Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert.

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung vom 16. November 2011 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

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Tatbestand

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Die Klägerin ist ein im norddeutschen Raum tätiges Großhandelsunternehmen für Bäckerei- und Konditoreibedarf. Sie vertreibt neben Rohstoffen, Maschinen und Einrichtungsgegenständen auch Waren wie etwa Kaffee, Sahne, Butter, Marmelade, Getränke etc., die sie, abgepackt in Verkaufsverpackungen, von den Herstellern oder Produzenten der Waren bezieht und die letztlich über Bäckerei- und Konditoreibetriebe an private Endverbraucher gelangen. Von diesen Waren wurde ein Großteil zunächst unter der Eigen- oder Handelsmarke "C.    ", verbunden mit dem Hinweis auf die "C.     Marken und Service eG, C1.    ", vertrieben. Im Laufe des Jahres 2012 erfolgte eine Ergänzung dahingehend, dass die Kennzeichnung auf den Verkaufsverpackungen jeweils lautete: "hergestellt für/abgefüllt für C.    Marken und Service eG". Nunmehr erfolgt der Vertrieb entsprechender Waren laut der Internetseite der Klägerin auch unter der (Eigen-) Marke oder dem Handelsnamen "Meisterland". Markenrechtsinhaberin war und ist jeweils die C.    Marken und Service eG, die jedoch selbst weder Waren und Verkaufsverpackungen produziert noch vertreibt. Die Klägerin ist an der zuvor genannten Genossenschaft beteiligt.

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Einen Geschäftsbetrieb, der demjenigen der Klägerin vergleichbar ist, betreibt im süddeutschen Raum die C.    -Zentrale Süddeutschland eG, die ebenfalls an der C.    Marken und Service eG beteiligt ist. Für die von ihr bezogenen und weiterverkauften Handelswaren, die unter den zuvor genannten Marken oder Handelsnamen vertrieben werden, ist es die C.    -Zentrale Süddeutschland eG, welche sich mit Blick auf die in der Verpackungsverordnung normierten Verpflichtungen an einem Rücknahmesystem beteiligt und Vollständigkeitserklärungen abgibt und hinterlegt.

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Im November 2009 forderte das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) die Klägerin auf, für im Jahr 2008 in den Verkehr gebrachte Verkaufsverpackungen eine Vollständigkeitserklärung zu hinterlegen, wenn eine der in § 10 Abs. 4 VerpackV normierten Mengenschwellen für eine der genannten Materialfraktionen überschritten worden sei. Die Klägerin wies dies sinngemäß mit dem Argument zurück, sie bringe keine mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen erstmals in den Verkehr. Das LANUV bestand auf der Hinterlegung mit der Begründung, für Eigenmarken des Handels sei nicht der Abfüller, sondern das Handelsunternehmen als Erstinverkehrbringer anzusehen. Die Klägerin trat dem wiederum entgegen.

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Im September 2010 forderte das LANUV die insoweit zuständige Beklagte auf, ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin wegen Nichtabgabe einer Vollständigkeitserklärung einzuleiten, und begründete dies im Ergebnis damit, dass die Klägerin im Hinblick auf ihre Eigenmarken als Erstinverkehrbringer anzusehen sei. Im Rahmen des daraufhin von der Beklagten eingeleiteten Verfahrens machte die Klägerin geltend: Sie bringe keine für private Endverbraucher bestimmten Handelswaren mit dem Aufdruck ihrer Firma in Verkehr. Die mit dem Aufdruck ihrer Firma versehenen Artikel seien ausschließlich für die gewerbliche Weiterverarbeitung bestimmt. Die von ihrer vertriebenen Handelswaren, die mit Marken oder Markenzeichen der C.    Marken und Service eG versehen seien, würden von den einzelnen Herstellern nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV lizenziert.

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Mit Schreiben vom 31. August 2011 hörte die Beklagte die Klägerin zum Erlass einer auf § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV gestützten, die Vorlage einer Vollständigkeitserklärung betreffenden Ordnungsverfügung an. Zur Begründung machte sie geltend, dass die Klägerin für die unter dem Handelsnamen C.    Marken und Service eG befüllten Verkaufsverpackungen als Erstinverkehrbringer gelte. Die Klägerin trat dem entgegen und machte im Wesentlichen geltend, die Vollständigkeitserklärung für die von ihr verkauften Handelswaren würden von den jeweiligen Herstellern/Abfüllern abgegeben, die auch entsprechende Lizenzierungen vorgenommen hätten.

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Mit Ordnungsverfügung vom 31. Oktober 2011, die mit Schreiben vom 9. November 2011 um eine Rechtsmittelbelehrung ergänzt und mit weiterem Schreiben vom 16. November 2011 berichtigt und geändert wurde, gab die Beklagte der Klägerin unter Zwangsgeldandrohung auf, eine Vollständigkeitserklärung für das Kalenderjahr 2010 mit den Angaben gemäß § 10 Abs. 2 VerpackV abzugeben (Nr. 1) und die Vollständigkeitserklärung bei Überschreiten der Mengenschwellen bei der örtlich zuständigen IHK zu hinterlegen (Nr. 2). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Die Vollständigkeitserklärung werde auf der Grundlage von § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV angefordert, weil sie nicht wisse, ob die Klägerin aufgrund der Mengenstaffelung in § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung verpflichtet sei. Darauf, ob die Klägerin Erstinverkehrbringer der unter dem Handelsnamen "C.    Marken und Service eG" hergestellten und vertriebenen Produkte sei, komme es nicht an, weil sich § 10 Abs. 4 VerpackV an Hersteller und Vertreiber richte, die gewisse Mengenschwellen überschritten.

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Mit ihrer am 15. November 2011 erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht: Mit den deutschen Herstellern, von denen sie ihre Waren beziehe, sei vereinbart, dass diese sowohl die Lizenzierung als auch die Abgabe von Vollständigkeitserklärungen für die an sie (die Klägerin) verkauften Produkte übernähmen. Dementsprechend seien die Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung bereits vollständig erfüllt. Soweit die Beklagte fordere, dass auch sie, die Klägerin, für dieselben Produkte noch einmal eine eigene Vollständigkeitserklärung abgebe und sich an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV beteilige, entspreche dies nicht dem Wortlaut der Verpackungsverordnung. Nach deren §§ 6, 10 habe der Erstinverkehrbringer die Verpflichtungen zu erfüllen. Dies sei der jeweilige Hersteller der Produkte, der diese an sie, die Klägerin, verkaufe. Die Hersteller könnten auch nicht als ihre "verlängerte Werkbank" angesehen werden. Diese Auffassung beruhe auf dem Bestreben, einzelnen Handelsketten günstigere Abschlüsse mit den Systembetreibern zu ermöglichen. Die für eine Vollständigkeitserklärung erforderliche Abklärung der Verpackungsgewichte sei für sie auch mit unzumutbarem Aufwand verbunden. Einen solchen Aufwand hätten die Hersteller nicht, welche die Verpackungen vor dem Befüllen wiegen könnten. Inhaltlich und gesetzessystematisch stelle § 10 Abs. 4 VerpackV eine Ausnahme von dessen Absatz 1 dar. Einzig Verpflichteter sei der Erstinverkehrbringer. Sehe man dies anders, sei jeder Inverkehrbringer in einer Lieferkette zu einer Vollständigkeitserklärung verpflichtet, was dem Ziel der Verordnung, Erkenntnisse über die erstmals in den Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen zu erlangen, entgegenstehe. Anders als große Einzelhandelskonzerne verfüge sie, die Klägerin, nicht über die wirtschaftliche Macht, ihren Vertragspartnern bestimmte Verpackungsarten vorzuschreiben; lediglich die Etikettierung könne sie beeinflussen. Die Auffassung, das Handelshaus, den Markenrechtsinhaber und/oder den auf der Verpackung angegebenen Hersteller als Erstinverkehrbringer anzusehen, führe zu willkürlichen und nicht praxistauglichen Ergebnissen, die zudem angesichts der einfachen und klaren gesetzlichen Regelung nicht erforderlich seien. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass der Abfüller Erstinverkehrbringer sei. Diese Auslegung stehe nicht in Widerspruch zu dem Verordnungsziel, Trittbrettfahrern entgegenzuwirken. Auch der Gesichtspunkt der Transparenz stehe der Auslegung, den Abfüller stets als Erstinverkehrbringer anzusehen, nicht entgegen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung vom 16. November 2011 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung ihres Antrags hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Verpflichtung der Klägerin zur Vorlage einer Vollständigkeitserklärung auf der Grundlage von § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV scheitere nicht daran, dass die Klägerin nach ihrer eigenen Auffassung nicht Erstinverkehrbringer sei. Anders als § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV, der auf das erstmalige Inverkehrbringen abstelle, verlange § 10 Abs. 4 VerpackV lediglich ein Inverkehrbringen und richte sich dementsprechend an alle Hersteller und Vertreiber, die gewisse Mengenschwellen überschritten. Aus der Bezugnahme in § 10 Abs. 4 VerpackV auf Absatz 1 der Vorschrift ergebe sich nichts anders, weil die Bezugnahme lediglich die Art und Weise der Vollständigkeitserklärung betreffe. Unabhängig davon sei die Klägerin Erstinverkehrbringer der unter ihrer Handelseigenmarke C.    vertriebenen Produkte. Denn sie bestimme maßgeblich die Qualität und Quantität der Verpackung ihrer Produkte und habe damit entscheidenden Einfluss darauf, inwieweit den abfallwirtschaftlichen Zielen des § 1 Abs. 1 VerpackV Rechnung getragen werde. So führe die Klägerin nach ihrem eigenen Vorbringen die Vertragsverhandlungen mit den Herstellern/Abfüllern. Demgegenüber widerspreche es dem Sinn der Verpackungsverordnung, bei der Bestimmung des Erstinverkehrbringers darauf abzustellen, wer beim erstmaligen Gewahrsamswechsel der mit Ware befüllten Verkaufsverpackung nach formalen Kriterien die Rolle des Abgebenden einnehme. Bei Eigenmarken des Handels stelle die Tätigkeit des Herstellers/Abfüllers lediglich einen vom Handelsunternehmen ausgelagerten betrieblichen Vorgang dar, der einem unternehmensinternen Vorgang gleichstehe. Sehe man dies anders, könne den Zielen der Verpackungsverordnung, nämlich unter anderem Trittbrettfahrern entgegenzuwirken und Transparenz zu ermöglichen, keine Geltung verschafft werden. Darauf, dass die Klägerin nicht Inhaberin der Marke C.    sei, sondern das Tochterunternehmen C.    Marken und Service eG, komme es nicht an, weil die Klägerin den Herstellern die Ware abnehme und in den Handel gebe. Demgegenüber könne die C.    Marken und Service eG nicht Erstinverkehrbringer sein, weil diese weder produziere noch ein Warengeschäft betreibe und deshalb keine mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen für Dritte bereitstelle.

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Mit dem angegriffenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Klägerin als Erstinverkehrbringer der unter ihrer Eigenmarke vertriebenen Produkte anzusehen sei.

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Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin unter Vertiefung und Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im Wesentlichen geltend: Bereits die Abgabe der verpackten Waren durch die Hersteller/Abfüller an sie, die Klägerin, stelle ein (erstmaliges) Inverkehrbringen dar. Zivilrechtlich lägen Kaufverträge zugrunde. Daraus könne kein innerbetrieblicher Vorgang ihres Unternehmens gesehen oder gemacht werden. Die Hersteller/Abfüller würden sich ihr auch nicht unterwerfen; sie habe lediglich Einfluss auf die Etikettierung. Auch trage der Hersteller sowohl die verpackungsrechtliche Verantwortung als auch die Produktverantwortung bezüglich des Inhalts der Verpackungen. Sie habe keine Marktmacht, den Herstellern, deren Produkte sie kaufe, Vorgaben hinsichtlich der Verpackungen zu machen. Gerade ein Abstellen auf den Hersteller als Erstinverkehrbringer verhindere, dass es zu einer Atomisierung der Lizenzmengen komme. Aus der Verpackungsverordnung ergebe sich nicht, dass es für die Lizenzierungspflicht bei Eigenmarken des Handels auf die Steuerung des Vertriebswegs ankomme. Aus dem Batteriegesetz könnten keine Rückschlüsse auf die Auslegung der Verpackungsverordnung gezogen werden. Die Auslegung der Verpackungsverordnung durch die Beklagte stehe auch mit der Verfassung nicht in Einklang, weil die gesetzliche Regelung klar und eindeutig sei und keiner Auslegung bedürfe.

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Die Klägerin beantragt,

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das angegriffene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht zur Begründung ihres Antrags im Wesentlichen geltend: Die Pflicht zur Abgabe und Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung folge der Lizenzierungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 VerpackV. Für die Lizenzierungspflicht bei Eigenmarken des Handels sei entscheidend, wer den Vertriebsweg steuere. Dies sei das Handelsunternehmen, weshalb diesem die Lizenzierungspflicht obliege. Es sei beispielhaft belegt, dass ein Eigenmarkenhändler des Einzelhandels den Herstellern eine Verpackung vorgeschrieben habe. Da die Verpackungsverordnung nicht zwischen kleinen und großen Handelsunternehmen unterscheide, müssten alle Handelsunternehmen mit Eigenmarken gleich behandelt werden. Im Übrigen wüssten in der Regel weder die Verpackungshersteller noch die Abfüller, bei wem am Ende die restentleerten Verpackungen anfielen. Diese Unternehmen könnten die Lizenzierung übernehmen, wenn alle Verpackungen gleichermaßen lizenzierungspflichtig seien. Da dies bislang aber nur für Verpackungen durchsetzbar gewesen sei, die bei privaten Haushalten und gleichgestellten Anfallstellen angefallen seien, habe die Lizenzierungspflicht weiter unten in der Vertriebskette angesiedelt werden müssen. Deshalb benenne die Verpackungsverordnung einheitlich den Erstinverkehrbringer der mit der Ware befüllten Verpackung. Zur Konkretisierung des Begriffs des Inverkehrbringens könnten der "Leitfaden für die Umsetzung der nach dem neuen Konzept und dem Gesamtkonzept verfassten Richtlinien" (Blue Guide), Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 sowie § 2 Nr. 15 i. V. m. Nr. 4 Produktsicherheitsgesetz herangezogen werden. Sämtliche Definitionen führten auf die Klägerin als Erstinverkehrbringer. Die Verpflichtung zur Abgabe der Vollständigkeitserklärung diene dazu, zur vollständigen Erfüllung der Beteiligungspflichten an dualen Systemen anzuhalten und dies durch Erhöhung der Transparenz überhaupt kontrollierbar zu machen. Das Erstinverkehrbringen folge dem Gedanken der Produktverantwortung und finde sich auch in anderen abfallrechtlichen Regelungen wie etwa dem Batteriegesetz. Bei Batteriemarkenprodukten sei der Produzent der Batterien lediglich die verlängerte Werkbank seines Auftraggebers, während Erstinverkehrbringer der Auftraggeber sei. Die zivilrechtlichen Regelungen, die für das Verhältnis zwischen der Klägerin und den Herstellern/Abfüllern maßgeblich seien, hätten keinen Einfluss auf die Auslegung der Regelungen der Verpackungsverordnung. Im Übrigen geriere sich die Klägerin nach ihrem Internetauftritt selbst als Herstellerin und lasse die Produktqualität ihres Eigenmarkensortiments überprüfen. Großartiger Aufwand entstehe der Klägerin für eine Vollständigkeitserklärung nicht, weil sie sich etwa von den Herstellern/Abfüllern das Gewicht der Verkaufsverpackungen mitteilen lassen könne. Die Klägerin sei weiterhin aufgrund dessen, dass sie im Ausland verpackte Waren importiere, Erstinverkehrbringer.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat Erfolg.

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Die zulässige Klage ist begründet.

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Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung vom 16. November 2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Für die Aufforderung an die Klägerin unter Nr. 1 der Ordnungsverfügung, eine Vollständigkeitserklärung abzugeben, fehlt es an einer hinreichenden Rechtsgrundlage.

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Eine Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung kann sich für die Klägerin nicht allein aus § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV ergeben, und zwar unabhängig davon, ob sie mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen (erstmals) in den Verkehr bringt oder nicht. Auch wenn § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV von seinem Wortlaut her eine uneingeschränkte Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung statuiert, ergibt sich aus der Systematik des § 10 VerpackV und den Materialien, zu dessen Erlass durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 2. April 2008 (BGBl. I S. 531) - im Folgenden: Fünfte Änderungsverordnung -, dass § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV lediglich als Grundsatz zu begreifen ist, der unter den einschränkenden Voraussetzungen des § 10 Abs. 4 VerpackV steht. Mit anderen Worten muss nicht nach § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV stets eine Vollständigkeitserklärung abgegeben werden, sondern nur dann, wenn eine der in § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV normierten Mengenschwellen überschritten ist oder wenn die Behörde dies gemäß § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV verlangt. Dies ergibt sich aus systematischer Sicht daraus, dass ein sinnvoller Anwendungsbereich des § 10 Abs. 4 Satz 1 und 2 VerpackV nicht verbliebe, wenn ohnehin, d. h. unabhängig von den dort normierten Mengenschwellen oder einem gesonderten Verlangen der Behörde, eine Vollständigkeitserklärung nach dem - auf den ersten Blick uneingeschränkten - § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV abzugeben wäre. Diese Einschätzung wird bestätigt durch die bereits vom Verwaltungsgericht zitierten Materialien, aus denen sich ableiten lässt, dass § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV als Ausnahme oder Einschränkung von § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV gedacht und zu verstehen ist, um kleine und mittelständische Unternehmen mit Blick auf den bürokratischen Aufwand von der Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung auszunehmen.

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Auch § 10 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 VerpackV scheidet als Rechtsgrundlage für eine Verpflichtung der Klägerin zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung aus. Diese Regelung setzt - was die im vorliegenden Zusammenhang allein relevante Frage der Eigenschaft als Vertreiber (§ 3 Abs. 9 VerpackV) anbelangt - voraus, dass der Verpflichtete mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen erstmals in den Verkehr bringt, also sog. Erstinverkehrbringer ist. Das ist zwar in § 10 Abs. 4 VerpackV nicht ausdrücklich normiert, ergibt sich jedoch aus dem zuvor dargestellten Zusammenhang mit § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV, der ausdrücklich auf erstmals in den Verkehr gebrachte Verkaufsverpackungen abstellt, sowie aus der Abhängigkeit der Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung von der Systembeteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV, die wiederum an das erstmalige Inverkehrbringen geknüpft ist. Die Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung ist kein Selbstzweck, sondern soll primär dazu dienen, Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen dazu anzuhalten, ihren Beteiligungspflichten an dualen Systemen nach § 6 Abs. 1 VerpackV vollständig und korrekt nachzukommen. Ferner soll die Transparenz hinsichtlich der von Herstellern und Vertreibern in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen im Vollzug erhöht werden.

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Vgl. BT-Drucks. 16/6400, S. 23, und 16/7954, S. 23.

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Da die Systembeteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV an das erstmalige Inverkehrbringen von mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen geknüpft ist, kann für die Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung angesichts der zuvor dargestellten gesetzlichen Intention nichts anderes gelten. Dies gilt insbesondere auch für § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV. Da die Vollständigkeitserklärung im Ergebnis die Systembeteiligungspflicht fördern soll, machte die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung von einem Hersteller oder Vertreiber, der nicht Erstinverkehrbringer von Verkaufsverpackungen ist und damit auch nicht zur Systembeteiligung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV verpflichtet ist, von vornherein keinen Sinn.

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Danach liegen die Voraussetzungen des § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV, auf dessen Grundlage die Beklagte die Klägerin zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung aufgefordert hat, nicht vor, weil die Klägerin nicht Erstinverkehrbringer von mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen ist.

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Was das (erstmalige) Inverkehrbringen anbelangt, enthält die Verpackungsverordnung selbst keine Definition. Auch aus dem Wortlaut und der Systematik der §§ 6, 10 VerpackV ergeben sich keine diesbezüglichen Erkenntnisse.

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Vorrangig ist insoweit § 6 VerpackV in den Blick zu nehmen, weil die Pflicht zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung, wie ausgeführt, von der Systembeteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV abhängt. Aus dieser Vorschrift ergibt sich zwar, dass die Beteiligungspflicht Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen (be-)trifft und maßgeblich für das (erstmalige) Inverkehrbringen die mit Ware befüllte Verkaufsverpackung ist. Daraus lässt sich jedoch zum Verständnis des Begriffs des Inverkehrbringens nichts herleiten. Dies gilt auch für den eingeschobenen Halbsatz "die typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen", weil sich daraus lediglich ableiten lässt, dass das (erstmalige) Inverkehrbringen keine unmittelbare Abgabe an den privaten Endverbraucher voraussetzt. Weitergehendes, was zur Definition des Inverkehrbringens beiträgt, ergibt sich aus § 10 VerpackV nicht, ferner auch nicht aus § 3 Abs. 9 Satz 1 VerpackV, der ebenfalls auf ein Inverkehrbringen abstellt.

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Aus den Materialien zur Fünften Änderungsverordnung, mit der die Systembeteiligungspflicht des Erstinverkehrbringers sowie die Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung erstmals normiert wurden, ergibt sich nicht, dass sich der Verordnungsgeber nähere Gedanken gerade zum Begriff des (erstmaligen) Inverkehrbringens gemacht hat. Zwar wird im Hinblick auf § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV in den Materialien auf den "Abfüller" abgestellt und dieser mit dem Erstinverkehrbringer gleichgesetzt.

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Vgl. BT-Drucks. 16/6400, S. 20 ("Erstinverkehrbringer/Abfüller"); ebenso BT-Drucks. 16/7954, S. 20.

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Daraus erschließt sich zwar, dass der Verordnungsgeber vom Abfüller, d. h. von demjenigen, der Verkaufsverpackungen mit Ware befüllt (hat), als Erstinverkehrbringer ausgegangen ist. Für eine Definition des Inverkehrbringens lässt sich daraus unmittelbar jedoch nichts herleiten.

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Zur näheren Festlegung des Inhalts des Begriffs des Inverkehrbringens ist deshalb auf Regelungen außerhalb der Verpackungsverordnung zurückzugreifen. So findet sich eine gesetzliche Definition des Inverkehrbringens in Bezug auf Lebens- und Futtermittel in Art. 3 Nr. 8 VO (EG) Nr. 178/2002 und, darauf Bezug nehmend, in § 3 Nr. 1 LFGB. Danach meint Inverkehrbringen das Bereithalten für Verkaufszwecke einschließlich des Anbietens zum Verkauf oder jeder anderen Form der Weitergabe, gleichgültig, ob unentgeltlich oder nicht, sowie den Verkauf, den Vertrieb oder andere Formen der Weitergabe selbst. Daraus ergibt sich zusammengefasst, dass es maßgeblich auf eine (beabsichtigte) Weitergabe einer Sache ankommt. Unter einer (beabsichtigten) Weitergabe ist zu verstehen, dass der Inhaber des Gewahrsams bzw. der Verfügungsgewalt über eine Sache den Gewahrsam bzw. die Verfügungsgewalt auf einen anderen übergehen lässt oder lassen will.

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Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 15. August 1994 - 20 B 755/94 -, NVwZ 1995, 289, m. w. N. (u. a. zum Inverkehrbringen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 VerpackV in der Fassung vom 12. Juni 1991, BGBl. I S. 1234); zustimmend Kaltenborn/Würtenberger in: Schmehl, Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 2 VerpackV Rn. 3.

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Teilweise wird für eine Weitergabe ein Wechsel in der Person des unmittelbaren Besitzers gefordert.

40

Vgl. Baars in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Band 5, § 2 VerpackV Rn. 49.

41

Legt man dieses Begriffsverständnis zugrunde, lässt sich der Erstinverkehrbringer gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV eindeutig festlegen oder bestimmen. Es ist derjenige, welcher die Verbindung zwischen Verkaufsverpackung und (Verkaufs-)Ware hergestellt und die solchermaßen befüllte Verkaufsverpackung aus der Hand gegeben hat in dem Sinne, dass ein anderer den Gewahrsam oder unmittelbaren Besitz bzw. die Verfügungsgewalt erlangt hat.

42

Der Hinweis der Beklagten auf die Definitionen des Inverkehrbringens in Kapitel 2.3.1 des "Leitfaden für die Umsetzung der nach dem neuen Konzept und dem Gesamtkonzept verfaßten Richtlinien" der Europäischen Kommission (sog. Blue Guide), in Art. 2 Nrn. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 sowie in § 2 Nr. 15 i. V. m. Nr. 4 ProdSG rechtfertigt keine andere Einschätzung. Vielmehr stehen die in Bezug genommenen Definitionen im Einklang mit der hier zugrunde gelegten.

43

Ausgehend von dem dargelegten Begriffsverständnis ist die Klägerin offensichtlich nicht (Erst-)Inverkehrbringer, weil sie schon keine Waren in Verkaufsverpackungen füllt, sondern lediglich mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen von anderen ("Abfüllern") bezieht.

44

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass und soweit die Klägerin von anderen ("Abfüllern") in Verkaufsverpackungen abgefüllte Waren in Verkehr bringt, die von diesen mit dem Namen der Klägerin oder demjenigen der C.    Marken und Service eG versehen worden sind. Bei solchen Eigenmarken des Handels bedient sich die Klägerin dieser "Abfüller" zwar bereits bei der Entstehung der mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen auch zu diesem Zweck. Dadurch wird die Klägerin aber nicht selbst zu derjenigen, die die Verkaufsverpackungen mit Ware befüllt und erstmals in den Verkehr bringt.

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Entgegen der Auffassung der Beklagten besteht hinsichtlich der Eigenmarken des Handels keine Grundlage für eine ‑ wie auch immer vorzunehmende ‑ Auslegung des Begriffs des (erstmaligen) Inverkehrbringens oder analoge Anwendung der Vorschriften der Verpackungsverordnung, die auf eine Systembeteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken führt.

46

Aus den Materialien zur Fünften Änderungsverordnung ergibt sich nicht, dass das zuvor dargestellte Auslegungsergebnis, nach dem auch bei Eigenmarken des Handels der jeweilige "Abfüller" der mit Ware befüllten Verkaufsverpackung Erstinverkehrbringer und damit systembeteiligungspflichtig ist, nicht dem Willen des Verordnungsgebers entspricht. Insbesondere lässt sich aus den Materialien nicht ableiten, dass der Verordnungsgeber im Hinblick auf "Eigenmarken des Handels" den "Handel" als systembeteiligungspflichtig angesehen hat und dementsprechend etwa eine planwidrige Regelungslücke vorliegen könnte, weil nicht erkannt worden ist, dass dieses Ergebnis mit dem in § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV verwendeten Begriff des erstmaligen Inverkehrbringens nicht erreicht wird.

47

Zwar findet sich in der Niederschrift der 256. Sitzung des Umweltausschusses des Bundesrats vom 6. Dezember 2007 die Formulierung: "Originär beteiligungspflichtig ist der Handel nur für seine Eigenmarken." Diese Formulierung findet sich auch in der BR-Drucks. 800/1/07, welche die Empfehlungen aller Ausschüsse des Bundesrats zusammenfasst, unter Nr. 10 auf Seite 15. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass insoweit im Verfahren zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung Einigkeit bestand oder Übereinstimmung herrschte. Zum einen findet sich eine entsprechende Formulierung, soweit ersichtlich, in den zugehörigen Materialien des Bundestags nicht. Zum anderen kann selbst eine übereinstimmende Auffassung des Bundesrats hinsichtlich der zitierten Formulierung nicht festgestellt werden. Die Formulierung findet sich erstmals in der Begründung des Umweltausschusses des Bundesrats zur vorgeschlagenen Streichung der Sätze 6 bis 9 des § 6 Abs. 1 VerpackV in der Fassung des Entwurfs der Vorschrift in der BR-Drucks. 800/07, welche der BT-Drucks. 16/6400 entspricht. Dieser Vorschlag hat sich jedoch im Plenum des Bundesrats nicht durchsetzen können, da in dessen abschließender Empfehlung keine Streichung der zuvor genannten Sätze 6 bis 9 vorgeschlagen worden ist, sondern eine Modifizierung der dortigen Regelungen.

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Vgl. BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), S. 5, Nr. 4.

49

Da die zitierte Formulierung - wie zuvor dargestellt - lediglich einen Teil der Begründung eines Ausschusses des Bundesrats zur vorgeschlagenen Streichung der Sätze 6 bis 9 der Entwurfsfassung des § 6 Abs. 1 VerpackV darstellt, kann ihr zudem keine Bedeutung dahingehend zugemessen werden, es habe um eine allseits geteilte Auffassung dahingehend gehandelt, der Begriff des erstmaligen Inverkehrbringens sei anders als zuvor dargestellt zu verstehen oder auszulegen, so dass er - wie auch immer - zu einer (originären) Systembeteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken führe. Dies gilt auch deshalb, weil sich nicht erschließt, worauf die mit der zitierten Formulierung zum Ausdruck gebrachte Auffassung beruht. Denn vor der zitierten Formulierung findet sich der Satz, dass die Beteiligungspflicht an flächendeckenden Rücknahmesystemen primär beim Erstinverkehrbringer/Abfüller liegt, was der Begründung in der BT-Drucks. 16/6400 zum Entwurf des § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV entspricht. Dies führt nach den voranstehenden Ausführungen zur Auslegung des Begriffs des (erstmaligen) Inverkehrbringens dazu, dass ein Handelsunternehmen - unabhängig von markenbezogenen Überlegungen - nur dann Erstinverkehrbringer sein kann, wenn es selbst Verkaufsverpackungen mit Waren befüllt. Ob die vom Umweltausschuss des Bundesrats zum Ausdruck gebrachte Auffassung von einer originären Beteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken (gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV) hiervon ausgeht oder dieses unterstellt oder auf einem anderen Verständnis des erstmaligen Inverkehrbringens beruht, kann dem zuvor zitierten Sitzungsprotokoll nicht entnommen werden.

50

Weiterhin lässt sich die vom Umweltausschuss des Bundesrats eher beiläufig und ohne nähere Begründung geäußerte Auffassung von einer originären Beteiligungspflicht (gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV) des Handels für seine Eigenmarken nicht oder nur schwer mit seinem weiteren - im Ergebnis erfolgreichen - Vorschlag vereinbaren, die im Entwurf des § 6 Abs. 1 Satz 2 VerpackV vorgesehene Regelung zu streichen. Im Entwurf des § 6 Abs. 1 Satz 2 VerpackV war zunächst vorgesehen, dass im Hinblick auf die im Entwurf des § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV festgeschriebene Beteiligungspflicht des Erstinverkehrbringers abweichende Vereinbarungen getroffen werden können. Dem trat der Umweltausschuss und ihm folgend der Bundesrat

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- vgl. BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), Nr. 3, S. 3 ff. -

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mit der sinngemäßen Begründung entgegen, dass die Beteiligungspflicht desErstinverkehrbringers vor dem Hintergrund des Prinzips der Produktverantwortung sachgerecht sei, Transparenz gewährleiste und den Vollzug vereinfache, während die Möglichkeit einer Weitergabe der Beteiligungspflicht nach unten Richtung Letztvertreiber das Risiko einer "Atomisierung der Lizenzmengen" in sich berge und die Anreize verstärke, Kleinstmengen aus Kostengründen nicht zu lizenzieren. Dieser (erfolgreiche) Vorschlag zur Streichung des im Entwurf vorgesehenen § 6 Abs. 1 Satz 2 VerpackV ist dahingehend interpretiert worden, damit habe folgerichtig auch die Möglichkeit des Handels ersatzlos entfallen sollen, das Lizenzierungsgeschäft im eigenen Namen für die von ihm vertriebenen Verkaufsverpackungen zu betreiben.

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Vgl. Flanderka/Stroetmann, Verpackungsverordnung, 3. Aufl., IV § 6 Rn. 8; so im Ansatz auch Pauly, Das neue Verpackungsrecht, AbfallR 2008, 46 (47).

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Berücksichtigt man weiter, dass der Umweltausschuss des Bundesrats in seiner Begründung zur vorgeschlagenen Streichung der im Entwurf vorgesehenen Sätze 6 bis 9 des § 6 Abs. 1 VerpackV sinngemäß auch darauf hingewiesen hat, dass es in der Vergangenheit negative Erfahrungen mit dem Handel gegeben habe, soweit dieser die individuelle Produktverantwortung wahrgenommen habe,

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vgl. BR-Drucks. 800/1/07, Nr. 10, S. 15,

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dann erschließt sich nicht, wie sich die an gleicher Stelle geäußerte Auffassung erklärt, der Handel sei für seine Eigenmarken originär beteiligungspflichtig.

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Soweit in der Literatur mit teilweise unterschiedlichen Begründungen die Auffassung vertreten wird, für Eigenmarken des Handels sei der Handel, d. h. das jeweilige Handelsunternehmen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV systembeteiligungspflichtig,

58

vgl. Rummler/Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung nach der 5. Novelle der Verpackungsverordnung, AbfallR 2008, 129 (132); Fischer, Kooperative Produktverantwortung nach der novellierten Verpackungsverordnung, AbfallR 2008, 191 (193 f.); Hendler, Rechtsgutachtliche Stellungnahme zu ausgewählten Fragen der novellierten Verpackungsverordnung, August 2008, S. 25 ff.; Hendler/Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen durch die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, GewArch 2009, 5 (7); Waggershauser/Massenberg, Spielräume bei der Drittbeauftragung gemäß § 11 VerpackV, AbfallR 2010, 10 (11); einschränkend Bleicher in: Schmehl, a. a. O., § 6 VerpackV Rn. 6 a. E.; ablehnend Flanderka/Stroetmann, a. a. O., IV § 6 Rn. 9, wohl auch ablehnend Pauly, a. a. O, 48,

59

ergibt sich daraus nicht, dass diese Auffassung - mit Ausnahme des oben erwähnten Sitzungsprotokolls sowie der Übernahme der dortigen Ausführungen in die BR-Drucks. 800/1/07 - in Verfahren zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung eine Rolle gespielt hat. Erst recht nichts, was die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke der Verpackungsverordnung hinsichtlich "Eigenmarken des Handels" rechtfertigen würde.

60

Aus den vorstehend zitierten Beiträgen ergibt sich darüber hinaus kein überzeugendes Argument, welches das im Vorstehenden dargestellte Auslegungsergebnis des Begriffs des Inverkehrbringens, das auf den jeweiligen "Abfüller" als Erstinverkehrbringer gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV führt, in Frage stellt. Insbesondere überzeugt das Argument der "verlängerten Werkbank",

61

vgl. - soweit ersichtlich erstmals - Rummler/Seitel, a. a. O., sowie - zitiert nach Pauly, a. a. O., Fußnote 24 - Seitel, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung aus Sicht des Verordnungsgebers, Präsentation vom 14. Februar 2008, S. 5,

62

nicht. Ein Handelsunternehmen ist, wie bereits in der Bezeichnung zum Ausdruck kommt, auf Handeln angelegt, d. h. auf den An- und Verkauf von Waren gegen Geld, nicht auf die Herstellung oder Produktion von Waren einschließlich deren (Verkaufs-)Verpackungen. Von daher ist es verfehlt, Produzenten sowie Abfüller von Waren in Verkaufsverpackungen, soweit es sich um selbst- oder eigenständige Unternehmen handelt, diese also nicht Teil eines Handelsunternehmens sind, gleichwohl mit der Metapher der verlängerten Werkbank quasi zu einem Teil des Handelsunternehmens zu machen, um auf diese Weise eine das Inverkehrbringen ausmachende Weitergabe im Verhältnis zwischen dem Abfüller und dem Handelsunternehmen zu negieren. Die Produktion von Waren sowie deren Verpackung oder Abfüllung sind gerade keine für ein Handelsunternehmen typischen oder charakteristischen Vorgänge, so dass - abgesehen von dem im hier gegebenen Zusammenhang ersichtlichen Bestreben, eine Systembeteiligungspflicht der Handelsunternehmen für ihre Eigenmarken zu begründen - weder eine Grundlage noch Veranlassung besteht, hieraus einen internen Vorgang des Handelsunternehmens zu machen. Zwar mag es so sein, dass ein "Abfüller" gerade bei Geschäftsbeziehungen zu großen marktmächtigen Handelsunternehmen sowohl hinsichtlich der Ware selbst als auch hinsichtlich der Verpackung aufgrund der vertraglichen Vereinbarungen weitgehenden Weisungen des Handelsunternehmens unterworfen ist. Das ändert aber zum einen nichts daran, dass es sich bei dem "Abfüller" um ein selbständiges Unternehmen handelt, so dass nach allgemeinen Maßstäben im Verhältnis zum Handelsunternehmen eine Weitergabe, ein Gewahrsamswechsel, ein Wechsel in der Verfügungsgewalt und im unmittelbaren Besitz vorliegt, wenn die mit Ware befüllte Verkaufsverpackung vom "Abfüller" zum Handelsunternehmen gelangt. Zum anderen liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass die zuvor beschriebene Konstellation in dem Sinne verallgemeinerungsfähig ist, dass stets der "Abfüller" einer Eigenmarke des Handels von dem entsprechenden markt(über)mächtigen Handelsunternehmen "beherrscht" wird. Mit Blick auf den insoweit unwidersprochenen Vortrag der Klägerin sind auch Konstellationen denkbar, in denen der Produzent einer Ware eine solche Marktmacht hat, dass dessen Abnehmer, auch wenn sie die Ware unter einer Eigenmarke weitervertreiben wollen, lediglich Einfluss auf die Beschriftung oder Etikettierung der Verkaufsverpackung nehmen können.

63

Die in den zuvor zitierten Beiträgen von den Autoren, die eine Systembeteiligungspflicht des Handels für dessen Eigenmarken bejahen, diesbezüglich vorgebrachten weiteren Argumente bewegen sich außerhalb der Definition des Inverkehrbringens. Vielmehr wird - teilweise sogar ausdrücklich - anerkannt,

64

vgl. Hendler, a. a. O., S. 25,

65

dass bei konsequenter Orientierung an der zuvor dargestellten Definition des Inverkehrbringens, die durch die zitierten Beiträge nicht in Frage gestellt wird, auch bei Eigenmarken des Handels der jeweilige "Abfüller" Erstinverkehrbringer gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV ist.

66

Es ist ferner nicht ersichtlich, dass im Hinblick auf Eigenmarken des Handels eine andere Betrachtung deshalb angezeigt ist, weil es bei Erlass der Fünften Änderungsverordnung versehentlich (etwa im Sinne einer planwidrigen Regelungslücke) unterblieben ist, in der Verpackungsverordnung einen - wie auch immer im Einzelnen ausgestalteten - markenbezogenen Ansatz zu normieren. Zum einen sind im Verfahren zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung Eigenmarken des Handels nicht gänzlich unerwähnt geblieben, sondern finden diese sich - wie oben ausgeführt - in einem Begründungsansatz des Umweltausschusses des Bundesrats wieder. Zum anderen gab es bereits während des Verfahrens zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung in anderen Bereichen Regelungen, die zwar nicht bei der Definition des Inverkehrbringens, aber bei der Definition des Herstellers einen markenbezogenen Ansatz aufwiesen (vgl. etwa § 3 Abs. 11 Nrn. 1 und 2 ElektroG, Art. 2 Buchst. e i) der Richtlinie 2001/95/EG). Angesichts dessen kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Unterlassen eines markenbezogenen Ansatzes im Rahmen der Fünften Änderungsverordnung auf einem (ungewollten) Versehen des Verordnungsgebers beruht. Unerheblich ist dagegen, dass sich auch in zeitlich nach der Fünften Änderungsverordnung verabschiedeten Gesetzen markenbezogene Ansätze finden (vgl. etwa § 2 Abs. 16 Satz 4 BattG, § 2 Nr. 14 Buchst. a ProdSG, Art. 2 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 765/2008), weil daraus aufgrund der zeitlichen Abfolge nicht auf eine - versehentlich nicht zum Ausdruck gekommene - Intention des Verordnungsgebers der Fünften Änderungsverordnung geschlossen werden kann.

67

Ein von dem im Vorstehenden dargestellten Auslegungsergebnis abweichendes Verständnis des Begriffs des Inverkehrbringens oder gar das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke in der Verpackungsverordnung kann auch nicht mit der Begründung angenommen werden, dass ohne eine Anerkennung der Systembeteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken- durch einen wie auch immer im Einzelnen auszugestaltenden, den Begriff des (erstmaligen) Inverkehrbringens "modifizierenden" (markenbezogenen) Ansatz - die Anwendung der Verpackungsverordnung zu Ergebnissen führt, die mit Sinn und Zweck der Fünften Änderungsverordnung nicht zu vereinbaren wären. Wie ausgeführt, ist Sinn und Zweck der genannten Verordnung, die Systembeteiligung zu steigern oder zu fördern, mittels der Vollständigkeitserklärung Transparenz zu schaffen und den Vollzug zu erleichtern. Es kollidiert mit keinem dieser Zwecke oder Ziele, wenn auch bei Eigenmarken des Handels der jeweilige "Abfüller" als Erstinverkehrbringer und damit systembeteiligungspflichtig angesehen wird.

68

Was die Steigerung oder Förderung der Systembeteiligungspflicht anbelangt, die gleichbedeutend mit der Intention ist, den Anteil der sog. Trittbrettfahrer zu reduzieren,

69

vgl. u. a. BT-Drucks. 16/7954, S. 23,

70

sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und auch nicht von der Beklagten dargetan worden, dass die Systembeteiligungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV nur dann oder jedenfalls besser gewährleistet ist, wenn sie in Bezug auf Eigenmarken des Handels von dem jeweiligen Handelsunternehmen wahrgenommen wird und nicht von dem "Abfüller" der (verpackten) Ware. Da es anscheinend in der Vergangenheit negative Erfahrungen gerade mit dem "Handel" bei der "individuellen Wahrnehmung der Produktverantwortung" gegeben hat,

71

vgl. BR-Drucks. 800/1/07, Nr. 10, S. 15,

72

kann insbesondere nicht davon ausgegangen werden, dass der "Handel" im Verhältnis zu den "Abfüllern" per se eine größere Gewähr dafür bietet, dass der Systembeteiligungspflicht nachgekommen wird. Wenn dem so wäre, machte es im Übrigen keinen Sinn, den Handel nur hinsichtlich seiner Eigenmarken in der Pflicht zu sehen.

73

Was den Gesichtspunkt der Transparenz anbelangt, lag im Verfahren zum Erlassung der Fünften Änderungsverordnung die Auffassung zugrunde, dass Transparenz mittels des mit § 10 VerpackV neu geschaffenen Instruments der Vollständigkeitserklärung hergestellt oder erhöht wird.

74

Vgl. u. a. BT-Drucks. 16/7954, S. 23.

75

Diesbezüglich gilt das zuvor Ausgeführte entsprechend, d. h. es ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass es zwischen "Abfüllern" einerseits und Handelsunternehmen andererseits Unterschiede bei der gegebenenfalls wahrzunehmenden Verpflichtung aus § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV gibt, die es angezeigt erscheinen lassen könnten, diese Verpflichtung besser bei den Handelsunternehmen anzusiedeln.

76

Die nach dem Willen des Verordnungsgebers mittels der Vollständigkeitserklärungen herzustellende Transparenz steht ferner nicht deshalb in Frage, weil Handelsunternehmen die Möglichkeit haben, ein und dasselbe Produkt einer Eigenmarke von verschiedenen "Abfüllern" zu beziehen und so bei dem einzelnen "Abfüller" das Überschreiten einer Mengenschwelle gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV und damit die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung zu verhindern. Der Verordnungsgeber hat mit den Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV bewusst in Kauf genommen, dass nur relativ große "Abfüller" stets der Pflicht zur Abgabe und Hinterlegung einer Vollständigkeitsüberlegung unterliegen.

77

Vgl. BT-Drucks. 16/7954, S. 23.

78

Dementsprechend würde das Ziel, mittels Vollständigkeitserklärungen Transparenz zu schaffen, nicht grundsätzlich tangiert oder in Frage gestellt, selbst wenn ein Handelsunternehmen von der zuvor beschriebenen Möglichkeit Gebrauch machen würde. Im Übrigen kann die Auffassung, Handelsunternehmen seien für ihre Eigenmarken systembeteiligungspflichtig, jedenfalls theoretisch sogar zur Abnahme der Anzahl der abzugebenden Vollständigkeitserklärungen führen, nämlich in den Konstellationen, in denen ein "Abfüller" an mehrere Abnehmer (Handelsunternehmen) liefert, dadurch insgesamt eine der Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV überschreitet und dementsprechend zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung verpflichtet wäre, im Ergebnis aber nicht auf diese Mengenschwellenüberschreitung abgestellt werden könnte, weil die auf Eigenmarken entfallenden Mengenanteile außer Betracht zu lassen wären.

79

Was schließlich den Gesichtspunkt der Vollzugserleichterung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass der Fünften Änderungsverordnung keinesfalls die Hauptintention zugrunde lag, die Regelungen der Verpackungsverordnung so auszugestalten, dass der behördliche Vollzug im Sinne der Überwachung und gegebenenfalls Durchsetzung der sich aus der Verordnung ergebenden Verpflichtungen in jeder Hinsicht einfach und praktikabel vorgenommen werden kann. Nach den Materialien zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung hat der Aspekt der Vollzugserleichterung lediglich im Zusammenhang mit der Vollständigkeitserklärung eine Rolle gespielt. Danach sollte mit der Vollständigkeitserklärung die Transparenz hinsichtlich der von Herstellern und Vertreibern in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen im Vollzug erhöht werden, was nachfolgend dahingehend präzisiert wird, dass die für das Abfallrecht zuständigen Überwachungsbehörden der Länder durch einen einfachen internetgestützten Zugriff die hinterlegten Vollständigkeitserklärungen einsehen können und hierdurch in die Lage versetzt werden, bei den einzelnen Herstellern und Vertreibern zu prüfen, ob diese ihren Beteiligungspflichten nach § 6 Abs. 1 VerpackV nachgekommen sind.

80

Vgl. u. a. BT-Drucks. 16/7954, S. 23 f.

81

Die Vollständigkeitserklärung als - Transparenz schaffendes - Mittel der Vollzugserleichterung wird nicht dadurch tangiert, dass die "Abfüller" auch für diejenigen in den Verkehr gebrachten, mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen, die mit Eigenmarken des Handels gekennzeichnet sind, systembeteiligungspflichtig sind und die entsprechenden Verpackungsmengen im Rahmen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV zu berücksichtigen haben. Für den wohl eher theoretischen Fall, dass bei einem "Abfüller" Unklarheit darüber besteht, ob es sich bei einer bei ihm von einem Handelsunternehmen in Auftrag gegebenen, mit dessen (Eigen-)Marke gekennzeichneten, mit Ware befüllten Verpackung um eine - typischerweise beim Endverbraucher anfallende - Verkaufsverpackung handelt, ist es Sache des "Abfüllers", sich diesbezüglich bei seinem Auftraggeber, dem Handelsunternehmen, zu vergewissern.

82

Vollzugsprobleme ergeben sich allenfalls außerhalb dieses Rahmens, d. h. wenn die zuständige Behörde ihre Überwachung nicht auf die für sie einsehbaren Vollständigkeitserklärungen beschränkt. Dann kann sich allerdings das Problem stellen, dass der "Abfüller" auf der Verkaufsverpackung nicht genannt ist, was anscheinend bei Eigenmarken des Handels häufig vorkommt, und dementsprechend der Weg, den "Abfüller" über die von ihm (gegebenenfalls) abgegebene Vollständigkeitserklärung zu kontrollieren, nicht direkt gangbar ist. Das bedeutet jedoch nicht, dass in diesen Fällen die Verpackungsverordnung nicht vollziehbar ist. Es ist lediglich ein - den Vollzug erschwerender - Umweg erforderlich, indem etwa der an den privaten Endverbraucher Abgebende, der ausschließlich unter den Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 3 VerpackV zur Abgabe von Verkaufsverpackungen befugt ist und insofern der behördlichen Überwachung unterliegt, was Mitwirkungspflichten einschließt (§ 47 Abs. 1 KrWG i. V. m. § 28 Abs. 1, 2 und 4 Satz 1 und 2 ProdSG), oder aber der auf der Verkaufsverpackung angegebene Markenrechtsinhaber um Auskunft hinsichtlich des "Abfüllers" ersucht wird - letzteres ist beispielsweise hier geschehen; die Klägerin hat auch entsprechend Auskunft erteilt -. Diese Vollzugserschwernisse liegen jedoch außerhalb dessen, was nach den vorstehenden Ausführungen mit der Fünften Änderungsverordnung hinsichtlich des Vollzugs angedacht oder bezweckt war, und stellen dementsprechend keinen Umstand dar, der die Annahme einer der Verpackungsverordnung immanenten planwidrigen Regelungslücke rechtfertigt, die dadurch geschlossen werden muss, dass der Handel für seine Eigenmarken als systembeteiligungspflichtig angesehen wird und ihm die Pflicht gemäß § 10 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 VerpackV obliegt. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die auf den ersten Blick eindeutig erscheinende Festlegung, der Handel sei für seine Eigenmarken systembeteiligungspflichtig, im Detail durchaus Unschärfen aufweist, die einer einheitlichen Anwendung und einem konsequenten Vollzug nicht dienlich sind. So wird in diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten, es komme nicht auf die Handelsmarkenkennzeichnung der Ware an.

83

Vgl. Fischer, a. a. O., S. 193 f.

84

Andere fordern, das Handelsunternehmen müsse als Abfüller/Verpacker auf der Verpackung angegeben sein und das Markenrecht innehaben,

85

vgl. in diesem Sinne Waggershauser/Massenberg, a. a. O., S. 11 i. V. m. Fußnote 15; Mitteilung Nr. 37 der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA),  Nr. 2.1 Abs. 3.

86

was hier ebenfalls nicht zu einer Systembeteiligungspflicht der Klägerin führte, weil diese rein formal betrachtet nicht Markenrechtsinhaberin ist - dies ist die auf den Verkaufsverpackungen angegebene C.    Marken und Service eG. Gerade auch mit Blick auf die zuvor bezeichneten "Unschärfen" erschließt sich nicht, dass es insgesamt gesehen in der Praxis relevante Vollzugsvorteile mit sich bringt, wenn die Systembeteiligungspflicht an Kriterien wie "Eigenmarke des Handels", Produktverantwortung, Steuerung des Vertriebswegs u. v. m. festgemacht wird, statt einheitlich auf den "Abfüller" abzustellen, auf den die - im Grundsatz nicht streitige - Definition des erstmaligen Inverkehrbringens führt.

87

Hinsichtlich des von der Beklagten und teilweise auch vom Verwaltungsgericht für eine Systembeteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken herangezogenen Arguments der - angeblich - größeren Produktverantwortung des Handels in Bezug auf seine Eigenmarken ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass dieser Ansatz schon deshalb nicht überzeugt, weil die abfallrechtliche Produktverantwortung keinen Markenbezug aufweist (vgl. § 22 KrW-/AbfG, § 23 KrWG). Von daher leuchtet von vornherein nicht ein, dass im Rahmen der Verpackungsverordnung die Produktverantwortung gerade an einer Marke festgemacht werden soll. Im Übrigen ergibt sich aus den Materialien zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung, dass im Rahmen der Überlegungen zu den §§ 6 f. VerpackV der Gesichtspunkt der Produktverantwortung durchaus eine Rolle gespielt hat.

88

Vgl. u. a. BT-Drucks. 16/7954, S. 18 f.

89

Es ist sogar die Auffassung geäußert worden, das Abstellen auf den Erstinverkehrbringer sei vor dem Hintergrund des Prinzips der Produktverantwortung sachgerecht.

90

Vgl. BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), S. 4.

91

Von daher ist kein Anhalt dafür ersichtlich, dass der Gesichtspunkt der Produktverantwortung im Rahmen von § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV (planwidrig) außer Betracht geblieben sein könnte. Ferner besteht kein Anlass für ein Bestreben, dem Gesichtspunkt der Produktverantwortung im Rahmen der Definition des (erstmaligen) Inverkehrbringens weitergehend Rechnung zu tragen. Die vorstehenden Ausführungen gelten entsprechend, soweit eine Systembeteiligungspflicht des Handels für seine Eigenmarken noch weitergehend oder noch allgemeiner mit den aus § 1 VerpackV ersichtlichen Zielen oder aber damit begründet wird, dass der Handel im Hinblick auf seine Eigenmarken den Vertriebsweg steuere.

92

Dass anscheinend zahlreiche große Handelsunternehmen ein (wirtschaftliches) Interesse daran haben, jedenfalls für ihre Eigenmarken selbst die Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung zu übernehmen oder wahrzunehmen, insbesondere was die Systembeteiligungspflicht anbelangt, und sich entsprechend verhalten, ist kein (rechtlich anerkennenswerter) Grund, das nach dem Vorstehenden eindeutige Regelungssystem abzuändern, indem maßgeblich auf nicht in der Verpackungsverordnung normierte oder im Verfahren zum Erlass der Fünften Änderungsverordnung angelegte Kriterien abgestellt wird, um zu einer anderen Auslegung des Begriff des erstmaligen Inverkehrbringens zu gelangen oder jedenfalls im Verhältnis zwischen Handelsunternehmen und "Abfüllern" ein Inverkehrbringen zu negieren.

93

Es spricht allerdings Einiges dafür, dass die Klägerin deshalb Erstinverkehrbringer von mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV ist, weil sie solche aus dem Ausland importiert und hier vertreibt. Nach den von der Beklagten mit Schriftsatz vom 7. März 2014 (erstmals) übersandten Unterlagen führt die Klägerin unter anderem Obstkonserven aus dem Ausland ein, von denen jedenfalls diejenigen mit Volumina von 580 und 850 ml typischerweise auch an private Endbraucher abgegeben werden dürften. Die Weitergabe dieser mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen dürfte die Klägerin jedenfalls gemäß § 3 Abs. 9 VerpackV zum Vertreiber im Sinne der Verpackungsverordnung machen; zugleich dürfte deren erstmaliges Vertreiben im Geltungsbereich der Verpackungsverordnung den Begriff des erstmaligen Inverkehrbringens gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV ausfüllen. Dem Vorliegen von mit Ware befüllten Verkaufspackungen dürfte auch nicht entgegenstehen, dass die Obstkonserven mit den zuvor genannten Volumina nicht einzeln von der Klägerin eingeführt und weitervertrieben werden, sondern jeweils mehrere Dosen in einem Karton um- oder transportverpackt sind und jedenfalls auf der Vertriebsstufe der Klägerin der (gefüllte) Karton eine Verkaufseinheit bildet.

94

Die solchermaßen begründete Eigenschaft der Klägerin als Erstinverkehrbringer im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV führt jedoch gleichwohl nicht zur Rechtmäßigkeit der angefochtenen, nach § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV im Ermessen der Beklagten stehenden Ordnungsverfügung, weil ihre Ermessenserwägungen - jedenfalls bezogen auf den Aspekt der importierten mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen - aufgrund teilweise unzutreffender Grundannahmen unzureichend sind.

95

Nach der Begründung der Ordnungsverfügung hat sich die Beklagte gemäß § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV zum Handeln (Aufforderung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung) entschlossen, weil sie davon ausgegangen ist, dass es im Rahmen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV nicht auf das erstmalige Inverkehrbringen ankommt und das Überschreiten einer der dort genannten Mengenschwellen zu vermuten ist. Dass die zuerst genannte Annahme unzutreffend ist, hat bereits das Verwaltungsgericht aufgezeigt. Dessen weiterem Ansatz, diesen Fehler für die Ausübung des Entschließungsermessens als unerheblich anzusehen, weil ohnehin aufgrund der nachhaltigen Weigerung der Klägerin, ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung nachzukommen, eine Ermessensreduzierung auf Null vorliege, kann nicht gefolgt werden. Denn im Verwaltungsverfahren ging es ausschließlich darum, ob die Klägerin generell mit Blick auf ihre Eigenmarken systembeteiligungspflichtig und aufgrund dessen auch zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung verpflichtet ist. Demgegenüber spielte die Frage des Vertreibens importierter mit Ware befüllter Verkaufsverpackungen und die dadurch begründete Eigenschaft als Erstinverkehrbringer keine Rolle. Soweit die Klägerin im Verwaltungsverfahren die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung auch mit der Begründung verweigert hat, dass sie für die von deutschen "Abfüllern" bezogenen, mit Eigenmarken gekennzeichneten Waren nicht Erstinverkehrbringer sei, war das nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßig. Dementsprechend kann auf dieser Grundlage keine Reduzierung des Entschließungsermessens wegen nachhaltiger Weigerung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung angenommen werden. Der Umstand, dass die Klägerin nach den vorstehenden Ausführungen aufgrund des Vertreibens von importierten mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen Erstinverkehrbringer und damit systembeteiligungspflichtig sein dürfte, was zugleich den Anwendungsbereich des § 10 Abs. 4 VerpackV eröffnet, ist dagegen nicht Gegenstand der Erwägungen der Beklagten zur Ausübung des Entschließungsermessens gewesen. Eine Ergänzung gemäß § 114 Satz 2 VwGO ist insoweit durch ihren Schriftsatz vom 7. März 2014 nicht erfolgt, weil dieser weder ausdrücklich noch konkludent auf Ermessenserwägungen eingeht. Allein der erstmalige Hinweis darauf, dass die Klägerin aufgrund des Imports von mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen Erstinverkehrbringer sei, reicht für die Annahme einer Ergänzung von defizitären Ermessenserwägungen nicht aus, zumal die Beklagte nicht von ihrer ursprünglich in der Ordnungsverfügung gegebenen Begründung, soweit sie für die Ausübung des Entschließungsermessens etwas hergibt, abgerückt ist, obwohl diese mangels einer unzutreffender Grundannahme nicht trägt.

96

Hat die Aufforderung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung (Nr. 1 der Ordnungsverfügung) nach den vorstehenden Ausführungen keinen Bestand, gilt dies auch für die davon abhängige Regelung unter Nr. 2 der Ordnungsverfügung sowie die Zwangsgeldandrohung.

97

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

98

Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil die Auslegung der Begrifflichkeit in § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV "mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen ... erstmals in den Verkehr bringen" grundsätzliche Bedeutung hat.