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| | Die - vom Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung des Klägers, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. |
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| | Der Kläger verfolgt mit seinem Berufungsantrag - unabhängig von der Formulierung - in der Sache sein Verpflichtungsbegehren auf Erlass eines Verwaltungsakts gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG weiter, der entgegen dem angegriffenen Bescheid nicht zu einer Zuordnung der Stufe 6, sondern der Stufe 7 des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 12 ab dem 01.02.2012 führt. Die hierauf gerichtete Verpflichtungsklage ist nach Durchführung des erforderlichen Vorverfahrens (§ 54 Abs. 2 BeamtStG, § 68 Abs. 2 VwGO) zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid des Landesamts vom 29.02.2012 und dessen Widerspruchsbescheid vom 31.07.2012 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Festsetzung eines Zeitpunkts des Beginns des Aufsteigens in den Stufen, der die Zuordnung zur Stufe 7 der Besoldungsgruppe A 12 ab dem 01.02.2012, dem Zeitpunkt der Begründung des Beamtendienstverhältnisses mit dem beklagten Land, bewirkt. |
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| | Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist das Landesbesoldungsgesetz (LBesG) in der zum Zeitpunkt des Dienstantritts des Klägers in Baden-Württemberg am 01.02.2012 geltenden Fassung (Artikel 2 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts - Dienstrechtsreformgesetz - DRG -vom 09.11.2010, GBl. S. 793). Die Zuordnung zu den Stufen innerhalb der Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A regelt § 31 LBesG. Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 LBesG wird das Grundgehalt eines Landesbeamten, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist, nach Stufen bemessen. Nach § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG hat die bezügezahlende Behörde die Festsetzung des Zeitpunkts des Beginns des Aufsteigens in den Stufen für die Bestimmung der Höhe des Grundgehalts durch einen feststellenden Verwaltungsakt vorzunehmen. |
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| | Auf der Grundlage dieser Bestimmungen hat das Landesamt den Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Stufen gemäß § 31 Abs. 3 LBesG mit der Folge der Zuordnung zur Stufe 6 rechtmäßig festgesetzt (1.). Entgegen der Ansicht des Klägers kommt eine Zuordnung zur Stufe 7 auch im Wege der Überleitung gemäß §§ 98, 100 LBesG weder in unmittelbarer noch in analoger Anwendung dieser Vorschriften in Betracht (2.), ohne dass dies verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet (3.). |
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| | 1. a) Die Voraussetzungen für eine Festsetzung gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG liegen hier vor. Der Kläger setzt aufgrund der mit Bescheid der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Rheinland-Pfalz vom 07.12.2011 verfügten länderübergreifenden Versetzung gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG sein Beamtenverhältnis seit dem 01.02.2012 unter Beibehaltung seines Statusamts bei dem beklagten Land fort. Er steht damit seit diesem Zeitpunkt als Lehrer der Besoldungsgruppe 12 der baden-württembergischen Besoldungsordnung A im Dienstverhältnis mit dem beklagten Land und hat gegen dieses einen Anspruch auf Besoldung (§ 4 LBesG). Dies gilt unabhängig davon, ob in Folge der Versetzung eine Ernennung hätte vorgenommen werden müssen, da weder die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses mit dem neuen Dienstherrn noch der Besoldungsanspruch gegen diesen neben einer wirksamen oder - wie hier bereits - bestandskräftigen Versetzung zusätzlich eine Ernennung voraussetzt. Damit war die Höhe der Besoldung des Klägers vom Landesamt als bezügezahlende Stelle zu bestimmen. Hierzu war der Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Stufen nach § 31 LBesG zu berechnen und festzusetzen. |
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| | b) Der Zulässigkeit dieser Festsetzung steht der Bescheid der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Rheinland-Pfalz vom 22.11.2007, mit dem das Besoldungsdienstalter des Klägers gemäß §§ 27 Abs. 1, 28 Abs. 1 BBesG a.F. auf den 01.02.1995 (21. Lebensjahr) festgesetzt worden ist, nicht entgegen. § 31 LBesG ersetzt mit Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes zum 01.01.2011 die bis dahin - auch - in Baden-Württemberg für die Zuordnung zu den Stufen der Besoldungsgruppe in der damaligen Besoldungsordnung A maßgeblichen Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes in der bis zum 31.12.2006 geltenden Fassung (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 465; vgl. dazu unten). Damit ist für die Ermittlung der Höhe des dem Beamten zustehenden Grundgehalts die Festsetzung des Besoldungsdienstalters nicht mehr maßgeblich. An deren Stelle tritt nun die Festsetzung des Zeitpunkts für den Beginn des Aufsteigens in den Stufen. |
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| | Der Bescheid der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Rheinland-Pfalz vom 22.11.2007 wird durch Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 29.02.2012 auch weder - konkludent - aufgehoben noch geändert. Die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Stufen gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG auf den 01.02.2006 lässt die Festsetzung des Besoldungsdienstalters gemäß §§ 27 Abs. 1, 28 Abs. 1 BBesG a.F. auf den 01.02.1995 vielmehr unberührt. Letzterer kommt lediglich keine Bedeutung mehr für die Zuordnung zu den Stufen der baden-württembergischen Landesbesoldungsordnung A zu. Die Frage, wann eine Versetzung in den Dienst eines anderen Dienstherrn für den aufnehmenden Dienstherrn Anlass bilden kann, die Festsetzung des Besoldungsdienstalters durch den früheren Dienstherrn - teilweise - zurückzunehmen oder zu widerrufen (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 25.02.1993 - 4 S 1048/92 - m.w.N., Juris), kann damit hier offenbleiben. |
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| | c) Der Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Stufen zur Ermittlung der Höhe des dem Kläger zustehenden Grundgehalts (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 und 3 LBesG) ist mit dem angegriffenen Bescheid auch zutreffend berechnet und festgesetzt worden. Ein Anspruch auf eine hiervon abweichende Festsetzung mit der Folge der Zuordnung zur Stufe 7 mit Wirkung ab dem 01.02.2012 besteht nicht. Das Aufsteigen in den Stufen bestimmt sich nach Zeiten mit dienstlicher Erfahrung (Erfahrungszeiten). Erfahrungszeiten sind Zeiten im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Geltungsbereich des Grundgesetzes in einem Beamten- oder Richterverhältnis mit Anspruch auf Dienstbezüge (§ 31 Abs. 1 LBesG). Das Aufsteigen in den Stufen beginnt nach § 31 Abs. 3 Satz 1 LBesG mit dem Anfangsgrundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe mit Wirkung vom Ersten des Monats, in dem die erste Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn wirksam wird. Der Verweis auf ein Beamtenverhältnis mit Dienstbezügen in § 31 Abs. 3 LBesG (vgl. auch § 31 Abs. 1 LBesG) hat zur Folge, dass Ausbildungszeiten im Beamtenverhältnis auf Widerruf unberücksichtigt bleiben. Diese Zeiten dienen dem Erwerb der Befähigungsvoraussetzungen für den zukünftigen Beruf. Der Erwerb von Berufserfahrung kann somit erst danach einsetzen (vgl. Begründung zu § 31 Abs. 1 LBesG in LT-Drs. 14/6694, S. 465). Der Zeitpunkt des Beginns wird um die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden, nach § 32 Abs. 1 LBesG berücksichtigungsfähigen Zeiten vorverlegt (§ 31 Abs. 3 Satz 2 LBesG). Diesen Vorgaben entspricht die Festsetzung im streitgegenständlichen Bescheid vom 29.02.2012. Der Kläger wurde am 02.02.2006 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe erstmals mit dem Anspruch auf Dienstbezüge ernannt. Berücksichtigungsfähige Zeiten sind nicht ersichtlich und werden nicht geltend gemacht. Hieraus folgt, dass der Aufstieg in den Stufen, wie von dem Beklagten festgesetzt, ab dem 01.02.2006 beginnt. Die Erfahrungszeiten beim früheren Dienstherrn wurden damit in vollem Umfang berücksichtigt. |
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| | 2. Soweit der Kläger sich auf § 100 LBesG beruft, kann offenbleiben, ob das Verpflichtungsbegehren schon deswegen ohne Erfolg bleiben muss, weil im Falle der Überleitung nach dieser Vorschrift kein Raum für die Anwendung des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG und auch keine andere Grundlage für den Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts ersichtlich ist. Ebenso kann offenbleiben, ob das Begehren insoweit sachdienlich als Leistungs- oder Feststellungsklage zu behandeln wäre (§§ 88, 125 Abs. 1 VwGO). Denn jedenfalls hat der Kläger materiell keinen Anspruch darauf, unter Anwendung der Überleitungsvorschrift des § 100 LBesG der Stufe 7 der Besoldungsgruppe A 12 zugeordnet zu werden (a) oder im Wege der analogen Anwendung dieser Vorschrift so gestellt zu werden, als sei er bereits vor dem 01.01.2011 Beamter des beklagten Landes gewesen (b). |
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| | a) Gemäß § 100 LBesG wurden die am 01.01.2011 vorhandenen Beamten der Besoldungsordnung A innerhalb der Besoldungsgruppen, in die sie nach § 98 LBesG übergeleitet wurden, grundsätzlich der Stufe der neuen Grundgehaltstabellen zugeordnet, die dem Betrag des am Tag vor dem Inkrafttreten des Gesetzes zustehenden Grundgehalts entsprach. War ein entsprechender Betrag nicht ausgewiesen, erfolgte die Zuordnung zu der Stufe der jeweiligen Besoldungsgruppe mit dem nächst höheren Betrag. Nach § 100 Abs. 3 Satz 1 LBesG begann in den Überleitungsfällen das Aufsteigen in den Stufen nach § 31 Abs. 2 LBesG mit der Zuordnung zu einer Stufe des Grundgehalts der Anlage 6 (die die ab 01.01.2011 geltenden Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A enthält). Bereits in einer Stufe mit dem entsprechenden Grundgehaltsbetrag verbrachte Zeiten mit Anspruch auf Dienstbezüge ab dem Monat, in dem der Beamte das 21. Lebensjahr vollendet hat, wurden angerechnet. |
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| | Hieraus kann der Kläger keinen Anspruch auf die Zuordnung zur Stufe 7 der Besoldungsgruppe A 12 herleiten. Er beruft sich darauf, dass er ausgehend von dem Betrag des Grundgehalts, das ihm ab dem 01.02.2012 bei seinem früheren Dienstherrn zugestanden hätte, der Stufe 7 der Besoldungsgruppe A 12 als Stufe mit dem nächsthöheren Betrag zuzuordnen gewesen wäre. Würde man auf den Tag vor seiner Versetzung abstellen, wäre er zwar zunächst betragsmäßig der Stufe 6 zuzuordnen gewesen, aber bei Anrechnung der bereits ab dem 01.02.2009 in der dortigen Stufe 7 verbrachten Zeit ab dem 01.02.2012 in die Stufe 7 der baden-württembergischen Besoldungsgruppe A 12 aufgestiegen. Dies trifft zwar zu. § 100 LBesG ist aber in seinem Anwendungsbereich auf den Rechtsübergang anlässlich des Inkrafttretens von Artikel 2 der Dienstrechtsreform am 01.01.2011 beschränkt (aa). Einer erweiternden Auslegung ist die Regelung nicht zugänglich (bb). |
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| | aa) § 100 LBesG ist Teil der im 2. Unterabschnitt des 9. Abschnitts von Artikel 2 des Dienstrechtsreformgesetzes enthaltenen Übergangsbestimmungen zum Inkrafttreten des neuen Landesbesoldungsgesetzes am 01.01.2011. Diese bestimmen im Rahmen des Geltungsbereichs des Landesbesoldungsgesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 LBesG), auf welche Weise die zum Zeitpunkt dessen Inkrafttretens vorhandenen Beamten des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts in die neuen ab dem 01.01.2011 geltenden Besoldungsordnungen zu überführen sind. Dabei regeln die §§ 98, 99 LBesG zunächst die Überleitung der am 01.01.2011 vorhandenen Ämter in die neuen Landesbesoldungsordnungen. § 100 LBesG bestimmt in diesem Kontext entsprechend seiner amtlichen Überschrift die Einordnung der vorhandenen Beamten in die Stufen der Besoldungstabellen. Dass die Bestimmungen der §§ 98 ff. LBesG der Überleitung und Besitzstandswahrung anlässlich des Inkrafttretens des Art. 2 des Dienstrechtsreformgesetzes dienen, zeigt sich auch in § 101 LBesG, der die Regelung des § 100 LBesG zum Grundgehalt dahingehend ergänzt, dass er eine Überleitungszulage vorsieht, soweit sich dieses trotz der grundsätzlich betragsmäßigen Überleitung verringert (§ 101 Abs. 1 LBesG), und Ausgleichs- oder Überleitungszulagen in der zum 30.12.2010 bestehenden Höhe weitergewährt (§ 101 Abs. 2 LBesG). |
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| | Schließlich kommt auch in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Ausdruck, dass der Normgeber mit den §§ 98 ff. LBesG die Übernahme der vorhandenen Ämter in die neuen Landesbesoldungsordnungen (LT-Drs. 14/6694, S. 492, zu § 98 LBesG) und die anschließende Zuordnung der diese Ämter innehabenden Beamten zu einer Stufe der neuen Grundgehaltstabellen unter Vermeidung von Verschlechterungen durch die neue Zuordnung regeln wollte (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 492, zu § 100 Abs. 1 und 3 LBesG). Hierdurch sollten alle vorhandenen Beamten und Richter mit einer möglichst einfach und übersichtlich gestalteten Regelung in das neue Recht überführt (LT-Drs. 14/6694, S. 380) und dabei ihr nach altem Recht erworbener Besoldungsanspruch hinsichtlich der Höhe ihrer Bezüge gewahrt werden (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 492 f., zu § 100 Abs. 1 und 3 sowie zu § 101 Abs. 1 bis 3 LBesG). |
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| | Die §§ 98 ff. LBesG erfassen damit grundsätzlich nur Beamtenverhältnisse im Sinne des § 1 Abs. 1 LBesG, die bereits am 31.12.2010 bestanden, und dienen nur der Verhinderung von Besoldungseinbußen, die unmittelbar aufgrund des Inkrafttretens des neuen Rechts eingetreten sind (zu Besoldungseinbußen aufgrund nachfolgender personalorganisatorischer Maßnahmen vgl. unten zu §§ 22, 64 LBesG). |
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| | bb) Eine im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 5 GG erweiternde Auslegung dahingehend, dass auch Beamte des Bundes oder anderer Länder, die nach dem 01.01.2011 ihre Dienstverhältnisse im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 LBesG fortsetzen, gemäß § 100 LBesG überzuleiten sind, scheidet aus. Dabei kann insoweit offenbleiben, ob der Landesgesetzgeber für die Regelung des Ausgleichs zugunsten der in seinen Zuständigkeitsbereich wechselnden Beamten die Gesetzgebungskompetenz besitzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.02.2015 - 2 C 1.14 - Juris, zur Frage der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG), und ob hiervon ausgehend Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 5 GG eine Einbeziehung des Klägers gebieten würden. Denn eine solche Auslegung wäre jedenfalls - wie sich aus dem Dargelegten ergibt - weder mit dem Wortlaut des Gesetzes noch dem Willen des Gesetzgebers vereinbar (zu den Grenzen der verfassungskonformen Auslegung vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.2005 - 2 C 1.04 -, BVerwGE 123, 308, m.w.N.). |
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| | b) Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung des § 100 LBesG sind - auch wenn man wiederum die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers für den Ausgleich im Falle länderübergreifender Wechsel unterstellt - ebenfalls nicht gegeben. Die Analogie setzt eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes voraus. Ob eine Gesetzeslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Gesetzgebers erfassten Fälle in den gesetzlichen Vorschriften tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut einer Vorschrift nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten (BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 - 5 C 35.12 -, BVerwGE 148, 13, m.w.N.). Im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung besonders enge Grenzen gesetzt. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (§ 3 Abs. 1 LBesG, vgl. auch § 2 Abs. 1 LBeamtVG, § 2 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1 BeamtVG). Deshalb kommt die Erweiterung des Anwendungsbereichs besoldungsrechtlicher Normen im Wege der Analogie nur in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie etwa im Falle eines Redaktionsversehens (BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris). |
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| | Nach diesen Grundsätzen ist es hier zunächst fraglich, ob überhaupt eine vom Gesetzgeber planwidrig offen gelassene Regelungslücke vorliegt. Dieser wollte mit den Regelungen des Dienstrechtsreformgesetzes die hinzugewonnenen Gesetzgebungskompetenzen dazu nutzen, die Rechtsverhältnisse der Beamtinnen und Beamten im Lande einer Generalrevision zu unterziehen und den gegenwärtigen Erfordernissen, den Interessen der Beamtinnen und Beamten sowie den Belangen des Landes und sonstiger Dienstherrn anzupassen (LT-Drs. 14/6694, A. I. Ziel und Gegenstand des Gesetzesentwurfs, S. 375). Auch das bislang in Baden-Württemberg geltende Besoldungsrecht des Landes und das aufgrund von Artikel 125 a GG weiter geltende Bundesrecht zur Besoldung sollte durch eine umfassende Neuregelung ersetzt und abgelöst werden (LT-Drs. 14/6694, S. 378). Dass der Gesetzgeber dabei die Fälle nicht geregelt hat, in denen sich beim Wechsel eines Beamten vom Bund oder einem anderen Land nach Baden-Württemberg auch bei Beibehaltung des gleichen Statusamts die Bezüge verringern, obwohl der Bund und verschiedene Länder für diese Fälle Ausgleichsregelungen vorsehen (vgl. die Beispiele bei Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 55. Update 01/16, Art. 21 BayBesG, Anm. 2.3), führt nicht ohne Weiteres zur Annahme einer Regelungslücke (vgl. zum Umkehrschluss OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 27.10.2015 - 2 A 11049/14 -, Juris). Denn insoweit ist zu bedenken, dass die Regelungen der §§ 19 b, 83 a BBesG, die erst mit dem Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (Fachkräftegewinnungsgesetz) vom 22.03.2012 (BGBl. I S. 462) rückwirkend in das Bundesbesoldungsgesetz aufgenommen wurden, der Erleichterung der Personalgewinnung dienen. Hintergrund ist, dass in einigen Bereichen der Bundesverwaltung regelmäßig Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfänger aus den Ländern eingesetzt werden und sich ein unterschiedliches Besoldungsniveau zwischen den Ländern und dem Bund negativ auf die Bereitschaft auswirken kann, in den Bundesdienst zu wechseln (BT-Drs. 17/7142, S. 20). Für Baden-Württemberg gelten diese Gründe jedoch nicht in gleicher Weise. Auch unterscheidet sich die Situation in Baden-Württemberg von der anderer Länder, die Ausgleichsleistungen aus Wettbewerbsgründen eingeführt haben (z.B. Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/1822, zu § 52 LBesG, S. 174). Denn die End-Besoldung ist höher als in den meisten anderen Ländern mit Ausnahme von Bayern (und mit Ausnahme des Bundes), so dass ein Wechsel nach Baden-Württemberg besoldungsrechtlich meist attraktiv ist und selten zu dauerhaften Nachteilen führt (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 21 BayBesG Anm. 2.4). Allerdings finden sich in der Gesetzesbegründung zum Landesbesoldungsgesetz an keiner Stelle (auch nicht in der Begründung zu den §§ 22, 64 LBesG s. LT-Drs. S. 463 zu § 22 und S. 480 zu § 64) Überlegungen dazu, dass aufgrund der Umstellung vom früheren, am Besoldungsdienstalter orientierten System auf das neue System der Orientierung an Erfahrungszeiten auch bei dem Wechsel eines Beamten von einem anderen Land oder vom Bund nach Baden-Württemberg zumindest vorübergehend Besoldungsverluste auftreten können. Unterstellt man deshalb, der Landesgesetzgeber habe nicht alle Fälle geregelt, die nach dem Sinn und Zweck der umfassenden Neuregelung des Besoldungsrechts erfasst sein sollten, könnte der Kläger aber auch hieraus keinen Anspruch darauf herleiten, im Wege der analogen Anwendung des § 100 LBesG so gestellt zu werden, als wäre er bereits vor dem 01.01.2011 Beamter des beklagten Landes gewesen und übergeleitet worden. Denn es gibt keine, eine bezügerelevante Analogie rechtfertigenden Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber erst nach dem 01.01.2011 nach Baden-Württemberg gemäß § 15 Abs. 1, Abs. 2 BeamtStG versetzte Beamten den übergeleiteten Beamten hätte gleichstellen wollen. Zudem lässt sich den Regelungen der §§ 22, 64 LBesG entnehmen, dass es dem Willen des Landesgesetzgebers, dessen Zuständigkeit hier unterstellt wird, eindeutig widerspräche, Besoldungsverringerungen auch dann, wenn der länderübergreifende Dienstherrnwechsel - wie hier - ohne dienstliches Bedürfnis erfolgt ist, voll auszugleichen. Denn die genannten Bestimmungen gewähren als Nachfolgeregelungen zu § 13 BBesG während eines Dienstverhältnisses nach § 1 Abs. 1 LBesG Ausgleichsleistungen nur, wenn sich durch die Verleihung eines anderen Amtes aus dienstlichen Gründen die Summe der Dienstbezüge verringert oder aus dienstlichen Gründen eine Stellenzulage wegfällt. Im letzteren Fall erfolgt der Ausgleich zudem nicht dauerhaft, sondern in Form einer abschmelzenden und aufzehrbaren Zulage. Dass der Landesgesetzgeber Versetzungsbeamte, die ohne dienstliches Bedürfnis zum Beklagten wechseln, insoweit hätte besser stellen wollen, kann nicht angenommen werden. Gegen einen solchen Regelungswillen spricht auch, dass Länder, die Ausgleichsregelungen für (bund-)länderübergreifende Wechsel getroffen haben, überwiegend - ebenso wie der Bund - lediglich aufzehrbare Leistungen gewähren und diese auf Wechsel im dienstlichen Interesse beschränken (Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 21 Anm. 2.3). |
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| | Im Ergebnis hat der Kläger damit keinen Anspruch darauf, der Stufe 7 der Besoldungsgruppe A 12 ab dem 01.02.2012 zugeordnet zu werden und erzielt bis zum Erreichen des Endgrundgehalts ein geringeres Grundgehalt als vergleichbare baden-württembergische Kollegen, die am 01.01.2011 übergeleitet wurden und das gleiche Besoldungsdienstalter bzw. einen - mit Ausnahme des Wechsels nach dem 31.12.2011 - gleichen beruflichen Werdegang haben. |
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| | 3. Dieses Ergebnis steht mit der Verfassung im Einklang. Die Beschränkung der Anwendung der §§ 98 ff. LBesG auf bereits am 01.01.2011 vorhandene Beamten ist mit den aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG für Überleitungs- und Stichtagsregelungen zu entnehmenden Grundsätzen vereinbar (a). Sie führt auch im Zusammenhang mit dem Fehlen von Ausgleichsregelungen für länderübergreifende Versetzungen gemäß § 15 Abs. 1, Abs. 2 BeamtStG zu keiner verfassungswidrigen Benachteiligung des Klägers (b). |
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| | a) Es ist dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Bei der Regelung des Übergangs von einer älteren zu einer neueren Regelung steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu. Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtagsregelungen muss sich daher darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm zustehenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, insbesondere ob die Einführung des Stichtags überhaupt und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientiert und damit sachlich vertretbar sind. Diese Grundsätze gelten ebenso für die Anwendung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 07.10.2015 - 2 BvR 568/15 -, m.w.N., Juris). |
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| | Die vorliegende Stichtags- und Überleitungsregelung für den Übergang von dem früheren auf das ab dem 01.01.2011 geltende Besoldungsrecht wird diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht. Grundlage der Besoldung vor Inkrafttreten von Art. 2 des Dienstrechtsreformgesetzes waren die §§ 27 und 28 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 06.08.2002 (§§ 27 und 28 BBesG a.F.). Diese Bestimmungen galten nach dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Besoldung der Landesbeamten auf die Länder zum 01.09.2006 zunächst für Landesbeamte als Bundesrecht fort (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG, § 85 BBesG). Nach §§ 27 und 28 BBesG a.F. bildete das in Abhängigkeit vom Lebensalter bestimmte Besoldungsdienstalter den Anknüpfungspunkt für die erstmalige Zuordnung zu einer Besoldungsstufe der Tabelle der Grundgehaltssätze. Anschließend stieg das Grundgehalt des Beamten nach der Dienstzeit im Beamtenverhältnis an. Damit unterschied sich das Grundgehalt, das zwei gleichzeitig ernannte Beamte mit der gleichen oder einer vergleichbaren Berufserfahrung, aber unterschiedlichem Lebensalter erhielten, allein aufgrund ihres Lebensalters zum Zeitpunkt ihrer Ernennung (EuGH, Urteil vom 19.06.2014 - Rs. C-501/12, Specht -, NVwZ 2014, 1294). Dies stellte eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 und 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (RL 2000/78/EG -, ABl. L 303 S. 16) dar. Vor diesem Hintergrund ließ der Landesgesetzgeber bei der Neuregelung für die Besoldungsordnung A den Aufstieg nach Dienstaltersstufen entfallen. Das Lebensalter der Beamten sollte künftig für die Höhe der Besoldung keine Rolle mehr spielen. Maßgebend für das Aufsteigen in den Stufen der Besoldungsgruppen in der A-Besoldung sollten nunmehr Zeiten mit dienstlicher Erfahrung (Erfahrungszeiten) sein. Mit dieser Umstellung wollte das Land nicht nur der weitverbreiteten Kritik an den bisherigen Dienst- bzw. Lebensaltersstufen begegnen, sondern auch der EU-Richtlinie 2000/78/EG (a.a.O.) Rechnung tragen, die mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14.08.2006 in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 14/6694, S. 378). Der nun für die Höhe des Grundgehalts in der Besoldungsordnung A maßgebliche Aufstieg nach Erfahrungszeiten dürfte den Vorgaben der RL 2000/78/EG entsprechen, weil diese Regelung nicht an das Lebensalter, sondern an die tatsächliche Berufserfahrung anknüpft (vgl. EuGH, Urteil vom 19.06.2014 - Rs. C-501/12, Specht -, a.a.O.). Die Notwendigkeit der Umstellung auf das neue Besoldungssystem rechtfertigt die Einführung eines Stichtags. Auch die Wahl des maßgeblichen Zeitpunkts ist am gegebenen Sachverhalt orientiert. Der Gesetzgeber hat den für die Unterstellung unter das neue Recht maßgeblichen Stichtag an dessen Inkrafttreten, mithin an den Zeitpunkt des Übergangs auf das neue Besoldungssystem gekoppelt. Diese Stichtagsregelung ist aus den in der Gesetzesbegründung genannten Aspekten (LT-Drs. 14/6694, S. 380; LT-Drs. 14/6694, S. 492 f., zu § 100 Abs. 1 und 3 sowie zu § 101 Abs. 1 bis 3 LBesG; vgl. dazu oben 2. a) aa)) gerechtfertigt, weil eine Einzeleinstufung aller vorhandenen Beamten nach Maßgabe des neuen, unionsrechtskonformen Systems übermäßig großen Verwaltungsaufwand verursacht hätte und überaus kompliziert und fehlerträchtig gewesen wäre. Zudem konnte mit der betragsmäßigen Überleitung auch die Wahrung des Besitzstands der vorhandenen Beamten gewährleistet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.10.2014 - 2 C 6.13 -, BVerwGE 150, 234 im Anschluss an EuGH, Urteil vom 19.06.2014 - Rs. C-501/12, Specht - NVwZ 2014, 1294 zu Art. 6 Abs. 1 der RL 2000/78/EG -). Auf Beamte, die - wie der Kläger - erst nach der Einführung des neuen Besoldungssystems ihr Beamtenverhältnis im Wege der Versetzung mit länderübergreifendem Dienstherrnwechsel beim beklagten Land fortsetzen, sind diese für eine begrenzte Fortwirkung der Altersdiskriminierung geltenden Aspekte nicht übertragbar. Die einem Wechsel in die Zuständigkeit eines anderen Besoldungsgesetzgebers zugrundeliegenden Verhältnisse unterscheiden sich zunächst von denen im Falle einer Änderung der Besoldungsgesetzgebung in einer Weise, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt. Der Wechsel zum beklagten Land geschieht in verschieden gelagerten Einzelfällen, die ohnehin jeweils einer konkreten Eingliederung in die Besoldungsordnung des neuen Dienstherrn bedürfen. Aber auch die Grundlagen der besoldungsrechtlichen Rechtsstellung, aus der der Wechsel erfolgt, sind - anders als beim Rechtsübergang - nicht einheitlich. Schließlich sind hier auch Unterschiede in der Schutzwürdigkeit zwischen freiwilligen und unfreiwilligen Wechseln zu beachten (vgl. unten b), die beim Rechtsübergang nicht auftreten. |
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| | b) Dass der Landesgesetzgeber seinen Bestandsbeamten beim Übergang auf das neue Besoldungsrecht einen vollen Ausgleich gewährt hat, führt auch nicht wegen des Fehlens anderweitiger (bundes- oder landesrechtlicher) Ausgleichsregelungen für die Übernahme von Beamten, die zum maßgeblichen Stichtag im Dienstverhältnis in anderen Ländern oder beim Bund standen und erst nach dem 01.01.2011 in den Dienst des beklagten Landes wechseln, zu einer verfassungswidrigen Benachteiligung des Klägers. |
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| | Grundsätzlich genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Dieser besagt, dass der Normgesetzgeber Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge dann vornehmen darf, wenn dies aus sachlichen Gründen, die z.B. im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen können, gerechtfertigt ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 -, m.w.N., Juris). Zugunsten unfreiwillig wechselnder Beamten greift das Gebot der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2015 - 2 C 1.14 -, Juris) ein. In beiden Fällen besteht kein verfassungsrechtlich gesicherter Anspruch des Beamten auf Erhaltung der Rechtsstellung oder des Besitzstandes in Bezug auf die erreichten Besoldungsansprüche, sondern kommt dem Gesetzgeber ein verhältnismäßig weiter Gestaltungsspielraum zu (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2015, a.a.O., m.w.N.). Danach verstoßen Kürzungen der bereits erzielten Besoldung auf ein die Mindestalimentation nicht unterschreitendes Niveau weder gegen Art. 33 Abs. 5 GG noch Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie auf sachlichen Gründen beruhen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.07.1999 - 2 BvR 544/97 -, Juris). |
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| | Der Landesgesetzgeber - seine Gesetzgebungszuständigkeit auch für die Fälle des Wechsels wiederum unterstellt - hat im Rahmen seines Gestaltungsspielraums den vorhandenen Beamten einen vollen Ausgleich gewährt, während er den Beamten, die gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG ihr Beamtenverhältnis beim Beklagten nach dem 31.12.2010 fortsetzen, überhaupt keinen Ausgleich zuerkennt. Ihnen wird hinsichtlich ihrer früheren Besoldungsansprüche weder Bestandsschutz gewährt noch bleibt ihnen ein ggf. im Zuge einer bei dem früheren Dienstherrn bereits erfolgten Besoldungsumstellung gewährter Bestandsschutz erhalten. Dabei schließt auch § 15 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG, der bezüglich einer Verringerung des Grundgehalts die Zustimmung des Beamten nur dann fordern dürfte, wenn das neue Grundgehalt - nicht nur betragsmäßig, sondern - in seiner durch die Besoldungsgruppe ausgedrückten Wertigkeit geringer ist (vgl. hierzu Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 21 BayBesG Anm. 2.4), selbst im Falle eines unfreiwilligen Dienstherrnwechsels die Verringerung von Besoldungsbestandteilen auch im Übrigen (Zulagen etc.) nicht aus. Ob und in welchem Umfang Besoldungsminderungen in diesen Fällen gerechtfertigt sind, kann hier aber - ebenso wie die Frage der Gesetzgebungskompetenz - offenbleiben. Denn der Kläger ist freiwillig in den Geltungsbereich des baden-württembergischen Besoldungsgesetzes gewechselt. Er kann sich deshalb zunächst anders als die Bestandsbeamten nicht auf den Grundsatz des relativen Normbestandsschutzes berufen, weil die Verringerung seiner Besoldung nicht auf einer Änderung der Besoldungsgesetzgebung, sondern auf Unterschieden zwischen den rheinland-pfälzischen und den baden-württembergischen Besoldungsgesetzen beruht. Da er freiwillig gewechselt ist, kann er sich aber auch nicht auf das Gebot der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung berufen. In seinem Fall ist es schließlich auch gerechtfertigt, dass er hinsichtlich seiner Besoldung im Ergebnis den Beamten gleichgestellt wird, die aufgrund einer erfolgreichen Bewerbung beim Beklagten ernannt werden, nachdem sie aus dem Beamtenverhältnis bei ihrem früheren Dienstherrn ausgeschieden sind, weil der Wechsel auch in seinem Fall in seiner Disposition lag und seinen Interessen diente. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. |
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| | Beschluss vom 13. April 2016 |
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| | Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 und 3 GKG für beide Rechtszüge auf 3.627,29 EUR (Differenz zwischen der Stufe 6 und der Stufe 7 des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 12: für die Zeit von Februar 2012 bis Januar 2014) festgesetzt. |
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| | Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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