Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 2471/12

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.07.2012 - 2 K 3228/11 - geändert.

Die Klage gegen die Vorauszahlungsbescheide der Beklagten vom 08.07.2008 und deren Widerspruchsbescheid vom 02.11.2011 - soweit sie das Grundstück Flst.-Nr. 4293/8 betreffen - wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin - eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts - wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag. Sie ist Eigentümerin des gewerblich genutzten Grundstücks Flst.-Nr. 4... der Gemarkung der Beklagten. Der am 10.07.1992 in Kraft getretene Bebauungsplan Nr. 604 der Beklagten (Teilgebiet „Nordstadt“ - Ausschnitt „Flst.-Nr. 4293/1“) setzt für das Grundstück ein Gewerbegebiet fest und lässt eine 4-geschossige Bauweise zu.

Westlich des klägerischen Grundstücks liegt die B. Straße. Zwischen der Fahrbahn der B. Straße und dem Grundstück der Klägerin befindet sich - auf dem Straßengrundstück - eine Böschung; eine Zufahrt von der B. Straße auf das klägerische Grundstück ist tatsächlich nicht vorhanden. Nördlich des klägerischen Grundstücks liegt die R. Straße, die frühere Zufahrt zur ehemaligen Wa.-Kaserne. Über die R. Straße kann das Grundstück der Klägerin mit Kraftfahrzeugen befahren werden.

Am 17.10.2006 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, die Anbaustraßen „B. Straße II zwischen L.straße und W.straße inkl. W.straße zwischen B. Straße und K. Straße (K 9....)“ und die „R. Straße Flst.-Nrn. 4245/9 und 4280/8“ zu der Abrechnungseinheit B. Straße II zusammenzufassen.

Mit Bescheiden vom 08.07.2008 setzte die Beklagte für die Herstellung dieser Erschließungsanlage für das Grundstück Flst.-Nr. 4... Vorauszahlungen i.H.v. 74.803,68 EUR (ohne Fahrbahn) und i.H.v. 104.385,04 EUR (für die Fahrbahn) fest.

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 02.11.2011 zurückwies; dabei erhöhte sie die festgesetzten Vorauszahlungen auf 105.254,89 EUR (für die Fahrbahn) und 75.440,29 EUR (ohne Fahrbahn).

Die Klägerin hat am 01.12.2011 Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26.07.2012 stattgegeben und die angefochtenen Vorauszahlungsbescheide der Beklagten sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid aufgehoben hat. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die B. Straße II sei bereits als ehemalige Bundesstraße B 294 durch den Bund in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise hergestellt worden. Für die von der Beklagten nunmehr erstmals selbst durchgeführten weiteren Ausbaumaßnahmen könnten daher keine Erschließungsbeiträge mehr erhoben werden. Die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage, die wie hier ein anderer Hoheitsträger in Erfüllung seiner Erschließungslast durchführe, müsse nicht den satzungsrechtlichen Merkmalen der endgültigen Herstellung entsprechen. Es genüge, wenn die Erschließungsaufgabe in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise erfüllt worden sei. Hiernach habe der Bund bei der Herstellung der B 294 seine Erschließungsaufgabe in rechtlich nicht zu beanstandender Weise erfüllt, so dass die Bundesstraße den Erfordernissen des Verkehrs i.S.d. § 123 Abs. 2 BauGB in vollem Umfang entsprochen habe. Es sei unstreitig, dass sich die ehemalige Bundesstraße B 294 örtlich an der Stelle der jetzigen B. Straße befunden habe und im Wesentlichen denselben Verlauf genommen habe. In diesem Falle gelte der Grundsatz, dass für von den Gemeinde erstmals selbst durchgeführte Ausbaumaßnahmen, die zwingend mit baugestalterischen Änderungen einhergingen und die Identität der früheren Anlage veränderten, Erschließungsbeiträge nicht mehr erhoben werden dürften. Entgegen der Auffassung der Beklagten gelte die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht nur für im Innenbereich gelegene Straßen, sondern auch im Außenbereich, zumal dort privilegierte Vorhaben einer ausreichenden Erschließung bedürften.

Gegen das Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 17.12.2012 zugelassene Berufung der Beklagten, zu deren Begründung diese vorträgt: Die alte B 294 sei früher unter der Bezeichnung Reichsstraße 294 und zuvor als Br. Straße (Kreisstraße Nr. 1 bzw. Obere Br. Straße) geführt worden. Der Zeitpunkt der Herstellung der Kreisstraße Nr. 1 habe nicht geklärt werden können. Die Reichsstraße 294 sei jedoch im Rahmen des Baus der Reichsautobahn 8 (heute A 8) zwischen 1935 und 1936 gebaut worden; hierbei sei die Kreisstraße Nr. 1 entfallen. Die alte Reichs- bzw. Bundesstraße verlaufe auf einem Grundstück, das im Eigentum des Reiches bzw. später des Bundes gestanden habe. Eindeutige Belege hätten nicht ausfindig gemacht werden können, zumal zahlreiche Dokumente aus der Zeit vor 1945 im Krieg verbrannt seien. Auch ein Planfeststellungsbeschluss oder eine andere Entscheidung, die den Bau der damaligen Reichsstraße zugrundegelegen habe, habe nicht ausfindig gemacht werden können. Das Regierungspräsidium Karlsruhe habe dies auf Nachfrage ausdrücklich bestätigt.

Die nördlich des Grundstücks der Klägerin gelegene W.-Siedlung sei als Reichskleinsiedlung im Außenbereich zwischen 1931 und 1933 errichtet worden. In diesem Zeitraum sei wohl auch ein parallel zur damaligen Reichsstraße verlaufender Gehweg hergestellt worden, der jedoch eine geringere Breite aufgewiesen habe als die nun von der Stadt entsprechend dem Bebauungsplan hergestellte Mischfläche (durchgängig 3,50 m). Die zwischen dem Grundstück der Klägerin und der W.-Siedlung gelegene Stichstraße zur 1955 errichteten Wa.-Kaserne verlaufe über ein im Eigentum der Beklagten befindliches Grundstück (ursprünglich Flst.-Nr. 41..., zwischenzeitlich 42... und heute 4...). Bei der alten Bundesstraße B 294 habe es sich in dem nunmehr streitgegenständlichen Bereich um eine klassifizierte Außenbereichsstraße gehandelt. Im Rahmen der Herstellung der Autobahnauffahrt Nord und des Ausbaus der Autobahn A 8 sei die Bundesstraße B 294 auf eine andere Trasse verlegt worden.

Mit Wirkung zum 28.08.2000 sei das Teilstück zur Überwindung der Autobahn eingezogen und die B. Straße im Übrigen zur Gemeindestraße herabgestuft worden. Zu diesem Zeitpunkt sei das Grundstück der Klägerin durch den Bebauungsplan Nr. 604 überplant gewesen. In der Folgezeit habe die Beklagte das Gewerbegebiet Hohenäcker entwickelt und mehrere Bebauungsplanverfahren abgeschlossen. Dabei habe sie nicht zuletzt die B. Straße erstmals als Anbaustraße überplant und sodann im Zeitraum ab 2005 entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans und des Bauprogramms als Anbaustraße ausgebaut. Die B. Straße werde erstmals in einem Bebauungsplan aus dem Jahre 1997 (Bebauungsplan Nr. 643) aufgeführt, allerdings lediglich auf einer Länge von ca. 109 m im Bereich der B. Straße II (Kreisverkehr sowie Teilstück der Straße). Der übrige Bereich bis zur W.straße sei erst im Jahre 2003 mit dem Bebauungsplan Nr. 670 überplant worden. Die W.straße als weiterer Bestandteil der Abrechnungseinheit werde ebenfalls erstmals in einem Bebauungsplan aus dem Jahre 2003 teilweise festgesetzt.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die B. Straße II nicht bereits durch die Bundesrepublik Deutschland als ehemalige Bundesstraße B 294 in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise endgültig hergestellt worden. Die frühere Bundesstraße B 294 sei in dem gesamten streitgegenständlichen Bereich im Außenbereich verlaufen. Es habe sich um eine klassifizierte Straße außerhalb der nach straßenrechtlichen Bestimmungen festgesetzten Ortsdurchfahrtsgrenze gehandelt. Sie habe keine zum Anbau bestimmte Straße dargestellt. Auch die tatsächlichen Verhältnisse ließen auf eine Außenbereichsstraße schließen. Die W.-Siedlung sei bereits als Außenbereichssiedlung in den 1930er Jahren entstanden. Die ehemalige Bundesstraße B 294 habe auch noch keinerlei Anbindung an die mit den Bebauungsplänen Nrn. 643, 656 und 661 festgesetzten Gewerbegebiete aufgewiesen. Es seien keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften ersichtlich, aus denen sich eine Verpflichtung zur Durchführung der Erschließung durch eine Außenbereichsstraße und damit einer gerade nicht zum Anbau bestimmten Straße ergeben könnten. Die außerhalb der Ortsdurchfahrt gelegenen Teile einer klassifizierten Straße seien nicht zum Anbau bestimmt. Daher müsse der Zustand einer endgültig hergestellten Außenbereichsstraße für den Fall, dass diese erstmalig zu einer Anbaustraße werde, unter dem Blickwinkel einer erschließungsbeitragsrechtlichen erstmaligen endgültigen Herstellung erneut beurteilt werden. Eine als Außenbereichsstraße endgültig hergestellte Verkehrsanlage könne als beitragsfähige Erschließungsanlage durchaus eine unfertige Anbaustraße sein. Hieraus folge, dass eine Gemeinde keinesfalls gezwungen sei, den bestehenden Zustand als Erschließungsanlage hinzunehmen, sondern berechtigt sei, in Abwägung mit den entstehenden Erschließungserfordernissen etwa ein anderes Straßenprofil oder ein neues Teileinrichtungsprogramm zu entwerfen. Dies sei angesichts der unterschiedlichen Funktionen, die eine Außenbereichsstraße einerseits und eine Anbaustraße andererseits hätten, auch sachgerecht. Die Beklagte habe die Straße vollständig neu hergestellt; alte Teile hätten keine Verwendung gefunden. Ihre Bestimmung zum Anbau habe die B. Straße II erstmals durch den Erlass des Bebauungsplans bzw. durch die Herstellung entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans und des beschlossenen Bauprogramms ab dem Jahre 2005 erhalten. Zum Zeitpunkt der Herabstufung zur Gemeindestraße am 28.08.2000 habe weder ein Bebauungsplan noch ein planersetzender Beschluss nach § 125 Abs. 2 BauGB vorgelegen. Auch habe es damals am Vorliegen eines Bauprogramms gemangelt. Die B. Straße und die W.straße seien erstmals in einem Bebauungsplan im Jahre 2003 teilweise festgesetzt worden. Da diese Pläne nur eine unverbindliche Querschnittsaufteilung aufgewiesen hätten, sei ein konkretes Bauprogramm zwingend erforderlich gewesen. Das maßgebliche Bauprogramm sei aber erst am 17.06.2003 beschlossen worden. Der Ausbau habe ab 2005 entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans und des Bauprogramms stattgefunden.

Ein Eigentumsübergang auf die Beklagte sei jedenfalls betreffend das Grundstück der B. Straße erst infolge des mit dem Bund abgeschlossenen Tausch- und Übertragungsvertrags vom 05.07.2005 erfolgt. Bezüglich des R. Straßengrundstücks Flst.-Nr. 4945/9 sei der Eigentumserwerb an dem ca. 3,80 m breiten südlichen Straßenteil erst infolge der Rechtskraft der Umlegung am 16.01.2006 erfolgt. Ob die frühere Kasernenzufahrt, die heute Bestandteil der R. Straße sei, vom Bund oder von der Beklagten errichtet worden sei, sei letztlich unerheblich. Im Archiv aufgefundene Dokumente gäben aber berechtigten Anlass zu der Annahme, dass die Herstellung dieses Teilstücks durch die Beklagte erfolgt sei. Alle Indizien sprächen zudem dafür, dass das Eigentum an dem Wegegrundstück immer bei der Beklagten gelegen habe.

Eine Widmung der ehemaligen Kasernenzufahrt sei zu einem früheren Zeitpunkt nicht erfolgt. Da erstmals der jetzt abgerechneten erstmaligen endgültigen Herstellung ein förmliches Verfahren (Bebauungsplan) zugrunde liege, sei die Widmung nunmehr im Rahmen der Widmungsfiktion nach § 5 Abs. 6 StrG erfolgt. Die ehemalige Kasernenzufahrt habe vor dem Bau der Kaserne einen durchgängigen Feldweg dargestellt. Die Häuser der W.-Siedlung seien mit Baubescheid vom 12.06.1934 genehmigt worden. Der Baubescheid habe eine Ausnahme vom Bauverbot aufgrund der ortspolizeilichen Vorschrift vom 15.04.1926 enthalten. Hieraus sei zu schließen, dass es sich um im Außenbereich gelegene Grundstücke gehandelt habe. Vor dem Ausbau der Reichsstraße 294 sei die W.-Siedlung über die Br. Straße und die Feldwege auf den Flurstücks-Nrn. 4245 und 4280 verkehrsmäßig erschlossen worden. Die Grundstücke hätte ihre direkte Anbindung an die Kreisstraße verloren, als die Br. Straße durch die Reichsstraße 294 ersetzt worden sei. Nach dem Bau der Reichsstraße 294 seien die zur Reichsstraße hin gelegenen Grundstücke durch die in städtischem Eigentum stehende Mischfläche Flst.-Nr. 4287/18 angebunden worden.

Die B. Straße habe auch in ihrer gesamten Ausdehnung eine Anbaufunktion. Nach den Festsetzungen der heute geltenden Bebauungspläne sei im streitgegenständlichen Bereich ein Anbau an der Straße zulässig, Zu- und Abfahrtsverbote seien nicht festgesetzt. Die entsprechenden Bestimmungen in der Baugenehmigung für das auf dem Grundstück der Klägerin errichtete Bauvorhaben, die im Jahre 1992 unter ganz anderen planungsrechtlichen Gegebenheiten erteilt worden sei, seien heute nicht mehr relevant. Damals sei die B. Straße noch eine klassifizierte Straße außerhalb der Ortsdurchfahrt gewesen. Auch im Bereich der W.-Siedlung sei die B. Straße eine Anbaustraße. Die sich dort östlich an die 4,00 m breiten Grünstreifen anschließende 3,50 m breite Mischfläche sei Bestandteil der abgerechneten Erschließungsanlage und keine selbständige Anlage.

Das Grundstück der Klägerin sei im Sinne der §§ 39, 40 KAG durch die abgerechnete Erschließungsanlage erschlossen. Die für ein Gewerbegrundstück erforderliche Möglichkeit des Herauffahrenkönnens werde dem Grundstück bereits unzweifelhaft über die bestehende tatsächliche Zufahrt an der R. Straße vermittelt. Sowohl die R. Straße als auch die B. Straße seien zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst worden. Es genüge, wenn die Erreichbarkeitsanforderungen nur bezüglich einer der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen erfüllt würden. Dennoch stehe auch die zwischen Fahrbahn und Grundstück verlaufende Böschung weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen der Annahme eines Erschlossenseins entgegen. Es handle sich um ein Hindernis, welches in zumutbarer Weise überwunden werden könne.

Bei der Bildung der Abrechnungseinheit seien auch die rechtlichen Vorgaben des § 37 Abs. 3 KAG eingehalten worden. Insbesondere sei die von der W.straße abzweigende Straße „Am Windhof“ zu Recht nicht in die Abrechnungseinheit einbezogen worden. Nach den damals noch geltenden §§ 127 - 135 BauGB sei die Zusammenfassung einer Hauptstraße mit einer Stichstraße und einer R. Straße nicht zulässig gewesen. Da im Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 37 Abs. 3 KAG die sachliche Beitragspflicht der Erschließungsanlage „Am Windhof“ bereits entstanden gewesen sei, sei deren Einbeziehung in die Abrechnungseinheit nicht möglich gewesen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.07.2012 - 2 K 3228/11 - zu ändern und die Klage gegen ihre Vorauszahlungsbescheide vom 08.07.2008 und ihren Widerspruchsbescheid vom 02.11.2011 - soweit sie das Grundstück Flst.-Nr. 4... betreffen - abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Sie vertritt die Auffassung, die Erschließungsanlage B. Straße II sei bereits durch die Bundesrepublik Deutschland als ehemalige Bundesstraße B 294 in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise endgültig hergestellt worden. Die Herstellung der früheren Bundesstraße und die Zufahrt zur ehemaligen Wa.-Kaserne seien durch den Bund erfolgt. Die Kasernenzufahrt sei bereits vor den jetzt abgerechneten Maßnahmen vollständig errichtet worden und funktionsfähig gewesen. Eine Straßenbeleuchtung und sogar Randsteine seien vorhanden gewesen. Aus Lichtbildern sei ersichtlich, dass die Zufahrt einheitlich in den 1960er Jahren hergestellt worden sei. Die Herstellung der Zufahrt sei durch den Bund im Rahmen der Ausbauarbeiten der B 294 vorgenommen worden. Die tatsächliche Herstellung u.a. der Zufahrt zur Kaserne durch den Bund belege, dass dieser die Erschließungsanlage auch in Erfüllung einer Erschließungslast hergestellt habe. Der Bund sei durch die Anlage der Zufahrt zur Wa.-Kaserne seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Tragung der Besatzungskosten durch den Bau der Kasernenzufahrt als Erschließungsanlage nachgekommen. Eine entsprechende Verpflichtung ergebe sich auch aus Art. 87 GG, nachdem es sich bei der Verteidigung um die Aufgabe des Bundes handle. Der Bund sei somit in Erfüllung einer Erschließungslast tätig geworden. Ob eine Straße im Außen- oder Innenbereich liege, sei unerheblich. Die Erschließungslast des Bundes ergebe sich vorliegend aus Art. 120, 87a GG und aus der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes bzw. aus seiner innerörtlichen Erschließungsfunktion.

Zutreffend habe bereits das Verwaltungsgericht im Übrigen darauf hingewiesen, dass auch privilegierte Vorhaben im Außenbereich einer ausreichenden Erschließung bedurften. Außerdem habe es sich bei dem streitgegenständlichen Abschnitt der ehemaligen Bundesstraße B 294 nicht um eine Außenbereichsstraße gehandelt. Die W.-Siedlung sei bereits in den Jahren 1931 bis 1933 errichtet worden. Die Auffassung, diese Siedlung habe im Außenbereich gelegen, gehe fehl. Nach dem Zweiten Weltkrieg sei außerdem umfangreiche weitere Bebauung im Bereich der ehemaligen Bundesstraße B 294 und der ehemaligen Kasernenzufahrt entstanden; dort befinde sich die Wa.-Kaserne. Gegenüber der W.-Siedlung liege ein Bauernhof; das Grundstück der Klägerin sei ab dem Jahre 1992 bebaut worden. Auf dem Gebiet der ehemaligen Wa.-Kaserne habe die Post in den 1990er Jahren eine umfangreiche Bebauung errichtet; das neue Briefzentrum sei im August 1998 in Betrieb gegangen. Dies bedeute, dass bereits vor dem Jahre 2000 die ehemalige Bundesstraße und die Zufahrten eine umfangreiche Erschließungsfunktion besessen hätten. Hieran habe sich durch die Umwidmung zur Gemeindestraße im Jahre 2000 nichts geändert.

Das Grundstück der Klägerin habe innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegen. Im Zeitpunkt der Umwidmung der B. Straße zu einer Gemeindestraße im Jahre 2000 sei diese eine fertige - bereits endgültig hergestellte - Straße gewesen. Sie habe sogar zu der Zeit, als sie noch Bundesstraße gewesen sei, sämtliche Merkmale einer bereits endgültig hergestellten Straße nach den Vorgaben der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten aufgewiesen. Auch ein Gehweg und Straßenlaternen seien vorhanden gewesen. Es habe sich daher gerade nicht um eine unfertige Straße gehandelt. Sie habe darüber hinaus, wie dargelegt, bereits früher eine wichtige Erschließungsfunktion wahrgenommen.

Bereits aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse sei das Grundstück der Klägerin nicht über die B. Straße erschlossen. Das Grundstück könne aufgrund der zur Straße gehörenden und auf städtischem Grund errichteten Böschung über die B. Straße nicht erreicht werden. In rechtlicher Hinsicht sei die Bebaubarkeit aufgrund einer Bestimmung in der Baugenehmigung vom 13.02.1992 ausgeschlossen, in der ein Mindestabstand der rückwärtigen Erschließungsstraße und ihrer Nebenanlagen innerhalb des Grundstücks von 10,00 m zur gemeinsamen Grenze mit der B 294 vorgeschrieben worden sei.

Die B. Straße weise einen identischen Ausbauzustand und eine identische Breite wie die ehemalige Bundesstraße B 294 auf. Dieser Ausbauzustand sei nicht erforderlich. Es entstehe der Eindruck, dass die B. Straße als Zubringer für das gesamte Gewerbegebiet bzw. für eine künftige Umfahrungsstraße angelegt worden sei. Die durch diesen aufwendigen Ausbau entstehenden Kosten könnten der Klägerin nicht auferlegt werden. Jedenfalls müsse der Halbteilungsgrundsatz zumindest sinngemäß angewendet werden, da die schlechthin unentbehrliche Ausbaubreite durch den Ausbau deutlich überschritten werde. Die Straße „Am Windhof“ hätte im Wege einer Abrechnungseinheit in die Abrechnung der B. Straße mit einbezogen werden müssen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beklagte insoweit keine Abrechnungseinheit gebildet habe.

Es sei auch nicht nachvollziehbar, weshalb die Grundstücke Flst.-Nrn. 4636, 4636/1 sowie 4639/1 der Gemarkung der Beklagten nicht in die Oberverteilung eingestellt worden seien. Sie lägen innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils. In dem betreffenden Bereich sei eine homogene Bebauung sowohl östlich als auch westlich der B. Straße vorhanden. Des Weiteren würden auch die Grundstücke Flst.-Nrn. 4276/2 und 4274/1 jedenfalls über den Verbindungsweg auf dem Flurstück-Nr. 4279/3 erschlossen. Schließlich sei auch das Grundstück Flst.-Nr. 4236/3 über einen von der W.straße abzweigenden Weg erreichbar und daher zu Unrecht nicht in die Oberverteilung eingestellt worden.

Die Beklagte hält dem entgegen: Entgegen der Darstellung der Klägerin sei die B. Straße nicht mit der alten Bundesstraße identisch. Zwar sei der ungefähre Verlauf gleich, doch habe es früher u.a. keinen westlichen Gehweg gegeben, außerdem hätten der Kreisverkehr und die Aufweitung gefehlt. Die B. Straße sei als Anbaustraße für das Gewerbegebiet konzipiert, das durch sie erschlossen werde. Der Ausbau halte sich innerhalb dessen, was unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Beklagten für die örtliche Erschließungssituation und die konkreten Verkehrsverhältnisse in diesem Bereich erforderlich und damit unerlässlich sei. Die 6,50 m breite Fahrbahn zuzüglich der Gehwege halte sich an die maßgeblichen fachlichen Empfehlungen. Auch der beidseitige Gehweg entlang der nur einseitig anbaubaren Straße sei im Hinblick auf die gesamte Erschließungsanlage erforderlich, um den fußläufigen Verkehr auf den beidseitig bebauten Teilen der Erschließungsanlage entlang der W.straße zu ermöglichen. Durch die Planung und Anlegung des westlichen Gehwegs zwischen dem Kreisverkehr und der Hofstelle solle gezielt das Queren der Fahrbahn verhindert werden, um damit die Verkehrssicherheit zu gewährleisten. Fußgänger sollten auf dieser Seite das komplette Gebiet erreichen können, ohne die Straßenseite zu wechseln, zumal sich im Bereich der W.straße eine Bushaltestelle befinde. Ohne westlichen Gehweg hätte man eine Querungshilfe anlegen müssen. Um eine zu errichtende Mittelinsel hätten die Fahrbahn und der Gehweg auf einer Länge von ca. 65 m um je einen Meter verschwenkt werden müssen. Dies hätte einen erheblichen finanziellen Aufwand (mindestens 12.000 EUR) verursacht und den Verkehrsfluss in diesem Gebiet behindert. Der Gehweg werde auch nicht für den überörtlichen Radverkehr genutzt. Im Ergebnis liege zudem der beidseitige Gehweg innerhalb der unerlässlichen Ausbaubreite.

Die Voraussetzungen für das Eingreifen des Halbteilungsgrundsatzes seien nicht gegeben. Ein weiter Teil der Abrechnungseinheit sei zweiseitig anbaubar. Die entlang des einseitig bebaubaren Teils liegenden Grundstücke seien teilweise als Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt und damit einer Bebaubarkeit entzogen, teilweise lägen sie im Landschaftsschutzgebiet und im Außenbereich. Im Übrigen halte sich der Ausbau innerhalb der unerlässlichen Ausbaubreite, so dass auch deshalb eine Halbteilung nicht erforderlich sei.

Die Oberverteilung sei korrekt. Die Grundstücke Flst.-Nrn. 4636, 4636/1 und 4639/1 seien nicht in die Oberverteilung aufzunehmen, weil sie zum einen nicht unmittelbar an die Erschließungsanlage angrenzten, sondern nur über eine als Wirtschaftsweg gewidmete Fläche zu erreichen seien. Zum anderen lägen die Grundstücke nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans; es handle sich um privilegierte landwirtschaftliche Betriebe im Außenbereich. Die Grundstücke Flst.-Nrn. 4276/2 und 4274/1 seien beide als Ausgleichsmaßnahme festgesetzt und somit nicht beitragspflichtig. Das Grundstück Flst.-Nr. 4236/3 könne nicht von der W.straße erschlossen sein, da der dazwischenliegende vermeintliche Weg im Bebauungsplan Nr. 675 als eine Entwässerungsmulde festgesetzt sei.

Auf Bitte des Berichterstatters erstellte die Beklagte am 01.07.2013 eine Vergleichsberechnung, aus der sich Folgendes ergab: Bei der Bildung einer fiktiven „großen“ Erschließungseinheit, bestehend aus B. Straße/W.straße/R. traße/B. Straße III/Am Windhof betrage der fiktive Beitragssatz nach der damaligen Prognose 8,82 EUR/m². Der Beitragssatz der abgerechneten Erschließungseinheit sei mit ca. 9,08 EUR/m² höher gewesen. Allerdings sei damals teilweise von einem zu niedrigen Straßenentwässerungseinheitssatz und einer Fremdfinanzierungsquote von nur 2 % anstelle von 5 % gerechnet worden. Nach aktuellem Stand ergäbe sich für die fiktive Erschließungseinheit daher ein Beitragssatz von ca. 9,38 EUR/m². Aus einer weiteren Vergleichsberechnung vom 25.11.2013 ergebe sich, dass auf der Grundlage einer aktuellen Kostenprognose der Beitragssatz für die abgerechnete Erschließungseinheit B. Straße II auch ohne den Gehweg an dem unbebauten Teil auf der Westseite der B. Straße ca. 9,47 EUR/m² und für die „große“ fiktive Erschließungseinheit 9,17 EUR/m² betragen würde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Vorauszahlungsbescheide, mit denen die Beklagte eine Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag für das Grundstück Flst.-Nr. 4293/8 festgesetzt hat, sind in der maßgeblichen Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Daher hat das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin zu Unrecht stattgegeben.

Ihre gesetzliche Grundlage findet die angefochtene Erhebung von Vorauszahlungen in § 25 Abs. 2 KAG i.V.m § 14 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen (EBS) vom 14.02.2006. Danach können die Gemeinden Vorauszahlungen auf einen Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags erheben, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Maßgeblich für den Lauf dieser Frist ist der Erlass des Widerspruchsbescheids.

Die Erhebung einer Vorauszahlung ist nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil für das Grundstück der Klägerin überhaupt keine Beitragspflicht entstehen kann.

1. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, das Grundstück der Klägerin könne nicht zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen werden, weil die westlich an das Grundstück angrenzende B. Straße - trotz ihrer damaligen Lage im Außenbereich - bereits durch die Bundesrepublik Deutschland als ehemalige Bundesstraße B 294 in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise endgültig hergestellt worden sei.

Diese Auffassung trifft - wie die Beklagte zu Recht geltend macht - nicht zu. Zwar kann eine Gemeinde für erstmals durch sie durchgeführte Ausbaumaßnahmen keine Erschließungsbeiträge erheben, wenn ein anderer Hoheitsträger seine Erschließungsaufgabe in einer den Anforderungen des § 123 Abs. 2 BauGB genügenden Weise erfüllt hat; dabei muss die Herstellung durch den anderen Hoheitsträger nicht den Merkmalen der endgültigen Herstellung entsprechen, die die Gemeinde in ihrer Erschließungsbeitragssatzung festgelegt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.05.2008 - 9 B 18.08 - NVwZ 2008, 905). Dies setzt jedoch voraus, dass der andere Hoheitsträger in Erfüllung seiner Erschließungslast gemäß § 123 Abs. 2 BauGB tätig geworden ist. Dies ist nur dann der Fall, wenn eine entsprechende gesetzliche oder (sonstige) öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Durchführung der Erschließung bestanden hat (§ 123 Abs. 1 BauGB). Für das Vorliegen einer solchen Verpflichtung ergeben sich jedoch keine Anhaltspunkte. Zwar kann nach § 5 FStrG eine Erschließungslast der Bundesrepublik Deutschland für die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße bestehen (ausführl.: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 5 Rnrn. 12 ff.). Für den - wie hier - außerhalb einer Ortsdurchfahrt verlaufenden Teil einer Bundesstraße besteht aber keine entsprechende gesetzliche Regelung.

Entgegen der Auffassung der Klägerin zwingt die Tatsache, dass auch über solche außerhalb der Ortsdurchfahrt gelegenen Teile einer Bundesfernstraße faktisch einzelne oder gar mehrere Grundstücke erschlossen werden, nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn dies allein macht eine Straße noch nicht zu einer zum Anbau bestimmten Straße im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts. Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind; (nur) in der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4 FStrG) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen (§ 1 Abs. 1 FStrG). Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten gelten deshalb konsequenterweise als Sondernutzung, wenn sie neu angelegt oder geändert werden (§ 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG). Bestehende Zufahrten werden zwar geduldet; aber auch sie können verlegt oder geändert werden, wenn die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dies erfordert (§ 8a Abs. 6 FStrG). Schließlich verdeutlichen auch die in § 9 Abs. 1 und 2 FStrG geregelten Anbauverbote und -beschränkungen, dass Bundesfernstraßen in erster Linie dem überörtlichen Verkehr und gerade nicht der baulichen Erschließung der angrenzenden Grundstücke dienen sollen.

Da auch keine (sonstige) öffentlich-rechtliche Verpflichtung des Bundes zur Vornahme der Erschließung ersichtlich ist, hat es sich bei dem hier streitgegenständlichen Teilstück der ehemaligen Bundesstraße B 294 vor der Überplanung durch die Beklagte lediglich um eine nicht zum Anbau bestimmte Außenbereichsstraße gehandelt. Der Bebauungszusammenhang der W.siedlung hat sich nicht auf den Straßenkörper der ehemaligen Bundesstraße oder gar noch darüber hinaus erstreckt (s. hierzu auch unten unter II.3.a). Aus den vorliegenden Plänen und Lichtbildern, auf denen die damalige Situation erkennbar ist, geht deutlich hervor, dass es sich um eine an der W.siedlung vorbeiführende Außenbereichsstraße und nicht um eine Ortsdurchfahrt gehandelt hat. Wird eine solche Straße zu einer Anbaustraße, ist ihr Zustand unter dem Blickwinkel einer erschließungsbeitragsrechtlichen erstmaligen endgültigen Herstellung erneut zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.10.1995 - 8 C 13.94 - BVerwGE 99, 308 = NVwZ 1996, 799; Senatsurteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - juris). Denn eine als Außenbereichsstraße endgültig hergestellte Verkehrsanlage kann als beitragsfähige Erschließungsanlage durchaus eine unfertige Anbaustraße sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.1968 - IV C 94.67 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 4). Für diese erneute Beurteilung ist auf die Anforderungen abzustellen, von deren Erfüllung die endgültige Herstellung einer beitragsfähigen Anbaustraße in dem Zeitpunkt abhängig ist, in dem die betreffende Verkehrsanlage zur beitragsfähigen Anbaustraße wird.

2. Die Klägerin meint ferner, auch die heutige R.straße, die nördlich an ihr Grundstück angrenzt, sei als Kasernenzufahrt bereits vor den jetzt abgerechneten Maßnahmen vollständig errichtet worden und funktionsfähig gewesen. Die tatsächliche Herstellung u.a. der Zufahrt zur Kaserne durch den Bund belege, dass dieser die Erschließungsanlage auch in Erfüllung einer Erschließungslast hergestellt habe. Der Bund sei durch die Anlage der Zufahrt zur Wa.-Kaserne seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Tragung der Besatzungskosten durch den Bau der Kasernenzufahrt als Erschließungsanlage nachgekommen.

Daraus folgt jedoch nicht, dass es sich um eine bei Inkrafttreten des Baugesetzbuchs bereits vorhandene - und damit nunmehr beitragsfreie - Erschließungsanlage gehandelt hat. Dabei kann dahinstehen, ob die ehemalige Kasernenzufahrt vor den jetzt abgerechneten Erschließungsarbeiten durch den Bund oder die Beklagte hergestellt worden war und wie sich in technischer Hinsicht ihr Ausbauzustand dargestellt hat. Insoweit ist lediglich darauf hinzuweisen, dass diese Frage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann, wenn eine Satzung keine ausdrückliche abweichende Regelung enthält, nicht anhand des in technischen Regelwerken enthaltenen Ausbaustandards zu beantworten wäre. Abzustellen ist nach dieser Rechtsprechung vielmehr primär auf die subjektive Erkennbarkeit für den Bürger (BVerwG, Urteil vom 15.05.2013 - 9 C 3.12 - NVwZ 2013, 1293).

Die Annahme einer vorhandenen Erschließungsanlage scheitert jedenfalls daran, dass der Teil der R.straße, der früher die Zufahrt zur ehemaligen Wa.-Kaserne darstellte, erst in der Folge der Überplanung durch die Beklagte zu einer dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Anbaustraße geworden ist. Die zuvor wohl bestehende Widmung als beschränkt öffentlicher Weg (Feldweg; vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 4 lit. a StrG) genügt nicht den Anforderungen, die an eine zum Anbau bestimmte Straße zu stellen sind, da sie regelmäßig keine Anfahrmöglichkeit mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen für ein Grundstück eröffnet, sondern lediglich den Verkehr mit Fahrzeugen für forst- und landwirtschaftliche Zwecke ermöglicht (vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 15.09.2009 - 6 CS 09.1493 - und vom 27.03.2006 - 6 ZB 03.3369 - jeweils juris; Senatsbeschluss vom 10.07.2012 - 2 S 652/12 -).

Im Einzelnen stellt sich die „Widmungsgeschichte“ dieses Weges (ursprünglich Flst.-Nr. 4245/1, zwischenzeitlich 4245/6 und heute 4245/9) wie folgt dar:

a) Vor Errichtung der W.siedlung in den 1930er Jahren stellte die spätere Kasernenzufahrt einen Teil eines im Außenbereich verlaufenden Feldwegs dar. Denkbar wäre, dass es sich insoweit um einen bloßen Interessentenweg gehandelt hat, der von vornherein als bloßer Privatweg anzusehen ist (hierzu: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.04.1980 - V 3260/78 - juris). Aber auch wenn man zugunsten der Klägerin - obwohl keine ausdrückliche Widmung auffindbar ist - von einer Widmung des Feldwegs kraft unvordenklicher Verjährung (hierzu allg.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.04.2004 - 5 S 682/03 - VBlBW 2004, 380; Urteil vom 28.09.1994 - 1 S 1370/93 - juris; Urteil vom 20.08.1991 - 5 S 2473/89 - VBlBW 1992, 144) ausginge, erstreckte sich diese Widmung ersichtlich nur auf einen beschränkten Widmungsumfang als Feldweg. Dafür, dass der Weg vor dem Bau der W.siedlung auch dem allgemeinen inner- oder zwischenörtlichen Verkehr gedient haben könnte, bestehen hingegen keine Anhaltspunkte. Es handelte sich also bis zum Bau der W.siedlung in den 1930er Jahren - höchstens - um einen beschränkt als Feldweg gewidmeten öffentlichen Weg. Allein durch zwischenzeitlich gewandelte Verkehrsgewohnheiten erstreckt sich eine solche beschränkte Widmung auch nicht automatisch auf den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.04.1983 - 5 S 51/83 - VBlBW 1984, 275).

b) An diesem Status hat die Errichtung der W.siedlung in den 1930er Jahren nichts geändert. Auch wenn eine vorstädtische Kleinsiedlung in den Jahren 1932/33 nach besonderen reichsrechtlichen Vorschriften zur Förderung von Kleinsiedlungen errichtet wurde, war im Geltungsbereich des badischen Ortsstraßengesetzes ein förmlich festgestellter Ortsstraßenplan erforderlich, um eine erstmalige Herstellung der zur Erschließung der Siedlung bestimmten Straße annehmen zu können (ausführl.: Senatsurteil vom 08.11.2001 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183). Ein solcher Plan existiert nicht. Die Häuser der W.siedlung wurden ausdrücklich unter Befreiung von dem im Außenbereich geltenden Bauverbot genehmigt (s. Baubescheid vom 12.06.1934 über den Bau von 15 Einzelhäusern, VGH-AS. 367).

Auch eine schlüssige - bzw. konkludente - Widmung ist im Zusammenhang mit der Errichtung der W.siedlung nicht ersichtlich. Allerdings war eine solche nichtförmliche Widmung bis zum Inkrafttreten des Straßengesetzes am 01.07.1964 grundsätzlich möglich. Das bloße Dulden eines allgemeinen Befahrens mit Fahrzeugen genügt hierfür jedoch nicht. Erforderlich ist vielmehr eine schlüssige Handlung, die auf eine entsprechende Widmungsabsicht schließen lässt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - BWGZ 2008, 950; Urteil vom 26.07.1961 - IV 825/60 - Ls. in juris). Ein solches aktives Handeln der Beklagten wird von der Klägerin nicht genannt; es ist auch sonst nicht ersichtlich. Eine entsprechende Widmungsabsicht ist auch wenig wahrscheinlich, weil sie nach der damaligen Rechtslage überhaupt nicht veranlasst war. Planung, Genehmigung und Errichtung einer Kleinsiedlung konnten vielmehr erfolgen, bevor das in § 3 des Badischen Ortsstraßengesetzes im Einzelnen geregelte Planfeststellungsverfahren abgeschlossen war. Das Bauen war zudem allgemein auch an Wegen gestattet, die (noch) keine Ortsstraßen waren (so ausdrücklich Flad, Das Badische Ortsstraßengesetz, 1909, S. 154). Denn nach § 11 des Badischen Ortsstraßengesetzes war die Errichtung von Gebäuden auf Grundstücken, die nicht an einer bestehenden Ortsstraße lagen, zulässig, wenn der Bauende u.a. die unentbehrliche Verbindung mit dem nächsten befahrbaren öffentlichen Weg auf eigene Kosten herstellte und sich gegenüber der Baubaupolizeibehörde verpflichtete, diese Einrichtung bis zur planmäßigen Herstellung einer Ortsstraße - ebenfalls auf eigene Kosten - in geordnetem Zustand zu erhalten (vgl. im Einzelnen Senatsurteil vom 08.11.2001 aaO; Flad, Das Badische Ortsstraßengesetz, 1909, S. 226 ff.).

c) Auch durch den Bau der ehemaligen Wa.-Kaserne und den deshalb erfolgten Ausbau eines Teils des Feldwegs zur Kasernenzufahrt im Jahr 1955 erfolgte keine schlüssige Widmungserweiterung für den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr. In dem Ausbau zur Kasernenzufahrt kann keine konkludente Erklärung des Inhalts gesehen werden, der Weg werde nunmehr dem allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr gewidmet, weil er ersichtlich allein zu dem Zweck erfolgt ist, einen ordnungsgemäßen Verkehr mit Militärfahrzeugen von und zur Kaserne zur ermöglichen. Umgekehrt formuliert ist der Ausbau offensichtlich nicht erfolgt, um den Bewohnern der W.siedlung eine bessere Zufahrtsmöglichkeit zu eröffnen, auch wenn es wohl geduldet worden ist, dass die am südlichen Rand der Siedlung gelegenen Anwohner die Zufahrt zur Kaserne - wie schon den zuvor an dieser Stelle gelegenen Feldweg - mit ihren Kraftfahrzeugen benutzten. Wegeanlagen, die zum Zwecke der Landesverteidigung hergestellt worden sind, sind im Übrigen auch nicht etwa per se als öffentliche Straßen anzusehen (allg. hierzu: Herber in Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 5 Rnrn. 37 und 28, S. 236 und 229).

Auch die Klägerin geht selbst davon aus, dass der Bund die Zufahrt zur Wa.-Kaserne aus militärischen Gründen ausgebaut hat. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass dieser Ausbau auch dem nichtmilitärischen allgemeinen Verkehr oder gar der Erschließung der W.siedlung gedient haben könnte, nennt die Klägerin hingegen nicht.

d) Nach dem Inkrafttreten des Straßengesetzes am 01.07.1064 war eine nichtförmliche Widmung nicht mehr möglich. Da seither kein förmlicher Widmungsakt erfolgt ist, kann die Widmung nur nach § 5 Abs. 6 StrG durch die der jetzt abgerechneten Herstellung zugrundeliegenden Bebauungspläne erfolgt sein.

3. Die Klägerin ist weiter der Ansicht, auch aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse sei ihr Grundstück nicht über die B. Straße erschlossen, denn das Grundstück könne aufgrund der zur Straße gehörenden und auf städtischem Grund errichteten Böschung über die B. Straße nicht erreicht werden. In rechtlicher Hinsicht sei die Bebaubarkeit aufgrund einer Bestimmung in der Baugenehmigung vom 13.02.1992 ausgeschlossen, in der ein Mindestabstand der rückwärtigen Erschließungsstraße und ihrer Nebenanlagen innerhalb des Grundstücks von 10,00 m zur gemeinsamen Grenze mit der B 294 vorgeschrieben worden sei.

a) Ob dies zutrifft, kann jedoch dahinstehen. Denn im Falle der Bildung einer Abrechnungseinheit nach § 37 Abs. 3 KAG genügt es, wenn ein Grundstück über eine der zur Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen erschlossen wird. Dies ist hier der Fall. Die Beklagte hat eine Abrechnungseinheit gebildet, die u.a. auch die R.straße umfasst. Von dieser Straße aus ist das Grundstück der Klägerin jedoch ohne Weiteres befahrbar und es wird auch seit Jahren tatsächlich von der R.straße aus befahren, sodass das Grundstück sowohl nach § 39 Abs. 1 KAG als auch nach § 40 KAG als erschlossen anzusehen ist.

b) Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang weiter geltend macht, es handle sich bei der B. Straße jedenfalls im Bereich ihres Grundstücks um keine öffentliche zum Anbau bestimmte Straße (Anbaustraße) im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 KAG, weil zwischen dem Straßenkörper mit Fahrbahn und Gehweg auf der einen und ihrem Grundstück auf der anderen Seite eine Böschung liege und die gegenüberliegende Straßenseite nicht bebaubar sei, geht dies fehl. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das entlang des Grundstücks der Klägerin verlaufende Straßenstück überhaupt eine längenmäßige Ausdehnung aufweist, die eine gesonderte erschließungsbeitragsrechtliche Betrachtung erlauben würde. Denn unabhängig davon ist die B. Straße auch in diesem Bereich eine Anbaustraße. Zum Anbau bestimmt im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 KAG ist eine Straße, wenn von Baugrundstücken zu ihr Zugang genommen werden kann und darf. Ob das zutrifft, kann aber nur verallgemeinernd entschieden werden. Es kommt daher für die Stellung einer Straße als (zum Anbau bestimmte) Erschließungsanlage nicht darauf an, ob jedes einzelne Grundstück als Baugrundstück angesehen werden kann, so dass gleichsam von Grundstück zu Grundstück genau geprüft werden müsste, wie über einen gedachten Baugenehmigungsantrag zu entscheiden wäre. Geboten ist vielmehr eine von der Straße ausgehende und darum entsprechend verallgemeinernde Betrachtung. Dabei ist es unerheblich, ob für das eine oder andere Grundstück aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen eine Nutzbarkeit ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 1.75 - BVerwGE 52, 364; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 12 Rn. 32).

Nach der hiernach gebotenen typisierenden Betrachtungsweise ist die B. Straße auch in dem hier umstrittenen Bereich schon deshalb eine Anbaustraße, weil sie abstrakt gesehen dem klägerischen Grundstück die in dem Bebauungsplan vorgesehene gewerbliche Nutzung auch dann ermöglicht, wenn man die weitere Erschließung über die R.straße hinweg denkt. Allerdings ist der Klägerin zuzugeben, dass der vorliegende Einzelfall in zweierlei Hinsicht atypische Besonderheiten aufweist. Zum einen ist über einen längeren Straßenabschnitt hinweg auf der westlichen Straßenseite keine Bebauung möglich. Zum anderen befindet sich auf der östlichen Straßenseite ebenfalls über eine längere Strecke durch einen in die Sphäre der Gemeinde fallenden Umstand - die auf dem Straßengrundstück befindliche Böschung - derzeit faktisch keine Zufahrts- oder Zugangsmöglichkeit zu dem angrenzenden Grundstück. Ob diese Besonderheiten letztlich nicht doch zu einer anderen Betrachtungsweise führen müssen, kann anlässlich des vorliegenden Rechtsstreits indes außer Betracht bleiben. Denn bis zum Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ist die Gemeinde noch ohne Weiteres berechtigt, ihr Ausbauprogramm entsprechend zu ändern und - wie die Vertreter der Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung angedeutet haben - in Absprache mit der Klägerin zumindest eine fußläufige Verbindung zu errichten.

II.

Auch der Höhe nach sind die angefochtenen Bescheide im Ergebnis nicht zu beanstanden.

1. Die Klägerin wirft zunächst die Frage auf, ob der Ausbauzustand der B. Straße insbesondere auch in dem Bereich noch angemessen ist, in dem diese Straße nur einseitig anbaubar ist. Sie meint insbesondere, dass hier der sog. Halbteilungsgrundsatz angewandt werden müsse.

a) Ein Erschließungsbeitrag darf nur erhoben werden, wenn und soweit eine Straße zum Anbau bestimmt ist (hierzu und zum Folgenden ausführl.: BVerwG, Urteil vom 03.03.2004 - 9 C 6/03 - NVwZ 2004, 1118 m.w.N.; Löhr in Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 127 Rn. 20 f.). In den Fällen einer nur einseitigen Anbaubarkeit wird die verallgemeinernde Betrachtung der gesamten Straße als zum Anbau bestimmt durch das Gebot einer Teilung der Ausbaukosten modifiziert (sog. Halbteilungsgrundsatz). Nach diesem Grundsatz erfüllt eine Straße, die lediglich einseitig zum Anbau bestimmt ist, von Fall zu Fall nur in ihrer den bebaubaren Grundstücken zugewandten Hälfte den Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage. Wird bei einer solchen Fallgestaltung die Straße in einem Umfang geplant, der über das hinausgeht, was für die hinreichende Erschließung der Grundstücke an der bebaubaren Seite unerlässlich ist, fehlt es an einer Rechtfertigung, den gesamten Aufwand allein den Grundstücken der zum Anbau bestimmten Straßenseite anzulasten. Vielmehr ist die Gemeinde bei einer solchen Konstellation gehalten, die zweite Hälfte des entstandenen Aufwands jedenfalls vorerst selbst zu tragen und sie gegebenenfalls in dem Zeitpunkt auf die Grundstücke der anderen Seite abzuwälzen, in dem diese bebaubar werden. Eine andere Beurteilung ist indes geboten, wenn eine Gemeinde den Ausbau einer einseitig anbaubaren Straße auf einen Umfang beschränkt, der für die hinreichende Erschließung der Grundstücke an der zum Anbau bestimmten Seite unerlässlich ist. Die Anwendung des Halbteilungsgrundsatzes ist demzufolge ausgeschlossen, wenn eine Straße nur in einem Umfang ausgebaut worden ist, der allein für die hinreichende Erschließung der auf der einen Straßenseite angrenzenden Grundstücke unerlässlich und damit schlechthin unentbehrlich ist.

b) Hier macht die Beklagte geltend, dass der Halbteilungsgrundsatz schon allein deshalb nicht anwendbar sei, weil die Bebauung der anderen Straßenseite dauerhaft ausgeschlossen sei. Die entlang des einseitig bebaubaren Teils liegenden Grundstücke seien teilweise als Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt und damit einer Bebaubarkeit entzogen, teilweise lägen sie im Landschaftsschutzgebiet.

Darauf kommt es aber letztlich nicht entscheidend an. Wenn man zu dem Schluss käme, dass der Gehweg auf der westlichen Straßenseite zur Erschließung der auf der östlichen Straßenseite liegenden Baugrundstücke nicht unerlässlich bzw. schlechthin unentbehrlich ist, stellt sich auch schon nach allgemeinen Grundsätzen die Frage nach der Erforderlichkeit. Mit anderen Worten: Unabhängig von der Anwendung des Halbteilungsgrundsatzes ist zu prüfen, ob der Gehweg auf der Westseite der B. Straße in dem unbebauten Bereich überhaupt - und falls ja, in welchem Umfang - erforderlich ist. Dies ist hier entgegen der Auffassung der Klägerin der Fall. Damit entfällt auch die Basis für die Anwendung des Halbteilungsgrundsatzes.

Zunächst ist davon auszugehen, dass die in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten festgelegten Höchstbreiten eingehalten werden. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. d EBS sind die Erschließungskosten für eine Anbaustraße bis zu einer Breite von 12,50 m bei einseitiger Bebaubarkeit beitragsfähig; hinzu kommen hier weitere 6 m, da flächenmäßige Teileinrichtungen für Grünpflanzungen vorgesehen sind (§ 2 Abs. 2 EBS). Die hiernach zulässige Ausbaubreite von 18,50 m wird mit der hier vorhandenen maximalen Ausbaubreite von 15,50 m deutlich unterschritten.

Die bloße Einhaltung der in der Erschließungsbeitragssatzung festgelegten beitragsfähigen Höchstbreite für einseitig anbaubare Straßen rechtfertigt für sich allein genommen aber noch nicht den Schluss, der konkrete Ausbau sei erforderlich. Dies folgt schon daraus, dass eine abstrakt-generelle Satzungsbestimmung die Beurteilung der konkreten Erschließungssituation nicht ersetzen kann. Bei der Frage, ob der Ausbau erforderlich ist, hat die Gemeinde keinen einer Ermessensentscheidung vergleichbaren Spielraum, sondern unterliegt einer inhaltlichen Kontrolle ihrer Entscheidung darauf, ob der von ihr gewählte Ausbau das überschreitet, was sie bei angemessener Bewertung der von den erschlossenen Grundstücken ausgehenden Verkehrsanforderungen - zugleich allerdings auch unter angemessener Berücksichtigung der Tatsache der nur einseitigen Erschließung - für geboten halten darf (BVerwG, Urteil vom 26.05.1989 - 8 C 6.88 - BVerwGE 82, 102). Dass die Gerichte bei dieser Kontrolle aus funktionellen Gründen die qualifizierte Sachkenntnis der Gemeinde respektieren und deren Entscheidung deshalb das Gewicht beilegen müssen, das ihr in der Sache zukommt, ändert nichts daran, dass die Gemeinde hier nur eine Entscheidungsprärogative hat, deren Ausübung gerichtlich überprüfbar ist (vgl. BVerwG, aaO).

In Bezug auf die Teileinrichtung Fahrbahn sind diese Grundsätze hier ersichtlich eingehalten worden. Die Beklagte hat insoweit überzeugend vorgetragen, dass sich eine 6,50 m breite Fahrbahn in einem gewerblich genutzten Gebiet im Rahmen des Erforderlichen hält. In einem Gewerbe- oder Industriegebiet ist im Allgemeinen bei einer einseitigen Anbaubarkeit selbst bei einer Fahrbahnbreite von 7,50 m noch nicht die Grenze des erschließungsbeitragsrechtlich Zulässigen erreicht (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl., § 12 Rn. 55 m.w.N.).

Auch die Anlage beidseitiger Gehwege entlang der B. Straße stellt sich unter Beachtung der Einschätzungsprärogative der Gemeinde sowohl als erforderlich als auch zur Erschließung der auf der östlichen Straßenseite liegenden Baugrundstücke als unerlässlich bzw. schlechthin unentbehrlich dar, obwohl in einem größeren Abschnitt nur eine einseitige Bebauung möglich ist. Insoweit trägt die Beklagte vor, dass durch den westlichen Gehweg im Interesse der Verkehrssicherheit gezielt das Queren der Fahrbahn verhindert werden solle. Fußgänger sollten auf dieser Seite das komplette Gebiet erreichen können, ohne die Straßenseite zu wechseln, zumal im Bereich der W.straße eine Bushaltestelle geplant sei. Ohne westlichen Gehweg hätte man eine Querungshilfe anlegen müssen. Um eine zu errichtende Mittelinsel hätten die Fahrbahn und der Gehweg auf einer Länge von ca. 65 m um je einen Meter verschwenkt werden müssen. Dies hätte einen erheblichen finanziellen Aufwand (mindestens 12.000 EUR) verursacht und den Verkehrsfluss in diesem Gebiet behindert. Der Gehweg werde schließlich auch nicht für den (überörtlichen) Radverkehr genutzt.

Dies ist überzeugend. Die Entscheidung der Beklagten, auf der Westseite der B. Straße einen zweiten Gehweg anzulegen, ist in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Es ist sachlich ohne Weiteres vertretbar, dem Belang der Verkehrssicherheit - insbesondere der Fußgänger - ein sehr hohes Gewicht beizumessen und aus diesem Grund anzustreben, das fußläufige Queren der Fahrbahn möglichst zu vermeiden. Die Beklagte beruft sich weiter zu Recht darauf, dass der ohnehin hoch zu gewichtende Belang der Verkehrssicherheit hier umso mehr ins Gewicht fällt, als die Alternativplanung mit einem einseitigen Gehweg ihrerseits mit hohen zusätzlichen Aufwendungen (hier: Mittelinsel als Querungshilfe, dadurch bedingtes Verbreitern und Verschwenken der Fahrbahn) verbunden wäre und daher - wenn überhaupt - nur zu einer geringen Entlastung der Beitragspflichtigen führen könnte. Schließlich wird der Gehweg auf der westlichen Seite der B. Straße nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten auch nicht für andere Zwecke - etwa für den überörtlichen Radverkehr - zweckentfremdet.

c) Selbst wenn man dies anders sehen wollte, würde dies nicht zu einer Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen.

aa) Zwar würde sich unter Zugrundelegung der Annahmen, die für die im Jahr 2008 erstellte Prognose maßgeblich gewesen sind, ohne das streitige Gehwegstück möglicherweise ein niedrigerer Beitragssatz ergeben. Bei Zugrundelegung einer fiktiven Abrechnungseinheit bestehend aus B. Straße/W.straße/R.straße/B. Straße III/Am W.hof (hierzu sogl. unter 2.) ergäbe sich unter unveränderter Berücksichtigung der Annahmen, die schon der 2008 erstellten Prognose zugrunde gelegen haben, ein fiktiver Beitragssatz i.H.v. ca. 8,61 EUR/m² ohne den Gehweg, während der damals tatsächlich prognostizierte Beitragssatz ca. 9,08 EUR/m² beträgt. Da damals jedoch insbesondere mit einem zu niedrigen Straßenentwässerungseinheitssatz und einer Fremdfinanzierungsquote von nur 2 % anstelle von 5 % gerechnet worden ist, ergäbe sich nach einer aktuellen Vergleichsberechnung für die fiktive Abrechnungseinheit sogar ein höherer Beitragssatz von ca. 9,17 EUR/m² ohne den Gehweg auf der Westseite der B. Straße. Wenn man die B. Straße II als Ermittlungsraum zugrunde legt, ergibt sich nach aktueller Prognose sogar ohne den Gehweg ein noch höherer Beitragssatz von ca. 9,47 EUR/m².

bb) Da somit nach aktuellem Stand auch ohne den Gehweg auf der Westseite der B. Straße im Ergebnis ein noch höherer Vorauszahlungsbetrag festgesetzt werden dürfte, kommt eine (Teil-) Aufhebung der angefochtenen Vorauszahlungsbescheide nicht in Betracht.

Bei der Anfechtung von Erschließungsbeitragsbescheiden sind die Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung verpflichtet. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO müssen sie grundsätzlich selbst - ggf. mit Hilfestellung der beklagten Behörde - ermitteln und prüfen, ob ein Geldleistungsverwaltungsakt - u.U. mit anderer Begründung - ganz oder teilweise aufrecht erhalten bleiben kann (BVerwG, Urteil vom 18.11.2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200; Beschluss vom 04.09.2008 - BVerwG 9 B 2.08 - NVwZ 2009, 253). Dies gilt auch für Vorauszahlungsbescheide (BVerwG, Urteil vom 10.06.2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139). Daraus folgt, dass ein Vorauszahlungsbescheid auch dann aufrecht zu erhalten ist, wenn bei seinem Erlass zwar die voraussichtlichen Kosten der endgültigen Herstellung fehlerhaft prognostiziert worden sind, der festgesetzte Betrag aber im Ergebnis auch auf der Grundlage einer fehlerfreien Prognose nicht zu beanstanden ist.

Für die Fallgruppe, dass der ursprünglichen Prognose ein falscher Ermittlungsraum zugrunde gelegt worden ist, entspricht dies bereits der Rechtsprechung des Senats. Danach ist ein auf der Grundlage eines fehlerhaft ermittelten Ermittlungsraums ergangener Vorauszahlungsbescheid (dennoch) rechtmäßig, soweit ihm - gewissermaßen als andere Begründung - ein zutreffender Ermittlungsraum zugrunde gelegt werden kann (Senatsurteil vom 19.05.1988 - 2 S 1027/87 - Ls. in juris; ebenso BVerwG, Urteil vom 22.02.1985 - 8 C 114.83 - NVwZ 1985, 751 juris-Rn. 25; Reif in Gössl/Reif, KAG, § 25, Anm. 5.2). Nach der Überzeugung des Senats muss dies in gleicher Weise für alle Fälle gelten, in denen eine Prognose zwar auf falschen Annahmen beruht, die erhobene Vorauszahlung aber dennoch im Ergebnis der Höhe nach nicht zu beanstanden ist.

Dies ist auch im Ergebnis sachgerecht. Denn die Gemeinde wäre in solchen Fällen befugt, eine weitere Vorauszahlung fordern, solange die sachliche Beitragspflicht noch nicht entstanden ist. Daher würde es auch aus der Sicht des Beitragspflichtigen keinen Sinn machen, einen Vorauszahlungsbescheid gerichtlich ganz oder teilweise aufzuheben, obwohl die Gemeinde nach einer auf aktuelle Annahmen gestützten Prognose sogleich einen weiteren Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfte (ähnl. OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 27.04.2004 - 6 A 10035/04 - NVwZ-RR 2005, 499 juris-Rn. 44).

cc) Dieser „Heilung“ steht nicht entgegen, dass die Erhebung einer Vorauszahlung im Ermessen der Behörde steht (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 08.11.1991 - 8 C 89.89 - BVerwGE 89, 177). Denn dieses Ermessen erstreckt sich grundsätzlich nur auf die Fragen, ob überhaupt eine Vorauszahlung erhoben wird und in welcher (prozentualen) Höhe des voraussichtlichen endgültigen Betrags dies geschehen soll. Diese Entscheidungen werden typischerweise losgelöst und unabhängig von der Frage getroffen, wie hoch der endgültig festzusetzende Betrag (in absoluten Zahlen) letztlich sein wird. Deshalb wirkt sich ein Fehler bei der Prognose des endgültig festzusetzenden Betrags nicht auf die Ermessensentscheidung der Gemeinde aus, es sei denn, im Einzelfall bestehen ausnahmsweise konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich die Gemeinde bei ihrer Entscheidung von der absoluten Höhe des voraussichtlichen endgültigen Betrags hat leiten lassen.

Eine solche Ausnahme liegt hier nicht vor. Es besteht keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass sich die Beklagte bei der Entscheidung, für den hier abgerechneten Ermittlungsraum B. Straße II Vorauszahlungen in Höhe von 80% der voraussichtlichen endgültigen Herstellungskosten zu erheben, in irgendeiner Weise von der absoluten Höhe des Beitragssatzes hat leiten lassen.

2. Die Klägerin macht weiter geltend, weitere Straßen, insbesondere die Straße „Am W.hof“, hätten im Wege einer Abrechnungseinheit in die Abrechnung mit einbezogen werden müssen.

Ob dies zutrifft, kann letztlich offenbleiben. Nach der aktuellen Vergleichsberechnung ergäbe sich selbst ohne den Gehweg auf der Westseite der B. Straße für die fiktive Abrechnungseinheit sogar ein höherer Beitragssatz als derjenige, der den angefochtenen Bescheiden zugrunde gelegt worden ist. Daher kommt nach den soeben dargelegten Grundsätzen eine (teilweise) Aufhebung der angefochtenen Vorauszahlungsbescheide nicht in Betracht, da der festgesetzte Betrag jedenfalls im Ergebnis nicht überhöht ist.

3. Die Klägerin meint schließlich, dass weitere Grundstücke in die Oberverteilung hätten einbezogen werden müssen.

a) Bei den nach der Auffassung der Klägerin in die Oberverteilung einzubeziehenden Grundstücken Flst.-Nrn. 4636, 4636/1 und 4639/1 handelt es sich um einen größeren Aussiedlerhof westlich der B. Straße auf der Höhe des nördlichen Teils der W.siedlung.

Die entsprechenden Grundstücke sind schon deshalb nicht in die Oberverteilung aufzunehmen, weil sie nicht unmittelbar an die B. Straße angrenzen. Zwischen der Erschließungsanlage und den Grundstücken befindet sich ein gesondertes Wegegrundstück auf Flurstück 4562. Nach den Festsetzungen des Bebauungsplans 670 handelt es sich hierbei um einen Wirtschaftsweg. Wie bereits dargelegt erfüllt ein beschränkt öffentlicher Weg außerdem seinerseits nicht die Anforderungen, die an eine zum Anbau bestimmte Straße zu stellen sind, da er regelmäßig lediglich den Verkehr mit Fahrzeugen für forst- und landwirtschaftliche Zwecke ermöglicht (vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 15.09.2009 - 6 CS 09.1493 - und vom 27.03.2006 - 6 ZB 03.3369 - jeweils juris; Senatsbeschluss vom 10.07.2012 - 2 S 652/12 -).

Die auf den Grundstücken befindlichen Gebäude, die einem landwirtschaftlichen Betrieb (§ 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) zugeordnet sind, sind zudem - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht Teil des Bebauungszusammenhangs der W.siedlung, sondern liegen im Außenbereich. Ein am Rande eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegendes Grundstück ist zwar im Regelfall als Teil des Bebauungszusammenhangs anzusehen. Für die Annahme einer aufeinanderfolgenden Bebauung ausschlaggebend ist jedoch, inwieweit die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt; hierfür kommt es auf die Verkehrsauffassung und damit jeweils auf die Lage des Einzelfalls an (BVerwG, Beschluss vom 09.11.2005 - 4 B 67.05 - BauR 2006, 492; Urteil vom 15.05.1997 - 4 C 23.95 - BRS 59 Nr. 90). Daher kann sich - je nach den topographischen Verhältnissen - auch ergeben, dass die Bebauung auf einem an einen Bebauungszusammenhang angrenzenden Grundstück nicht mehr an diesem Bebauungszusammenhang teilnimmt (BVerwG, Urteil vom 15.05.1997, aaO). Vergleichbar liegt der Fall hier. Die W.siedlung vermittelt den erforderlichen Bebauungszusammenhang nicht. Die zwischen der W.siedlung und dem Aussiedlerhof befindlichen Straßenkörper der Mischfläche, der B. Straße und des Wegegrundstück auf Flurstück 4562 bildet eine deutliche Zäsur, so dass die westlich der B. Straße gelegenen Gebäude - die zudem erkennbar einem privilegierten Betrieb im Außenbereich dienen - nicht mehr am Bebauungszusammenhang teilnehmen (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Fall: Senatsurteil vom 26. Oktober 2011 - 2 S 1294/11 - VBlBW 2012, 301, juris-Rn. 84). Dies ist aufgrund der zahlreichen dem Senat vorliegenden Pläne, Luftbilder und Fotografien evident.

b) Die ferner von der Klägerin genannten Grundstücke Flst.-Nrn. 4276/2 und 4274/1 sind - so zu Recht die Beklagte - durch den Bebauungsplan Nr. 643 vollständig als Ausgleichsmaßnahme für naturschutzrechtliche Eingriffe festgesetzt und genießen somit keine Aussicht auf Bebaubarkeit. Sie sind daher nicht beitragspflichtig (vgl. Driehaus, aaO, § 17 Rn. 22).

c) Das schließlich noch angeführte Grundstück Flst.-Nr. 4236/3 grenzt nicht direkt an die W.straße an. Auf der westlichen Seite liegt die separat abgerechnete Straße „Am W.hof“. Die Klägerin meint jedoch, dass das Grundstück zusätzlich über einen Weg mit der W.straße verbunden sei.

Selbst wenn an der von der Klägerin benannten Stelle tatsächlich ein Trampelpfad verlaufen sollte, wäre dieser offenkundig nicht geeignet, dem Grundstück Flst.-Nr. 4236/3 eine Erschließung durch die W.straße zu vermitteln. Es fehlt an jeglicher planungsrechtlichen Absicherung dieses möglicherweise vorhandenen Weges. Die Fläche, über die er verläuft, ist sogar im Gegenteil im Bebauungsplan Nr. 675 als eine Entwässerungsmulde festgesetzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 26. November 2013

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 180.695,18 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe