Tatbestand

Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Feststellung, dass dem Beigeladenen die Unterhaltung von vier Schützanlagen in den A.-Stadter Kanälen obliegt.

Die Klägerin ist Eigentümerin der in ihrem Gemeindegebiet verlaufenden Kanäle. Darin befinden sich die vier Schützanlagen "I.", "J.", "K." und "L.". Nachdem die Torfschifffahrt in den 1950er Jahren eingestellt worden war, wurden die drei erstgenannten Anlagen in den Bereichen, in denen sich zuvor von der Klägerin unterhaltene Schleusen befunden hatten, quer zur Fließrichtung des Gewässers errichtet. Die Schützanlage "I." besteht aus einer Doppelschütztafel. Der untere Bereich der Schleuse, die sich dort früher befunden hatte, wurde im Zuge der Herstellung einer Straßenquerung verrohrt und überbaut. In südöstlicher Richtung des Hauptkanals sind noch Teile der historischen Schleusenkammer und beide Stemmtore vorhanden. Nachdem die Schleuse "J." entfernt worden war, wurde der Querschnitt des Mittelkanals in diesem Bereich durch Spundwände verengt und eine Wehranlage mit einer (Einfach-)Schütztafel errichtet. Im M. kanal wurde im Bereich der früheren Schleuse "K." ein weiteres Doppelschütz hergestellt, das von zwei Flügelwänden aus Spundwandprofilen umgeben ist. Das Wasser wird von dem Schütz durch einen Rohrdurchlass, der sich unter der Straße "Mittelkanal links" befindet, geführt und in den Mittelkanal geleitet.

Das Schütz "L." befindet sich seitlich im Uferbereich des L. s. Mit Planfeststellungsbeschluss vom 15. Februar 1974 stellte der Regierungspräsident in E-Stadt auf Antrag des Beigeladenen den Plan zum Ausbau des sog. Ableiters nach Maßgabe der Antragsunterlagen, die unter anderem aus einem Erläuterungsbericht, einem Verzeichnis der Bauanlagen, einem Bauwerksplan und Bauwerkszeichnungen bestanden, fest. Der sog. Ableiter verbindet den L. mit dem Seitenkanal N. -A-Stadt. Ausweislich des Erläuterungsberichts bezweckte der Ausbau des sog. Ableiters, ein Gebiet von rund 20 km² Größe des Zuzugsgebietes der Kanäle des Stadtteils A.-Stadt-O. über den sog. Ableiter zu entwässern und so das dicht bebaute Gebiet des "eigentlichen Stadtkernes" von A.-Stadt-P. wasserwirtschaftlich zu entlasten. Nach Abschnitt 2 ("Bauwerke") Ziffer 1 der Anlage 7 (Bauwerksverzeichnis) zum Planfeststellungsantrag war an der Kreuzung des sog. Ableiters mit der Straße am L. der Bau einer "Stahlbetonbrücke mit Einlaufbauwerk" erforderlich. Als Zweck der Anlage wurde die "Überführung der Straße am L. über den Ableiter" genannt. In den Erläuterungen hierzu heißt es: "Die Fahrbahndecke wird in der vorhandenen Bauweise wieder hergestellt einschl. einer Anrampung 1: 50. Am Einlauf sind 2 gegeneinanderreibende Schütztafeln zur Regelung des Oberwasserstandes vorgesehen. Befestigungen, Geländer usw. gehen aus der Zeichnung hervor." Unter der Überschrift "Unterhaltungspflichtiger" wurde angegeben: "Straßenbaulastträger: Stadt A.-Stadt. Die Bedienung der beweglichen Schütztafeln zur Regelung des Wasserstandes im L. soll von der Stadt A.-Stadt wahrgenommen werden." Laut der schriftlichen Vereinbarung zwischen der Klägerin und dem Beigeladenen vom 18. September 1978 wurde die Klägerin nach Fertigstellung und erfolgter Abnahme Eigentümerin und Unterhaltungspflichtige für bestimmte, in der Vereinbarung näher bezeichnete Bauwerke, unter anderem für die Brücke im L..

Die Klägerin und der Beigeladene einigten sich in den 1970er Jahren außerdem mündlich darauf, dass die Klägerin die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung in ihrem Stadtgebiet gegen eine jährliche Pauschalvergütung in Höhe von 40.000 EUR durchführe sollte.

Nachdem der Beigeladene die Aufforderung der Klägerin zurückgewiesen hatte, die vier vorgenannten Schützanlagen auf eigene Kosten sanieren zu lassen, beantragte die Klägerin bei dem Beklagten mit Schreiben vom 4. Dezember 2019 die Feststellung, dass dem Beigeladenen die Unterhaltung der Schützanlagen obliegt. Zur Begründung machte sie geltend, bei den Schützen handele es sich um Anlagen zur Gewässerunterhaltung, da sie der Abführung von Wasser dienten. Zum einen leiteten sie das Wasser geregelt vom Küstenkanal kommend in Richtung Q. kanal/Hafen, was aufgrund des vor Ort vorhandenen Gefälles ohne die Schütze nicht bzw. jedenfalls nicht gefahrlos möglich sei. Zum anderen dienten sie bei Hochwasser der Abführung des Wassers aus dem Kanalsystem und damit der schadlosen Entwässerung. Dass sie - die Klägerin - die Unterhaltung der Kanäle bislang auf Grundlage einer mündlichen Vereinbarung durchgeführt habe, ändere daran nichts. Ihre Verpflichtungen bezögen sich nicht auf die Unterhaltung der Schützanlagen. Ungeachtet dessen berührten privatrechtliche Absprachen nicht die öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Gewässerunterhaltung.

Der Beigeladene stellte bei dem Beklagten daraufhin unter anderem den Antrag festzustellen, dass die Klägerin für die Anlagen "I.", "J.", "K." und "L." unterhaltungspflichtig ist. Den Ausführungen der Klägerin hielt er entgegen, die Schleusen hätten der Schifffahrt und der Hochwasserentlastung gedient. Nachdem diese aufgegeben worden seien, habe man die Schütztafeln errichtet, damit die oberhalb liegenden Kanalhaltungen nicht trockenfielen. Die Schützanlagen fielen nicht unter die gemäß § 61 Satz 1 Niedersächsisches Wassergesetz (NWG) zu unterhaltenden Anlagen, die der Abführung des Wassers dienten, da sie weder Schöpfwerke noch Q. e noch Verlaate darstellten. Sie existierten weitgehend aus Gründen des Hochwasserschutzes. Eine Steuerung werde von der Klägerin ohne Betriebsplan und festgesetzte Wasserstände nach eigenem Ermessen durchgeführt. Für die Sicherstellung des ordnungsgemäßen Wasserabflusses wäre auch der Einbau fester Sohlschwellen ausreichend gewesen. Nach dem Wegfall der Schleusen sei deren früherer Nutznießer nach dem Rechtsgedanken des § 7 Abs. 1 NWG zur Sorge für die Folgen, insbesondere also für die Errichtung und den Betrieb von Ersatzanlagen, verpflichtet gewesen. Die Verantwortung für Anlagen könne nicht nach und nach auf Dritte verlagert werden.

Mit Bescheid vom 19. Mai 2020 stellte der Beklagte fest, dass der Klägerin die Unterhaltung der Schützanlagen "I.", "J.", "K." und "L." obliege. Zur Begründung führte er aus, unter Anlagen, die der Abführung des Wassers dienten, seien solche zu verstehen, die künstlich errichtet worden seien und als technische Einrichtungen besonders betrieben werden könnten. Darunter fielen Schöpfwerke, Siele und Verlaate, nicht dagegen die vorrangig der Wasserrückhaltung dienenden Stauwehre, auch wenn sie sich mittelbar auf die Wasserabführung auswirkten. Die Schützanlagen seien nach ihrer ursprünglichen Funktion und heutigen Gebrauchsweise Anlagen im Sinne des § 57 NWG, deren Zweck über die reine Abführung des Wassers in den Kanälen hinausgehe. Sie seien als Ersatz für Schleusen errichtet worden, damit die oberhalb liegenden Kanalhaltungen nicht trockenfielen. Die Schützanlagen hätten stets dazu gedient, das Wasser in den Kanälen anzustauen, um diese durch höhere Wasserstände der Schifffahrt zunutze zu machen. Es handele sich demnach um Anlagen zur Sicherung eines bestimmten Wasserstandes mit beeinflussbaren Teilen. Für die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses wäre der Einbau fester Sohlschwellen ausreichend gewesen. Die Schütze in den A.-Stadter Kanälen seien vielmehr geeignet, sich nachteilig auf den Wasserabfluss auszuwirken. Sie seien kein integraler Bestandteil des Gewässers, sondern könnten eine vom Gewässer losgelöste Funktion erfüllen.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 16. Juni 2020 Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie vor: Soweit in dem Feststellungsbescheid des Beklagten ausgeführt werde, die Schütze dienten (auch) dazu, Wasser anzustauen, damit die oberhalb liegenden Kanalhaltungen nicht trockenfielen, spreche dies für die Unterhaltungslast des Beigeladenen. Für die Abgrenzung zwischen der Pflicht zur Unterhaltung von Anlagen im Sinne von § 36 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und der Gewässerunterhaltungspflicht komme es entscheidend darauf an, ob mit der Anlage ein wasserwirtschaftlicher oder ein anderer Zweck verfolgt werde. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 29. April 2020 - 7 C 29.18 - klargestellt, dass auch ein Wehr zur Anstauung von Wasser einen wasserwirtschaftlichen Zweck habe, wenn dadurch ein Gewässer in seinem Bestand erhalten werden solle. Vorliegend würden die Schützanlagen lediglich dem wasserwirtschaftlichen Zweck dienen, die A.-Stadter Kanäle vor einer Verlandung zu schützen. Insbesondere würden sie nicht der Schifffahrt dienen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 2020 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das von der Klägerin zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts könne für die Beurteilung der Unterhaltungslast keine Anwendung finden. Das Urteil betreffe Stauwehre, die bereits ihrem Ursprung nach dazu gedient hätten, den Wasserstand zu halten und dadurch das Gewässer zu erhalten. Die Schützanlagen seien als Ersatz für die Schleusen errichtet worden, damit die oberhalb liegenden Kanäle nicht trockenfielen und schiffbar blieben. Ihr Zweck sei daher nicht vorrangig die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses. Sie hätten in ihrer Ersatzfunktion der Beseitigung der negativen Folgen der Außerbetriebnahme der Schleusen gedient. Ein wasserwirtschaftlicher Zweck im Rahmen der Gewässerunterhaltung sei bei Errichtung der Schützanlagen nicht Intention der Klägerin gewesen.

Die Klägerin hat am 5. Januar 2021 Klage erhoben und zur Begründung ergänzend zu ihrem Vorbringen im Verwaltungsverfahren geltend gemacht, es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des streitgegenständlichen Verwaltungsaktes. § 79 Abs. 1 NWG könne als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Verwaltungsaktes nicht herangezogen werden, da die Vorschrift lediglich behördliche Entscheidungen zur Gewässer-, nicht aber zur Anlagenunterhaltung betreffe. Zur Gewässerunterhaltung sei sie - die Klägerin - jedoch nicht verpflichtet. Zwar leiteten sie und auch Grundstückseigentümer Niederschlagswasser in die A.-Stadter Kanäle ein. Für diese sei aber der Beigeladene unterhaltungspflichtig. Die Schützanlagen dienten zur kontrollierten Abführung des Wassers in Richtung des Stadtteils A.-Stadt-P.. Überdies komme die Regulierbarkeit der Schütze "I.", "J." und "K." auch der Landwirtschaft und den Gärtnereibetrieben zugute, weil der Wasserstand im Winter abgesenkt und nach der Landbestellung ab Mitte April wieder angehoben werden könne. Die Schützanlagen hätten von Anfang an keine Funktion für die Schifffahrt gehabt, da diese im Zeitpunkt der Errichtung der Schütze bereits eingestellt gewesen sei. Der ordnungsgemäße Wasserabfluss hätte nicht über feste Sohlgleiten sichergestellt werden können. Die mögliche Überstauhöhe einer festen Sohlgleite würde insbesondere bei Starkregenereignissen nicht ausreichen, um das Wasser schadlos abführen zu können. Hierfür seien regelbare Einrichtungen erforderlich, die es zuließen, dass das Wasser auch in regenreichen Zeiten rechtzeitig aus dem jeweiligen Kanalabschnitt geleitet werden könne. Die Unterhaltung der Schützanlage "L." diene der Sicherung eines ordnungsgemäßen Gewässerzustands, weil das Schütz den L. seitlich eingrenze und daher Gewässer- bzw. Uferbestandteil sei. Über das Schütz werde Wasser in den sog. Ableiter geführt, um das restliche Kanalsystem zu entlasten und den Stadtteil O. ordnungsgemäß zu entwässern. Damit habe das Schütz eine Vorflutfunktion und diene der Abführung von Wasser bei Trockenwetter und Hochwasser. Weder aus der schriftlichen Vereinbarung aus dem Jahr 1978 noch aus dem Planfeststellungsbeschluss ergebe sich ihre Verpflichtung zur Unterhaltung der Schützanlage.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat sich zur Begründung auf seine Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden bezogen und weiter vorgetragen, die Klägerin habe durch den Bau der Schützanlagen "I.", "J." und "K." als Ersatz für die vorherigen Schleusen ihre Unterhaltungspflicht anerkannt. Auch wäre anstelle dieser drei Schützanlagen der Einbau von Sohlgleiten möglich gewesen. Diese seien ein ökologisch durchgängiger Abbau eines Sohlsprunges, der mindestens dem Abflussvermögen eines vollständig gesenkten Schützes entspreche. Die Schützanlagen dienten vor allem der Hochwasserretention. Die Klägerin benötige im Hochwasserfall Rückhalteraum zum Schutz tiefergelegener Stadtteile. Eine solche Rückhaltung gehe über die Ableitungsfunktion der Gewässer hinaus. Hochwasserschutz stelle eine kommunale Aufgabe der Städte und Gemeinden dar. Hinsichtlich der Schützanlage "L." sei ausdrücklich geregelt worden, dass die Klägerin die Unterhaltungspflicht trage. Die Erläuterungen im Bauwerksverzeichnis ließen den Schluss zu, dass der Klägerin die Unterhaltung für das gesamte Brückenbauwerk einschließlich der Schütztafeln habe übertragen werden sollen. Auch die schriftliche Vereinbarung erfasse die Brücke im L.. In Anbetracht des Planfeststellungsbeschlusses hätten die Beteiligten davon ausgehen müssen, dass der Klägerin die Unterhaltung für das Brückenbauwerk insgesamt, d. h. einschließlich der Schützanlage, übertragen worden sei. Dies bestätige auch der aktuelle Zustand der Schützanlage. Diese sei in den Stahlbetondurchlass als Bauwerk eingefasst und fest mit diesem verbunden. Bei Schütz und Durchlass handele es sich somit nicht um zwei unterschiedliche Bauwerke. Unabhängig davon diene das Schütz zwar teilweise der Abführung von Wasser. Die Klägerin nehme aber auch Steuerungstätigkeiten vor, die dem städtischen Hochwasserschutz dienten. Allein die Lage des Schützes im Gewässer mache ein Bauwerk nicht zu dessen Bestandteil.

Der Beigeladene hat beantragt,

Er hat zur Begründung ausgeführt, jede größere Anlage im Gewässer, vor allem bei ihrem Einbau quer zur Fließrichtung, könne Einfluss auf den Wasserabfluss nehmen. Allein dies könne nicht dazu führen, dass es sich um Anlagen zur Abführung des Wassers handele. Sonst wäre jede Wehranlage und Schleuse vom Gewässerunterhaltungspflichtigen zu unterhalten. Vielmehr sei darauf abzustellen, ob die den Wasserstand beeinflussende Anlage vornehmlich dem Wasserabfluss und damit der ordnungsgemäßen Funktion des Gewässers oder eher außerhalb der Gewässerfunktionen liegenden Zwecken diene. Mit der Einstellung der Schifffahrt sei der Zweck, den Wasserstand für die Schifffahrt zu regulieren, weggefallen. Der Grund für den Bau der Schütze habe im Wesentlichen darin gelegen, dass die Klägerin die Möglichkeit der Stauhaltung in den Kanälen nicht habe aufgeben wollen. Die Klägerin sei aufgrund ihres Satzungsrechts abweichend von § 96 Abs. 3 Nr. 1 NWG zur Beseitigung von Niederschlagswasser verpflichtet. Die gebündelte Einleitung des Niederschlagswassers stelle eine Gewässerbenutzung dar. Bei den Schützanlagen "I.", "J.", "K." und auch dem Schütz "R.", das sich im M. kanal befinde und bereits vor einiger Zeit von der Klägerin saniert worden sei, handele es sich um Stauanlagen, die die Klägerin im Zuge der Gewässerbenutzung steuere, um im Fall von Regenereignissen das Stauvolumen der Kanäle im Stadtgebiet beeinflussen und ihre Abwasserbeseitigungspflicht leichter erfüllen zu können. Sie betreibe damit Stauanlagen im Sinne von § 44 NWG und § 36 Abs. 2 WHG. Daneben nutze sie die Wehre, um in den Sommermonaten den Wasserstand in den Kanälen des Stadtgebiets auf einem Stand zu halten, der gewisse Teile der Uferwände nicht sichtbar werden lasse. Dies diene vor allem ästhetischen und touristischen Zwecken.

Er - der Beigeladene - habe das Schütz "L." errichtet. Aus der Bauträgerschaft folge jedoch nicht ohne Weiteres die Zuordnung als Anlage für die Gewässerunterhaltung. Das Schütz diene vorrangig der Hochwasserregulierung für das Stadtgebiet zum Vorteil der Klägerin. Zudem erleichtere die Klägerin über die Steuerung auch die Regenwasserableitung. Durch den Planfeststellungsbeschluss hätten die Unterhaltungspflichten nicht geregelt werden müssen, da sich die Anlage im Eigentum der Klägerin befinde und sich ihre Unterhaltungspflicht daher aus dem Niedersächsischen Wassergesetz ergebe. Ferner sei durch den Betrieb der ursprünglich vorhandenen Schleusen eine bestimmte Abflusssituation im Gewässer gegeben gewesen, auf die sich über längere Zeit alle Nutzungen hinsichtlich des Gewässers eingestellt hätten. Die Schleusen hätten neben dem Heben und Senken der Schiffe vornehmlich dem Aufstauen und Ablassen von Wasser gedient, um die Schifffahrt - also eine Gewässerbenutzung - zu ermöglichen. Gebe jemand seine Gewässernutzung auf, gehe die Verantwortlichkeit für die veränderte Situation nicht automatisch oder durch Zeitablauf auf Dritte über. Vielmehr bleibe ein Anlagenbetreiber dauerhaft für die von ihm geschaffene Anlage verpflichtet. Daraus folge, dass der ehemalige Betreiber solcher Anlagen für Ersatzbauten, die anstelle abgebauter Anlagen errichtet worden seien, um die Gewässersituation stabil zu halten, unverändert zuständig bleibe. Vorschriften wie § 7 Abs. 1 NWG zeigten, dass Gewässerbenutzer entweder den alten, vor der Benutzung bestehenden Zustand wiederherzustellen oder nachteiligen Auswirkungen, die aufgrund der Einstellung der Benutzung entstünden, vorzubeugen hätten.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. Mai 2023 den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 19. Mai 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Dezember 2020 verpflichtet zu bestimmen, dass die Unterhaltung der Schützanlagen "I.", "J.", "K." und "L." dem Beigeladenen obliegt. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Es sei zwischen unterhaltungsrechtlich selbständig zu betrachtenden Anlagen und solchen, die als Gewässerbestandteil in die Unterhaltungslast des Gewässers fielen, zu unterscheiden. Die Abgrenzung richte sich nach Ausgestaltung und Funktion der Anlage. Insoweit sei maßgeblich darauf abzustellen, ob die Anlage einem wasserwirtschaftlichen Zweck diene. Die Erhaltung eines Gewässers sei ein Kernbestandsteil der Gewässerunterhaltungslast und mithin ein wasserwirtschaftlicher Zweck im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 WHG. Bei Anlagen im Sinne von § 36 WHG handele es sich demgegenüber um Einrichtungen, die in besonderer Gestaltung an das Gewässer herangetragen und mit denen von ihrer Funktion her keine wasserwirtschaftlichen Ziele verfolgt würden. Die Unterhaltungspflicht für diese Anlagen trage nach § 71 NWG deren Eigentümer. Vor diesem Hintergrund folge das Verwaltungsgericht nicht dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 171/06 -, wonach eine Stauanlage im Sinne von § 44 NWG unabhängig von ihrer Zwecksetzung stets von ihrem Eigentümer zu unterhalten sei.

Die Schützanlagen "I.", "J.", "K." und "L." seien als Anlagen einzuordnen, die als Gewässerbestandteil in die Unterhaltungslast des Gewässers fielen. Sie dienten wasserwirtschaftlichen Zwecken.

Die Schützanlagen "I.", "J." und "K." bezweckten vornehmlich den Anstau von Wasser, damit oberhalb liegende Kanalhaltungen nicht trockenfielen. Sie dienten demzufolge der Erhaltung der A.-Stadter Kanäle in ihrem bestehenden Ausbauzustand. Ihre Unterhaltung falle damit in den Kernbestand der Unterhaltungslast. Die Kanäle zeichneten sich durch das vorhandene Gefälle aus. Zwar seien die Schützanlagen daher als Stauanlagen im Sinne von § 44 NWG einzuordnen. Aufgrund des mit ihnen verfolgten wasserwirtschaftlichen Zwecks fielen sie jedoch als Gewässerbestandteil in die Unterhaltungslast des Gewässers. Darüber hinaus dienten sie dem Hochwasserschutz und auch insoweit wasserwirtschaftlichen Zwecken. Ferner trügen sie zur Regulierung des Grundwasserstandes bei. Der Umstand, dass sie auch der Landwirtschaft zugute kämen, stelle einen Reflex dar und führe aufgrund der vorrangig verfolgten wasserwirtschaftlichen Zwecke zu keiner anderen Beurteilung. Für die Einstufung der Schützanlagen komme es auch nicht darauf an, dass die zuvor vorhandenen Schleusen der Schifffahrt gedient hätten. Die Nutzung zur Schifffahrt sei derzeit weder vorgesehen noch beabsichtigt. Nichts anderes ergebe sich auch aus der mündlichen Vereinbarung zwischen Klägerin und Beigeladenem, da sich die Vereinbarung nicht auf die streitgegenständlichen Anlagen beziehe.

Die Schützanlage "L." diene ebenfalls wasserwirtschaftlichen Zwecken. Sie leite Wasser aus einem Teil der A.-Stadter Kanäle in den sog. Ableiter, wodurch der Stadtteil A.-Stadt-O. entwässert werde. Das Schütz diene damit ebenfalls dem Hochwasserschutz. Dieser Beurteilung stehe auch weder der Planfeststellungsbeschluss vom 15. Februar 1974 noch die Vereinbarung vom 18. September 1978 entgegen. Aus der Anlage 7 zum Planfeststellungsantrag ergebe sich nicht die Unterhaltungspflicht der Klägerin für die Schütztafeln. Sie solle danach lediglich die Bedienung übernehmen und sei als Straßenbaulastträgerin für die bei der Kreuzung des "Ableiters" mit der Straße am L. erforderliche Brücke aufgeführt. Bereits der Wortlaut lege nahe, dass hierdurch nicht die Unterhaltungslast für die Schütztafeln habe geregelt werden sollen. Auch der Vergleich mit den anderen im Bauwerksverzeichnis aufgeführten Bauwerken zeige, dass insoweit nicht die Unterhaltungspflicht für die Schütztafeln durch die Klägerin, sondern lediglich die Bedienung habe geregelt werden sollen. Bei den anderen Bauwerken werde unter dem Begriff "Unterhaltungspflichtiger" ohne weitere Erläuterung derjenige aufgeführt, der die Unterhaltungslast tragen solle. Auch in der Beschreibung der Baumaßnahme heiße es lediglich "Stahlbetonbrücke mit Einlaufbauwerk"; die Schütztafeln würden nicht erwähnt. Darüber hinaus habe die Abführung von Wasser als Zweck des Bauwerks nicht im Vordergrund gestanden. Ferner sei die Klägerin auch nicht aufgrund der Vereinbarung aus dem Jahr 1978 für die Schützanlage unterhaltungspflichtig. Die Vereinbarung beziehe sich nicht auf die Schütztafeln. In Ziffer 1 der Vereinbarung würden die Bauwerke beschrieben, für die die Klägerin habe Eigentümerin und Unterhaltungspflichtige werden sollen. Anders als beim "Bauwerk im Kanalseitengraben", bei dem neben dem Rohrdurchlass auch die Rückstauklappe Erwähnung finde, werde zu der "Brücke im L." lediglich der Rahmendurchlass genannt. Für diese Auslegung spreche auch, dass die Möglichkeiten, eine bestehende Gewässerunterhaltungspflicht zu übertragen oder zu bestimmen, bereits im Niedersächsischen Wassergesetz in der Fassung, die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung gegolten habe, ausdrücklich geregelt gewesen seien. Danach sei die Übertragung der Unterhaltungspflicht für Gewässer zweiter Ordnung nur auf das Land oder kreisfreie Städte möglich gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen Divergenz zur Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zugelassen.

Der Beklagte und der Beigeladene haben mit Schriftsätzen vom 22. Juni 2023 bzw. 26. Juni 2023 Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt.

Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, das Verwaltungsgericht habe sich bei seiner Annahme, die Schützanlagen sollten ein Leerlaufen der A.-Stadter Kanäle verhindern, irrig von einer nicht maßstabsgetreuen Zeichnung in den Verwaltungsvorgängen leiten lassen. Die A.-Stadter Kanäle überwänden zwar eine Höhendifferenz von 7,6 m, allerdings verteilt auf eine Strecke von 9,5 km. Das ergebe ein Gefälle von 0,08 % zwischen dem Hauptkanal auf Höhe "I." und der höchsten Stelle im M. kanal. Auch das natürliche Gefälle zwischen den streitgegenständlichen Schützen sei derart gering, dass es schwierig sei, überhaupt eine nennenswerte Strömung zu generieren. Mit den Schützanlagen ließen sich zwar die Wasserstände regulieren. Ohne sie fielen die Kanäle jedoch nicht vollständig trocken, denn die Kanäle würden aus einleitenden Gewässern und dem Grundwasserzustrom mit einem Einzugsgebiet von rund 40 km² gespeist. Lediglich die zielgerichtete Regulierung des Wasserstandes zum Zwecke der Regenwasserretention und der Erhaltung des Stadtbildes würden wegfallen. Beides seien keine Ziele, die durch die Gewässerunterhaltung sicherzustellen seien. Die Klägerin sei für die Beseitigung des Niederschlagswassers aus den öffentlichen Abwasseranlagen sowie für die Gefahrenabwehr bzw. den Siedlungshochwasserschutz zuständig. Sie leite die Abwässer aus ihrer Regenwasserkanalisation nahezu vollständig und ungedrosselt in die Kanäle ein. Die wasserrechtlichen Erlaubnisse hierfür stammten aus dem Jahr 1994 und seien unter Berücksichtigung der von der Klägerin geschaffenen Retentionsräume in den Kanälen erteilt worden. Die vorhandenen Einleitungserlaubnisse seien bisher durch die Klägerin nicht an die geänderten städtebaulichen und rechtlichen Bedingungen angepasst worden. Zwar solle das Schütz im L. das tiefer liegende Stadtgebiet vor Hochwassergefahren schützen. Nach dem Willen des Gesetzgebers gehörten Hochwasserschutzmaßnahmen jedoch nicht zu den erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 WHG, es sei denn, sie seien Teil der nach § 39 Abs. 1 WHG durchzuführenden Maßnahmen. Auch die weiteren Funktionen der Schützanlagen, wie zum Beispiel die Erhaltung des historischen Stadtbildes für den Tourismus oder die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen und gartenbaulichen Flächen stellten keine wasserwirtschaftlichen Bedürfnisse im Sinne des § 39 WHG dar. Ferner liefen die Stauanlagen und deren Betrieb den Zielsetzungen der Gewässerunterhaltung, die sich an den Bewirtschaftungszielen der §§ 27 ff. WHG auszurichten habe, zuwider. Die A.-Stadter Kanäle seien im Sinne der Richtlinie 2000/60/EG (Wasserrahmenrichtlinie) bzw. der Oberflächengewässerverordnung als "Fließ-"Gewässer typisiert. Der für diese Gewässer zu erreichende gute ökologische Zielzustand (das gute ökologische Potential) müsse sich daher an diesem Gewässertyp ausrichten. Ein staureguliertes Gewässersystem stehe insbesondere durch die stark degradierten hydromorphologischen Qualitätskomponenten Abfluss/Abflussdynamik und Wasserstandsdynamik diesen Zielen entgegen. Zudem stellten die Stauanlagen für Wasserorganismen nicht passierbare Wanderhindernisse dar, deren Durchgängigkeit für die Zielerreichung nach der Wasserrahmenrichtlinie ebenfalls herzustellen sei.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Der Beigeladene greift zur Begründung der Berufung seinen Vortrag im verwaltungsbehördlichen und erstinstanzlichen Verfahren auf und führt ergänzend im Wesentlichen aus:

Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, dass eine Anlage der Gewässerunterhaltung unterfalle, wenn sie einem wasserwirtschaftlichen Zweck diene, sei mit § 39 Abs. 1 WHG in Verbindung mit § 61 Satz 1 NWG nicht vereinbar. Sie finde im Gesetzestext keine Grundlage und führe zu einer Überdehnung des Gewässerunterhaltungsbegriffs, was angesichts der Grundregel des § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG, wonach die Gewässerunterhaltung grundsätzlich den Gewässereigentümern obliege, auf erhebliche (verfassungs-)rechtliche Bedenken stoße. Dass das Verwaltungsgericht die Interpretation des Bundesverwaltungsgerichts für maßgeblich halte, sei schon deshalb fehlerhaft, weil das Bundesverwaltungsgericht keine Erwägungen zu Anlagen, die nach Landesrecht unter die Gewässerunterhaltung fielen, habe anstellen können.

Sofern die Verantwortung für Stauanlagen zur Gewässerunterhaltung zähle, könne dies nur nach § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 WHG der Fall sein, soweit die Anlage zum Gewässerbett zähle. Aus dieser Vorschrift ergebe sich seine - des Beigeladenen - Unterhaltungspflicht jedoch nicht, da die Schützanlagen "I.", "J." und "K." nicht Teil des Gewässerbettes seien. Sie seien nicht zusammen mit dem Gewässer errichtet, sondern später in dieses eingebracht worden. Ein förmliches Ausbauverfahren sei dabei nicht durchgeführt worden. Es bedürfe also einer besonderen Begründung, warum sie zum Gewässerbett zu zählen seien. Bei natürlicher Betrachtung erschienen sie konstruktionsmäßig nicht als Teil eines Gewässerbetts, sondern als zusätzliche Bestandteile. Sie seien vor allem mit steuerbaren Schützklappen ausgerüstet, was nicht als typische Eigenschaft eines Gewässerbettes angesehen werden könne. Da jede Anlage in einem Gewässer konstruktionsbedingt wasserwirtschaftliche Auswirkungen habe, reiche es nicht aus, dass die Wehre den Wasserstand im Gewässer regulieren könnten, dem Hochwasserschutz dienten oder den Grundwasserstand beeinflussten. § 36 WHG und § 71 NWG würden damit praktisch bedeutungslos, und die Folgekosten für Gewässerbenutzungen würden umfassend auf den Gewässerunterhaltungspflichtigen verlagert. Für die Frage, ob Anlagen zur Gewässerunterhaltung gehörten, komme es auf die individuelle Funktion der Anlage, ihre Bauart, den Grund ihrer Errichtung sowie die Art ihrer - auch ehemaligen - Nutzung an. Der Zusammenhang der Wehre mit den früheren Schleusen spiele eine erhebliche Rolle. Die Schleusen hätten die Schifffahrt zum Hafen der Klägerin ermöglichen sollen. Daneben hätten sie auch die Wirkung gehabt, das Leerlaufen oberhalb liegender Gewässerabschnitte zu verhindern sowie den Hochwasserschutz und das umliegende Grundwasser zu beeinflussen. Unter Zugrundelegung des vom Verwaltungsgericht befürworteten Verständnisses der Gewässerunterhaltung wären sie daher Teil des Gewässers gewesen. Um den mit einem solch weiten Betrachtungsrahmen verbundenen Problemen vorzubeugen, sei im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Anlagen auf den vorrangigen Zweck und die beabsichtigte Nutzung der Anlagen abzustellen. Im Fall der Schleusen sei dies die Nutzung des Gewässers für die Schifffahrt und die Benutzung des Gewässers durch die Stauwirkung der Schleusen. Bei Aufgabe der Schifffahrt wäre die Stauhaltung für die Schifffahrt eigentlich einzustellen gewesen. Die Klägerin habe auf die Vorteile der Stauhaltung jedoch nicht verzichten wollen. Sie habe eine Steuerung des Wasserstandes für die Hochwasserentlastung des Stadtgebiets, vor allem aber zur Ermöglichung und Erleichterung der Regenwassereinleitungen aus dem Stadtgebiet benötigt. Auch § 39 Abs. 1 Satz 2 WHG erweitere die Zuständigkeit des Gewässerunterhaltungspflichtigen nicht auf den Hochwasserschutz.

Obwohl das Verwaltungsgericht die vorgenannten Wehre als Stauanlagen im Sinne des § 44 NWG und damit definitionsgemäß als Anlagen in einem Gewässer eingeordnet habe, sehe es die Unterhaltungspflicht entgegen dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 71 NWG nicht bei der Klägerin als Eigentümerin der Wehre.

Darüber hinaus sei die Klägerin als bisherige Betreiberin der Stauanlagen gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 WHG zur Unterhaltung der Wehre verpflichtet. Wenn Stauanlagen allein wegen ihres wasserwirtschaftlichen Zwecks Gewässerbestandteile seien und damit nahezu immer von der Gewässerunterhaltungspflicht erfasst seien, hätte es dieser erst mit Wirkung zum 5. Januar 2018 normierten und dem Betreiber der Stauanlage auferlegten Unterhaltungspflicht nicht bedurft, da Stauanlagen dann stets vom Gewässerunterhaltungspflichtigen zu unterhalten gewesen wären. Der Gesetzgeber habe mit § 36 Abs. 2 WHG jedoch eine Sonderregelung treffen wollen, wonach Stauanlagen, auch wenn sie wasserwirtschaftlichen Zielsetzungen dienten, stets von ihrem Betreiber zu unterhalten seien. Das gehe auch daraus hervor, dass der Bundesgesetzgeber den Ländern durch die Erfassung von Stauanlagen in § 36 Abs. 2 WHG die Möglichkeit genommen habe, abweichende Regelungen über die Unterhaltung von Stauanlagen zu verabschieden. Für diese Regelung gälte die in § 36 Abs. 1 Satz 3 WHG eröffnete Möglichkeit abweichender Landesgesetzgebung nicht.

Das Schütz "L." befinde sich in einem von der Klägerin zu unterhaltenden Straßenbestandteil, da es Teil einer Brücke im Zuge einer Gemeindestraße sei. Die vom Verwaltungsgericht angestellte Überlegung, wonach sich der Planfeststellungsbeschluss nur auf die Bedienung, nicht aber auf die Unterhaltung bezogen habe, habe die unzumutbare Konsequenz, dass die Möglichkeit zur Kontrolle von der Verantwortung für die Haftung getrennt werde. Der Planfeststellungsbeschluss sei somit so zu verstehen, dass einheitlich die Klägerin für das Schütz zuständig sei, um bei erheblicher Wasserführung die in das Stadtgebiet fließende Wassermenge zu reduzieren und die von ihr betriebenen anderen Schütze zu entlasten. Die Steuerung der Anlage erleichtere ihr zudem die Regenwasserableitung. Sie könne auch aufgrund der Vereinbarung aus dem Jahr 1978 für das Schütz "L." unterhaltungspflichtig sein. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Unterhaltung für das Schütz gerade nicht der Gewässerunterhaltung unterlegen habe und demzufolge auch nicht nach den im Niedersächsischen Wassergesetz vorgesehenen Regelungen zu übertragen gewesen sei.

Der Beigeladene beantragt,

hilfsweise,

Die Klägerin beantragt jeweils,

hilfsweise,

Sie trägt im Wesentlichen vor, dass für die Abgrenzung der Verantwortungsbereiche des Gewässerunterhaltungspflichtigen und des Anlageneigentümers der Zweck der Anlage maßgeblich sei. Es sei nicht interessengerecht, eine Anlage aus der Gewässerunterhaltungspflicht auszunehmen, wenn sie - wie es hier der Fall sei - eindeutig einem wasserwirtschaftlichen Zweck diene. Dies zeige sich auch am Beispiel von Kurzstreckenverrohrungen in Gestalt von Durchlassbauwerken, die sich auf die Kreuzung eines Gewässers durch einen Verkehrsweg beschränkten. Auch hier komme es für die Einstufung der Unterhaltungslast nicht maßgeblich darauf an, dass die Verrohrung für einen gewissen Abschnitt die Sohle und die "Ufer" des Gewässers und damit auf einem gewissen Abschnitt das Gewässerbett darstelle. Maßgeblich sei vielmehr alleine, dass die Verrohrung nur der Querung eines Verkehrsweges und damit letztlich nicht wasserwirtschaftlichen Zwecken diene. In diesem Falle sei das Verrohrungsbauwerk als Bauwerk im Sinne des § 36 WHG anzusehen, obgleich es auch das Gewässerbett bilde.

Wasserwirtschaftliche Zwecke seien nicht auf den Katalog des § 39 Abs. 1 Satz 2 WHG beschränkt. Hochwasserentlastung könne - für sich genommen - ein wasserwirtschaftlicher Zweck sein, ungeachtet der Erwägung, dass Hochwasserschutzmaßnahmen nach dem gesetzgeberischen Willen nicht Bestandteil der Gewässerunterhaltung gemäß § 39 Abs. 1 WHG seien. Die streitgegenständlichen Schütze seien gerade keine Hochwasserschutzanlagen.

Auch Stauanlagen könnten einen wasserwirtschaftlichen Zweck verfolgen und stellten damit nicht zwingend Anlagen im Gewässer im Sinne des § 36 WHG dar. Dasselbe müsse auch für § 44 NWG gelten, der den Begriff der Anlage im Gewässer voraussetze, nicht jedoch eigenständig definiere. Es sei auch zu berücksichtigen, dass § 39 WHG den Ländern nur ermögliche, die Unterhaltungspflicht eigenständig zu konkretisieren und zu ergänzen, nicht jedoch, diese einzuschränken. Zu einer Einschränkung des Begriffs der Gewässerunterhaltung komme es jedoch, wenn Anlagen, die ihrem Zweck nach dem Verantwortungsbereich des Gewässerunterhaltungspflichtigen zuzuordnen seien, ungeachtet dieses Zwecks pauschal der anlagenbezogenen Regelung zugeordnet würden.

Darüber hinaus setze der Beigeladene rechtsirrig voraus, dass jede Stauanlage eine Stauanlage darstelle, die dem Regelungsregime des § 36 Abs. 2 WHG unterliege. Dies lasse außer Betracht, dass es auch hinsichtlich der rechtlichen Einordnung von Stauanlagen maßgeblich darauf ankomme, ob mit ihnen wasserwirtschaftliche Zwecke verfolgt würden. Dafür spreche zuvorderst die Genese von § 36 WHG. Außerdem treffe § 36 Abs. 2 Satz 2 WHG bereits seinem Wortlaut nach keine Aussage zur Unterhaltung der Stauanlagen, sondern lediglich zu deren Überwachung.

Des Weiteren folge aus § 7 Abs. 1 NWG nur eine Befugnis der zuständigen Behörde, den vormaligen Benutzer durch Verwaltungsakt zu verpflichten, Benutzungsanlagen zurückzubauen oder nachteiligen Folgen vorzubeugen. Daraus lasse sich nicht der gesetzgeberische Wille herleiten, dass entsprechende Wirkungen bereits kraft Gesetzes einträten. Außerdem sei § 7 Abs. 1 NWG nicht Ausfluss eines Verbesserungsgebots, sondern eine spezialgesetzlich ausgeformte Folgenbeseitigungslast. Insofern ließe sich aus dieser Vorschrift für den Erfolg der Berufung allenfalls dann etwas herleiten, wenn sich der Zustand der A.-Stadter Kanäle im Zeitpunkt der Aufgabe der vormaligen Gewässerbenutzung (Schifffahrt) und des Rückbaus der hierzu dienenden baulichen Anlagen (Schleusen) gegenüber dem Zustand vor Aufnahme der Gewässerbenutzung als nachteilig dargestellt und der Beklagte ihr - der Klägerin - gegenüber einen Bescheid zur Behebung dieser Folgen erlassen hätte. Jedoch sei nicht ersichtlich, dass sich an den Kanälen nachteilige Folgen durch die Benutzung eingestellt hätten.

Ferner sei zu berücksichtigen, dass nur der Bescheid des Beklagten streitgegenständlich sei, der die Schützanlagen "I.", "J.", "K." und "L." betreffe. Andere Anlagen seien nicht antragsgegenständlich, sodass sich sowohl der Bescheid des Beklagten als auch die erstinstanzliche Entscheidung nur auf diese Schützanlagen hätten beziehen können.

Zwar sei es richtig, dass sie - die Klägerin - die Pflicht treffe, Niederschlagswasser zu beseitigen, und dass sie das im Stadtgebiet anfallende Niederschlagswasser in die Kanäle ableite. Dies führe jedoch nicht dazu, dass die Eigenschaft als Gewässer verloren gehe oder Anlagen, die zweifelsohne einem wasserwirtschaftlichen Zweck dienten, nunmehr anderen Zwecken dienten. Werde Niederschlagswasser in ein Gewässer eingeleitet, werde es dessen Bestandteilt. Dies habe keine Auswirkungen auf die unterhaltungsrechtliche Beurteilung von Anlagen, da sich jedes Gewässer zu einem deutlichen Teil aus Niederschlägen speise.

Nach den im Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau des sog. Ableiters getroffenen Regelungen habe von der Klägerin explizit nur die Bedienung der beweglichen Schütztafeln zur Regelung des Wasserstandes im L. wahrgenommen werden sollen. Ein Auslegungsbedürfnis der im Planfeststellungsbeschluss getroffenen Regelungen ergebe sich auch nicht aus den von dem Beigeladenen behaupteten Haftungsrisiken. Nicht nur der Beigeladene komme als Haftungssubjekt in Betracht, sondern - aufgrund der Verpflichtung zur Bedienung der Schütztafeln - auch sie, die Klägerin, wenn sich infolge einer Fehlbedienung oder einer unterlassenen Bedienung ein Schaden bei einem Dritten einstelle. Zudem habe sich die Vereinbarung vom 18. September 1978 nicht auf das Schütz "L." bezogen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.