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| | Die zulässige Klage (I.) ist nicht begründet (II.). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Auszahlung ungekürzter Dienstbezüge in den ersten drei Jahren seiner Tätigkeit als Richter im Eingangsamt beim Land Baden-Württemberg. |
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| | Streitgegenstand des Verfahrens ist ausschließlich die Frage, ob dem Kläger im Zeitraum November 2012 bis Oktober 2015 ungekürzte Dienstbezüge zustehen. Nicht zum Streitgegenstand gehört die Frage, ob dem Kläger darüber hinaus weitere Dienstbezüge unter dem Gesichtspunkt einer Unteralimentierung auch bei der Auszahlung ungekürzter Dienstbezüge zustehen können. Darüber sind sich die Beteiligten einig. |
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| | Der Kläger hat einen Anspruch auf die Auszahlung ungekürzter Dienstbezüge rechtzeitig geltend gemacht. Den nach § 54 Abs. 2 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) erforderlichen Widerspruch hat er eingelegt. Diesen hat der Beklagte zu Recht in dem Schreiben des Klägers vom 21.04.2013 gesehen (vgl. zur Zulässigkeit eines „Leistungswiderspruchs“ ohne vorgeschalteten Antrag und Regelung durch Verwaltungsakt: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.06.2001 – 2 C 48/00 –, BVerwGE 114, 350-356, Rn. 14) Das Widerspruchsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. |
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| | Der Kläger hat etwaige Ansprüche auch nicht dadurch verloren, dass er sie nicht rechtzeitig geltend gemacht hätte. Zum einen besteht das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung in der vorliegenden Konstellation nicht. Das Bundesverwaltungsgericht führt dazu (Urteil vom 26.07.2012 – 2 C 29/11 –, BVerwGE 143, 381-396, Rn. 27) aus, dass normativ geregelte Ansprüche im Beamtenrecht nicht von einer Antragstellung abhängen und es einer Geltendmachung im Sinne einer Rügeobliegenheit oder Hinweispflicht des Beamten nur bedarf, wenn es um Ausgleichsansprüche geht, die nicht im Gesetz geregelt sind. In seinem Urteil vom 17.06.2010 – 2 C 86/08 –, BVerwGE 137, 138-148, Rn. 29) führt es aus, dass Ansprüche auf Besoldung oder Versorgung kraft Gesetzes zu erfüllen sind und von dem Beamten nicht geltend gemacht werden müssen. Das Argument der zeitnahen Geltendmachung sei [bei Ansprüchen auf Besoldung] ausschließlich im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation kinderreicher Beamter von Relevanz. Im vorliegenden Fall sind auch die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche gesetzlich geregelt. Der Streit geht „nur“ um die Frage der Anwendbarkeit einer Vorschrift, welche den Anspruch des Klägers auf Dienstbezüge reduziert bzw. um die etwaige Rechtswidrigkeit dieser Vorschrift im Allgemeinen. |
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| | Zum anderen hat der Kläger den Anspruch auf die Gewährung höherer Bezüge zeitnah geltend gemacht. Ihm standen Dienstbezüge gegenüber dem Beklagten erstmals für den November 2012 zu. Die erste Bezügemitteilung wurde dem Kläger für Dezember 2012 erteilt. Diese enthält in der letzten Zeile der Seite 1 einen gesonderten Hinweis auf die Absenkung für neu eingestellte Beamte/Richter. Seine Ansprüche auf höhere Dienstbezüge hat er erstmals mit Schreiben vom 21.04.2013 geltend gemacht und damit weniger als 6 Monate nach dem Entstehen seiner Ansprüche auf Dienstbezüge. Das reicht jedenfalls aus, um sie als zeitnah geltend gemacht einzustufen zu können. Denn in einem Fall, in dem ein Anspruch erst kurz vor Ablauf des Haushaltsjahres erstmals entsteht, wäre es unbillig, die Geltendmachung höherer Ansprüche noch im laufenden Jahr zu verlangen. Ansprüche ab dem 01.01.2013 wären aber auch dann gewahrt, wenn man verlangen würde, die Ansprüche für November und Dezember 2012 noch vor Ablauf des Jahres geltend zu machen. |
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| | Der „Widerspruch“ des Klägers in seinem Schreiben vom 21.04.2013 erfasst ohne weiteres den gesamten Absenkungszeitraum. Eine wiederholte, etwa kalenderjährliche Geltendmachung zur Wahrung der Ansprüche war nicht erforderlich. Es ist unerheblich, dass nach Klageerhebung weitere Monate des Zeitraums der Auszahlung abgesenkter Dienstbezüge hinzugekommen sind. Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung war der gesamte Zeitraum der Absenkung der Dienstbezüge von 3 Jahren abgelaufen. Die Kammer konnte somit eine Entscheidung über den gesamten Zeitraum treffen. Dem hat der Beklagte auch weder schriftsätzlich noch in der mündlichen Verhandlung widersprochen. |
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| | Der Zulässigkeit der Leistungsklage des Kläger steht auch nicht der „strenge“ Gesetzesvorbehalt entgegen, der für die Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter gilt und beispielsweise in § 3 Abs. 1 LBesGBW zum Ausdruck kommt. Hätte der Kläger recht, wären die gesetzlich festgelegten ungekürzten Dienstbezüge auszuzahlen. Es geht ihm nicht um die Auszahlung zusätzlicher, gesetzlich noch nicht geregelter Bestandteile der Besoldung. |
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| | Die Absenkungsregelung des § 23 Abs. 1 LBesGBW erfasst auch den Fall des Klägers (1.). Sie verstößt nicht gegen höherrangiges Rechts (2.). |
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| | Rechtsgrundlage für die Absenkung des Gehalts des Klägers in den Monaten November und Dezember 2012 ist § 23 LBesGBW in seiner Fassung vom 09.11.2010 (verkündet als Artikel 2 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts - Dienstrechtsreformgesetz - DRG -, vom 09.11.2010, GBl. Seite 793; im Folgenden als „Fassung bis 31.12.2012“ bezeichnet). Für den Zeitraum vom 01.01.2013 bis zum 31.10.2015 kommt § 23 LBesGBW vom 09.11.2010 in seiner durch das Artikel 5 „Änderung des Landesbesoldungsgesetzes“ des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/2014 vom 18.12.2012 (GBl. Seite 677) geänderten Fassung zur Anwendung (im Folgenden als „Fassung ab 01.01.2013“ bezeichnet). Nach § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung zum 31.12.2012) sind bei Beamten und Richtern mit Anspruch auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 und höher, der Besoldungsgruppe R 1 sowie der Besoldungsgruppe W 1 für die Dauer von drei Jahren nach dem Entstehen des Anspruchs die jeweiligen Grundgehälter und Amtszulagen um 4 Prozent abzusenken. § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung ab 01.01.2013) bezieht weitere Besoldungsgruppen in die Absenkung ein und erhöht die Absenkung für die bisher schon von der Absenkung betroffenen Besoldungsgruppen auf 8 Prozent. Bei Beamten und Richtern, denen vor der Gesetzesänderung bereits Dienstbezüge zugestanden haben, verbleibt es bei der bisherigen Regelung. Im Fall des Klägers bedeutet dies, dass auch weiterhin eine Absenkung in Höhe von 4 Prozent erfolgt. Die übrigen Absätze in § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012) und § 23 LBesGBW (Fassung ab 01.01.2013) haben denselben Wortlaut. |
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| | Nach dem Wortlaut des § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012) und des § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung ab 01.01.2013) fällt der Kläger unter die Absenkung. Der Kläger hatte im streitigen Zeitraum Anspruch auf Dienstbezüge der Besoldungsgruppe R 1 und sein Anspruch darauf entstand gegenüber dem Beklagten zu einem Zeitpunkt, in dem diese Regelung bereits anwendbar war. Unter die Ausnahmeregelungen in § 23 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 LBesGBW fällt der Kläger nicht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.09.2014 - 4 S 129/14 - Rn. 5, juris). Ansprüche auf Dienstbezüge gegenüber dem Dienstherrn eines anderen Bundeslandes werden darin nicht berücksichtigt. Maßgeblich für die Anwendung der Ausnahmeregelungen ist ein früherer Anspruch auf Dienstbezüge nur dann, wenn er im Geltungsbereich „dieses Gesetzes“, also in Baden-Württemberg zugestanden hat. Die weiteren Ausnahmeregelungen in § 23 Abs. 3 und 4 LBesGBW sind ebenfalls nicht anwendbar. |
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| | § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) kann auch nicht einschränkend so ausgelegt werden, dass er den Fall des Klägers nicht erfasst. Diese Vorschrift geht auf § 1a Abs. 1 Landessonderzahlungsgesetz zurück. Nach dieser Vorschrift entfiel der Anspruch auf Sonderzahlungen für Beamte und Richter, für die nach dem 31.12.2004 ein Anspruch auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt der Besoldungsgruppe A 12 und höher, der Besoldungsgruppe R 1 oder aus einem Amt der Besoldungsgruppe W 1 entsteht, für die Dauer von drei Jahren nach dem Entstehen des Anspruchs auf Dienstbezüge. Sie wurde durch das Haushaltsstrukturgesetz 2005 in das Landessonderzahlungsgesetz eingefügt. Der Gesetzentwurf der Landesregierung (Drucksache 13/3832) führte dazu unter anderem aus, Zielsetzung des Gesetzes sei die Realisierung struktureller Einsparmaßnahmen als Deckungsbeitrag zum Ausgleich der Haushalte 2005 und 2006 (Seite 10). Zur Begründung des § 1a Landessonderzahlungsgesetz (Seite 12) wird das Folgende angeführt: |
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| | ‚„Die Struktur des Landeshaushalts mit einem Personalkostenanteil von 42 Prozent macht es unumgänglich, im Hinblick auf die Finanzsituation des Landes und das Ziel, für die Jahre 2005 und 2006 einen verfassungsgemäßen Haushalt vorzulegen, auch bei den Personalausgaben Einsparungen vorzunehmen. Die vorgesehene dreijährige Streichung der Sonderzahlung bei neu eingestellten Beamten ist auf einen Personenkreis zugeschnitten, der bislang nicht in einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit stand. Dieser Personenkreis hat vor der Einstellung keinerlei Rechte aus einem Lebenszeitbeamtenverhältnis, sodass bei diesem Personenkreis keine „weiteren Eingriffe“ vorliegen. Die Beamten, bei denen in den letzten Jahren Eingriffe vorgenommen werden mussten, trifft die vorgesehene befristete Streichung der Sonderzahlung nicht, sodass auch im Hinblick auf die bereits vorhandenen Beamten keine „weiteren Eingriffe“ vorliegen‘“. |
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| | Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg führte dazu in seinem Urteil vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 - Rn. 21, juris das Folgende aus: |
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| | „Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist § 1a Abs. 1 LSZG bzw. § 3a Abs. 1 LBesG mit Rücksicht auf die Entstehungsgeschichte der Regelung auch nicht so zu verstehen, dass die dreijährige Wartezeit nur für Beamte und Richter gilt, die nach dem 31.12.2004 neu eingestellt worden sind und erstmals ein Eingangsamt der beschriebenen Art erlangt haben (sog. „Berufsanfänger“ im engeren Sinn). Zwar hat der Landesgesetzgeber bei der Einführung des § 1a LSZG zum 01.04.2005 durch das Haushaltsstrukturgesetz 2005 die Absicht geäußert, den ab dem Jahr 2005 als „Berufsanfängern“ eingestellten Beamten und Richtern höherer Besoldungsgruppen für die Dauer von drei Jahren keine Sonderzahlung zu gewähren (vgl. LT-Drs. 13/3832 S. 11). Der objektive vom Landesgesetzgeber beschlossene Gesetzestext reicht jedoch über diesen vom ihm bekundeten Willen hinaus und beschränkt die Wartezeit nicht auf den Personenkreis der „Berufsanfänger“ im engeren Sinn (vgl. Senatsbeschluss vom 23.01.2008 - 4 S 2952/06 - und VG Sigmaringen, Urteil vom 09.11.2006 - 8 K 1955/05 -, Juris). Insoweit ist Grenze jeder Auslegung der Wortlaut des Gesetzes. Dies gilt insbesondere für Besoldungsleistungen, die - einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG entsprechend - dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.2005 - 2 C 1.04 -, BVerwGE 123, 308). Der Anwendungsbereich besoldungsrechtlicher Regelungen kann nicht durch allgemeine Rechtsgrundsätze erweitert oder ergänzt werden. Daher ist insbesondere die analoge Anwendung derartiger Regelungen ausgeschlossen. Der Wille des Gesetzgebers kann nur berücksichtigt werden, wenn er im Gesetzeswortlaut deutlich Ausdruck gefunden hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1990 - 2 C 11.89 -, Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10, und Beschluss vom 01.07.2009, a.a.O.). Danach gilt die dreijährige Wartezeit nicht nur für „Berufsanfänger“ im engeren Sinn. Denn die Gesetz gewordene Regelung des § 1a Abs. 1 LSZG knüpft - ebenso wie § 3a Abs. 1 LBesG - nicht an den Berufseinstieg an, sondern an das Entstehen eines Anspruchs auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt unter anderem der Besoldungsgruppen A 12 und höher. Von der Wartezeit betroffen sind mithin alle Beamten, die ein derartiges Eingangsamt bekleiden und - wie bereits erörtert - erstmals nach dem Stichtag 31.12.2004 Dienstbezüge zu beanspruchen haben“. |
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| | Die Kammer schließt sich diesen Ausführungen an. |
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| | Hätte der Gesetzgeber die Geltung der besonderen Eingangsbesoldung auf „Berufsanfänger“ im engeren Sinne beschränken wollen, hätte er in Kenntnis der vorstehenden Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg bei der nachfolgenden Verabschiedung des Dienstrechtsreformgesetzes bzw. bei der Änderung des § 23 Abs. 1 LBesGBW durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer Vorschriften Anlass gehabt, dies in § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) klarzustellen. Das ist aber nicht geschehen. Daraus folgt, dass jedenfalls unter der Geltung des § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) nicht mehr mit der mutmaßlichen Absicht des Gesetzgebers bei der Einführung des § 1a Landessonderzahlungsgesetz, die Nichtgewährung von Leistungen auf „Berufsanfänger“ im engeren Sinne beschränken zu wollen, argumentiert werden kann. Das heißt im Ergebnis: § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) gilt umso mehr auch für solche Beamte und Richter, die vor dem erstmaligen Entstehen eines Anspruchs auf Dienstbezüge gegenüber dem Land Baden-Württemberg Dienstbezüge von einem anderen Dienstherrn in der Bundesrepublik Deutschland bezogen haben. |
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| | § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) verstößt in der zuvor vorgenommenen Auslegung, jedenfalls soweit die Absenkung der Dienstbezüge auf 4 % beschränkt ist, nicht gegen das Grundgesetz. Es ist daher nicht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen. |
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| | Prüfungsmaßstab für die Absenkung der Dienstbezüge um 4 % durch § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) ist nicht der durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Anspruch eines Beamten oder Richters auf Alimentierung. Denn die Absenkung erfasst nur den Teil der Bezüge, welcher dem Anteil der darin integrierten Sonderzahlung entspricht. Sonderzahlungen sind aber nicht Bestandteil der Alimentierung. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) auf § 1a Landessonderzahlungsgesetz zurückgeht und die Absenkung der Dienstbezüge um 4 % letztendlich nach der Gesetzgebungsgeschichte einen Ersatz für die Regelung in § 1a Landessonderzahlungsgesetz darstellt. Im Gesetzentwurf der Landesregierung für das Gesetz zur Integration der Sonderzahlungen und zur Anpassung der Besoldung und Versorgung 2008 und zur Änderung weiterer Rechtsvorschriften (BVAnpG 2008, Drucksache 14/1601) wird unter anderem das Folgende ausgeführt: |
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| | [Seite 46] „Artikel 1 (Gesetz zur Integration der Sonderzahlungen und zur Anpassung der Besoldung und Versorgung 2008) |
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| | Zu § 3 (Integration der Sonderzahlungen) |
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| Die Sonderzahlungen werden bislang in Baden-Württemberg neben den Dienst- und Anwärterbezügen als Landesanteil Besoldung gesondert gezahlt. Die Bemessungssätze betragen nach dem Landessonderzahlungsgesetz in der Fassung von Artikel 4 des Haushaltsstrukturgesetzes 2007 vom 12. Februar 2007 (GBl. S. 105) für den Familienzuschlag 7,19 % und ab 1. Januar 2008 für die übrigen in § 5 Abs. 1 des Landessonderzahlungsgesetzes genannten Bezüge 4,17 %. § 3 Abs. 1 des Gesetzentwurfs regelt die Integration der Sonderzahlungen in die einzelnen Besoldungsbestandteile, die nach dem bisherigen Landessonderzahlungsgesetz Bemessungsgrundlagen für die Sonderzahlungen waren. Dadurch erhöhen sich der Familienzuschlag grundsätzlich um 7,19 % und die übrigen in Absatz 1 genannten Besoldungsbestandteile um 4,17 %. Die Sonderzahlungen werden dadurch Elemente dieser Besoldungsbestandteile; die Sonderzahlung insgesamt hört gleichzeitig auf, als bislang selbständiger zur Besoldung gehörender sonstiger Bezug zu existieren.
… |
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| | Der Einbau der Sonderzahlungen führt im Ergebnis nicht zu einer Erhöhung der laufenden Bezüge..“. |
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| | [Seite 50] Zu Artikel 2 (Änderung des Landesbesoldungsgesetzes) |
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| | Die Regelung führt die bisher in § 1 a des Landessonderzahlungsgesetzes enthaltene Bestimmung, wonach ab dem Jahre 2005 eingestellte Beamte höherer Besoldungsgruppen für die Dauer von 3 Jahren keine Sonderzahlungen erhalten sollen, in anderer Form weitgehend wirkungsgleich fort“. |
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| | Daraus sind die folgenden Schlüsse zu ziehen: Zwar hört die Sonderzahlung auf zu existieren (vgl. ober Erläuterung zu § 3 Integration der Sonderzahlungen), die Nichtgewährung der Sonderzahlung nach dem früheren Recht sollte aber in anderer Form wirkungsgleich fortgeführt werden. Das bedeutet, dass der Gesetzgeber sich nach der Integration der Sonderzahlung in die Dienstbezüge nicht der Möglichkeit begeben wollte, einen Betrag in Höhe der Sonderzahlung den neu in den Dienst des Landes Baden-Württemberg eintretenden Beamten und Richtern auch in Zukunft für 3 Jahre vorzuenthalten zu können. Das kommt dadurch zum Ausdruck, dass die Absenkung um 4 % fast genau dem Satz von 4,17 % entspricht, um den die Dienstbezüge durch die Integration der Sonderzahlung erhöht wurden. Der Gesetzgeber wollte den „integrierten“ Betrag nicht dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterstellen. Die Integration der Sonderzahlung war auch nicht erforderlich, um für die Beamten und Richter eine den Anforderungen des § 33 Abs. 5 GG genügende Alimentierung (siehe dazu unten b) zu erzielen. |
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| | An der oben dargestellten Zielsetzung des Gesetzgebers hat sich auch nichts durch den Erlass des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010 (GBl. Seite 793) geändert. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (Drucksache 14/6694, Seite 463) wird ausgeführt: |
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| | „Zu § 23 (Besondere Eingangsbesoldung) |
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| | Die Vorschrift in ihrer ursprünglichen Fassung wurde durch Artikel 1 des Haushaltsstrukturgesetzes 2005 vom 1. März 2005 (GBl. S. 145) als § 1 a in das Landessonderzahlungsgesetz vom 29. Oktober 2003 (GBl. S. 693) eingefügt. Infolge Aufhebung des Landessonderzahlungsgesetzes wurde die Regelung durch das BVAnpG 2008 vom 11. Dezember 2007 (GBl. S. 538), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 3. Dezember 2008 (GBl. S. 432, 433), in veränderter Form als § 3 a in das LBesG-alt übernommen. Diese Bestimmung wird nunmehr in redaktionell überarbeiteter Form, jedoch inhaltlich wirkungsgleich in dieses Gesetz eingefügt. Die Regelung des bisherigen Absatzes 5 ergibt sich nunmehr aus § 4 Abs. 4.“ |
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| | Auch der Neufassung des § 23 Abs. 1 LBesGBW durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/2014 liegt keine andere Zielrichtung als die weitere Einsparung von Haushaltsmitteln zugrunde (auf die Begründung des Gesetzentwurfs unten b) cc) wird verwiesen). |
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| | Durch die streitige Absenkung der Dienstbezüge um 4 % nach § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) verlässt der Gesetzgeber nicht den ihm zustehenden Gestaltungsrahmen. |
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| | Die Absenkung des Grundgehalts ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil sie schon den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht genügende Dienstbezüge weiter vermindern würde (vgl. zur unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentation: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.05.2016 - 4 S 471/15 - Rn. 6, juris). Vielmehr entsprechen die nicht abgesenkten Dienstbezüge in den Jahren 2012 bis 2015 den Kriterien des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a.- juris. Das Bundesverfassungsgericht führt zu diesen Kriterien in seinen Leitsätzen das folgende aus: |
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| | 1. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung der Richter und Staatsanwälte entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Ob die Bezüge evident unzureichend sind, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden. |
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| | 2. Im Rahmen dieser Gesamtschau liegt es nahe, mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen für eine grundsätzlich verfassungsgemäße Ausgestaltung der Alimentationsstruktur und des Alimentationsniveaus zu ermitteln. |
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| | 3. Hierzu eignen sich fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt (deutliche Differenz zwischen einerseits der Besoldungsentwicklung und andererseits der Entwicklung der Tarifentlohnung im öffentlichen Dienst [Parameter 1], des Nominallohnindex [Parameter 2] sowie des Verbraucherpreisindex [Parameter 3], systeminterner Besoldungsvergleich [Parameter 4] und Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder [Parameter 5]). Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt (1. Prüfungsstufe), besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Diese Vermutung kann durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden (2. Prüfungsstufe). |
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| | Zur Anwendung dieser Grundsätze gibt das Bundesverfassungsgericht folgende Erläuterungen: |
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| | „[102] Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre − dies entspricht etwa der Hälfte der Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwaltes − zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden“. |
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| | Der Beklagte hat zur Anwendungen dieser Kriterien mit Schriftsatz vom 18.03.2016 ausführlich vorgetragen. Darauf kann verwiesen werden, weil keine Zweifel an der Richtigkeit der Berechnungen des Beklagten bestehen. Bedenken wurden auch von Seiten des Klägers nicht erhoben. Die Berechnungen des Beklagten lassen sich wie folgt zusammenfassen (Parameter, deren Grenzen überschritten sind, sind fett gedruckt und unterstrichen): |
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Parameter 1
Tarifeinkommen; Grenze 5 % |
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Parameter 2
Nominallohnindex, Grenze 5 % |
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Parameter 3
Verbraucherpreisentwicklung;
Grenze 5 % |
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Parameter 4
Systeminterner Vergleich;
Grenze 10 % |
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R 1/A 5
62,2 % zu 59,8 %;
R 1/A 9
49,8 % zu 49,2%
R 1/A 13
22,3 % zu 22,0 % |
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R 1/A 5
62,2 % zu 58,8 %
R 1/A 9
49,8 % zu 48,0 %
R 1/A 13
22,3 % zu 22,0 % |
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Parameter 5
Vergleich Bund/Länder |
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Parameter 1
Tarifeinkommen; Grenzer 5 % |
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Parameter 2
Nominallohnindex, Grenze 5 % |
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Parameter 3
Verbraucherpreisentwicklung;
Grenze 5 % |
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Parameter 4
Systeminterner Vergleich;
Grenze 10 % |
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R 1/A 5
61,7 % zu 58,6 %
R 1/A 9
49,4 % zu 47,8 %
R 1/A 13
22,1 % zu 22,0 % |
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R 1/A 5
61,7 % zu 59,8 %
R 1/A 9
49,3 % zu 49,2 %
R 1/A 13
22,0 % zu 22,0 % |
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Parameter 5
Vergleich Bund/Länder |
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| | In den Jahren 2013 und 2014 überschreiten die Parameter 1 bis 3 die vom Bundesverfassungsgericht vorgegeben Grenzen bei der „Regelprüfung“. Die Regelprüfung bezieht sich auf den ersten 15-Jahreszeitraum im Sinne des oben zitierten Urteils des Bundesverfassungsgerichts (dort Rn. 102 Satz 1). Die dann vorzunehmende Staffelprüfung (Rn. 102 Satz 2) führt aber zu dem Ergebnis, dass nur noch ein Parameter überschritten wird, nämlich der Parameter 3 für das Jahr 2013. Da somit für keines der zu untersuchenden Jahre eine Grenzüberschreitung bei mindestens drei Parametern vorliegt, ist als Ergebnis der Prüfungsstufe 1 für die Jahre 2012 bis 2015 festzuhalten, dass die Dienstbezüge nicht evident unzureichend sind. Eine Prüfung auf der Stufe 2 ist daher nicht mehr erforderlich. Die nicht abgesenkten Dienstbezüge für die Besoldungsgruppe R 1 verstoßen in den streitigen Jahren nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. |
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| | Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien sind für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Absenkung der Dienstbezüge nach § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) ungeeignet und würden bei ihrer Anwendung auch nicht die Rechtswidrigkeit der Absenkung begründen. |
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| | Zu dem ersten Gesichtspunkt führt das Verwaltungsgericht Karlsruhe in seinem Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 15.12.2016 - 6 K 4048/16 - Rn. 98, juris, das Folgende aus, dem sich die Kammer anschließt: |
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| | „Das beklagte Land weist nach Überzeugung der Kammer allerdings zutreffend darauf hin, dass die - lediglich punktuell über einen Zeitraum von drei Jahren wirkende - Absenkungsregelung des § 23 Abs. 1 LBesGBW nicht an den mit der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Alimentationsprinzip abgeleiteten und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern zu messen ist (vgl. zu diesen BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, NJW 2015, S. 250 <Rn. 97 ff.> = BVerfGE 139, 64). Diese dienen dem Bundesverfassungsgericht dazu, im Wege einer relationalen Betrachtungsweise zu überprüfen, ob im Verlauf eines Zeitraums der zurückliegenden 15 Jahre - dies entspricht etwa der Hälfte der Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwalts (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, NJW 2015, S. 250 <Rn. 102> = BVerfGE 139, 64) - die Alimentation der betroffenen Richter und Staatsanwälte insgesamt auf ein evident unzureichendes Niveau abgesunken ist.“ |
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| | Wendete man die Prüfung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter auf die nach § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) abgesenkten Dienstbezüge an, dürfte festzustellen sein, dass die Parameter 1 bis 3 in den Jahren 2012 bis 2015 im Rahmen der Regelprüfung vollständig jenseits der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Grenzen liegen. Denn die Dienstbezüge, die mit den Parametern 1 bis 3 zu vergleichen wären, wären vor der Durchführung des Vergleichs um 4 % zu vermindern. Dadurch würde sich die Differenz zwischen der Entwicklung der Dienstbezüge einerseits und der Entwicklung der Tarifeinkommen, des Nominallohnindex und der Verbraucherpreisentwicklung andererseits weiter vergrößern. Bei der dann nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts durchzuführenden Staffelprüfung könnte die Absenkung nach § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) aber nicht berücksichtigt werden. Denn die von der Absenkung betroffen Jahre werden bei der Staffelprüfung gerade wieder ausgeblendet. Der Staffelprüfung wären somit wieder dieselben Werte zugrunde zu legen, die auch für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der nicht abgesenkten Dienstbezüge gelten. |
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| | Die streitige Absenkung der Dienstbezüge in der Höhe der in sie integrierten Sonderzahlung verstößt auch nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Grundsatz der amtsbezogenen gleichen Besoldung. Zwar liegt eine unterschiedliche Besoldung gleicher Ämter vor. Diese ist aber gerechtfertigt. |
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| | Das Bundesverfassungsgericht führte zu diesem Grundsatz in seinem Beschluss vom 17.01.2012 - 2 BvL 4/09 (juris) zur Kürzung der Sonderzahlungen für Beamte der Telekom durch § 10 Abs. 1 Postpersonalrechtsgesetz unter anderem das Folgende aus: |
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| | [57] 1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 110, 412 <431>; 116, 164 <180>; 126, 400 <416>). Welche Anforderungen an die Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Ungleichbehandlungen zu stellen sind, hängt wesentlich davon ab, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (stRspr; vgl. BVerfGE 112, 164 <174>). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (stRspr; vgl. BVerfGE 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 124, 199 <219>; 126, 400 <416 ff.>). |
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| | [58] Wird durch eine Norm eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten, verletzt sie den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 84, 197 <199>; 93, 386 <397>; 100, 195 <205>; 107, 205 <213>; 109, 96 <123>; stRspr). Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, dass hinsichtlich der Ungleichbehandlung an ein sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungsmerkmal angeknüpft wird. Zur Begründung einer Ungleichbehandlung von Personengruppen reicht es nicht aus, dass der Normgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muss auch für das Maß der Differenzierung ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen lässt (BVerfGE 124, 199 <220>; stRspr). |
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| | [59] b) Im Bereich der Beamtenbesoldung folgt aus den in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. dazu etwa BVerfGE 119, 247 <260 ff., 272 f.>), dass Beamte eines Dienstherrn mit gleichen oder vergleichbaren Dienstposten derselben Laufbahn in der Regel gleich zu besolden sind (vgl. schon BVerfGE 12, 326 <334>). Dieser Grundsatz der ämterbezogenen gleichen Besoldung erstreckt sich grundsätzlich auch auf Sonderzahlungen, da diese als Teil der Gesamtbesoldung anzusehen sind. Dem steht nicht entgegen, dass aus Art. 33 Abs. 5 GG kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums abzuleiten ist, der Beamten einen eigenständigen Anspruch auf Gewährung einer Sonderzahlung garantiert, weder dem Grunde noch der Höhe nach. Die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung hat erst nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der Länder gefunden (vgl. BVerfGK 12, 234 <239>) und steht grundsätzlich zur freien Disposition des Besoldungsgesetzgebers, der sie - einheitlich für alle ihm zugehörigen Beamten - im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindungen jederzeit für die Zukunft mindern oder streichen kann, soweit sich die Bezüge in ihrer Gesamthöhe noch als amtsangemessen darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. November 1967 - 2 BvR 668/67 -, JZ 1968, S. 61; BVerfGE 44, 249 <263>; 49, 260 <272>; 117, 330 <350>). |
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| | [60] c) Der Grundsatz der gleichen Besoldung gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Ungleichbehandlungen sind dann zulässig, wenn sie sachlich am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG zu rechtfertigen sind (stRspr; zuletzt BVerfGE 107, 218 <243 ff.> m.w.N.: Beamtenbesoldung Ost I; BVerfGE 107, 257 <269 ff.>: Beamtenbesoldung Ost II; BVerfGE 114, 258 <281>: private Altersvorsorge für Beamte; BVerfGE 117, 330 <352 f.>: Ballungsraumzulage; vgl. auch BVerfGE 12, 326 <333>: unterschiedliche Besoldung von Richtern der ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit; BVerfGE 26, 100 <110 ff.>: besoldungsrechtliche Differenzierung zwischen Richtern am Landessozialgericht und Richtern am Oberverwaltungsgericht; BVerfGE 26, 163 <169 ff.>: verfassungsrechtlich gebotene besoldungsrechtliche Gleichstellung von Landesarbeitsgerichtsdirektoren mit Senatspräsidenten am Oberlandesgericht und am Landessozialgericht; aus der Kammerrechtsprechung: BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 2. Juni 2001 - 2 BvR 571/00 -, NJW 2002, S. 743: Aufschub der linearen Erhöhung der Bezüge in bestimmten Besoldungsgruppen; BVerfGK 2, 64 <67, 69 f.>: Nichtgewährung der Einmalzahlung für bestimmte Ruhestandsbeamte). Das Bemühen, Ausgaben zu sparen, reicht zwar im Besoldungsrecht regelmäßig nicht aus, um eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 19, 76 <84 f.>; 76, 256 <311>; 93, 386 <402>; 114, 258 <291>); ergänzende fiskalische Erwägungen sind jedoch durchaus zulässig (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <291 f.>). |
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| | [61] d) Beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf (vgl. BVerfGE 8, 1 <22>; 13, 356 <362>; 26, 141 <158 ff.>; 71, 39 <52 f.>; 103, 310 <319 f.>; 107, 257 <271>; 110, 353 <364>). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen; es überprüft aber nicht, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat (vgl. BVerfGE 65, 141 <148 f.>, 107, 257 <271>). |
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| | Aus dieser Entscheidung (insbesondere Rn. 59) ist zu folgern, dass die Sonderzahlung bzw. der Anteil der Sonderzahlung an der Besoldung, der durch ihre Integration entstanden ist, nur dann zur freien Disposition des Gesetzgeber steht, wenn er die Sonderzahlung bzw. den entsprechenden Anteil an der Besoldung bei allen Beamten oder Richtern kürzt oder streicht. Aus der Entscheidung folgt aber auch, dass der Grundsatz der ämterbezogenen gleichen Besoldung auch dann zu beachten ist, wenn in die Sonderzahlung bzw. in den entsprechenden Anteil an der Besoldung eingegriffen werden soll. Die Möglichkeit der freien Disposition findet dann ihr Ende, wenn die Maßnahme nicht alle Beamte oder Richter treffen soll. Dies ist hier der Fall und führt hier dazu, dass der Kläger in den Monaten, in denen er abgesenkte Dienstbezüge bezog, für die Leistung seiner Dienste im selben Amt und bei gleicher Erfahrungsstufe geringere Dienstbezüge erhielt, als ein anderer Richter im gleichem Amt und bei gleicher Erfahrungsstufe ohne Absenkung. Dies ist nach den obigen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts nur dann zulässig, wenn es für diese unterschiedliche Behandlung eine am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG zu messende Rechtfertigung gibt, wobei diese nicht ausschließlich dem Bestreben, Haushaltsmittel zu sparen, geschuldet sein darf. Eine solche liegt hier aber vor (siehe bbb), auch wenn sie sich nicht ausdrücklich aus den Gesetzesbegründungen (siehe aaa) ergibt. |
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| | § 1a Landessonderzahlungsgesetz, dessen Regelung über § 3a LBesG 1999 wirkungsgleich in § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. ab 01.01.2013) transformiert wurde, wurde mit der Notwendigkeit begründet (siehe bereits oben I.1.), Einsparungen bei den Personalkosten für einen verfassungsgemäßen Haushalt für die Jahre 2005 und 2006 vornehmen zu müssen. Die Beschränkung der Einsparungen auf „neue“ Beamte wurde damit begründet, dass diesen nichts weggenommen werde, weil sie vor ihrer Einstellung noch keine Ansprüche gegenüber dem Land Baden-Württemberg gehabt hätten. Dagegen wollte man die zum Stichtag vorhandenen Beamten, die schon Eingriffe erlitten hätten, vor weiteren Eingriffen bewahren. |
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| | Das Gesetz zur Integration der Sonderzahlungen und zur Anpassung der Besoldung und Versorgung 2008 und zur Änderung weiterer Rechtsvorschriften (BVAnpG 2008) enthält keine Begründung für die Absenkung der Dienstbezüge in § 3a LBesG 1999. Die Begründung spricht nur von einer wirkungsgleichen Transformierung des § 1a Landessonderzahlungsgesetz in § 3a LBesG 1999. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber mit der Absenkung der Bezüge keine anderen Zwecke verfolgte als mit der Einschränkung des Berechtigtenkreises für die Sonderzahlung durch § 1a Landessonderzahlungsgesetz. § 3a LBesG 1999 wurde wiederum wirkungsgleich durch das Dienstrechtsreformgesetz in § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012) überführt. Der Ausweitung der Absenkungsregelung in § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung ab 01.01.2013), welche durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/2014 erfolgte, wurde in der Drucksache 15/2561 lediglich damit begründet, dass die Absenkungsregelung ausgeweitet werden solle. Es enthält somit auch keine weitergehende Begründung als die vorstehend genannten Gesetze: |
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| | [Seite 1] Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 |
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| | „A . Z i e l s e t z u n g |
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| | Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 werden gesetzliche Änderungen in einem Artikelgesetz zusammengefasst, die zur Umsetzung verschiedener im Entwurf des Staatshaushaltsplans 2013/14 enthaltener Maßnahmen insbesondere zur Haushaltskonsolidierung notwendig sind“. |
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| | [Seite 27] „e) Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg |
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| | Zur Erzielung der erforderlichen Einsparungsbeträge sind im Bereich der Besoldung folgende Maßnahmen vorgesehen: |
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| – …
– Absenkung der Besoldung in den Eingangsämtern der Besoldungsgruppen A 9 und A 10 um 4 Prozent und Erhöhung der Absenkung in den Eingangsämtern der höheren Besoldungsgruppen von 4 auf 8 Prozent, …“ |
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| | [Seite 48] Zu Artikel 5 (Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg): |
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| | Die bestehende Absenkungsregelung soll ausgeweitet werden. In den von der bisherigen Regelung erfassten Fällen soll sich die Absenkung von Grundgehalt und Amtszulage von 4 Prozent auf 8 Prozent erhöhen. Zudem sollen Beamte in Eingangsämtern der Besoldungsgruppen A 9 und A 10 künftig mit einem Absenkungssatz von 4 Prozent in die Regelung einbezogen werden. Besoldungsgruppe A 11 ist faktisch nicht betroffen, da es dort kein Eingangsamt gibt. |
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| | Aus Gründen des Vertrauensschutzes soll die bisherige Rechtslage für diejenigen Beamten weiter gelten, denen spätestens am 31. Dezember 2012 im Geltungsbereich dieses Gesetzes Dienstbezüge zugestanden haben. Die Übergangsregelung in Absatz 1 Satz 3 zeichnet daher inhaltlich in diesen Fällen die bisherige Regelung nach“. |
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| | Dem Gesamtzusammenhang der Begründung für die Nichtzahlung der Sonderzahlung bzw. für die Absenkung der Eingangszahlung für die ersten drei Jahre nach dem Entstehen des Anspruchs aus dem Eingangsamt kann dennoch eine Rechtfertigung entnommen werden, die über rein fiskalische Interessen hinausreicht. Die Nichtzahlung bzw. Absenkung diente nach dem Willen des Gesetzgebers offenkundig dazu, die Sonderzahlung, die zuvor bereits mehrfach in ihrem Umfang beschnitten worden war, den vorhandenen Beamten und Richtern und den neu hinzukommenden Beamten und Richtern zumindest in der einer verminderten Höhe auf Dauer zu erhalten. Davon profitiert auch der Kläger nach dem Ablauf der Absenkung. Der Gesetzgeber hat damit einen nicht zu beanstanden Interessenausgleich zwischen „vorhandenen“ und „neuen“ Beamten und Richter gefunden. |
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| | Dagegen überzeugt das vom Beklagten angeführte Argument, die von der Absenkung betroffenen Beamten und Richter müssten dem Land Baden-Württemberg erst 3 Jahre ihre Treue beweisen, um sich einen Anspruch auf volle Bezüge zu verdienen, nicht. Der neu eingestellte Beamte oder Richter, der von der Absenkung betroffen ist, schuldet dem Land nicht weniger Treue als jeder andere Beamte oder Richter. Er muss sie auch nicht erst drei Jahre unter Beweis stellen, um einen vollen Anspruch auf die von seinem Dienstherrn geschuldete Fürsorge zu haben. Es überzeugt auch nicht, weshalb es, anders als bei einem neu in den Dienst des Landes eintretenden Beamten einer unteren Gehaltsstufe oder bei einem Beamten oder Richter, der von einem anderen Dienstherrn vor seinem Wechsel in das Land Baden-Württemberg schon einmal befördert wurde, beispielsweise bei einem neu in den Dienst des Landes eintretenden Richter im Eingangsamt gerechtfertigt sein soll, dass er seine Treue zum Land erst 3 Jahre unter Beweis stellen soll, bevor er seine vollen Dienstbezüge erhält. |
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| | Die Frage, ob der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15.01.1985 - 2 BvR 1148/84 - zur Verfassungsmäßigkeit des Art. 30 Nr. 1 Haushaltsbegleitgesetz 1984 (BGBl. I 1983, Seite 1532) zur Begründung der vorliegenden Entscheidung noch herangezogen werden kann, kann offen bleiben. Gewisse Zweifel bestehen deshalb, weil die „Absenkungsregelungen“ in § 19a BBesG in der damaligen Fassung Fälle wie den des Klägers nicht betrafen, sondern auf Berufsanfänger im engeren Sinne zugeschnitten waren, da sie der Situation des Beamten auf Probe Rechnung tragen sollten (vgl. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 15.01.1985 -2 BvR 1148/84-, Rn 12). Zum anderen dürfte der Situation eines Beamten in der Einarbeitungszeit heute durch die mit dem Dienstrechtsreformgesetz des Landes Baden-Württemberg eingeführten Erfahrungsstufen bereits Rechnung getragen worden sein. |
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| | § 23 Abs. 1 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. ab 01.01.2013) ist auch nicht wegen der Verletzung „prozeduraler Anforderungen“ rechtswidrig. Das Bundesverfassungsgericht führte zu den „prozeduralen Anforderungen“ das Folgende aus: |
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| | [164] Die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber kompensieren die Schwierigkeit, das verfassungsrechtlich gebotene Besoldungsniveau anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stellt diese prozedurale Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses einschließlich der Festlegung der Besoldungshöhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliegt. Insofern entfaltet die prozedurale Dimension des Alimentationsprinzips Schutz- und Ausgleichsfunktion. |
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| | [165] b) Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln. |
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| | [129] 5. Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft (vgl. BVerfGE 130, 263 <301 f.>). Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten (vgl. BVerfGE 130, 263 <302>). |
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| | [130] Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann − auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz − effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2. Aufl. 2012, § 27 Rn. 61). |
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| | Anhand dieser Entscheidungen ist festzustellen, dass das Bundesverfassungsgericht die prozeduralen Anforderungen selbst nicht durchgehend zum Prüfungsmaßstab seiner Entscheidungen gemacht hat. In seiner Entscheidung vom 14.02.2012 beschränkte es seine Prüfung der W-Besoldung nicht auf eine gegebene Begründung, sondern suchte eine solche auch selbst (Rn. 177: Sachliche Gründe für die vom Gesetzgeber vorgenommene Veränderung der Wertigkeit des Professorenamtes sind weder dargelegt noch sonst erkennbar). In seiner Entscheidung vom 05.05.2015 stellte es die Verfassungsmäßigkeit der überprüften Besoldungsregelungen des Landes Rheinland-Pfalz allein anhand der 5 Parameter fest. Mit der Frage, ob Rheinland-Pfalz darüber hinaus prozedurale Anforderung erfüllt hat, befasst sich die Entscheidung nicht. Daraus dürfte folgen, dass das Bundesverfassungsgericht die Gesetzgeber nicht rückwirkend mit der Ausformung neuer Prüfgrundsätze belasten will. |
|
| | Zudem geht der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil vom 06.06. 2016 – 4 S 1094/15 –, Rn. 83, juris unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 05.05.2015 zu den Regelungen im Land Nordrhein-Westfalen davon aus, dass der Eingriff in Sonderzahlungen wegen deren grundsätzlichen Disponierbarkeit nicht am Maßstab des Vorliegens prozeduraler Anforderungen zu messen ist. Die Kammer geht davon aus, dass diese Auffassung auch auf die vorliegende Fallkonstellation, in der die Absenkung des Grundgehalts um den Anteil der Sonderzahlung der oben festgestellten [ vgl. II. 2. b) cc) am Ende und II. 2. b) cc) bbb) Absatz 1] besonderen Rechtfertigung bedarf, übertragen werden kann. |
|
| | Der Kläger kann gegen die Absenkung seiner Dienstbezüge auch nicht einwenden, dass er vor seiner Versetzung nach Baden-Württemberg bereits Richter in einem anderen Bundesland war und er durch den Wechsel keine Minderung seiner Dienstbezüge erfahren darf. Einen Anspruch auf Ausgleich einer Besoldungsminderung, die durch eine freiwillige bundesländerübergreifende Versetzung eintritt, gibt es nicht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 13.04.2016 - 4 S 1930/14 - und Beschluss vom 30.05.2016 - 4 S 471/15 -). |
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| | Der Anregung des Klägers, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Frage des Vorliegens einer unzulässigen Altersdiskriminierung (Verstoß gegen die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf - im Folgenden: Gleichbehandlungsrichtlinie) durch die Anwendung des § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) nach Art. 267 AEUV einzuholen, ist nicht zu entsprechen. Zum einen ist das Verwaltungsgericht als Gericht, dessen Entscheidung mit den Mitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann, zur Anrufung des Gerichtshofs nicht verpflichtet (vgl. Art. 267 Abs. 3 AEUV). Zum anderen erscheint die streitige Frage durch das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 21.12.2016 in der Rechtssache C-539/15 in dem Sinne als geklärt, dass ein Verstoß gegen die Gleichbehandlungsrichtlinie nicht vorliegt. |
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| | Die Gleichbehandlungsrichtlinie ist nach der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 09.09.2015 in der Rechtssache C-20/13 auf die Besoldungsbedingungen eines Richters in Deutschland anwendbar. |
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| | Nach Art. 2 Abs. 1 Gleichbehandlungsrichtlinie darf es keine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen der in Art. 1 dieser Richtlinie genannten Gründe, zu denen auch das Alter gehört, geben. Die anderen der in Art. 1 Gleichbehandlungsrichtlinie genannten Gründe sind hier ohne weiteres nicht einschlägig. |
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| | Eine unmittelbare Diskriminierung liegt nach Art. 2 Abs. 2 Buchstabe a Gleichbehandlungsrichtlinie unter anderem vor, wenn eine Person wegen ihres Alters in einer vergleichbaren Situation eine weniger günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Das Vorliegen einer unmittelbaren Diskriminierung scheidet im vorliegenden Fall aus, weil die Absenkung des Gehalts durch § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) nicht an das Alter der betroffenen Person, sondern an den Zeitpunkt des erstmaligen Bezugs von Dienstbezügen im Geltungsbereich des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg anknüpft. |
|
| | Es liegt aber auch keine mittelbare Diskriminierung vor. Die mittelbare Diskriminierung setzt nach Art. 2 Abs. 2 Buchstabe b Gleichbehandlungsrichtlinie voraus, dass dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren beispielsweise Personen mit einem bestimmten Alter gegenüber anderen Personen in besonderer Weise benachteiligen können, es sei denn, es liegen in der Gleichbehandlungsrichtlinie näher bezeichnete Voraussetzungen vor, die hier nicht einschlägig sind. |
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| | In der Rechtssache C-539/15 (Rn. 24) führte der Gerichtshof der Europäischen Union sinngemäß aus, es sei zu prüfen, ob die betroffene Regelung trotz ihrer neutralen Formulierung in Wirklichkeit eine viel größere Zahl von Personen eines bestimmten Alters oder einer bestimmten Altersgruppe benachteilige. Er beschränkte die Prüfung aber nicht auf diese Voraussetzung. Der Gerichtshof der Europäischen Union stellte darüber hinaus fest (Rn. 27), dass das Vorliegen einer mittelbaren Ungleichbehandlung wegen des Alters im entschiedenen Fall nicht alleine auf der Feststellung beruhen könne, dass die dort streitige Regelung hauptsächlich jüngere Arbeitnehmer in Bezug auf das Entgelt benachteilige. Der Gerichtshof berücksichtigte darüber hinaus (Rn. 28), dass die dort streitigen Umstände unabhängig vom Alter des Arbeitnehmers berücksichtigt werden und dass es sich bei dem dortigen Kläger nicht um einen jüngeren, sondern um einen älteren Arbeitnehmer handelte. |
|
| | Überträgt man die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union auf den vorliegenden Fall, erscheint es zwar nicht als ausgeschlossen, dass die vom Gerichtshof zunächst angesprochene Prüfung ergibt, dass von der Absenkungsregelung vorwiegend die jüngeren Beamten und Richter (Berufsanfänger im engeren Sinne) betroffen sind. Dies wurde vom Beklagten unter dem Hinweis auf eine nicht näher bezeichnete höhere Anzahl von Lehrern, die erst nach einer gewissen Zeit der Berufstätigkeit von anderen Bundesländern nach Baden-Württemberg wechselten, bestritten. Dieser Frage braucht aber nicht weiter nachgegangen werden. Denn die Situation des Klägers ist auch im Übrigen mit der im Fall des Gerichtshofs der Europäischen Union betroffenen Person vergleichbar. Das heißt, die Regelung findet sowohl auf jüngere wie auf ältere Adressaten Anwendung. |
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| | Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht in entsprechender Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. |
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| | Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Absenkung der Dienstbezüge nach § 23 LBesGBW (Fassung bis 31.12.2012 bzw. Fassung ab 01.01.2013) ist höchstrichterlich noch nicht geklärt. Sie ist auch über den Einzelfall hinaus von Bedeutung, da der Personenkreis, der von der Absenkungsregelung betroffen ist, zahlreich ist. |
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