, dass die Darstellung von Flächen für die Windenergienutzung nicht in Betracht komme. Die Möglichkeit einer Befreiung von § 52 Abs. 1 WHG sei nicht festgestellt worden. Des Weiteren habe er die Vorranggebiete für den Rohstoffabbau als harte Tabuzonen berücksichtigen dürfen. Diese seien als Ziele der Raumordnung beachtlich, so dass eine Überlagerung mit anderen Zielfestlegungen nicht möglich sei. Der Einwand unterschiedlicher Nutzungsdauern könne nicht durchgreifen, weil die Errichtung von Windenergieanlagen den Rohstoffabbau in diesem Bereich für 20 bis 25 Jahre hindere. Die Einstufung von Naturschutzgebieten i.S. von § 23 BNatSchG und geschützter Biotope als harte Tabuzonen sei in der Rechtsprechung anerkannt. Ebenso habe er Vorranggebiete für Naturschutz und Landschaftspflege als harte Tabukriterien berücksichtigen dürfen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei Wald nicht als hartes Tabukriterium berücksichtigt worden.

Rechtlich zulässig sei auch die Behandlung des weichen Tabukriteriums. Nach der Rechtsprechung könnten Flächen mit zu geringer Windhöffigkeit sogar zu den harten Tabukriterien gezählt werden; hier seien sie als weiche behandelt worden. Dabei habe er sich hinsichtlich der Windhöffigkeit an den Planungsleitlinien des Windenergieerlasses 2012 orientiert, der einen Referenzertrag von 60 %, wie er im EEG definiert worden sei, als Mindestvoraussetzung für einen Standort angebe. Der Wert von 5,5 m/s in 140 m über dem Grund entspreche der Darstellung des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zur Fortschreibung Windenergie vom 05.10.2015; dieser habe dafür auf den Windatlas 2011 des TÜV Süd abgestellt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin seien naturschutz-, artenschutz- und wasserrechtliche Belange nicht pauschal als weiche Tabukriterien ausgeschlossen worden. Er habe diese als Rückstell-/Vorbehaltskriterien erfasst und deshalb nicht zum pauschalen Flächenausschluss herangezogen; vielmehr habe er diese Kriterien im Wege einer Einzelfallprüfung abgewogen. Auch die Ermittlung der Dichtezentren des Rotmilans und deren Berücksichtigung bei der Ausweisung der Konzentrationsflächen seien rechtmäßig. Nach der Rechtsprechung bestehe für den Rotmilan generell ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko, wenn der Abstand einer Windenergieanlage zu einem Horst weniger als 1.000 m betrage. Auch in größerer Entfernung könne ein signifikantes Tötungsrisiko zu bejahen sein, wenn gesicherte Erkenntnisse vorlägen, wonach sich dort für den Rotmilan attraktive Nahrungshabitate befänden und die Windenergieanlage dort oder innerhalb des Flugkorridors dorthin liege. Der Rotmilan und die Wiesenweihe gehörten zu den kollisionsgefährdeten Arten. Aus der Planbegründung werde ersichtlich, dass er sich nicht pauschal auf das Vorliegen von Dichtezentren des Rotmilans berufe, sondern erkannt habe, dass nur bei Erwartung eines signifikant erhöhten Tötungsrisikos die Planung in die artenschutzrechtliche Ausnahmelage ausgeschlossen sei. Es bestehe sogar ein fachlich empfohlener Mindestabstand von 1.500 m. Die Berücksichtigung eines Abstands von 100 m zu Richtfunkstrecken entspreche der Rechtsprechung. Diese Flächen seien auch nicht aus der Potentialflächenermittlung herausgenommen worden, sondern lediglich bei der Festlegung der konkreten Konzentrationszonen.

Die Auswahl der Konzentrationszonen sei nicht zu beanstanden. Bei Potentialfläche 1 sei das Dichtezentrum Rotmilan beanstandungsfrei als konkurrierender Belang in der Abwägung berücksichtigt worden. Auch die Berücksichtigung des Wildtierkorridors sei sachgerecht. Bei Potentialfläche 2 seien weder die Erwägungen zum FFH-Gebiet, noch zum Uhu fehlerhaft; sowohl in den Abstandsempfehlungen der Landesarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten (LAG VSW) als auch in den Hinweisen der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg (LUBW) werde der Uhu als windenergiesensibel betrachtet. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei bei der Nullausweisung der Potentialfläche 3 nicht allein auf das angrenzende Landschaftsschutzgebiet abgestellt worden; denn kumulativ seien die Insellage zwischen den militärischen Tiefflugtrassen und die räumliche Überlastung des Gebiets durch den bereits realisierten Windpark berücksichtigt worden. In Potentialfläche 4 habe er die Bedenken der Luftfahrbehörde sowie das Vorliegen der Wasserschutzzone III den Belangen der Windenergie vorziehen dürfen. Im Bereich der Platzrunde des Ultraleichtflugplatzes habe er wegen der fehlenden Genehmigungsfähigkeit nach dem Luftverkehrsgesetz auf eine Ausweisung verzichten können. Auch bei den Potentialflächen 5 bis 8 sei das Ergebnis wegen der genannten artenschutzrechtlichen Aspekte nicht zu beanstanden.

Aus dem verbleibenden Teil von 0,4 % der Fläche des Plangebiets könne nicht geschlossen werden, dass der Windenergie nicht substanzieller Raum geschaffen werde. Größenangaben seien isoliert betrachtet kein Indiz für eine unzureichende Ausweisung. Aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet sei ein „Mehr“ für die Windenergie nicht möglich gewesen. Auch der Vergleich mit den Ausweisungen des Regionalplans und den Nachbargemeinden sei sachgerecht. Der Regionalplan weise für das Plangebiet lediglich eine Fläche von 0,25 % als Vorranggebiete für Windenergie aus; dies werde durch die 8. Änderung sogar gesteigert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).

Die Normenkontrollklage ist statthaft und auch sonst zulässig.

Der gegen den Antragsgegner als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 3 GKZ; § 61 Abs. 4 Nr. 1 GemO) gerichtete Normenkontrollantrag ist analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft. Möglicher Gegenstand einer prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog kann die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde sein, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - juris Rn. 29; Urt. v. 31.01.2013 - 4 CN 1.12 - juris Rn. 10 ff.; Urt. v. 26.04.2007 - 4 CN 3.06 - juris Rn. 13 ff.; Beschl. v. 24.03.2015 - 4 BN 32.13 - juris Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.11.2013 - 5 S 3074/11 - juris Rn. 15).

Dies trifft auf die streitgegenständliche 8. Änderung zu. Nach dem Inhalt des Flächennutzungsplans zielt der Antragsgegner mit der Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie für das Plangebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Damit ist das vorliegende Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog statthaft.

II.

Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Ein Antragsteller muss hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des Flächennutzungsplans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.11.2006 - 4 BN 18.06 - juris Rn. 6). Dies wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - juris Rn. 8 ff.). Es ist nicht zweifelhaft, dass ein potenzieller Bauherr auch dann die Beschränkung der Nutzung eines in einer Ausschlusszone gelegenen Grundstücks einer gerichtlichen Kontrolle zuführen kann, wenn er nicht Grundstückseigentümer ist. Allerdings muss sich das Normenkontrollgericht von der Ernsthaftigkeit seiner Absicht überzeugen, auf dem Grundstück Windenergieanlagen errichten zu wollen, was einen substantiierten Sachvortrag durch den Antragsteller voraussetzt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.03.2019 - 4 BN 11.19 - juris Rn. 5 f.).

Vorliegend hat die Antragstellerin dargelegt, dass sie den Bau und Betrieb von drei Windkraftanlagen Nordex N117 mit 2,4 MW Leistung und 140,6 m Nabenhöhe in Eisenhutrot, Gemarkung Hohebach, Gemeinde Dörzbach beabsichtigt; ein entsprechender Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung liegt dem Landratsamt Hohenlohekreis vor. Dass dieser Antrag noch von der ... gestellt wurde, ist unschädlich. Denn nach unbestrittener Aussage der Antragstellerin führt diese inzwischen das Projekt für ihre 100%ige Tochtergesellschaft fort. Der genannte Bereich liegt außerhalb der in der 8. Änderung des Flächennutzungsplans des Antragsgegners dargestellten Konzentrationszonen für die Errichtung von Windkraftanlagen. Die Antragstellerin würde insoweit an der Ausnutzung der ihr von den jeweiligen Eigentümern eingeräumten Befugnisse unter Inanspruchnahme der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gehindert. Daher ergibt sich die Antragsbefugnis der Antragstellerin daraus, dass sie Nutzungsberechtigte von Grundstücken ist, die nicht innerhalb der in der angegriffenen Teiländerung des Flächennutzungsplans dargestellten Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung liegen, so dass die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB greift, und der Antragstellerin damit ihre Nutzungsmöglichkeiten auf diesen Grundstücken genommen würden (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - 4 CN 1.12 - juris Rn. 26).

III.

Der Antrag ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch fristgerecht erhoben worden. Nach § 47 Abs. 1 VwGO ist ein Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Dies ist hier erfolgt. Die Antragstellerin hat den vorliegenden Normenkontrollantrag am Montag, den 17.02.2020 anhängig gemacht und damit die Jahresfrist eingehalten. Zwar ist die öffentliche Bekanntmachung der (nach § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB fingierten) Genehmigung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans im Mitteilungsblatt der Gemeinde Mulfingen bereits am 14.02.2019 erfolgt; jedoch wurde die Genehmigung in den übrigen Verbandsgemeinden erst am 15.02.2019 öffentlich bekannt gemacht. Ausweislich der auf § 6 Abs. 2 Nr. 6 GKZ gründenden Regelung in § 9 der Verbandssatzung des Antragsgegners erfolgen öffentliche Bekanntmachungen des Verbands durch Einrücken in die Amtsblätter der Verbandsmitglieder. Folglich ist von einer öffentlichen Bekanntmachung durch den Antragsgegner als Gemeindeverband erst dann auszugehen, wenn in den Amtsblättern aller Verbandsmitglieder eine solche öffentliche Bekanntmachung vorgenommen wurde; denn nur so kann sichergestellt werden, dass alle von der entsprechenden Regelung Betroffenen Kenntnis davon erlangen können. Deshalb ist die nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB erforderliche ortsübliche Bekanntmachung der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde erst am 15.02.2019 mit der öffentlichen Bekanntmachung der fingierten Genehmigung durch die Stadt Krautheim und die Gemeinde Dörzbach erfolgt. Die Jahresfrist nach § 47 Abs. 1 VwGO ist damit erst mit Ablauf des Montags, den 17.02.2020, verstrichen (§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO, § 222 Abs. 1 und 2 ZPO i.V.m. § 187 Abs. 1; § 188 Abs. 2 und § 193 BGB) und wurde folglich hier eingehalten.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Bedenken in verfahrensrechtlicher Hinsicht sind gegen die Wirksamkeit der streitgegenständlichen 8. Änderung des Flächennutzungsplans nicht vorgebracht und auch sonst nicht ersichtlich. Die 8. Änderung genügt in inhaltlicher Hinsicht jedoch nicht den rechtlichen Anforderungen.

Die rechtlichen Maßstäbe für die Kontrolle ausgewiesener Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen sind in der Rechtsprechung geklärt.

1. Aus § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung von Bauleitplänen, wie dem Flächennutzungsplan, die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen, ergeben sich verfahrensrechtliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (stRspr, vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11. - juris Rn. 9 und Urt. v. 09.04.2008 - 4 CN 1.07 - juris Rn. 18).

Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 09.04.2008 - 4 CN 1.07 - juris Rn. 18 und Söfker/Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Kratzberger, Baugesetzbuch, 138. EL Mai 2020, § 1 Rn. 187 ff. m.w.N.).

2. Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebietes erstreckt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - juris Rn. 19; Urt. v. 18.08.2015 - 4 CN 7.14 - juris Rn. 8 und Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11. - juris Rn. 9). Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 9; Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261 und Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <298>).

Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise (BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - juris Rn. 19 und Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 10).

a) Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen: in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen; vgl. zu der Unterscheidung beider Tabuzonen BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 10;Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>; Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <298> und Beschl. v. 15.09.2009 - 4 BN 25.09 - juris Rn. 8).

Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich die Gemeinde zunächst den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) von vornherein entzogen. Diese rechtliche Einbettung schließt es aus, den Gemeinden hierbei einen Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zuzubilligen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8 und Beschl. v. 30.01.2019 - 4 BN 4.18 - juris Rn. 6). Denn „harte“ und „weiche“ Tabukriterien unterliegen unterschiedlichen Rechtsregimen (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB einerseits, § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB andererseits; vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 10 und 12).

Weiche Tabuzonen sind zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Weiche Tabuzonen sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft. Der Plangeber muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass damit eine gesetzliche Privilegierung und den Eigentümern eine an sich gesicherte Nutzungsoption ohne Einzelfallprüfung entzogen wird, rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, desto mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 6; Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 11 ff. und Urt. v. 24.01.2008 - 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>).

Dies bedeutet allerdings nicht, dass sich eine weitergehende gerichtliche Prüfung des Planungsprozesses erübrigen würde, wenn und soweit die Flächennutzungsplanung der Windenergie im Ergebnis substanziellen Raum einräumt. Damit würde die grundlegende, vom Gesetzgeber ausweislich der §§ 214, 215 BauGB anerkannte Unterscheidung zwischen Mängeln des Abwägungsvorgangs und Mängeln des Abwägungsergebnisses aufgehoben. Aus dem vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfungsraster ergibt sich vielmehr, dass die (erst) auf der vierten Stufe erfolgende Überprüfung, ob für die Nutzung der Windenergie substanziell Raum geschaffen wurde, einem ordnungsgemäßen Abwägungsprozess nachzufolgen hat, ihn aber nicht ersetzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 6; Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 17 und Urt. v. 24.01.2008 - 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>).

Die planende Gemeinde muss demgemäß unabhängig von der Bewertung des Ergebnisses der Rechtfertigungspflicht bezüglich der Wahl der weichen Tabus im oben genannten Umfang nachkommen. Andernfalls scheitert die Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass sie die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung (tatsächlich) in die Planung eingestellt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 6 und Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 14).

b) Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sogenannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 10 und Beschl. v. 15.09.2009 - 4 BN 25.09 - juris Rn. 8; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 26.11.2003 - 8 A 10814/03 - ZNER 2004, 82 <83>).

c) Das Abwägungsergebnis ist schließlich darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substanziell Raum gegeben wird (stRspr seit BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BauR 2003, 828). Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 18; Urt. v. 20.05.2010 - 4 C 7.09 - NVwZ 2010, 1561 und Beschl. v. 22.04.2010 - 4 B 68.09 - juris Rn. 6 f.). Dabei hat es das Bundesverwaltungsgericht als unbedenklich erachtet, dass dem Verhältnis der ausgewiesenen Vorrangflächen zu den Potentialflächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden kann und dass, je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige „Feigenblattplanung“ handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 18 f.; Beschl. v. 12.05.2016 - 4 BN 49/15 - juris Rn. 4; vgl. auch OVG Niedersachsen, Urt. v. 07.02.2020 - 12 KN 75/18 - juris Rn. 100).

3. Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist (vgl. BVerwG, Beschl., v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 130 m.w.N.).

II.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die angegriffene 8. Änderung des Flächennutzungsplans des Antragsgegners wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihr liegt kein im vorgenannten Sinne schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil der Antragsgegner Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet hat. Deshalb lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit die Feststellung treffen, dass die Planung im Ergebnis der Windenergienutzung den erforderlichen substanziellen Raum verschafft.

Der Antragsgegner ist nach Maßgabe der dargestellten formalen Anforderungen der Rechtsprechung an die Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung vorgegangen. Die Abfolge der abschnittsweisen Planung wurde ausweislich der Begründung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans mit Hilfe eines Planungsbüros beschrieben. So hat der Antragsgegner zunächst, der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend, Ausschlussgebiete anhand harter Tabukriterien ermittelt, die für die Windenergie nicht zur Verfügung stehen (Phase 1). Sodann hat er eine weitere Reduktion der Potentialflächen anhand weicher Tabukriterien durchgeführt und Flächen ausgeschlossen, die nach seinem Gestaltungswillen nach selbst gesetzten Kriterien für die Windenergienutzung ausgeschlossen sein sollen (Phase 2). In Phase 3 ist eine Prüfung der vorhandenen Flächen anhand weiterer, nicht im Rahmen pauschaler Flächenausschlusse abgearbeiteter Kriterien im Sinne einer Abwägung erfolgt. Schließlich hat der Antragsgegner in Phase 4 geprüft, ob das Ergebnis der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft. Dabei ist das Konzept vom Technologiestandard für Anlagen im Binnenland mit einer Nabenhöhe von 140 m, einem Rotordurchmesser von 120 m und einer Gesamthöhe von 200 m ausgegangen.

1. Die Festlegung der harten Tabukriterien im ersten Arbeitsschritt ist rechtlich fehlerhaft erfolgt.

a) Die harten Tabukriterien im Zusammenhang mit Siedlungen sind rechtlich nicht haltbar.

aa) (1) Ausweislich der Begründung des Flächennutzungsplans hat der Antragsgegner im Rahmen der harten Tabukriterien im Zusammenhang mit Siedlungen zunächst Mindestabstandsflächen definiert. Freizuhalten ist demnach ein Abstand von 700 m zu Wohnbauflächen (inkl. Schulen, Kindergärten) und schutzbedürftigen Gemeinbedarfseinrichtungen (Krankenhäuser, Pflegeeinrichtungen), von 500 m zu gemischten Bauflächen, von 500 m zu Campingplätzen, Wochenend- und Ferienhausgebieten, von 500 m zu Aussiedlerhöfen und Wohnplätzen sowie von 250 m zu Gewerbegebieten. Zur Begründung führt der Antragsgegner aus, die erforderlichen Abstände zu Siedlungsgebieten orientierten sich an der TA-Lärm und am Windenergieerlass des Landes Baden-Württemberg.

(2) Zu den harten Tabuzonen gehören regelmäßig die Ortslage selbst sowie Abstände zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen, die das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Beeinträchtigungen durch Lärmimmissionen, Schattenwurf und optisch bedrängender Wirkung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 8). Dabei ist es entgegen der Auffassung der Antragstellerin rechtlich zulässig, wenn ein Abstand als harte Tabuzone festgelegt wird, der nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zwingend geboten ist, um die Grenzwertregelungen der TA Lärm einhalten zu können. Legt die Gemeinde dagegen nur zum vorsorglichen Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärmimmissionen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) größere Mindestabstände fest, handelt es sich bei den davon betroffenen Flächen um weiche Tabuzonen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris).

Das Bundesverwaltungsgericht hat den Gemeinden wegen der diesbezüglich schwierigen Abgrenzung bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ im Zusammenhang mit der Bestimmung eines den Anforderungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG entsprechenden Mindestabstandes zum Schutz einer Wohnbebauung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Schallimmissionen von Windenergieanlagen zugestanden. Danach ist die Gemeinde berechtigt, den maßgeblichen Parametern, wie etwa Windrichtung und -geschwindigkeit, Leistungsfähigkeit der Anlagen oder Tonhaltigkeit der Rotorgeräusche, in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen. Ihr ist es grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und dem Umfang der Nutzung der Windenergie zugrunde zu legen und hierauf aufbauend Schutzabstände zu definieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - NVwZ 2019, 491 Rn. 26; Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <300> und Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8).

(3) Ausgehend hiervon sind die vom Antragsgegner gewählten Abstände auch unter Berücksichtigung seiner Typisierungs- und Einschätzungsspielräume rechtlich fehlerhaft.

Der Antragsgegner durfte im Sinne der möglichen Pauschalierung von sog. Referenzanlagen ausgehen und seiner Planung Windenergieanlagen mit einer Nabenhöhe von 140 m, einem Rotordurchmesser von 120 m und einer Gesamthöhe von 200 m zugrunde legen. Dies entspricht der derzeitigen Anlagenhöhe, wenngleich ein Ende der Entwicklung bei den Anlagenhöhen momentan nicht absehbar ist (so Albrecht/Zschiegner, NVwZ 2019, 444 <446>). Es ist jedoch ausreichend, wenn die zugrunde gelegte Referenzanlage - wie vorliegend - der Lebenswirklichkeit entspricht, sich also in der Bandbreite der heute gängigen Anlagenhöhe und -typen bewegt (vgl. Tyczewski, BauR 2014, 940). Auch hat der Antragsgegner eine, zumindest grob nach Gebietsarten der BauNVO gestaffelte Unterscheidung vorgenommen, indem er im Grundsatz zwischen Wohnbebauung, Mischbebauung und Gewerbegebieten differenziert hat (vgl. zur Unwirksamkeit einer Zusammenfassung nach der TA-Lärm unterschiedlich schutzwürdiger Baugebietstypen OVG Niedersachsen, Urt. v. 25.10.2018 - 12 LB 118/16 - juris Rn. 174 ff.).

Zwar billigt die Literatur für Anlagen mit einer Höhe von 200 m teilweise zwingende Mindestabstände zu Wohnbebauungen von 500 bis 800 m (vgl. Raschke, ZfBR 2013, 632 <634>; Albrecht/Zschiegner, NvwZ 2019, 444 <446> und NVwZ 2015, 1093 <1095>). Jedoch entbehrt die Planbegründung einer klaren Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabukriterien im Zusammenhang mit lärmschutzbedingten Mindestabständen. Der Antragsgegner hat sich ausweislich der Planbegründung an den Vorschlägen des (am 09.05.2019 außer Kraft getretenen) Windenergieerlasses vom 09.05.2012 für die bei der regionalplanerischen Festlegung von Vorranggebieten anzusetzenden Abstandswerte orientiert. Gerade mit Blick auf die bestehenden Unsicherheiten, welche Immissionen bei einer Umsetzung des Flächennutzungsplans tatsächlich zu erwarten sind, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der Windenergieerlass vom 09.05.2012 empfiehlt einen Abstand von 700 m zu Wohngebieten; bei reinen Wohngebieten seien größere Abstände, bei Misch-/Dorfgebieten und Gewerbegebieten kleinere Abstände zu erwägen (unter 4.3.). Bei der Bezugnahme auf den Windenergieerlass erweist sich jedoch vorliegend als problematisch, dass die dort genannten Abstände aus Gründen des Lärmschutzes ausdrücklich als Vorsorgeabstände empfohlen werden und darauf hingewiesen wird, dass es sich hierbei nur um Orientierungsrahmen handele. Der Erlass geht zudem davon aus, dass Antragsteller die Möglichkeit hätten, im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nachzuweisen, dass die beantragte Windenergieanlage die Immissionsrichtwerte der TA Lärm auch bei geringeren Abständen einhalte. Damit erweisen sich die im Windenergieerlass empfohlenen Mindestabstände nicht als solche, die einer Verwirklichung von Windenergieanlagen auf unabsehbare Zeit unüberwindlich entgegenstehen und damit zu einem harten Tabu führten, sondern lediglich als solche, die eine Zugrundelegung als weiche Tabukriterien nahelegen.

Hinzu kommt, dass sich der Antragsgegner bei der Begründung der harten Tabukriterien nicht nur auf den Windenergieerlass vom 09.05.2012 bezogen, sondern darüber hinaus bekräftigt hat, dass er von einem Vorsorgeabstand von 700 m zu Wohngebäuden ausgehe und sich im Rahmen einer Einzelfallprüfung höhere oder niedrigere Abstände ergeben könnten. Die Planbegründung enthält keine Erläuterung, warum bei einer Einstufung eines Abstands von 700 m zu Wohnbebauung als Vorsorgeabstand gleichwohl eine gleichlaufende harte Tabuzone festgelegt wird. Der Antragsgegner hat folglich in diesem Zusammenhang keine klare Trennung zwischen harten Tabukriterien, die einer Genehmigung von Windenergieanlagen zwingend entgegenstehen, und weichen Tabukriterien mit einem Bewertungsspielraum vorgenommen. Untermauert wird dies durch den Umstand, dass die 8. Änderung keinen Bereich als Vorsorgeabstand i.S. von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ausdrücklich als weiche Tabuzone festgelegt hat.

Dies ist rechtlich beachtlich. Zwar gesteht das Bundesverwaltungsgericht - wie dargelegt - den Gemeinden bei der Markierung harter Tabuzonen bei der Bestimmung eines § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG entsprechenden Mindestabstands eine „Typisierungsbefugnis“ zu (vgl. Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3.18 - NVwZ 2019, 491 Rn. 26; Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <300> und Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8). Gleichwohl ändert dies nichts daran, dass – wie ausgeführt – bei der Bestimmung der harten Tabuzonen selbst kein Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts besteht, weil diese einem anderen Rechtsregime unterliegen als die weichen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8). Bei der Festlegung harter Tabukriterien ist Zurückhaltung geboten, weil dadurch Flächen einer Nutzung durch Windenergieanlagen von vornherein entzogen werden (OVG Nordrhein-Westf., Urt. v. 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 47). Vorliegend hat der Antragsgegner nicht dokumentiert, dass er sich im Rahmen der lärmschutzbedingten Mindestabstände den Unterschied zwischen den beiden Arten der Tabuzonen tatsächlich bewusst gemacht hat (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 11; Urt. v. 11.04.2013 - 4 CN 2.12 - juris Rn. 6 und Beschl. v. 09.02.2015 - 4 BN 20.14 - juris Rn. 7).

(4) Aufgrund der erkennbaren Schwierigkeiten gerade bei der Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabukriterien im Zusammenhang mit lärmschutzbedingten Mindestabständen besteht allerdings die Möglichkeit für die Gemeinden, den Schutzabstand insgesamt als weiche Tabuzone zu behandeln (vgl. z.B. die Empfehlung des Windenergieerlasses des Landes Nordrhein-Westfalen vom 08.05.2018 unter 8.2.1); denn es ist zulässig, zur Vermeidung eines Fehlers zu unterstellen, dass es sich bei einer Fläche insgesamt um eine weiche Tabuzone handelt; die Behandlung einer eigentlich als harte Tabuzone zu qualifizierenden Fläche als weiche ist zumindest dann kein beachtlicher Fehler, wenn den entsprechenden Kriterien bei der Abwägung der Vorzug vor den Belangen der Windenergienutzung gegeben wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt Urt. v. 21.10.2015 - 2 K 109/13 - juris Rn. 43; OVG Niedersachen, Urt. v. 14.05.2014 - 12 KN 244/12 - juris Rn. 105; OVG Nordrhein-Westf., Urt. v. 26.09.2013 - 16 A 1296/08 - juris Rn. 83; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 138. EL Mai. 2020, § 35 Rn. 124c).

Von dieser Möglichkeit hat der Antragsgegner jedoch keinen Gebrauch gemacht. Dass er im vorliegenden Verfahren geltend macht, er hätte die betreffenden Flächen auch ohne Zweifel als weiche Tabuzonen ausgeschlossen, vermag daran nichts zu ändern. Denn eine hilfsweise Behandlung als weiches Tabukriterium setzt zwingend voraus, dass der Plangeber sich die Unterschiede zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst macht, den mit einem Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu verbundenen „fundamentalen“ Perspektivwechsel auch tatsächlich vollzieht und dies in den Aufstellungsvorgängen hinreichend eindeutig dokumentiert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 16; ähnlich: OVG Nordrhein-Westf., Urt. v. 06.03.2018 - 2 D 95/15. NE - juris Rn. 172 ff.; OVG Niedersachsen, Urt. v. 05.03.2018 - 12 KN 144/17 - juris Rn. 57). Wird - wie vorliegend - der Weg einer Differenzierung zwischen immissionsschutzrechtlich nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erforderlichen Schutzabständen einerseits und aus Vorsorgegründen aus Sicht des Plangebers notwendigen Schutzabständen andererseits gewählt, muss die Planbegründung deshalb im Detail rechtfertigen, welche Abstände als rechtlich geboten und welche als vorsorgeorientiert der planerischen Entscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen zugrunde gelegt wurden (vgl. Schink, UPR 2016, 366). Dies ist hier jedoch nicht der Fall.

(5) Als fehlerhaft erweist sich zudem, dass sich der Antragsgegner - wie ausweislich der Detailkarte 1: Siedlung erfolgt - bei der immissionsschutzbezogenen Grenzziehung nicht nur an bereits bestehenden Siedlungsflächen ausgerichtet, sondern auch entsprechend geplante Gebiete mitberücksichtigt hat. Es ist zwar ein legitimes Anliegen einer planenden Gemeinde, sich bei der Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen künftige Entwicklungsmöglichkeiten, die jedenfalls der Sache nach naheliegen, nicht von vornherein durch die Ausweisung von Vorrangzonen zu „verbauen“ (OVG Nordrhein-Westf., Urt. v. 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 205 und Urt. v. 30.11.2001 - 7 A 4857/00 - juris Rn. 133; jew. m.w.N.). Tatsächlich bewohnte Bereiche oder solche, für die ein Bebauungsplan besteht, sind zu den „harten“ Tabuzonen zu zählen, weil in diesen Bereichen die Errichtung von Windenergieanlagen aus tatsächlichen bzw. rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Der bloßen Ausweisung einer Fläche als „Siedlungsfläche“ in einem Flächennutzungsplan kommt jedoch eine solche Wirkung nicht zu (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 13.07.2017 - 12 KN 206/15 - juris Rn. 31).

bb) Des Weiteren erweisen sich die festgelegten Freihaltungsflächen als rechtsfehlerhaft.

(1) Der Antragsgegner hat Sondergebiete bzw. sonstige Nutzungen ohne Schutzanspruch (Schießplatz, Holzlagerplatz), Grünflächen und Erholungseinrichtungen mit Schutzansprüchen (Friedhöfe, Kleingärten, Parkanlagen/Badeseen, Golfplätze) sowie Grünflächen ohne Schutzansprüche (allg. Grünflächen, Erholungsflächen und Freizeitanlagen [z.B. Sportplätze]) als Freihalteflächen identifiziert.

(2) Wie bereits dargelegt, setzt die Rechtfertigung einer „harten“ Ausschlusszone für die Windenergienutzung grundsätzlich voraus, dass in dem Gebiet der Verwirklichung von Anlagen auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen und damit diese Flächen einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2019 - 4 BN 30.19 - juris Rn. 8 und Beschl. v. 30.01.2019 - 4 BN 4.18 - juris Rn. 6). Dies ist für die hier festgesetzten Freihalteflächen nicht ersichtlich. Zur Begründung der unter Buchst. f bis h der Kategorie „Siedlung“ festgesetzten Freihalteflächen ist lediglich ausgeführt, dass diese als Ausschlussflächen für Windenergie zu behandeln seien, aber keine Abstände erforderten. Damit statuiert die 8. Änderung ohne nachvollziehbare Begründung „harte“ Ausschlussflächen für „Sondergebiete bzw. sonstige Nutzungen ohne Schutzanspruch“, „Grünflächen und Erholungseinrichtungen mit Schutzansprüchen“ und „Grünflächen ohne Schutzansprüche“. Die jeweils angeführten Klammerzusätze dienen hierfür nicht als ausreichende Erklärung. So ist bereits unklar, ob es sich dabei um abschließende Aufzählungen oder Beispiele handelt. Ebenso wenig verdeutlicht die Begründung der 8. Änderung, was sie unter der Bezeichnung „Schutzanspruch“ konkret versteht. Folglich erweisen sich die genannten Ausschlussflächen als zu unbestimmt, um einer rechtlichen Überprüfung der harten Tabukriterien standzuhalten.

b) Die harten Ausschlusskriterien im Zusammenhang mit Infrastruktur/Versorgung/Militär sind ebenfalls in Teilen rechtlich zu beanstanden.

aa) Der Antragsgegner ist davon ausgegangen, dass aufgrund fachgesetzlicher Abstandsvorschriften mit baulichen Anlagen zu Versorgungs- und Infrastruktureinrichtungen bestimmte Sicherheitsabstände einzuhalten seien. Auch bei allen klassifizierten Straßen seien straßenrechtliche Anbauverbote und -beschränkungen zu beachten. So sei zu Bundesautobahnen ein Abstand von 40 m, zu Bundes- und Landesstraßen von 20 m und von Kreisstraßen von 15 m einzuhalten. Auch der Leitungsverlauf von Freileitungen und EVS-Leitungen sei freizuhalten. Gleiches gelte für die Kontrollzone und den Bauschutzbereich des Flugplatzes Niederstetten. Die Hubschraubertiefflugtrasse der Heeresflieger Niederstetten sei beidseitig mit einem Abstand von 1,5 km als Ausschlussfläche zu behandeln. Für den Sonderlandeplatz Wendischerhof seien nach Maßgabe der Deutschen Flugsicherung (DFS) die Platzrunde sowie Abstände von 400 m zum Gegenanflug und 850 m zu den anderen Teilen der Platzrunde einzuhalten.

bb) Die Berücksichtigung von Verkehrswegen einschließlich damit zusammenhängender Anbauverbote als harte Tabuzone folgt aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 FStrG und § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StrG. Denn danach sind Hochbauten in den dort genannten Abständen verboten.

Zutreffend geht die 8. Änderung davon aus, dass die von den Anbauverboten zu unterscheidenden straßenrechtlichen Anbaubeschränkungen nicht zu den harten Tabukriterien zu zählen sind. Denn nach § 9 Abs. 2 FStrG und § 22 Abs. 2 StrG bedürften Genehmigungen baulicher Anlagen in weiteren Entfernungen unter bestimmten Voraussetzungen lediglich der Zustimmung übergeordneter Stellen; ein Bauverbot geht damit folglich nicht einher.

cc) Die zwingende Freihaltung des Linienverlaufs von Infrastrukturanlagen wie Freileitungen und Energieversorgungsleitungen ist rechtlich unbedenklich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.02.2011 - OVG 2 A 2.09 - juris Rn. 62).

dd) (1) Die Bauschutzzone des – nicht selbst im Plangebiet gelegenen – Flugplatzes Niederstetten ist jedoch nicht zwingend von Bebauung freizuhalten und rechtfertigt deshalb keine harte Tabuzone.

Nach §§ 12 und 17 LuftVG ist im Bauschutzbereich eines Flugplatzes für die Errichtung von Bauwerken und Anlagen und somit auch Windenergieanlagen die Zustimmung der Luftfahrtbehörde erforderlich. Der Bauschutzbereich besteht aus einem je nach Flugplatz unterschiedlich großen Radius um den sog. Flugplatzbezugspunkt und den An- und Abflugsektoren. Ein solcher Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG besteht auch für den zivilen und militärischen Teil des Flugplatzes Niederstetten (vgl. Nr. 5.6.4.11 und Nr. 5.6.4.12 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg vom 09.05.2012). Die Luftfahrtbehörde hat damit jede vorgesehene Errichtung von Bauwerken und Anlagen im Bauschutzbereich insbesondere anhand konkreter Höhenvorgaben darauf hin zu überprüfen, ob das sichere Starten und Landen von Flugzeugen durch diese Bauten nicht gefährdet ist. Folglich ist in diesen Bereichen die Errichtung baulicher Anlagen nicht abschließend verboten, sondern nur einem Zustimmungsvorbehalt unterworfen.

Dies ist mit der Annahme einer harten Tabuzone nicht zu vereinbaren (so auch Tyczewski, BauR 2014, 934 <939 f.; 943 f.>). Denn ein absolutes Bauverbot besteht in Bauschutzbereichen gerade nicht, weshalb lediglich die Behandlung als weicher Tabubereich gerechtfertigt ist (anders jedoch SächsOVG, Urt. v. 07.04.2005 - 1 D 2/03 - juris Rn. 104; VG Minden, Urt. v. 21.12.2011 - 11 K 2023/10 - juris Rn. 73 unter Bezugnahme auf die planerische Befugnis, das Entstehen problematischer Situationen in Einzelzulassungsverfahren von vornherein zu vermeiden).

(2) Für die Kontrollzone des Flugplatzes Niederstetten kann ebenso wenig eine harte Tabuzone festgelegt werden.

Unter einer Kontrollzone ist der bis zum Erdboden reichende Luftraum in der unmittelbaren Umgebung eines Flugplatzes zu verstehen, dessen Flugverkehr von einem Fluglotsen kontrolliert wird. Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Nach Satz 2 entscheidet das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Folglich handelt es sich bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung stets um eine gutachtenfundierte Einzelfallentscheidung. Deshalb ist – in Anlehnung an die Ausführungen zu Bauschutzzonen – davon auszugehen, dass alleine das Bestehen einer behördlichen Zustimmungspflicht nicht zur Annahme eines harten Tabukriteriums führt. Etwas anderes könnte jedoch gelten, wenn die zuständige Behörde im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Aufstellungsverfahren bereits zum Ausdruck gebracht hat, dass sie von dem Eintritt einer Störung von Flugsicherungseinrichtungen ausgehe und deshalb eine Genehmigungserteilung nicht in Betracht komme (in diese Richtung OVG Niedersachsen, Urt. v. 13.11.2011 - 12 LB 123/19 - juris Rn. 61).

Dies ist hier aber nicht der Fall. Vielmehr führt die Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 12.10.2012 knapp aus, dass zwar Bedenken nach § 18a LuftVG im Hinblick auf die Beeinträchtigung der Flugsicherungseinrichtungen des Heeresflugplatzes Niederstetten bestünden, die zu Einschränkungen bis hin zur Ablehnung von Windkraftanlagen führen könnten. Erforderlich sei jedoch eine Einzelfallprüfung im Rahmen konkreter Planungen im Hinblick auf Position und Bauart der Anlage. Untermauert wird dies durch die Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung (DFS) vom 26.04.2017, wonach durch die Planung keine Belange der DFS bezüglich § 18a LuftVG berührt und deshalb keine Bedenken oder Anregungen vorgebracht würden. In Anbetracht dessen ist die Qualifizierung der Kontrollzone des Flugplatzes Niederstetten als absolute Tabuzone rechtlich nicht haltbar.

ee) Hinsichtlich der Festlegung einer Tiefflugtrasse von beiderseitig 1,5 km für die Hubschrauber der Heeresflieger Niederstetten ist nicht ersichtlich, dass dieser Bereich der Ermöglichung von Windkraftanlagen grundsätzlich entzogen ist.

Zutreffend weist der Antragsgegner auf § 14 Abs. 1 LuftVG hin, wonach außerhalb des Bauschutzbereichs die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 100 m über der Erdoberfläche überschreiten, nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen darf. Nach § 30 Abs. 2 LuftVG werden die Verwaltungszuständigkeiten auf Grund des Luftverkehrsgesetzes für den Dienstbereich der Bundeswehr durch Dienststellen der Bundeswehr nach Bestimmungen des Bundesministeriums der Verteidigung wahrgenommen.

Anerkannt ist, dass diese Zustimmung zu versagen ist, wenn dies zur Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und der Allgemeinheit erforderlich ist und nachteilige Wirkungen nicht durch Auflagen ausgeschlossen werden können (§ 14 Abs. 1, § 12 Abs. 4 LuftVG). Für die Versagung muss daher gemäß § 14 Abs. 1, § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs vorliegen. Zu der durch den Zustimmungsvorbehalt geschützten Sicherheit der Luftfahrt gehört der militärische Luftverkehr, und zwar auch und insbesondere, soweit dadurch der Luftraum, etwa durch Tiefflüge, besonders in Anspruch genommen wird (vgl. VG Kassel, Urt. v. 22.3.2018 - 7 K 1274/16 - juris Rn. 51 ff.).

Unter Zugrundelegung dessen ist - in Anlehnung an die Ausführungen zu Bauschutz- und Kontrollzonen - davon auszugehen, dass alleine das Bestehen einer behördlichen Zustimmungspflicht grundsätzlich nicht zur Annahme eines harten Tabukriteriums führt. Wie dargelegt gilt etwas anderes, wenn die zuständige Behörde im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Aufstellungsverfahren bereits zum Ausdruck gebracht hat, dass sie von einem Eintritt einer Störung der Sicherheit des Luftverkehrs ausgehe und deshalb eine Genehmigungserteilung nicht in Betracht komme. Die Planunterlagen enthalten lediglich die - bereits genannte - Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung Süd vom 12.10.2012. Danach sei hinsichtlich des Flugbetriebs und der Flugsicherheit insbesondere für den Nahbereich des Heeresflugplatzes Niederstetten sowie dessen zahlreiche Hubschraubertiefflugstrecken keine abschließende Stellungnahme anhand des vorgelegten Kartenmaterials möglich. Mit einer Festlegung harter Tabuzonen ist dies nicht zu vereinbaren.

ff) Dagegen kann die Platzrunde des Sonderlandeplatzes Wendischerhof als harter Tabubereich festgelegt werden.

Nach § 22 LuftVO (§ 21a LuftVO a.F.) können für Flugplätze sog. Platzrunden festgelegt werden. Die Platzrunde ist ein standardisiertes An- und Abflugverfahren für Flüge nach Sichtflugregeln, das i.d.R. für unkontrollierte Flugplätze eingerichtet wird. Diese Platzrunden erlangen bei der Zustimmungspflicht nach § 14 LuftVG Bedeutung. Zwar führt die aus § 14 LuftVG erwachsende Zustimmungspflicht durch die Luftfahrtbehörden - wie dargelegt - im Grundsatz nicht zur Rechtfertigung einer absoluten Tabufläche; für Platzrunden von Flugplätzen ist jedoch von einer Sondersituation auszugehen.

Denn gemäß Punkt 6 der in den NfL I 92/13 veröffentlichten Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 02.05.2013 sollen unbeschadet der Anforderungen der Hindernisbegrenzung im Bereich der Platzrunde keine Hindernisse vorhanden sein, die die sichere Durchführung des Flugplatzverkehrs gefährden können. Um eine solche Gefährdung auszuschließen, sei ein Mindestabstand von 400 m zum Gegenanflug und/oder 850 m zu den anderen Teilen von Platzrunden (inklusive Kurventeilen) einzuhalten. Dementsprechend wird in der Rechtsprechung angenommen, dass ein Luftfahrzeugführer regelmäßig davon ausgehen darf, dass die im Luftfahrthandbuch veröffentlichte Platzrunde eine Flugstrecke beschreibt, die frei von Bauwerken ist, die die An- oder Abflugwege der startenden oder landenden Flugzeuge behindern, zu nicht vorhersehbaren Abweichungen von der Platzrunde nötigen oder die zu unfallträchtigen, den Luftverkehr oder die Allgemeinheit bedrohenden Ausweichmanövern Anlass geben können (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 09.04.2014 - 8 A 432/12 - juris Rn. 90). Folglich wird eine Windkraftanlage innerhalb der Platzrunde in aller Regel als konkrete Gefährdung des Flugverkehrs i.S.v. § 14, § 12 Abs. 2 LuftVG betrachtet (OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 19.01.2017 - 1 LB 18/15 - juris Rn. 78; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 16.01.2006 - 8 A 11271/05 - juris Rn. 5). Dies rechtfertigt die Anerkennung der Platzrunde als harte Tabuzone trotz eines nicht bestehenden absoluten Bauverbots in diesem Bereich.

c) Die Festlegung harter Tabuzonen unter dem Kriterium Freiraum ist ebenfalls teilweise rechtlich fehlerhaft erfolgt.

aa) Nach Auffassung des Antragsgegners ist an Gewässerrandstreifen und Schutzzonen I und II von Wasserschutzgebieten eine Windenergienutzung nicht möglich. Auch die im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 festgesetzten Vorranggebiete für oberflächennahen Rohstoffabbau seien nach § 4 Abs. 1 LplG einer Überplanung entzogen.

bb) (1) Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG dürfen im Außenbereich unter anderem an Gewässern erster Ordnung im Abstand bis 50 m von der Uferlinie keine baulichen Anlagen errichtet oder wesentlich geändert werden. Für Gewässer zweiter Ordnung besteht nach § 29 Abs. 1 Satz 1 WG i.V.m. § 61 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG ein Gewässerrandstreifen von 10 m im Außenbereich, in dem die Errichtung von baulichen und sonstigen Anlagen grundsätzlich verboten ist (§ 29 Abs. 3 Nr. 2 WG).

Gleichwohl führen diese Bauverbote nicht zur Annahme einer absoluten Tabuzone. Denn nach § 61 Abs. 3 BNatSchG kann eine Ausnahme zugelassen werden und nach § 67 BNatSchG bzw. § 29 Abs. 4 WG i.V.m. § 38 Abs. 5 WHG sind Befreiungen möglich. Nach der Rechtsprechung steht der Einordnung als hartes Tabukriterium die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung grundsätzlich entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 06.03.2018 - 2 D 95/15.NE - Rn. 155 ff.). Denn ein Bauverbot kann nach § 1 Abs. 3 BauGB der Verwirklichung eines Bauleitplans auf unübersehbare Zeit als Hindernis nur dann im Wege stehen, wenn es sich als unüberwindbar erweist. Daran fehlt es dann, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20 zu einer Vorrangzone für Windkraftanlagen im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung).

Die planende Gemeinde kann und muss deshalb in Rechnung stellen, ob sich die Erteilung einer Befreiung von festgesetzten Bauverboten abzeichnet, mithin eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht. Insoweit kommt der Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde eine gewichtige Indizwirkung zu (so BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - juris Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 19.05.2004 - 7 A 3368/02 - juris Rn. 94). Den Aufstellungsvorgängen kann hier jedoch nicht entnommen werden, dass der Antragsgegner für jedes stehende Gewässer festgestellt hat, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung im Falle der Errichtung von Windenergieanlagen nicht erfüllt sind. Dies steht der Festlegung als harte Tabuzone entgegen.

(2) (a) In Wasserschutzzonen I ist dagegen die Errichtung von Windenergieanlagen zwingend aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen.

Zwar kann gemäß § 52 Abs. 2 WHG die zuständige Behörde u.a. von Verboten eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Eine Kontrolle der acht Wasserschutzgebietsverordnungen mit Geltung (auch) für das Verbandsgebiet des Antragsgegners über den interaktiven Dienst UDO (Umwelt-Daten und -Karten Online) der Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg (https://udo.lubw.baden-wuerttemberg.de/public/pages/home/welcome.xhtml ) hat bestätigt, dass für die Zonen I und II entsprechende Bauverbote enthalten sind; ebenso enthalten die zugrunde liegenden Rechtsverordnungen (jeweils in deren § 10) Befreiungsmöglichkeiten von den Bauverboten.

Jedoch umfassen Wasserschutzzonen I ausschließlich die jeweiligen Fassungsbereiche und damit nur das direkte Umfeld von Wassergewinnungsanlagen. Befreiungen in Fassungsbereichen werden deshalb deutlich zurückhaltender erteilt als in den vom Fassungsbereich weiter entfernten Wasserschutzzonen II und erscheinen für die Errichtung einer Windkraftanlage praktisch ausgeschlossen. Damit erweisen sich die Zonen I als einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen von vornherein entzogen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 06.02.2018 - 8 C 11527/17 - juris Rn. 78; ähnlich OVG Niedersachsen, Beschl. v. 18.05.2020 - 12 KN 243/17 - juris Rn. 124), so dass diese als harte Tabubereiche festgesetzt werden konnten.

(b) Ob dies auch für die räumlich weiter gefassten Wasserschutzzonen II gilt oder die planende Gemeinde entsprechend der Empfehlung des Windenergieerlass Baden-Württemberg aus dem Jahr 2012 (unter 4.4.) mit Blick auf jedes Wasserschutzgebiet zu prüfen hat, ob eine wasserrechtliche Befreiung für die Errichtung von Windkraftanlagen in den jeweiligen Schutzzonen in Betracht kommt (in diese Richtung OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 23.05.2019 - OVG 2 A 4.19 - juris Rn. 108), lässt der Senat vorliegend dahinstehen.

(3) Die Ausweisung der Vorranggebiete für oberflächennahe Rohstoffe als zwingend von Bebauung freizuhalten ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 sieht in dessen Plansatz 3.5.1 Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe als Raumordnungsziele vor. Nach Absatz 2 des Plansatzes werden diese Gebiete für den Abbau und die standortgebundene Weiterverarbeitung dieser Rohstoffe vor konkurrierenden Flächenansprüchen geschützt. Dort sind die Nutzungsmöglichkeiten für einen Abbau und die standortgebundene Weiterverarbeitung vorrangig und andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit sie mit dem Abbau oberflächennaher Rohstoffe nicht vereinbar sind (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 3 LplG). Der Regionalplan sieht für das Plangebiet der 8. Änderung eine solche Vorrangfläche nordöstlich von Laibach, einem Ortsteil von Dörzbach, vor.

Grundsätzlich dürfen als harte Tabuzonen solche Flächen eingeordnet werden, die der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot zuwiderliefe, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, das seinerseits eine Konkretisierung der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (hier i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) ist. Diese Überlegung setzt zwar nicht bei der Frage nach der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an, betrifft aber ebenfalls eine Unterscheidung zwischen Bereichen strenger Bindung und planerischer Abwägung (vgl. Tyczewski, BauR 2014, 934 <954>). Denn im Gegensatz zu Grundsätzen der Raumordnung sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums und deshalb einer planerischen Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - juris Rn. 26 und Beschl. v. 19.05.2004 - 4 BN 22.04 - juris Rn. 8).

Zwar kann gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG unter bestimmten Voraussetzungen von Zielen der Raumordnung abgewichen werden (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 12.07.2018 - 7 B 15.17 - juris Rn. 13). Die einen Bauleitplan aufstellende Gemeinde gehört zu den nach § 6 Abs. 2 Satz 2 ROG antragsberechtigten öffentlichen Stellen. Eine Zielabweichung ist aber nur im Einvernehmen mit den in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen und im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden möglich. Auch ist eine eher restriktive Handhabung der Tatbestandsmerkmale des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG angezeigt; dies gilt umso mehr, als grundsätzlich jedes Ziel einer Abweichung zugänglich ist und damit im Einzelfall außer Kraft gesetzt werden kann, obwohl der Normgeber bezogen auf das spezielle Ziel bewusst keine Ausnahmemöglichkeit vorgesehen hat (so Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 6 Rn. 20). Allein die theoretische Möglichkeit einer Zielabweichung rechtfertigt daher bei typisierender Betrachtung nicht die Annahme einer fehlenden Bindung des Plangebers an Ziele der Raumordnung. Soweit solche Ziele einer Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen eindeutig entgegenstehen, ist deshalb die Einordnung hiervon betroffener Flächen als „harte Tabuzonen“ nicht zu beanstanden (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - juris Rn. 66; nach Schink, UPR 2016, 366 steht die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens nach § 6 Abs. 2 ROG einer harten Tabuzone jedoch entgegen).

Allerdings reicht es für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien harte Tabuzonen, nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - juris Rn. 68).

Bezogen auf Vorranggebiete für oberstoffnahen Rohstoffabbau ist dies zu bejahen. Es liegt auf der Hand, dass in einem solchen Gebiet in Bereichen errichteter Windenergieanlagen kein Abbau entsprechender Rohstoffe erfolgen kann. Dass die Laufzeit von Windenergieanlagen nur ca. 20 bis 25 Jahre beträgt, steht dem - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - nicht entgegen. Denn während dieser Laufzeit erweisen sich beide Bodennutzungen als inkompatibel. Ein Ausweichen der Rohstoffgewinnung auf andere Bereiche während der Laufzeit der Windkraftanlagen ist insbesondere in einem sehr kleinen Vorranggebiet wie dem hier bei Dörzbach kaum möglich.

Die Annahme einer harten Tabuzone wird durch § 35 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB untermauert, wonach raumbedeutsame Vorhaben - als solche sind Windenergieanlagen über 100 m Gesamthöhe regelmäßig anzusehen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 30.04.2014 - 1 B 10305/14 - juris Rn. 12; BayVGH, Urt. v. 17.11.2011 - 2 BV 10.2295 - juris Rn. 29; zurückhaltend dagegen: OVG Niedersachsen, Urt. v. 11.07.2007 - 12 LC 18/07 - juris Rn. 43) - den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen.

d) Die unter dem Kriterium Arten- und Biotopschutz festgelegten harten Tabukriterien halten einer rechtlichen Überprüfung nur teilweise stand.

aa) In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner die Errichtung von Windkraftanlagen in Naturschutzgebieten als ausgeschlossen erachtet. Auch geschützte Biotope nach § 32 NatSchG seien freizuhalten. Zudem seien die im Plansatz 3.2.1 des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 festgesetzten Vorrangflächen für Naturschutz und Landschaftspflege aufgrund der Berücksichtigung der regionalen Schutzansprüche und wegen der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 LplG für Ziele der Raumordnung der Überplanung entzogen.

bb) (1) Die Festlegung von Naturschutzgebieten als harte Tabuzonen wird in der Rechtsprechung überwiegend gebilligt (vgl. OVG Saarland, Urt. v. 04.02.2020 - 2 C 341/18 - juris Rn. 28; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 06.02.2018 - 8 C 11527/17 - Rn. 78; OVG Niedersachsen, Urt. v. 28.08.2013 - 12 KN 146/12 - juris Rn. 28; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52).

Grund dessen ist das aus § 23 Abs. 2 BNatSchG erwachsende „absolute Veränderungsverbot“, das ein generelles und nicht nur ein auf einen konkreten Schutzzweck bezogenes Veränderungsverbot darstellt und dadurch die Strenge des den Naturschutzgebieten zukommenden Schutzes verdeutlicht (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 92. EL Feb. 2020, § 23 BNatSchG, Rn. 16). In diesem generellen und nicht auf den konkret verfolgten Schutzzweck bezogenen Veränderungsverbot liegt der maßgebliche Unterschied zu Wasserschutzgebieten, zu deren Gunsten von vornherein nur jene Verbote begründet werden dürfen, die durch den mit der Einrichtung verfolgten Schutzzweck gerechtfertigt sind (§ 52 Abs. 1 WHG). Im Verhältnis zu diesem erhebt das in § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG geregelte Verbot einen Absolutheitsanspruch, der trotz der bestehenden Befreiungsmöglichkeit die Einordnung als absolute Tabuzone rechtfertigt (vgl. zum Unterschied zwischen Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 92. EL Feb. 2020, § 23 BNatSchG, Rn. 16). Vor diesem Hintergrund steht die Möglichkeit einer Befreiung im Einzelfall nach § 67 BNatSchG der Einstufung von Naturschutzgebieten als harte Tabuzonen nicht entgegen (dagegen verweisen im Hinblick auf § 67 BNatSchG Schink, UPR 2016, 366 und Tyczewski, BauR 2014, 934 <937 ff.> auf die Notwendigkeit einer Einzelfallprüfung für jedes betroffene Naturschutzgebiet vor einer Einstufung als harte Tabuzone); dies gilt umso mehr als die Befreiungserteilung einen atypischen Sonderfall erfordert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.03.2011 - 5 S 644/09 - juris).

(2) Auch gesetzlich geschützte Biotope nach § 30 BNatSchG können als harte Tabuzonen festgelegt werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52). Auch diesbezüglich führt die theoretische Möglichkeit einer Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung (auch hier fordern jedoch Schink, UPR 2016, 366 und Tyczewski, BauR 2014, 934 <937 ff> eine Einzelfallprüfung vor einer Einstufung als harte Tabuzone). Dies gilt umso mehr angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier anhand der Übersichtskarte „Biotope“ nachvollziehbar ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.01.2020 - 2 D 100/17.NE - juris Rn. 169 f. und v. 17.01.2019 - 2 D 63/17.NE - juris Rn. 124).

(3) Die Einstufung von Vorranggebieten für Naturschutz- und Landschaftspflege als harte Tabuzonen ist dagegen rechtlich nicht haltbar.

100

Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 sieht unter Plansatz 3.2.1 Vorranggebiete für Naturschutz und Landschaftspflege als Raumordnungsziele vor. Nach Absatz 2 des Plansatzes sind die Vorranggebiete für Naturschutz und Landschaftspflege in ihrer Gesamtheit vor einer Intensivierung der Raumnutzung zu bewahren. Andere Nutzungen, die mit den Funktionen dieser Gebiete nicht vereinbar sind, sind auszuschließen (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 3 LplG).

101

Wie bereits dargestellt, können solche Flächen grundsätzlich als harte Tabuzonen eingeordnet werden, die der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot zuwiderliefe, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, das seinerseits eine Konkretisierung der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (hier i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - juris Rn. 26 und Beschl. v. 19.05.2004 - 4 BN 22.04 - juris Rn. 8). Für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien harte Tabuzonen, reicht es jedoch nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - juris Rn. 68).

102

Bezogen auf Vorranggebiete für Natur und Landschaft kann nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliegt. Insbesondere fehlt es hierfür auf der Ebene der Raumordnung an einer normativen Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 - juris Rn. 67 und Urt. v. 23.06.2016 - 12 KN 64/14 - juris Rn. 68). Die Feststellung des Antragsgegners in der Planbegründung, dass die festgesetzten Vorranggebiete für Naturschutz und Landschaftspflege aufgrund der Berücksichtigung der regionalen Schutzansprüche und wegen der Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung der Überplanung entzogen seien, ist hiernach zu pauschal, um die Annahme einer „harten Tabuzone“ zu begründen.

103

(4) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin vermag der Senat allerdings nicht zu erkennen, dass der Antragsgegner – rechtlich nicht haltbar (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 22.09.2015 - 10 D 82/13.NE - juris Rn. 53 f.; OVG Niedersachsen, Urt. v. 13.07.2017 - 12 KN 206/15 - juris Rn. 45 und Urt. v. 23.01.2014 - 12 KN 285/12 - juris Rn. 19; jew. m.w.N.) - Wald als harte Tabuzonen in die 8. Änderung einbezogen hat. Die 8. Änderung benennt die harten Tabukriterien eindeutig und abschließend; allein der Umstand, dass Wald in der Ergebniskarte des Flächennutzungsplans eingezeichnet ist, lässt keinen entsprechenden Rückschluss zu.

104

2. Ob die im zweiten Arbeitsschritt festgelegte weiche Tabuzone - eine Mindestwindhöffigkeit von 5,5 m/s in 140 m über Grund - sich als rechtsfehlerfrei erweist, bedarf vor dem Hintergrund der dargelegten Fehler auf der ersten Stufe der harten Tabukriterien keiner Entscheidung. Ergänzend merkt der Senat Folgendes an:

105

a) Der Antragsgegner hat durchaus erkannt und dokumentiert, dass er bei der Aufstellung der weichen Tabukriterien einen Bewertungsspielraum hat. Er hat das gewählte weiche Tabukriterium auch zutreffend einheitlich und ohne ortsbezogene Differenzierung angewandt. Denn die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolgt erst auf der nächsten Stufe, wenn es darum geht, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die Windenergie oder eine andere Nutzung durchsetzen soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.09.2009 - 4 BN 25.09 - juris Rn. 10). Ebenso wenig war bei diesem Arbeitsschritt eine ins Einzelne gehende Abwägung dazu durchführen, ob in den als weiche Tabuzonen bestimmten Flächen eine Windkraftnutzung zugelassen werden kann. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, sämtliche für eine Windenergienutzung in Betracht kommenden Flächen als Eignungsgebiete auszuweisen; er muss der Windenergie lediglich substanziell Raum geben. Erst, wenn er im letzten Arbeitsschritt feststellt, dass dies nicht in ausreichendem Maße gelungen ist, muss er seine weichen Tabukriterien überprüfen und ggf. ändern (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.01.2008 - 4 CN 2.07 - juris Rn. 15).

106

b) Der Antragsgegner hat als einziges weiches Tabukriterium lediglich eine Mindestwindhöffigkeit von 5,5 m/s in 140 m über Grund angesetzt.

107

Ausweislich der Planbegründung möchte der Antragsgegner ausschließlich Flächen ausweisen, die über eine gute Windhöffigkeit verfügen und damit einen wirtschaftlichen Betrieb von Windkraftanlagen erwarten lassen. Ein gutes Maß für die Beurteilung der Standorttauglichkeit hinsichtlich des Betriebs stelle der laut EEG definierte Referenzertrag dar. Bis Ende 2011 sei der Jahresertrag von mind. 60 % Voraussetzung für eine Stromvergütung nach dem EEG gewesen. Diese Grenze sei ein Richtwert für die minimale Windhöffigkeit und entspreche einer durchschnittlichen Jahreswindgeschwindigkeit von etwa 5,3 bis 5,5 m/s in 100 m über Grund (Windenergieatlas Baden-Württemberg, S. 14). Zur Beurteilung der potentiell geeigneten Flächen sei der Windenergieatlas Baden-Württemberg des TÜV Süd herangezogen worden. Diese Windgeschwindigkeitsdaten seien mit einem 50 m x 50 m Raster berechnet worden. Zur Berücksichtigung aktueller Anlagenhöhen erfolge die Betrachtung der Windverhältnisse in 140 m über Grund. Da nur eine Ausweisung von wirtschaftlich tatsächlich nutzbaren Flächen sinnvoll sei, würden Flächen mit einer durchschnittlichen jährlichen Windgeschwindigkeit von mind. 5,25 m/s in 100 m über Grund bzw. 5,5 m/ in 140 m über Grund empfohlen.

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c) Ob das gewählte weiche Tabukriterium vom Planungsermessen des Antragsgegners gedeckt und inhaltlich plausibel ist, lässt der Senat vorliegend dahinstehen.

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In Literatur und Rechtsprechung wird es durchaus als zulässig erachtet, die fehlende Windhöffigkeit als hartes Tabukriterium anzusehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52; Schink, UPR 2016, 366 und Tyczewski, BauR 2014, 934 <936 f.>). Umstritten ist dabei lediglich, ab wann von einer fehlenden Windhöffigkeit auszugehen ist. Möglich erachtet wird ein technischer Ansatz, wonach nur die Standorte auszuscheiden sind, an denen die Anlaufgeschwindigkeit von Windenergieanlagen nicht erreicht wird (so Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013, Rn. 71). Wird dagegen auf den wirtschaftlichen Betrieb abgestellt, ist ein solcher unterhalb von 5,5 m/s nicht mehr gegeben (Tyczewski, BauR 2014, 934 <936 f.> m.w.N.). Das OVG Nordrhein-Westfalen scheidet Flächen als absolute Tabukriterien aus, bei denen „offensichtlich eine zu geringe Windhöffigkeit“ besteht, ohne diese zu definieren (Urt. v. 01.07.2013 - 2 D 46/12.NE - juris Rn. 52).

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d) Nicht zu beanstanden ist jedenfalls, dass der Antragsgegner keinen Bereich als Vorsorgeabstand i.S. von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG als weiche Tabuzone festgelegt hat (vgl. oben zur Unterscheidung von harten und weichen Tabuzonen bei lärmschutzbedingten Abständen zu Wohnbebauung); eine solche Ausweisung ist den Gemeinden grundsätzlich möglich. Jedoch handelt es sich dabei um disponible Zonen, so dass deren Fehlen grundsätzlich rechtlich unbedenklich ist.

111

e) Weitere weiche Tabuflächen hat der Antragsgegner (zumindest ausdrücklich) nicht festgelegt. Hinsichtlich der als „Rückstell-/Vorbehaltskriterien“ genannten Aspekte führt die Planbegründung aus, dass die (nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen) verbleibenden Potentialflächen anhand dieser Kriterien nicht im Rahmen pauschaler Flächenausschlüsse überprüft würden. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens verweist der Antragsgegner darauf, dass es sich bei diesen Kriterien nicht um weiche Tabukriterien handele und dementsprechend kein pauschaler Flächenausschluss erfolgt sei.

112

Ob dies tatsächlich der Fall ist oder ob dennoch ein (nochmaliger) flächenhafter Ausschluss von Windenergieanlagen in diesem Zusammenhang erfolgt ist, bedarf keiner Entscheidung. Für Letzteres spricht die in den Planunterlagen neben je einer Ergebniskarte zu den harten und weichen Tabukriterien vorhandene Ergebniskarte zu den Rückstellkriterien, die einen flächenhaften Ausschluss anhand eben dieser Kriterien erkennen lässt. Auch die tabellarische Darstellung der Rückstell-/Vorbehaltskriterien verdeutlicht, dass zwar die meisten der genannten Kriterien einer Einzelfallprüfung zugeführt werden sollen; bei einigen findet sich jedoch der Zusatz „Flächenfreihaltung“ bzw. „Freihaltung“. Schließlich verweist die Planbegründung bei der Auswahl der Konzentrationszonen aus den Potentialflächen auf fünf anderslautende Aspekte.

113

3. Wie dargestellt sind in einem weiteren Arbeitsschritt die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen verbleibenden sogenannten Potentialflächen zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen. Dabei sind die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 10 und Beschl. v. 15.09.2009 - 4 BN 25.09 - juris Rn. 8). Die dabei herangezogenen Kriterien müssen plausibel sein, wobei der Plangeber zu Typisierungen und Pauschalierungen berechtigt ist. Das dem Plangeber zustehende weite Planungsermessen ist nur dann überschritten, wenn die herangezogenen Kriterien sachlich nicht mehr begründbar sind (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 05.07.2018 - OVG 2 A 2.16 - juris Rn. 113).

114

Ob sich in Anwendung dieser Maßstäbe die Auswahl unter den verschiedenen Potentialflächen als frei von Abwägungsmängeln erweist, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Entscheidung.

115

Zurecht dürfte die Antragstellerin allerdings beanstanden, dass die vom Antragsgegner ausgewiesene Potentialfläche 5 deutlich kleiner sei als das durch die Teilfortschreibung Windkraft des Regionalverbands Heilbronn-Franken vom 25.07.2014 ausgewiesene Vorranggebiet 11_KUEN-Mitte. Die geringere räumliche Ausdehnung der Potentialfläche resultiert ausweislich der Planbegründung aus der Berücksichtigung von Fortpflanzungsstätten des Rotmilans und der Wiesenweihe. Nicht erkennbar ist jedoch, ob der Antragsgegner dabei schon von harten oder weichen Tabuzonen aus Gründen des Artenschutzes ausgegangen ist, die seiner Ansicht nach zu einer Verkleinerung des Vorranggebiets des Regionalplans zu führen hatten, oder eine Abwägung vorgenommen hat.

116

Aus der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB folgt eine Verpflichtung der planenden Gemeinde auf Schaffung einer dauerhaften Übereinstimmung mit der übergeordneten Landesplanung (vgl. BVerwG; Urt. v. 17.09.2003 - 4 C 14.01 - juris Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.09.2010 - 3 S 324/08 - juris Rn. 26). Sofern keine Konkretisierungsmöglichkeit in der Regionalplanung vorgesehen ist, darf sich eine Gemeinde von einer Konzentrationsflächenplanung grundsätzlich nicht lösen. Ein Regionalplan darf nicht durch die nachvollziehende Bauleitplanung der Kommunen ausgehöhlt werden. Will die Gemeinde eine Verkleinerung der Windvorrangzonen erreichen, ist sie zur Einleitung eines Zielabweichungsverfahrens gehalten (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013, Rn. 65; ähnlich OVG Niedersachsen, Urt. v. 26.02.2020 - 12 KN 182/17 - juris Rn. 120 für harte Tabuzonen innerhalb eines regionalplanerischen Vorranggebiets).

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Eine Einleitung eines solchen Zielabweichungsverfahrens nach § 6 Abs. 2 ROG durch den Antragsgegner ist hier nicht erfolgt. Ein solches dürfte nach Vorstehendem jedoch erforderlich gewesen sein; dies gilt umso mehr, als der Regionalplan hinsichtlich dieses Vorranggebiets davon ausgeht, dass im engeren Umfeld um das geplante Vorranggebiet (1 km-Zone) keine Brutnachweise windkraftempfindlicher Vogelarten vorlägen (S. 126 der Teilfortschreibung Windkraft des Regionalverbands Heilbronn-Franken).

118

4. Ob mit der Planung der Windenergienutzung tatsächlich substanziell Raum gegeben wird, kann vorliegend nicht abschließend überprüft werden.

119

Die Beurteilung dieser Frage erfordert eine wertende Gesamtbetrachtung, die maßgeblich auf der Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beruht (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.01.2008 - 4 CN 2.07 - juris Rn. 11). Die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, ist den Tatsachengerichten vorbehalten. Diese Kriterien dürfen allerdings nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungsgesetze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 18). Als Ausgangspunkt der Prüfung kann das Verhältnis der nach Abzug der aus rechtlichen bzw. tatsächlichen Gründen (harte Tabukriterien) für die Windenergienutzung nicht geeigneten Gebiete verbleibenden Fläche zur Fläche der im Plan festgesetzten Eignungsgebiete sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - juris Rn. Rn 19).

120

Der Antragsgegner hat zur Beurteilung der Frage, ob der Windenergienutzung durch die Festlegungen der 8. Änderung substanziell Raum gegeben wird, unter anderem auf dieses Verhältnis abgestellt; danach sind von der Gesamtfläche von 16.535 ha als harte Tabuzonen für die Windkraft 14.975 ha abzuziehen. Von diesen wurden mit dem Flächennutzungsplan ein Anteil von 4 % als Eignungsflächen festgelegt wurden. Diese Berechnung ist jedoch nicht aussagekräftig, weil der Antragsgegner bereits auf der ersten Prüfungsebene die harten Tabubereiche aus mehreren Gründen fehlerhaft festgelegt hat. Insbesondere aus der zu umfangreichen Einbeziehung von auch dem Vorsorgegrundsatz entsprechenden Abstandsflächen zu Siedlungsbereichen sowie der Einbeziehung der Kontrollzone des Flugplatzes Niederstetten wurden deutlich zu große Flächen von vornherein der Möglichkeit einer Flächenausweisung entzogen. Damit besteht für den Senat keine Grundlage für eine Überprüfung, ob der Windenergienutzung durch die Festlegungen der 8. Änderung substanziell Raum gegeben wird.

121

5. a) Die bestehenden Mängel im Abwägungsvorgang (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11 - juris Rn. 16) sind nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB unbeachtlich. Die bei der Ausarbeitung des Planungskonzepts unterbliebene bzw. nicht dokumentierte Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im Rahmen der lärmbedingten Abstände sowie die zu umfangreiche Einbeziehung harter Tabubereiche an weiteren Stellen ergeben sich aus der Planbegründung und sind damit offensichtliche Fehler. Sie sind auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Die Erheblichkeit eines Abwägungsmangels kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Gemeinde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 16.12.2015 - 1 BvR 685/12 - juris Rn. 26; BVerwG, Urt. v. 10.02.2016 - 9 A 1.15 - juris Rn. 30).

122

Derartige konkrete Anhaltspunkte bestehen hier nicht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass bei einer gebotenen Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabukriterien mehr Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht gekommen wären als vorliegend.

123

b) Diese Fehler im Abwägungsvorgang sind der Sache nach gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der 8. Änderung durch die Antragstellerin schriftlich gegenüber dem Antragsgegner unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden. Das Rügeschreiben der Antragstellerin vom 17.02.2020 ist am gleichen Tag unmittelbar beim Antragsgegner eingegangen; der Zugang am 17.02.2020 erfolgte – wie im Rahmen der Erörterung der Antragsfrist aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dargelegt – innerhalb der auch hier geltenden Jahresfrist.

III.

124

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

125

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

126

Beschluss

127

Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und § 39 Abs. 1 GKG i. V. mit Nr. 9.8.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05. / 01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen auf 30.000,- EUR festgesetzt.

128

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe