Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer - vom 13. Oktober 2010 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger bleibt nachgelassen, die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Das Verfahren betrifft die Fragen, ob bestimmte landwirtschaftliche Nutzflächen des Klägers im rechtlichen Sinne Dauergrünland sind und ob dafür ein landesrechtlich geregeltes Umbruchverbot gilt.

Der Kläger ist Landwirt und nimmt Beihilfen nach Maßgabe der Bestimmungen der „Gemeinsamen Agrarpolitik“ in Anspruch. In seinen jährlichen Prämienanträgen sind die von ihm bewirtschafteten Flächen mit den jeweiligen Codierungen der Kulturarten angegeben. Die Schläge „...“ und „...“ sind darin für die Jahre 1998 bzw. 1999 bis 2004 mit der Codierung für Ackergras und für die Jahre 2005 bis 2008 mit der Codierung für Kleegras enthalten.

Im Januar 2009 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass im Rahmen der Verwaltungskontrolle die Nutzungsangaben in dem Sammelantrag 2008 überprüft worden seien. Dabei sei festgestellt worden, dass der Kläger bei den benannten zwei Parzellen eine Ackergrünlandnutzung angegeben habe, obwohl diese Flächen in den maßgeblichen Zeiträumen 1998 bis 2008 für eine mindestens sechsjährige Phase durchgehend als Grünland genutzt worden und demzufolge als Dauergrünland einzustufen seien. Die Legaldefinition der EU subsumiere unter der Nutzung Dauergrünland alle Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes seien. Bei den Nutzungsangaben handele es sich um subventionserhebliche Tatsachen. Gleichwohl erwüchsen dem Kläger aus den vorgenannten fehlerhaften Antragsangaben keine Sanktionen, weil der Gesamtsachverhalt durch das Vorliegen der Flächennutzungsdaten für die Vorjahre von Amts wegen als sogenannter offensichtlicher Fehler erkannt worden sei und die fehlerhaften Angaben hätten berichtigt werden können, indem diese Flächen in dem Sammelantrag auf eine Dauergrünlandnutzung umcodiert worden seien. In einem Hinweis führte der Beklagte weiter aus, dass es sich bei den ausgewiesenen Parzellen tatsächlich per 15. Mai 2008 um Dauergrünlandflächen handele. Somit gelte für diese Flächen - sofern sie in Schleswig-Holstein belegen seien - das in der Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 13. Mai 2008 geregelte Umbruchverbot, das am 28. Juni 2008 rechtswirksam geworden sei.

Der Kläger hat am 04. Juni 2009 Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und geltend gemacht, dass er ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung habe. Durch die vom Beklagten vorgenommene Einstufung seiner Flächen als Dauergrünland sei er in Form des Umbruchverbots beschwert. Die Ackernutzung sei ohne Prämienverzicht nicht mehr möglich. Für Ackerland seien bei der Verpachtung höhere Erlöse zu erzielen als für Flächen, die sich nur als Dauergrünland nutzen ließen. Zwar könne er sich des Umbruchverbots entziehen, indem er auf die Prämienbeantragung verzichte, dann bestünde der Nachteil aber im Prämienverzicht.

Zur Begründetheit hat der Kläger unter Hinweis auf verschiedene Bestimmungen zur Reform der gemeinsamen Agrarpolitik die Auffassung vertreten, dass die beiden von dem Beklagten bezeichneten Parzellen nach wie vor Ackerland seien. Ackergrasflächen zur Gewinnung von Grassilage würden zum Erhalt eines guten Ertrages nach einem oder zwei Nutzungsjahren umgebrochen und neu angelegt. Dieser Umbruch mit Wiederansaat solle nach Auffassung des Beklagten das Entstehen von Dauergrünland durch fünfjährige Ackergrasnutzung nicht verhindern. Nach landwirtschaftlichem Fachverständnis seien dies aber keine Dauergrünlandflächen. Unter Dauergrünland werde danach eine dauerhaft mit demselben Gras bestandene Fläche zumeist auf nicht ackerfähigen Standorten zur Weidenutzung verstanden. Ein Umbruch des Dauergrünlands erfolge nur ausnahmsweise, wenn Narbenschäden vorhanden seien. Diese dauerhaften Grünlandflächen wiesen die von der Politik gesehene ökologische Wertigkeit auf. Demgegenüber verstehe der Beklagte den prämienrechtlichen Dauergrünlandbegriff sehr formal, wofür verwaltungspraktische Überlegungen sprechen möchten, wodurch mit dem Ackergras aber Flächen miterfasst würden, die durch den regelmäßigen Umbruch diese besondere ökologische Wertigkeit nicht aufwiesen.

Im Hinblick auf die Definition des Begriffes „Dauergrünland“ in Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 sei der Ansatz richtig, dass Voraussetzung für die Entstehung von Dauergrünland der mindestens fünfjährige ununterbrochene Anbau von Gras oder von Grünfutterpflanzen ohne Fruchtfolge sei. Da das im Unionsrecht enthaltene Erhaltungsgebot für Dauergrünland an das Referenzjahr 2003 anknüpfe, hätte man zur Feststellung der Dauergrünlandeigenschaft im Jahre 2003 an sich den Flächenstatus für fünf Jahre zurückermitteln, also die Antragsangaben bis 1998 auswerten müssen. Da eine Reihe von Mitgliedstaaten diese lange rückwärtige Ermittlung für nicht durchführbar gehalten habe, sei durch die EU-Kommission eine erleichternde Regelung vorgesehen worden. Danach sei für den Dauergrünlandstatus des Jahres 2003 die Antragsangabe im Prämienantrag 2003 als unwiderleglich richtig zu unterstellen (sogenannte Antragsfiktion 2003). Dies gelte sowohl für die Prämienhöhe, die Stilllegungsfähigkeit als auch für das Dauergrünland-Erhaltungsgebot. Die Auffassung des Beklagten, dass die Antragsfiktion 2003 nur heranzuziehen sei zur Ermittlung der Prämienhöhe, der Stilllegungsfähigkeit und des Referenzverhältnisses des Dauergrünlands zu allen landwirtschaftlichen Flächen in der Region, nicht aber zur Ermittlung des Status einer einzelnen Fläche im Jahr 2003, sei rechtlich nicht haltbar. Zum einen führe diese Auffassung dazu, dass der Status der Einzelfläche für das Jahr 2003 je nach Blickrichtung nach unterschiedlichen Prinzipien ermittelt werden solle. So gebe es bei Anwendung der Auffassung des Beklagten stilllegungsfähiges Grünland, obwohl die Stilllegungsverpflichtung nur für Ackerland gelte. Auch trete die von der Kommission beabsichtigte Verwaltungsvereinfachung nicht ein, weil bei Zugrundelegung der Auffassung des Beklagten die Mitgliedstaaten zur Anwendung des Dauergrünland-Erhaltungsgebotes doch wieder die Antragsangaben der potentiellen Dauergrünlandflächen bis in das Jahr 1998 zurückverfolgen müssten.

Weiter hat der Kläger geltend gemacht, dass die Auffassung des Beklagten nicht mit der Auffassung des zuständigen Bundesministeriums und der anderer Bundesländer übereinstimme. Dies sei einer einschlägigen Informationsbroschüre zu entnehmen. Zu Beginn des Jahres 2005 sei seitens Bund und Länder die Auffassung vertreten worden, wegen der Antragsfiktion 2003 könne neues Dauergrünland nach der Fünf-Jahres-Regelung erst fünf Jahre nach 2003, also frühestens im Jahre 2008, entstehen. Seine gegenteilige Auffassung habe der Beklagte erst im September 2008 bekanntgemacht und damit Landwirte davon abgehalten, von der zuvor noch gegebenen Möglichkeit des Umbruchs von Dauergrünland Gebrauch zu machen.

Im Übrigen hat der Kläger die Auffassung vertreten, dass seine beiden Parzellen selbst dann, wenn sie im Jahr 2003 schon den Dauergrünlandstatus erworben haben sollten, diesen jedenfalls durch die Kleegrasnutzung im Jahr 2005 wieder verloren hätten. Selbst wenn verwaltungspraktische Gründe für den sehr formalen Dauergrünlandbegriff sprechen möchten, der auch Ackergrasflächen umfasse, treffe diese Überlegung bei Vorliegen einer Fruchtfolge von Ackergras zu Kleegras nicht mehr zu, weil dann Anhang des Nutzungswechsels eindeutig nachzuvollziehen sei, dass kein Dauergrünland mehr vorliege.

Zur Begründung seines Hilfsantrages hat der Kläger vorgetragen, dass gegen die Rechtswirksamkeit der von der Landesregierung im Jahre 2008 erlassenen Dauergrünland-Erhaltungsverordnung durchgreifende rechtliche und tatsächliche Bedenken bestünden. Zunächst fehle dem Land eine Ermächtigung für den Erlass dieser Verordnung. Außerdem sei nicht miteinander vereinbar, dass das Land Schleswig-Holstein die Abnahme des Dauergrünlandanteils für die Region Schleswig-Holstein und Hamburg ermittelt habe, nach dem einschlägigen Bundesrecht aber das Dauergrünland-Erhaltungsgebot für die jeweiligen Länder gelte. Schließlich werde mit Nichtwissen bestritten, dass der maßgebliche Dauergrünlandanteil um mehr als 5 % abgenommen habe. Es bestünden erhebliche Zweifel an der zutreffenden Ermittlung des Dauergrünlandbestandes.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass die Flächen „...“, Feldblock-Nr. ..., und „...“, Feldblock-Nr. ..., nicht Dauergrünland im Sinne der Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung - DGL-VO SH vom 13.5.2008 (GVOBl. Schl.-H.) sind,
hilfsweise festzustellen, dass das Umbruchverbot nach der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein für die vorgenannten Flächen – unabhängig von einer Dauergrünlandeigenschaft dieser Flächen – nicht gilt.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte ist dem Vorbringen des Klägers entgegengetreten und hat unter Hinweis auf die einschlägigen Normen des Unionsrechts seine vom Kläger angegriffene Auffassung verteidigt.

Durch Urteil vom 13. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Die Klage sei insgesamt als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Die vorliegend zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die streitgegenständlichen Flächen des Klägers Dauergrünland seien oder nicht (Hauptantrag) und ob der Kläger einem Umbruchverbot unterliege (Hilfsantrag), habe Auswirkungen auf die Nutzbarkeit der Flächen durch den Kläger als Empfänger von Direktzahlungen. Es gehe daher um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Der Zulässigkeit der Klage stehe auch § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Der Verweis auf eine Verpflichtungsklage sei für den Kläger nicht zumutbar, da er dann seine rechtlichen Obliegenheiten erst nach einem möglichen Verstoß klären könnte und insoweit das wirtschaftlich nicht unerhebliche Risiko tragen müsste.

Die Feststellungsklage sei jedoch nicht begründet. Die streitgegenständlichen Flächen seien Dauergrünland i.S.d. Dauergrünland-Erhaltungsverordnung und der Kläger unterliege insoweit dem darin geregelten Umbruchverbot.

Die durch die Landesnorm in Bezug genommene Definition von Dauergrünland in Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 gebe ebenso wenig wie die Nachfolgeregelung in Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1120/2009 durch ihren Wortlaut allein einen hinreichenden Hinweis darauf, ab wann bei einem Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen über einen mindestens fünf Jahre langen Zeitraum in der Vergangenheit ohne Fruchtfolge vor dem Inkrafttreten der Agrarreform Flächen Dauergrünland in diesem Sinne sein sollten und ob eine einmal erworbene Dauergrünland-Eigenschaft in diesem Sinne durch jegliche Fruchtfolge - auch mit einer Grünfutterpflanze - die Dauergrünland-Eigenschaft beende oder ob weitere Voraussetzungen bei der Fruchtfolge für die Beendigung des Dauergrünland-Status erforderlich seien. Diese Fragen ließen sich aber unter Berücksichtigung der mit dieser Begriffsbestimmung in Zusammenhang stehenden Regelungen beantworten.

Die Definition in Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 stehe im Zusammenhang mit den Vorschriften über die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen in Art. 5 Abs. 2 UA 1 VO (EG) Nr. 1782/2003. Wenn es in dieser Vorschrift heiße, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben, so deute diese Bestimmung darauf hin, dass es für die Beurteilung der Dauergrünland-Eigenschaft - soweit nicht entgegenstehende Regelungen vorlägen - auf diesen Zeitpunkt ankomme ebenso wie bei der Regelung des Art. 5 Abs. 2 UA 2, wonach die Mitgliedstaaten in ausreichend begründeten Fällen von Unterabsatz 1 abweichen können, sofern sie Maßnahmen ergreifen, um eine erhebliche Abnahme ihrer gesamten Dauergrünlandfläche zu verhindern.

Die Definition in Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 stehe weiter im Zusammenhang mit den Regelungen der Art. 3 und 4 VO (EG) Nr. 796/2004 bzw. Nr. 1122/2009, die Regelungen über die Erhaltung von Dauergrünland auf einzelstaatlicher Ebene und auf einzelbetrieblicher Ebene enthielten. Auch die darin den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung, das Verhältnis von als Dauergrünland genutzten Flächen zu der gesamten landwirtschaftlichen Fläche zu erhalten, setze in ihrer Anwendung im Grundsatz voraus, dass der tatsächliche Dauergrünland-Status der Flächen für das Jahr 2003 und in den Folgejahren ab 2005 festgestellt werde. Von diesem Grundsatz könne nur abgewichen werden, wenn das maßgebliche Verordnungsrecht entgegenstehende Regelungen enthielte. Dies sei für die auf einzelstaatlicher und einzelbetrieblicher Ebene zu treffenden Feststellungen jedoch nur bei der Feststellung des Referenzverhältnisses 2003 auf einzelstaatlicher (regionaler) Ebene nach Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 der Fall.

Die Regelung des Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 führe bei der Bestimmung des Referenzverhältnisses zu einer Verwaltungsvereinfachung. Als Dauergrünland zugrunde zu legen seien grundsätzlich die im Jahre 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen zuzüglich der im Jahre 2005 (zusätzlich) als Dauergrünland angemeldeten Flächen, die im Jahre 2003 für keine andere Nutzung als Grünland angemeldet worden seien, es sei denn, der Betriebsinhaber weise nach, dass die betreffenden Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt worden seien. Der Beklagte weise zutreffend darauf hin, dass der Verordnungsgeber bereits auf die vor Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 796/2004 als Dauergrünland angemeldeten Flächen habe zurückgreifen können, weil es zumindest bei den Begriffen eine gewisse inhaltliche Kontinuität gegeben habe.

Der Regelungsbereich des Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 beschränke sich auf die Ermittlung des Referenzverhältnisses (hier: 2003) und besage nichts darüber, wie das Verhältnis von Dauergrünlandflächen zu der gesamten landwirtschaftlichen Fläche in den anderen Jahren ermittelt werden solle. Dieses Verhältnis werde nach Art. 3 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 lediglich auf Basis der von den Betriebsinhabern für das betreffende Jahr angemeldeten Flächen ermittelt. Diese Angaben unterlägen jedoch nach Art. 23 ff. VO (EG) Nr. 796/2004 der Verwaltungskontrolle und Vor-Ort-Kontrolle, aus denen sich Änderungen bei den Flächen ergeben könnten.

Die Regelung in Art. 3 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 enthalte wie auch die übrigen Bestimmungen der Art. 3 und 4 für die Berechnung des Verhältnisses ab dem Jahre 2005 keine Bestimmungen zur Anwendung einer Fiktions- oder Vermutungsregelung. Dies bedeute, dass für das Jahr 2005 der Dauergrünland-Status nach der Definition des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 festgestellt werden müsse. Die neu eingeführten Korrekturverpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 8 VO (EG) Nr. 1122/2009 bei den Grundsätzen der Fiktionsregelung des Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 bzw. 1122/2009 verdeutlichten den bestehenden Ausnahmecharakter dieser Regelungen schon bei den Bestimmungen über die Erhaltung des Dauergrünlands auf einzelstaatlicher Ebene.

Eine entsprechende Anwendung dieser Fiktionsregelung auf einzelbetrieblicher Ebene scheide aus. Es fehle dazu bereits bei den Regelungen über die Erhaltung von Dauergrünland auf einzelbetrieblicher Ebene an einer planwidrigen Lücke.

Es ergebe sich schon aus den Regelungen des Art. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 über die Erhaltung von Dauergrünland auf einzelbetrieblicher Ebene, dass ein zum 15. Mai 2003 erworbener Dauergrünlandstatus berücksichtigt werden müsse. Aus den einzelnen Regelungen werde deutlich, dass damit der im betreffenden Jahr (hier 15. Mai 2003) tatsächlich vorhandene Bestand an Dauergrünlandflächen i.S.v. Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 geschützt werden solle.

Da auf den Flächen des Klägers im Jahre 2003 bzw. 2004 Ackergras angebaut worden sei und diese streitigen Flächen mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des Betriebes gewesen seien, hätten die Flächen für Beihilfeanträge, die sich auf ab 01. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume bezögen, einen Dauergrünland-Status.

Etwas anderes folge auch nicht aus der inzwischen nicht mehr geltenden Bestimmung des Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004. Die Regelungen dieser Vorschrift hätten einen eingeschränkten Anwendungsbereich. Zum einen enthalte diese Verordnung insgesamt Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung, nicht jedoch Regelungen zur Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen. Im Übrigen ergebe sich bereits aus dem Wortlaut dieser Vorschrift, dass dessen Regelungen nur für die Berechnung von Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung und für die Möglichkeit, dass die Mitgliedstaaten die Höhe der Zahlungsansprüche für Grünland bzw. Dauergrünland und sonstige förderfähige Hektarflächen unterschiedlich festsetzen könnten, gälten. Die in Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 geregelte Vermutungs- bzw. Fiktionswirkung habe insbesondere den Zweck gehabt, die Festsetzung der vorläufigen Zahlungsansprüche zu erleichtern.

Die streitgegenständlichen Flächen hätten nicht dadurch ihren Status als Dauergrünland verloren, dass der Kläger ab dem Jahre 2005 Kleegras statt Ackergras angebaut habe. Bereits aus der Definition des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 folge für den Dauergrünlandstatus als gegenwärtige Voraussetzung, dass die Fläche zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werde. Die weitere Voraussetzung, dass die Flächen mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren, beziehe sich - wie sich aus der Zeitform ergebe - auf einen vergangenen Zeitraum. Ein erworbener Dauergrünland-Status werde nach dem Fünf-Jahres-Zeitraum nicht durch eine Fruchtfolge von Grünfutterpflanzen beendet.

Dieses Ergebnis werde bestätigt, wenn man die Vorschrift des Art. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 über die Erhaltung von Dauergrünland auf einzelbetrieblicher Ebene in den Blick nehme. Art. 4 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 796/2004 enthielten Vorschriften darüber, dass bei Vorliegen der näher beschriebenen Voraussetzungen Flächen, die als Dauergrünland genutzt würden, nicht ohne vorherige Genehmigung umgebrochen werden dürften bzw. dass Flächen, die für „andere Nutzungen“ umgebrochen worden seien, wieder als Dauergrünland einzusäen seien. Diese Bestimmung zeige, dass eine Dauergrünlandeigenschaft nur dann ende, wenn die Fläche für „andere Nutzungen“ umgebrochen worden sei. Die das Dauergrünland kennzeichnenden Nutzungen seien jedoch nach Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 der Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen. Eine die Dauergrünland-Eigenschaft beendende Nutzung setze demnach eine Fruchtfolge mit einer anderen Pflanze als Grünfutterpflanze voraus.

Weiter ergebe sich aus den Bestimmungen des Art. 4 Abs. 1 UA 2 und Abs. 2 UA 5 VO (EG) Nr. 796/2004, dass eine Fruchtfolge von Grünfutterpflanzen die Dauergrünland-Eigenschaft nicht beenden solle. In diesen Vorschriften sei geregelt, dass eine nach diesen Bestimmungen neu angelegte Fläche bereits ab dem ersten Tag der Neuanlage als Dauergrünland gelte. Diese Flächen müssten fünf aufeinanderfolgende Jahre ab dem Zeitpunkt der Neuanlage zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden. Eine Fruchtfolge von Grünfutterpflanzen sei dabei nicht untersagt und führe demnach nicht zu einer Beendigung des Dauergrünland-Status.

Die Bestimmungen der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 13. Mai 2008 seien wirksam. Die Verordnung enthalte eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage und halte den durch diese Grundlage vorgesehenen Rahmen ein. Die in § 5 Abs. 3 Nr. 1 Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz genannte Möglichkeit, den Umbruch insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung der Bundesregierung nach Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 von einer Genehmigung abhängig zu machen, stelle lediglich eine weitere Möglichkeit zum Erlass einer Rechtsverordnung durch die Landesregierungen dar, worauf die Wortwahl „insbesondere“ schließen lasse und binde den Landesverordnungsgeber für den Fall, dass die Bundesregierung eine entsprechende Verordnung erlasse, an die in der Verordnung geregelten Grundsätze für die Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland. Eine solche Verordnung sei durch die Bundesregierung jedoch nicht erlassen worden.

Das in § 2 Dauergrünland-Erhaltungsverordnung geregelte Umbruchverbot sei auch gemäß § 1 Abs. 1 dieser Verordnung nach der Veröffentlichung im Amtsblatt Schleswig-Holstein am 23. Juni 2008 am darauf folgenden Tag wirksam geworden. Die in § 1 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene Feststellung, dass sich der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als 5 % verringert hat, sei vom zuständigen Ministerium mit Allgemeinverfügung vom 30. Mai 2008 getroffen worden. Die bestandskräftig gewordene Allgemeinverfügung sei mit ihrer feststellenden Regelung wirksam geworden und nicht nach § 113 Abs. 1 LVwG nichtig.

Gegen das ihm am 27. Oktober 2010 zugestellte Urteil hat der Kläger am 24. November 2010 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und nach mehrmaliger Fristverlängerung rechtzeitig am 28. Februar 2011 begründet.

Mit dem erstinstanzlichen Urteil sei festzuhalten, dass sich aus dem Wortlaut der Dauergrünland-Definition in Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1120/2009 bzw. der Vorgängervorschrift in Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 nicht herleiten lasse, wann bei einem Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen über einen mindestens fünf Jahre langen Zeitraum in der Vergangenheit ohne Fruchtfolge vor dem Inkrafttreten der Agrarreform Flächen Dauergrünland sein sollten. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ergebe sich aus den damit im Zusammenhang stehenden Vorschriften aber nicht, dass für das Referenzverhältnis auf die Antragsangabe 2003, jedoch für die Einstufung einer Einzelfläche die Antragsangaben aus den fünf davorliegenden Jahren anzuwenden seien. Im Gegenteil ergebe sich aus diesen Vorschriften vielmehr, dass auch insoweit die Antragsangabe 2003 zugrunde zu legen sei.

Der Kläger macht weiter geltend, dass die Auslegung der Vorinstanz systematische Zusammenhänge übergehe und zu unauflösbaren Widersprüchen führe.

Es sei nicht nachvollziehbar, dass das Referenzverhältnis 2003 und der Status der Einzelfläche für das Jahr 2003 nach unterschiedlichen Prinzipien ermittelt werden sollten. Der Anteil des Dauergrünlands an der Antragsfläche 2003 werde geringer sein, als bei einer Ermittlung dieses Anteils nach der Fünf-Jahres-Regel, weil Ackergras im Antrag 2003 als Ackerfläche gelte, aber eine ganze Reihe dieser Flächen - so wie die des Klägers - in den Anträgen seit 1998 als Ackergras angegeben worden seien und nach der Auffassung des Beklagten Dauergrünland wären. Damit würden die Auslöseschwellen von 5 bzw. 10 % später erreicht als bei Anwendung der Antragsfiktion 2003, was nicht im Einklang mit dem Willen des EU-Gesetzgebers stehe.

Wäre die Auffassung der Vorinstanz richtig, dann müssten die Mitgliedstaaten zur Anwendung des Dauergrünland-Erhaltungsgebotes doch wieder die Antragsangaben der potentiellen Dauergrünlandflächen bis in das Jahr 1998 zurückverfolgen. Die mit der Vorschrift des Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 in der Fassung vor dem 01. Januar 2009 bezweckte Verwaltungsvereinfachung träte nicht ein.

Bei Anwendung der Auffassung aus dem erstinstanzlichen Urteil gäbe es stilllegungsfähiges Dauergrünland. Eine Fläche, die seit 1998 als Ackergras genutzt worden sei, wäre für das Erhaltungsgebot Dauergrünland, aber nach der Antragsfiktion 2003 Ackerland und damit nach Art. 54 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.d.F. vor dem 01. Februar 2009 i.V.m. Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 i.d.F. vor dem 01. Januar 2009 stilllegungsfähig. Tatsächlich sei eine ganze Reihe von solchen Ackergrasflächen von dem Beklagten nicht nur der Berechnung der Stilllegungsverpflichtung des Einzelbetriebes zugrunde gelegt worden, sondern auch tatsächlich stillgelegt worden. Stillgelegte Flächen seien nach der Definition des Art. 2 Nr. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 i.d.F. vor dem 16. Mai 2009 aber Ackerland. Die Stilllegung habe der Marktentlastung bei Ackererzeugnissen, insbesondere Getreide und Raps gedient. Deshalb seien nach Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.d.F. vor dem 01. Februar 2009 nur Ackerflächen stilllegungsfähig gewesen. Mit der Stilllegung von Dauergrünlandflächen hätte eine Marktentlastung nicht erreicht werden können.

Die Dauergrünlanddefinition sei für sich genommen schon schwierig, zumal sie vom landwirtschaftlich-fachlichen Grünlandbegriff abweiche. Sie werde durch die Ausnahmeregelung der Antragsfiktion 2003 noch verkompliziert. Die Auffassung des Beklagten, wonach ein und dieselbe Fläche zwar den flächenbezogenen Betrag für Ackerflächen erhielte und als Ackerland stilllegungsfähig sei, für das Erhaltungsgebot aber Dauergrünland sein solle, sei keinem Besonnenen vermittelbar. Die Auffassung des Beklagten sei überraschend und für die Rechtsunterworfenen nicht nachvollziehbar. Sie widerspreche damit den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und des Vertrauensschutzes.

Noch weniger nachvollziehbar sei es, wenn die Antragsangabe 2003 auch für die Feststellung des Referenzverhältnisses gelten solle, nicht aber den Dauergrünlandstatus einer Einzelfläche, obwohl sich dies aus dem Wortlaut gerade nicht herleiten lasse.

Die dem Urteil zugrundeliegende Auffassung stimme auch nicht mit der Auffassung des zuständigen Bundesministeriums und der anderer Bundesländer überein. Nach der in Informationsbroschüren verlautbarten Auffassung des BMELV werde die Fünf-Jahres-Regelung erst ab dem Jahr 2005 angewendet und dabei würden wegen der Antragsfiktion 2003 die Antragsjahre vor 2003 außer Betracht gelassen, während der Beklagte die Fünf-Jahres-Regelung bis 1998 zurück anwenden wolle. Der Beklagte habe seine Auffassung erst im September 2008, also nach Inkrafttreten des Umbruchverbots, bekanntgegeben. Erst zu diesem Zeitpunkt habe er damit begonnen, durch eine maschinelle Rückverfolgung der Antragsangaben bis 1998 zusätzliche Dauergrünlandflächen zu ermitteln. Vor der maschinellen Rückverfolgung sei die Dauergrünlandabnahme mit 8,04 % beziffert worden und danach nur noch mit etwa 7 %.

Die Auffassung und Vorgehensweise des Beklagten sei offensichtlich gegründet auf das Bemühen, zu mehr Dauergrünlandflächen zu kommen, um ein Überschreiten der 10 %-Schwelle zu verhindern, weil dann alle Umnutzer der letzten zwei Jahre aufgefordert werden müssten, Dauergrünland zumindest teilweise wieder anzulegen. Darin werde ein kaum zu bewältigender Verwaltungsaufwand gesehen. Wenn der Beklagte seine Auffassung eher bekanntgemacht hätte, hätte er, der Kläger, durch eine Ackernutzung wie Mais- oder Weizenanbau den Dauergrünlandstatus noch vor Inkrafttreten beenden können und wäre diesem Verbot dann nicht mehr unterfallen. Zur Bekanntmachung der vorgeblich immer schon vertretenen Auffassung hätte auch konkreter Anlass bestanden. Zu Beginn des Jahres 2005 sei seitens Bund und Länder die Auffassung vertreten worden, wegen der Antragsfiktion 2003 könnte neues Dauergrünland nach der Fünf-Jahres-Regelung erst fünf Jahre nach 2003, also frühestens im Jahre 2008, entstehen. Ab März 2005 sei seitens des zuständigen Landesministeriums mitgeteilt worden, dass Dauergrünland bereits im Jahr 2005 entstehen könne durch die Angabe Ackergras im Antrag 2005, wenn in den fünf Anträgen zuvor, also seit dem Antrag für das Jahr 2000, ebenfalls Ackergras kodiert gewesen sei. Daraufhin hätten viele Landwirte die Absicht gehabt, diese Flächen umzubrechen und mit Getreide, Raps, Mais oder anderen Ackerfrüchten zu nutzen, weil diese Flächen anderenfalls mangels Ackerstatus im Jahr 2005 nicht mehr hätten stillgelegt werden können. Das Ministerium habe den dadurch drohenden Umbruch vieler Flächen verhindern wollen und deshalb öffentlich mitgeteilt, in den genannten Fällen ließe sich das Entstehen von Dauergrünland auch dadurch verhindern, dass Kleegras auf den Flächen angebaut werde. Dazu müssten die Flächen nicht umgebrochen werden, vielmehr reiche auch das Einschlitzen von Kleesaat in die bestehende Ackergrasnarbe. Von dieser Möglichkeit des Einschlitzens von Kleesaat hätten dann zahlreiche Landwirte - wie auch er, der Kläger, - Gebrauch gemacht und im Antrag 2005 Kleegras (Code 422) angegeben. Heute sage der Beklagte, diese Vorgehensweise hätte nicht ausgereicht, die Entstehung von Dauergrünland zu verhindern, wenn die Fläche bereits 1998 oder 1999 als Ackergras im Antrag angegeben worden sei, weil dann schon im Jahr 2003 oder 2004 Dauergrünland entstanden sei. Diese Auffassung sei seinerzeit aber nicht mitgeteilt worden. Dies widerspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen.

Dem erstinstanzlichen Urteil könne auch nicht darin gefolgt werden, dass der Wechsel zwischen Ackergras und Kleegras als Fruchtfolge zwar die Entstehung von neuem Dauergrünland verhindere, aber einen entstandenen Dauergrünland-Status nicht beenden können solle. Wenn das Urteil dazu auf Art. 4 Abs. 2 UA 1 VO (EG) Nr. 796/2004 abstelle, in dem davon die Rede sei, dass Flächen wieder einzusäen seien, welche für andere Nutzungen umgebrochen worden seien, so sei gerade nicht klar, ob bzw. warum nicht auch der Anbau von Kleegras eine andere Nutzung in diesem Sinne darstelle. Auch aus Art. 4 Abs. 1 UA 2 und Abs. 2 UA 5 VO (EG) Nr. 796/2004 folge entgegen dem Urteil nichts anderes. Die dort vorgesehene Pflicht, wieder eingesäte Flächen fünf Jahre lang für Gras oder andere Grünfutterpflanzen zu nutzen, könne nämlich ebenso gut bedeuten, dass entweder Gras oder nur Grünfutterpflanzen angebaut werden dürften. Diese Auslegung sei vorzugswürdig, denn ein Wechsel zwischen Gras und Kleegras in diesen ersten fünf Jahren hätte ja zur Folge, dass kein Dauergrünland entstehe.

Der Kläger hält ferner an der schon erstinstanzlich dargelegten Auffassung fest, wonach dem Landesgesetzgeber die für den Erlass der Landesverordnung erforderliche Ermächtigungsgrundlage fehle. Insoweit wird das erstinstanzliche Vorbringen im Wesentlichen wiederholt.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer - vom 13. Oktober 2010 zu ändern und

festzustellen, dass die Flächen „...“, Feldblock-Nr. ..., und „...“, Feldblock-Nr. ..., nicht Dauergrünland im Sinne der Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung - DGL-VO SH vom 13.5.2008 (GVOBl. Schl.-H.) sind,
hilfsweise festzustellen, dass das Umbruchverbot nach der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein für die vorgenannten Flächen – unabhängig von einer Dauergrünlandeigenschaft dieser Flächen – nicht gilt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte verteidigt die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts und die von ihm schon bislang vertretene Auffassung.

Im Hinblick auf neues Vorbringen des Klägers macht der Beklagte geltend, dass er entgegen der Darstellung des Klägers seine Rechtsauslegung und -auffassung nicht bewusst verschwiegen, sondern seine Umsetzung der diesbezüglichen EU-Vorgaben in praktisches Verwaltungshandeln bereits in 2005 aufgezeigt und danach inhaltlich nicht mehr verändert habe. Das tatsächliche Verwaltungshandeln sei detailliert bereits in der Klageerwiderung dargestellt worden.

Die Annahmen bzw. Angaben des Klägers zur Abnahme des Dauergrünlandes in Schleswig-Holstein seien nicht hinreichend belegt. Entsprechend den EU-Vorgaben werde seit dem Jahre 2005 jährlich das Dauergrünlandverhältnis auf einzelstaatlicher Ebene ermittelt. Diese Auswertung sei in 2005 außerdem für das Dauergrünland-Verhältnis im Jahre 2003 als sogenanntes Basisjahr des Dauergrünland-Erhaltungsgebotes erfolgt. Ergebnisse dafür lägen für die gemeinsame Region Schleswig-Holstein/Hamburg vor. Grundlage der statistischen Auswertungen seien die jeweiligen Sammelantragsangaben mit Korrekturen aufgrund der Erkenntnisse aus Verwaltungs- und Vorortkontrollen gewesen. Nach Durchführung aller Kontrollen habe sich die endgültig festgestellte Dauergrünland-Abnahme im Jahre 2008 auf 7,54 % belaufen. Bis zum Antragsjahr 2010 habe sich die Dauergrünland-Abnahme aufgrund von neu in den Dauergrünland-Status hineingewachsenem Ackergrünland und nachträglich festgestelltem Dauergrünland auf 5,99 % verringert. Die Einschätzung des Klägers, dass die tatsächliche Dauergrünland-Abnahme in der gemeinsamen Region Schleswig-Holstein/Hamburg aktuell bereits unter 5 % liege, sei nicht belegbar.

Schließlich weist der Beklagte die Kritik an der Allgemeinverfügung des Ministeriums zurück. Die Allgemeinverfügung sei bereits seit fast drei Jahren bestandskräftig und habe in § 1 Abs. 1 der Dauergrünlanderhaltungs-Verordnung vom 13. Mai 2008 eine ausreichende Rechtsgrundlage. Einer besonderen Verwaltungsaktsermächtigung habe es nicht bedurft.

Auch soweit der Kläger die VA-Qualität der Allgemeinverfügung bestreite, könne auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Die Rechtskraft der Allgemeinverfügung sei erforderlich gewesen, um die Auslöseschwelle für das Umbruchverbot rechtssicher zu gestalten. Eine dauerhafte Entziehung der Überprüfung der Abnahme des Dauergrünland-Anteils an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche habe dagegen nicht Gegenstand der Allgemeinverfügung sein können. Dies würde auch gegen EU-Recht verstoßen. Dort sei geregelt, dass der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche jedes Jahr ermittelt werde.

Ferner sei das weitere Vorbringen des Klägers zur Allgemeinverfügung nicht geeignet, deren Rechtmäßigkeit zu erschüttern. Aus den vom Kläger angeführten Beispielsfällen ergäbe sich nicht, dass der Adressatenkreis nicht bestimmbar gewesen sei. Es gehöre gerade zum Wesen einer solchen Allgemeinverfügung, dass diese dynamisch auf derartige Fälle anwendbar sei.

Schließlich sei die Befürchtung des Klägers unbegründet, er, der Beklagte, würde seine Allgemeinverfügung auch dann noch aufrechterhalten, wenn das Überschreiten der 5 %-Schwelle nicht mehr gegeben sei. Sofern die Abnahme des ermittelten Dauergrünland-Anteils an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche tatsächlich unter 5 % rutsche, werde er, der Beklagte, die Allgemeinverfügung selbstverständlich aufheben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage hinsichtlich des Haupt- und des Hilfsantrages zutreffend als unbegründet abgewiesen.

Dass der Hauptantrag als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft ist und auch der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO der beantragten Feststellung nicht entgegensteht, hat das Verwaltungsgericht richtig ausgeführt. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird entsprechend § 130 b Satz 2 VwGO auf das angefochtene Urteil verwiesen.

Der Senat teilt ebenfalls die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die im Klageantrag bezeichneten Flächen des Klägers Dauergrünland im Sinne der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung - DGL-VO SH - vom 13. Mai 2008 (GVOBl. S. 233) sind und daher die Feststellungsklage unbegründet ist.

Dauergrünland i.S.d. Dauergrünland-Erhaltungsverordnung sind nach § 2 Abs. 1 Dauergrünlandflächen i.S.d. Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004. Damit wird Bezug genommen auf eine der Kommissionsverordnungen mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003. Diese Ratsverordnung bildet die rechtliche Grundlage für die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik, mit der eine Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion der Landwirte verbunden ist. Sie enthält Regelungen zur neu eingeführten einheitlichen Betriebsprämie, aber auch zur Verknüpfung von Standards in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz sowie Lebens- und Futtermittelsicherheit mit den Direktzahlungen (Cross Compliance). In Titel II (Allgemeine Bestimmungen) enthält die Ratsverordnung ein Kapitel betreffend „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“. Dazu gehören unter anderem Grundanforderungen, die von den Betriebsinhabern zu erfüllen sind (Art. 3 und 4) aber auch an die Mitgliedstaaten gerichtete Verpflichtungen. Nach Art. 5 Abs. 2 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben. In ausreichend begründeten Fällen können die Mitgliedstaaten davon abweichen, sofern sie Maßnahmen ergreifen, um eine erhebliche Abnahme ihrer gesamten Dauergrünlandfläche zu verhindern.

Während die von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung in der VO (EG) Nr. 795/2004 enthalten sind, fasst die VO (EG) Nr. 796/2004 die Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen und der sonstigen Regelungen der VO (EG) Nr. 1782/2003 zusammen. An diesem Regelungsgefüge hat sich mit der weitgehenden Ablösung der genannten Verordnungen im Jahre 2009 nichts geändert. Das vom Rat bestimmte Dauergrünlanderhaltungsgebot ist nunmehr als „Allgemeine Bestimmung“ in Art. 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 verankert. Die Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung finden sich in der VO (EG) Nr. 1120/2009, die Durchführungsbestimmungen hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen in der VO (EG) Nr. 1122/2009.

In der von der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung in Bezug genommenen Bestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wurde Dauergrünland zunächst definiert als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Diese Begriffsbestimmung lehnte sich an Vorgängerregelungen an, ging aber durch die Einbeziehung von anderen Grünfutterpflanzen etwas darüber hinaus. So war Dauergrünland zuvor definiert als nicht in die Fruchtfolge einbezogene Flächen, auf denen ständig (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) Gras erzeugt wird (Anhang I zu VO (EWG) Nr. 2780/1992) bzw. als nicht in die Fruchtfolge einbezogene, dauernd (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) grasbestandene Flächen (Anhang I Nr. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2316/1999). Die Ursprungsfassung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ist - wie das Verwaltungsgericht bereits ausgeführt hat - durch die VO (EG) Nr. 239/2005 mit Wirkung vom 01. Januar 2005 geändert worden. Danach ist Dauergrünland definiert als „Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen gemäß Art. 6 VO (EG) Nr. 1251/1999 des Rates, Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen gemäß Art. 54 Abs. 2 und Art. 107 VO (EG) Nr. 1782/2003, gemäß VO (EWG) Nr. 2078/92 des Rates stillgelegte Flächen und gemäß den Art. 22 bis 24 VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates stillgelegte Flächen. Außerdem wurde gleichzeitig unter Nr. 2 a) eine Definition für „Gras und andere Grünfutterpflanzen“ eingefügt.

Diese beiden Begriffsbestimmungen sind nunmehr in Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1120/2009 zusammengefasst. Darauf verweist auch Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009, so dass die Begriffsbestimmung auch im Rahmen der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen anzuwenden ist. Im Übrigen gelten nach Art. 86 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 Verweise auf die VO (EG) Nr. 796/2004 als Verweise auf die VO (EG) Nr. 1122/2009 nach der Entsprechungstabelle in Anhang II. Danach entspricht Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 Art. 2 Buchst. c) VO (EG) Nr. 1120/2009.

Kommt es mithin für die Beantwortung der hier aufgeworfenen Frage, ob die beiden Parzellen des Klägers Dauergrünland i.S.d. Der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung sind, auf die Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 an, weil aufgrund der von den Beteiligten gemachten Angaben nur die Nutzungsverhältnisse bis 2008 zu beurteilen sind, ergeben sich bei Berücksichtigung der aufgezeigten neuen Regelungen keine Unterschiede. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, geben die genannten Begriffsbestimmungen durch ihren Wortlaut keinen hinreichenden Hinweis darauf, ab wann bei einem Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen über einen mindestens fünf Jahre langen Zeitraum in der Vergangenheit ohne Fruchtfolge vor dem Inkrafttreten der Agrarreform Flächen Dauergrünland in diesem Sinne sein sollen und ob eine einmal erworbene Dauergrünland-Eigenschaft in diesem Sinne durch jegliche Fruchtfolge - auch mit einer Grünfutterpflanze - die Dauergrünland-Eigenschaft beendet oder ob weitere Voraussetzungen bei der Fruchtfolge für die Beendigung des Dauergrünland-Status erforderlich sind. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich diese Fragen unter Berücksichtigung der mit dieser Begriffsbestimmung im Zusammenhang stehenden Regelungen beantworten lassen.

Ausgangspunkt der Überlegungen ist das in Art. 5 Abs. 2 UA 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 normierte Grünlanderhaltungsgebot. Wenn die Mitgliedstaaten danach sicherzustellen haben, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben, so ist die Dauergrünlandeigenschaft grundsätzlich bezogen auf das Jahr 2003 zu beurteilen. Da es dafür nur auf objektive Kriterien ankommen kann, die im integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (Allgemeine Bestimmungen, Kapitel 4 VO (EG) Nr. 1782/2003) überprüfbar sind, legt die Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 in Übereinstimmung mit landwirtschaftlich-fachlichen Kriterien eine mehrjährige Nutzung zugrunde. Im Jahre 2003 war eine Fläche nicht schon deswegen Dauergrünland, weil der Betriebsinhaber dies so vorgesehen und die Fläche in der Vegetationsperiode mit Gras oder anderen Grünfutterpflanzen bestellt hatte. Vielmehr war unter Berücksichtigung der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 im Jahre 2003 grundsätzlich jene Fläche Dauergrünland, die schon in der Vergangenheit zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt worden und dabei mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs war. Ausgenommen davon blieben nur Flächen im Rahmen der näher bezeichneten Stilllegungsregelungen. Entsprechend ist - wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - für die Zeit nach dem Inkrafttreten der Bestimmungen zur Agrarreform, also ab 2005, vorzugehen. Damit das Gebot zur Erhaltung von Dauergrünland greifen und überprüft werden kann, ist der Flächenstatus jährlich unter Einbeziehung der Nutzung in fünf Vorjahren zu beurteilen. Daraus folgt notwendig auch die Berücksichtigung der Flächennutzung vor dem Jahre 2003.

Der Senat teilt die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, dass von diesem Grundsatz nur abzuweichen ist, wenn und soweit das Unionsrecht entgegenstehende Regelungen enthält. Dies ist gemäß Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 796/2004 sowie - gleichlautend - VO (EG) Nr. 1122/2009 der Fall. Diese Regelung knüpft an die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 dieser Vorschrift an. Art. 3 Abs. 1 UA 1 wiederholt das Dauergrünland-Erhaltungsgebot des Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 und ergänzt, dass diese Verpflichtung auf nationaler oder regionaler Ebene Anwendung findet. Nach Art. 3 Abs. 2 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass das in Abs. 1 des Artikels genannte Verhältnis um nicht mehr als 10 % in Bezug auf das Verhältnis in dem in Art. 5 Abs. 2 UA 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten jeweiligen Referenzjahr (nachstehend: Referenzverhältnis) zu Ungunsten der als Dauergrünland genutzten Flächen abnimmt. Gemäß Art. 3 Abs. 3 wird das in Abs. 1 genannte Verhältnis jedes Jahr auf der Basis der von den Betriebsinhabern für das betreffende Jahr angemeldeten Flächen ermittelt. Gemäß Art. 3 Abs. 4 wird das Referenzverhältnis für die „alten“ Mitgliedstaaten in der Weise ermittelt, dass nach Buchst. a) die als Dauergrünland genutzten Flächen die von den Betriebsinhabern im Jahr 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen sind, zuzüglich der nach Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 im Jahr 2005 als Dauergrünland angemeldeten Flächen, welche im Jahr 2003 für keine andere Nutzung als Grünland angemeldet wurden, es sei denn der Betriebsinhaber weist nach, dass die betreffenden Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden, und nach Buchst. b) die gesamte landwirtschaftliche Fläche die von Betriebsinhabern im Jahr 2005 angemeldete landwirtschaftliche Gesamtfläche ist. Diese Regelung des Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 führt - wie schon im angefochtenen Urteil dargelegt wird - zu einer Verwaltungsvereinfachung, weil für die Ermittlung des Referenzverhältnisses allein auf die von den Betriebsinhabern im Jahr 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen abzustellen war und keine Überprüfung dieser Angaben stattfand. Lediglich bei einer im Jahre 2005 als Dauergrünland angemeldeten Fläche, für die im Jahre 2003 keine andere Nutzung als Grünland angegeben wurde, konnte bzw. kann der Nachweis geführt werden, dass die Flächen im Jahre 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden, insoweit ist - auch dies hat bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt - nach der Fünf-Jahres-Regel eine Prüfung der tatsächlichen Verhältnisse bis in das Jahr 1998 zurück vorzunehmen.

Auf die Angaben für das Jahr 2003, also auf Verhältnisse vor dem Inkrafttreten der Agrarreform, konnte und kann zurückgegriffen werden, weil - wie ausgeführt - schon die früheren Beihilferegelungen vergleichbare Bestimmungen des Begriffs „Dauergrünland“ enthielten und auch die Beihilfeanträge - wie das Verwaltungsgericht näher erläutert hat - diese Flächenangaben enthalten mussten.

Der Beklagte hebt zu Recht hervor, dass das sogenannte Referenzverhältnis nach dem Inkrafttreten der Agrarreform im Jahre 2005 für das Jahr 2003 zu ermitteln und der Kommission gemäß Art. 76 Abs. 2 Satz 2 VO (EG) Nr. 796/2004 mitzuteilen war. Für die Ermittlung des Referenzverhältnisses waren die im Jahre 2003 im Antragsverfahren „Flächenprämie“ gemeldeten Flächennutzungen maßgebend, ohne dass eine Überprüfung stattfand. Dagegen erfolgt die Berechnung des jährlichen Nutzungsverhältnisses nach Art. 3 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 auf der Basis der von den Betriebsinhabern für das betreffende Jahr angemeldeten Flächen, d.h. nach Durchführung der vorzunehmenden Antragskontrollen und sich daraus eventuell ergebenden Veränderungen.

Aus den genannten Bestimmungen folgt, dass - soweit es um den Bereich der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen geht - nur für die Ermittlung des sogenannten Referenzverhältnisses die unkorrigierten Angaben der Betriebsinhaber für das Jahr 2003 maßgeblich sind, es im Übrigen aber auf die tatsächliche Nutzung i.S.v. Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ankommt. Auch dafür sind zunächst die Angaben der Betriebsinhaber zugrundezulegen, doch können diese nach Überprüfung auch korrigiert werden. Für die nach Einführung des landesrechtlichen Dauergrünland-Umbruchverbots erforderliche einzelbetriebliche Feststellung kann sich somit - worauf der Kläger richtig hinweist - jedenfalls für das Jahr 2003 eine Diskrepanz zu der nach Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 vorzunehmenden Ermittlung ergeben. Während es für die Ermittlung auf einzelstaatlicher Ebene auf die Antragsangaben 2003 ankommt, sind für die einzelbetriebliche Betrachtung die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse maßgeblich. Dauergrünlandstatus hatte eine Fläche im Jahr 2003 daher nur aber auch immer dann, wenn - unter Einbeziehung der Vorjahre - in einem Fünf-Jahres-Zeitraum eine Nutzung mit Gras oder anderen Grünfutterpflanzen stattgefunden hatte. Die daraus sich ergebenden Differenzen zwischen der Summe dieser Flächen und dem eingangs beschriebenen für das Jahr 2003 ermittelten Wert sind notwendige Folge der Vorgaben des Unionsrechts, stehen aber der hier vorgenommenen Auslegung der maßgeblichen Vorschriften nicht entgegen.

Der Senat teilt auch die Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, dass eine andere Betrachtung nicht wegen besonderer Bestimmungen zur Betriebsprämienregelung angezeigt oder gar geboten ist. Vom Ausgangspunkt kam es für die Fragen, ob nach Maßgabe von Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 Prämien für Dauergrünland beansprucht werden konnten und welche Flächen nach Maßgabe von Art. 54 Abs. 2 Satz 1 stilllegungsfähig waren, auf die (tatsächliche) Nutzung im Jahre 2003 an. Dafür wäre an sich ebenfalls die Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 maßgeblich gewesen, d.h. die notwendige Einbeziehung auch der Nutzung in den Vorjahren. Auch insoweit wurde jedoch zur Verwaltungsvereinfachung mit der VO (EG) Nr. 1974/2004 dem Art. 33 VO (EG) Nr. 795/2004 ein Absatz 4 angefügt und für die Dauergrünlandeigenschaft bei Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 grundsätzlich auf die Antragsfiktion für 2003 abgestellt. Zu dieser Regelung hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass sie nur einen eingeschränkten Anwendungsbereich hatte. Zum einen galt sie - wie die VO (EG) Nr. 795/2004 insgesamt - nur für die Betriebsprämienregelung, zum anderen betraf sie die in der Vorschrift bezeichneten Sonderfälle. Eine Übertragbarkeit auf das für das Dauergrünland-Erhaltungsgebot einzuhaltende, in der VO (EG) Nr. 796/2004 geregelte Verfahren ist daher nicht gegeben.

Die Anwendung der Antragsfiktion 2003 auch für die Beurteilung der Dauergrünlandeigenschaft von Einzelflächen ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht deswegen geboten, weil es bei Zugrundelegung der Auffassung des Beklagten stilllegungsfähiges Dauergrünland gibt. Auch insoweit ist der Widerspruch zu dem Grundsatz, dass nur Ackerland stilllegungsfähig sein soll, eine Folge der zur Verwaltungsvereinfachung eingeführten Antragsfiktion für besondere Tatbestände der Betriebsprämienregelung, die eine schnelle Bearbeitung der Antragsverfahren nach dem Inkrafttreten der Agrarreform ermöglichen sollte. Richtig ist, dass mit der Stilllegung von Flächen, die der Ackergraserzeugung dienten, die an sich angestrebte Marktentlastung bei Ackererzeugnissen nicht erreicht werden konnte, doch verändert das nicht die Prinzipien der Betriebsprämienregelung und führt erst recht nicht zur Notwendigkeit, hinsichtlich der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen von der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 abzuweichen.

Schließlich kommt es für die Beantwortung der Frage, ob die beiden Parzellen des Klägers im Jahre 2003 Dauergrünland waren, nicht darauf an, ob die Verlautbarungen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Entkoppelung“ oder der vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in den Jahren 2005 und 2006 herausgegebenen Informationsbroschüren zur Umsetzung der europäischen Agrarreform in Deutschland - wie der Kläger meint - auf einem anderen Verständnis beruhten. Ebenso ist es für dieses Verfahren unerheblich, ob der Beklagte - wie der Kläger behauptet - seine Auffassung zur Beurteilung solcher Sachverhalte geändert hat. Maßgeblich ist für die Entscheidung des Gerichts allein das in diesem Verfahren gefundene Normverständnis.

Weiterhin teilt der Senat die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auffassung, dass die beiden Parzellen des Klägers ihren Status als Dauergrünland nicht dadurch wieder verloren haben, dass der Kläger ab dem Jahre 2005 Kleegras statt Ackergras anbaute. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auch insoweit gemäß § 130 b Satz 2 VwGO auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug genommen. Die Berücksichtigung der dagegen vom Kläger erhobenen Einwendungen führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung.

Unbeschadet der hier nicht entscheidungserheblichen Frage, ob „Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes“ i.S.v. Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 nicht den Wechsel zwischen Gras oder anderen Grünfutterpflanzen einerseits und anderen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen andererseits meint, so dass ein Wechsel zwischen Ackergras und Kleegras keine Fruchtfolge in diesem Sinne darstellt und daher die Entstehung von Dauergrünland nicht hindert, sprechen die vom Verwaltungsgericht benannten Regelungen dafür, dass jedenfalls ein entstandener Dauergrünlandstatus durch einen solchen Wechsel nicht beendet wird. Neu angelegte Dauergrünlandflächen i.S.v. Art. 4 Abs. 2 UA 1 und Abs. 2 UA 5 VO (EG) Nr. 796/2004, denen der Status als „Dauergrünland“ im Wege der Fiktion vom ersten Tag der Neuanlage bzw. Einsaat beigemessen wird, müssen fünf aufeinanderfolgende Jahre ab dem Zeitpunkt der Neuanlage zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden. Entgegen der Auffassung des Klägers sind die Regelungen nicht so zu verstehen, dass entweder Gras oder nur Grünfutterpflanzen angebaut werden dürften, ein Wechsel zwischen verschiedenen Pflanzen also nicht zulässig wäre. Nach dem Wortsinn dieser Regelungen kommt es lediglich darauf an, dass entweder Gras oder Grünfutterpflanzen i.S.v. Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 angebaut werden. Ein Wechsel zwischen den Pflanzen ist ebenso zulässig wie der Umbruch mit Neuansaat bei Verwendung nicht ausdauernder Gräser oder anderer Grünfutterpflanzen; der Dauergrünlandstatus wird dadurch nicht tangiert. Dies ist auf den Fall zu übertragen, dass - wie hier - Dauergrünland zunächst aufgrund der einschlägigen mehrjährigen Nutzung entstanden war und nur ein Wechsel zwischen dafür typischen Pflanzen stattfindet.

Zulässig ist auch der Hilfsantrag. Der Kläger begehrt damit nicht die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm, sondern dass wegen Ungültigkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zum Beklagten begründet ist (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 23.08.2007 - 7 C 2.07 -, E 129, 199 Rdnr. 20). Auch dieser begehrten Feststellung steht der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen.

Zwar könnte in Erwägung gezogen werden, dass der Kläger seine Rechte durch Anfechtungsklage gegen die Allgemeinverfügung des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume vom 30. Mai 2008 hätte verfolgen können. Die Bekanntgabe, dass sich der Anteil des Dauergrünlands an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche um mehr als 5 % verringert habe, ist ein Rechtsakt in der Gestalt des feststellenden Verwaltungsaktes, der für das Wirksamwerden des festzustellenden Pflichtenverhältnisses konstitutiv ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.01.2003 - 7 C 31.02 -, E 117, 322 zur vergleichbaren Bekanntgabe des Unterschreitens der Mehrwegquote nach § 9 Abs. 3 VerpackV a.F.). Die Bekanntgabe hat die verpflichtende Wirkung der Vorschrift des § 2 Abs. 1 DGL-VO SH unmittelbar zur Folge. Das Rechtsverhältnis, dessen Nichtbestehen der Kläger festgestellt wissen möchte, setzt daher den Bestand der Bekanntgabe voraus. Die Rechtmäßigkeit des Bekanntgabeakts setzt die Gültigkeit des durch ihn ausgelösten Umbruchverbots voraus (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 16.01.2003, a.a.O.). Daher hätte die Anfechtung der Bekanntgabe die vom Kläger angestrebte Prüfung der Gültigkeit der Pflichtenregelung ermöglicht.

Gleichwohl kann der Kläger hier nicht auf den Vorrang der Anfechtungsklage verwiesen werden, weil für ihn die Zulässigkeit einer solchen Klage nicht erkennbar war. Eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO wäre nur anzunehmen gewesen, wenn der Kläger bei Inkrafttreten des Umbruchverbots erkennbar Dauergrünland, das diesem Verbot unterfiel, bewirtschaftet hätte. Nach seinem Verständnis handelte es sich aber bei den beiden im Antrag bezeichneten Parzellen gerade nicht um Dauergrünland. Auf diese Möglichkeit wurde er erst - nach Ablauf der Klagefrist - durch die Mitteilung des Beklagten Anfang Januar 2009 hingewiesen. Zuvor hätte er aus seiner Sicht nur eine „unschlüssige“ Anfechtungsklage erheben können. Die Rechtsweggarantie des § 19 Abs. 4 GG verlangt daher eine Durchbrechung des Subsidiaritätsgrundsatzes.

Der danach zulässige Hilfsantrag ist jedoch auf den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen unbegründet. Auch insoweit wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils verwiesen. Die Berufungsbegründung des Klägers zeigt keine neuen Gesichtspunkte auf.

Dass die Landesregierung nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG zum Erlass einer Dauergrünland-Erhaltungsverordnung ermächtigt ist, lässt sich dem Gesetz zweifelsfrei entnehmen. Dieses konnte wegen der regional begrenzten Kompetenz nur auf Landesebene geschehen. Etwas anderes ergibt sich nicht aus der Neufassung des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz vom 09. Dezember 2010. Zwar ist jetzt die Dauergrünland-Erhaltungspflicht in § 3 ausdrücklich den Regionen übertragen, hier also dem Land Schleswig-Holstein und der Freien und Hansestadt Hamburg, doch liegt die Verordnungsermächtigung gemäß § 5 Abs. 3 weiterhin bei den Landesregierungen; den Regionen fehlt es dafür an entsprechenden Organen.

Die Frage, ob nach der früheren Gesetzesfassung, die der in Rede stehenden Landesverordnung zugrundeliegt, die Abnahme des Dauergrünlandanteils allein auf Landesebene zu ermitteln gewesen wäre, bedarf hier keiner tiefgehenden Erörterung, denn die davon abhängende Tatsachenfeststellung ist - wie das Verwaltungsgericht richtig dargelegt hat - in die Bekanntgabe vom 30. Mai 2008 eingegangen. Dass es sich dabei um eine Allgemeinverfügung handelt, die bestandskräftig geworden und nicht nichtig ist, hat das Verwaltungsgericht eingehend begründet. Darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Mit der Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH wird die zuständige Behörde zur Bekanntgabe der Feststellung und damit - entgegen der Meinung des Klägers - auch zum Erlass eines Verwaltungsaktes in Form einer Allgemeinverfügung ermächtigt. Insoweit besteht eine Parallele zur bereits erwähnten Bekanntgabe der wiederholten Unterschreitung der Mehrwegquote i.S.d. § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV, bei der es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung handelt (BVerwG, Urt. v. 16.01.2003, a.a.O.). Dem steht - anders als der Kläger meint - nicht entgegen, dass der Kreis der Betroffenen nicht abschließend bestimmbar ist. Der Personenkreis der von einer Allgemeinverfügung Betroffenen muss nicht konkret feststellbar im Sinne von zählbar sein; es reicht aus, wenn der gattungsmäßig bekannt wird (vgl. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rdnr. 282). Welche prozessualen Fragen sich in den Fällen ergeben, in denen eine Betroffenheit erst nach Ablauf der Klagefrist eintritt, bedarf hier keiner Erörterung.

Nach alledem ist die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Fragen, ob bei der Feststellung der Dauergrünlandeigenschaft auf einzelbetrieblicher Ebene die Nutzung vor 2003 mit einzubeziehen ist und ob ein Dauergrünlandstatus schon durch den Wechsel zwischen Ackergras und Kleegras beendet wird, grundsätzliche Bedeutung haben und in diesem Verfahren einer Klärung zugeführt werden können.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.