Beschluss vom Verwaltungsgericht Aachen - 4 L 502/15

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums (4 K 1039/15) vom 4. Juni 2015 gegen den Bescheid des Landrats des Kreises F. als untere staatliche Verwaltungsbehörde vom 11. Mai 2015 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 7.500,- € festgesetzt.

G r ü n d e

Der – sinngemäß gestellte – Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums vom 4. Juni 2015 (4 K 1039/15) gegen den Bescheid des Landrats des Kreises F. als untere staatliche Verwaltungsbehörde vom 11. Mai 2015 wiederherzustellen,

hat Erfolg.

Der Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig, weil es sich bei der angegriffenen kommunalaufsichtlichen Verfügung, mit der die Frist für die Anzeige der Haushaltssatzung 2015 bis zum 15. Dezember 2015 verlängert und die Bekanntmachung der Haushaltssatzung bis zum Abschluss des aufsichtsbehördlichen Prüfverfahrens untersagt worden ist, um einen die Antragstellerin belastenden, da in ihr durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiertes Selbstverwaltungsrecht, insbesondere ihre Finanzhoheit eingreifenden Verwaltungsakt i.S.d § 35 S. 1 VwVfG NRW handelt. Der Landrat des Kreises F. als untere staatliche Aufsichtsbehörde (vgl. § 120 Abs. 1 GO NRW) hat die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO besonders angeordnet, so dass die Klage abweichend von § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfaltet.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt zwar dem formalen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Die untere Aufsichtsbehörde hat insoweit ausgeführt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderlich sei, um die Wirkung der angeordneten Fristverlängerung – nämlich das Verbot der Bekanntmachung der Haushaltssatzung – gerade auch für die Dauer eines Klageverfahrens sicherzustellen, da andernfalls bei Eintritt der aufschiebenden Wirkung die Antragstellerin die möglicherweise rechtsfehlerhafte Haushaltssatzung 2015 mit der Folge bekannt machen könnte, dass die Haushaltssatzung rückwirkend zum Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten und der Haushaltsplan ausgeführt werden könnte. Damit sind die Gründe für die Anordnung des Sofortvollzugs unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls und im Bewusstsein seines Ausnahmecharakters hinreichend dargetan. In diesem Zusammenhang ist nicht erforderlich, dass die genannten Gründe die Anordnung des Sofortvollzugs auch inhaltlich zu tragen vermögen.

Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl., § 80 Rn. 50.

Der Aussetzungsantrag der Antragstellerin hat jedoch in der Sache Erfolg.

Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO hat das Gericht in den Fällen des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO das Interesse des Antragstellers, einstweilen von einer Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts verschont zu bleiben, abzuwägen mit dem öffentlichen Interesse der Behörde, den Verwaltungsakt sofort vollziehen zu können. Maßgeblich für diese Interessenabwägung sind in erster Linie die Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Sie fällt regelmäßig zu Gunsten der Behörde aus, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes öffentliches Interesse an seiner sofortigen Vollziehung besteht. Dagegen ist dem Aussetzungsantrag stattzugeben, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Lässt die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nicht zu, hat das Gericht eine eigenständige, von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache unabhängige Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil nach Auffassung der Kammer durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Verfügung vom 11. Mai 2015 bestehen.

Es spricht Überwiegendes dafür, dass die in Rede stehende Aufsichtsmaßnahme nicht auf die herangezogene Rechtsgrundlage des § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW gestützt werden kann.

Die Vorschrift steht in Zusammenhang mit den Regelungen des § 80 Abs. 5 S. 1 bis 3 GO NRW über das kommunalaufsichtliche Anzeigeverfahren für die Haushaltssatzung. Danach ist eine vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde – nur noch – anzuzeigen (vgl. § 80 Abs. 5 S. 1 GO NRW). Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres, d.h. bis zum 30. November des Vorjahres erfolgen (vgl. § 80 Abs. 5 S. 2 GO NRW). Bei dieser zeitlichen Vorgabe handelt es sich um eine reine Ordnungsvorschrift ("soll"), deren Verletzung keine negativen Rechtsfolgen nach sich zieht, insbesondere nicht zur Unwirksamkeit der Anzeige oder gar zur Genehmigungspflicht des Haushalts führt.

Vgl. Knirsch, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Bd. II, Stand: März 2015, § 80 Anm. VII.

Sie hat lediglich zur Folge, dass die Kommune, wenn die Haushaltssatzung wegen einer späteren Anzeige bei Beginn des Hausjahres noch nicht bekannt gemacht ist, den Regelungen über die vorläufige Haushaltsführung nach § 82 Abs. 1 und 2 GO NRW unterliegt. Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden (vgl. § 80 Abs. 5 S. 3 GO NRW). Hieran knüpft die in Rede stehende Vorschrift des § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW an, wonach die Aufsichtsbehörde im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern kann. Damit wird der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, im Ermessensweg ("kann") die ihr nach der Anzeige der Haushaltssatzung zur Prüfung der Satzung grundsätzlich zur Verfügung stehende Monatsfrist im Einzelfall unter bestimmten Umständen zu verlängern. Eine solche Fristverlängerung hat mit Blick auf die in § 80 Abs. 5 S. 3 GO NRW angeordnete "Wartefrist" für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung von mindestens einem Monat zur Folge, dass die Haushaltssatzung nicht vor Ablauf der verlängerten Anzeige- bzw. Monatsfrist bekannt gemacht werden darf. Führt dies dazu, dass die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht worden ist, unterliegt die Kommune den Beschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 Abs. 1 und 2 GO NRW.

Ausgehend von der im angefochtenen Bescheid ausdrücklich in Bezug genommenen Vorschrift des § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW versteht die Kammer den Regelungsgehalt der aufsichtsrechtlichen Verfügung dahingehend, dass mit ihr in erster Linie, wie in Abs. 1 des Tenors ausdrücklich ausgesprochen, die Frist für die Anzeige der Haushaltssatzung bis zum 15. Dezember 2015 verlängert wird. Die weitere Anordnung in Abs. 3 des Tenors, wonach bis zum Abschluss des aufsichtsbehördlichen Prüfverfahrens die Haushaltssatzung 2015 nicht bekannt gemacht werden darf, stellt insoweit lediglich eine Konkretisierung bzw. Klarstellung des mit der Fristverlängerung gemäß § 80 Abs. 5 S. 3 GO NRW kraft Gesetzes verbundenen Verbots der Bekanntmachung der Haushaltssatzung dar. Soweit es in Abs. 2 des Tenors des angefochtenen Bescheides weiter heißt, dass die untere staatliche Verwaltungsbehörde davon ausgeht, dass die Antragstellerin ihr bis zu diesem Zeitpunkt die Bilanz des Vorvorjahres (2013), mindestens jedoch die festgestellten Jahresabschlüsse 2011 und 2012 vorgelegt habe und die kommunalaufsichtliche Prüfung der Haushaltssatzung 2015 einschließlich der vorgenannten Unterlagen möglich sei, liegt darin bei verständiger Würdigung (vgl. §§ 133, 157 BGB analog) keine weitere Regelung im Sinne einer ausdrücklichen Anordnung der Vorlage dieser Unterlagen. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des Tenors ("ich gehe davon aus"), der nur einen klarstellenden Hinweis der Aufsichtsbehörde zum Ausdruck bringt, als auch aus der Begründung der Verfügung, in der lediglich auf die Verlängerung der Anzeigefrist bis zur Vorlage der festgestellten Jahresabschlüsse abgehoben, nicht aber die Vorlage der Jahresabschlüsse selbst unter Bezugnahme auf eine entsprechende aufsichtsbehördliche Ermächtigungsgrundlage (etwa § 124 Abs. 1 GO NRW) angeordnet wird.

Die so verstandene kommunalaufsichtliche Verfügung dürfte bereits deswegen nicht von § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW gedeckt sein, weil die tatbestandliche Voraussetzung der Vorschrift – Vorliegen eines "besonderen Grundes " – nicht erfüllt sein dürfte.

Unter dem unbestimmten Rechtsbegriff des "besonderen Grundes" sind nach Auffassung der Kammer nämlich nur solche – verfahrensbezogene – Gründe zu verstehen, die es gebieten, die für die Prüfung der Haushaltssatzung im Grundsatz vorgesehene Monatsfrist ausnahmsweise zu verlängern, um der Aufsichtsbehörde mehr Zeit für die Prüfung der Satzung und für die Entscheidung über ggf. zu treffende Aufsichtsmaßnahmen nach den §§ 119 ff. GO NRW einzuräumen. Dabei genügen, wie aus dem Zusatz „im Einzelfall" folgt, keine allgemeinen Erwägungen, wie etwa Personalmangel oder erhöhter Arbeitsanfall der Aufsichtsbehörde. Vielmehr vermögen allein besondere Umständen des jeweiligen Einzelfalls einen "besonderen Grund" zu begründen.

Vgl. ebenso Nr. 2.2.4 des Leitfadens „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung" des Ministeriums für Inneres und Kommunales (MIK) NRW vom 6. März 2009, der nach dem Ausführungserlass des MIK NRW vom 7. März 2013 - 34 – 46.09.01 – 918/13 - (Haushaltskonsolidierung nach der Gemeindeordnung für das Land NRW und nach dem Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen) weiterhin Anwendung findet, soweit dieser Erlass nichts Abweichendes regelt.

Ein "besonderer Grund" kann danach etwa anzunehmen sein, wenn der Haushaltssatzung beizufügende Anlagen fehlen oder sonstige Unklarheiten bestehen, die eine Stellungnahme bzw. Nachbesserung seitens der Kommune erfordern, oder auch wenn sich im Prüfverfahren herausstellt, dass entgegen der Annahme der Kommune ein Genehmigungsvorbehalt für die Haushaltssatzung bzw. für Teile von ihr besteht (vgl. §§ 75 Abs. 4 S. 1, 76 Abs. 2 S. 2 GO NRW).

Vgl. auch Nr. 1.2 und 2.2.4 des Leitfadens „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung" des MIK NRW vom 6. März 2009; Anm. 5.4 zu Satz 4 des § 80 GO NRW in "Neues Kommunales Finanzmanagement in NRW", Handreichung für Kommunen des MIK NRW, 6. Aufl..

Demgegenüber fällt unter den Begriff des "besonderen Grundes" nicht ein von der Aufsichtsbehörde im Anzeigeverfahren bereits festgestellter Verstoß der Haushaltssatzung gegen Rechtsvorschriften, der unter Berücksichtigung des im Kommunalaufsichtsrechts geltenden Opportunitätsprinzips ggf. ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfordert. Die Vorschrift bietet demnach keine Ermächtigungsgrundlage, im Falle von festgestellten Rechtsverstößen der Haushaltssatzung durch Verlängerung der Anzeigefrist deren Bekanntgabe bis zur Beseitigung des Rechtsfehlers zu unterbinden. Dieses Normverständnis ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift, ihrem Sinn und Zweck und aus einer grundsätzlichen Abgrenzung des Anzeigeverfahrens zu den im kommunalen Haushaltsrecht vorgesehenen Genehmigungsvorbehalten.

§ 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW knüpft– wie dargelegt – systematisch an Satz 3 der Vorschrift an, wonach die Haushaltssatzung frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden darf. Diese einmonatige "Wartefrist" vor der Veröffentlichung der Haushaltssatzung dient dazu, der Aufsichtsbehörde im Rahmen des Anzeigeverfahrens als Instrument der präventiven Kommunalaufsicht die Gelegenheit zur Prüfung zu eröffnen, ob die Haushaltssatzung in Übereinstimmung mit den gesetzlichen, insbesondere den haushaltsrechtlichen Vorschriften zu Stande gekommen ist und die ihr zu Grunde liegenden Annahmen plausibel sind (vgl. §§ 11, 119 Abs. 1 GO NRW) sowie ob im Falle eines festgestellten Rechtsverstoßes ein Eingreifen mit den ihr zur Verfügung stehenden Aufsichtsmitteln geboten ist. Die der Aufsichtsbehörde zustehenden Eingriffsbefugnisse ergeben sich dabei aus den Vorschriften der §§ 119 ff. GO NRW, die das kommunalaufsichtsrechtliche Handlungsinstrumentarium abschließend regeln. Das bedeutet, dass, wenn die Aufsichtsbehörde im Rahmen des Anzeigeverfahrens einen Rechtsfehler feststellt oder der Haushalt von Annahmen ausgeht, die jedenfalls zum Zeitpunkt der Anzeige nicht gerechtfertigt sind, sie im Rahmen ihres aufsichtsrechtlichen Ermessens entscheiden muss, ob sie die Haushaltssatzung zum Gegenstand eines kommunalaufsichtlichen Verfahrens nach den §§ 119 ff. GO NRW machen, also Maßnahmen der repressiven Kommunalaufsicht ergreifen will.

Vgl. Klieve, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band I, Stand: Januar 2015, § 80 Anm. 6.1; Klieve, in: Held/Winkel, GO NRW, 3. Auflage, § 80 Anm. 6; Knirsch in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 80 Anm. VII; 1. Vorbemerkung des Runderlasses des Innenministeriums NRW vom 1. Oktober 2008 - 34 – 38.04.05/01 – 2323/08 - (Kommunales Haushaltsrecht - NKF-Kennzahlenset NRW); Anm. 5.4 zu Satz 4 des § 80 GO NRW in "Neues Kommunales Finanzmanagement in NRW", Handreichung für Kommunen des MIK NRW, 6. Aufl..

Der an § 80 Abs. 5 S. 3 GO NRW anknüpfende S. 4 räumt der Aufsichtsbehörde wiederum die Möglichkeit ein, die ihr nach der Anzeige der Haushaltssatzung zur Prüfung der Satzung und des Ergreifens eventueller Aufsichtsmaßnahmen grundsätzlich zur Verfügung stehende Monatsfrist im Einzelfall aus besonderem Grund zu verlängern. Die Zielsetzung der Vorschriften lässt sich insbesondere auch der Begründung des Gesetzgebers entnehmen (vgl. LT-Drs. 11/4983, S. 20), wo es heißt: „Die Haushaltssatzung ist nunmehr lediglich der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Um der Aufsichtsbehörde grundsätzlich die Möglichkeit einer Prüfung und sofern notwendig eines Eingreifens zu öffnen, darf die Gemeinde die Haushaltssatzung frühestens einen Monat nach der Anzeige bekannt machen. Um den Anforderungen der Praxis gerecht zu werden, wird der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, die Monatsfrist im Einzelfall aus besonderem Grund zu verkürzen oder zu verlängern."

Aus dem dargestellten Sinn und Zweck der Befugnis der Aufsichtsbehörde zur Verlängerung der Anzeige- bzw. Monatsfrist mit der Folge eines Aufschubs der Bekanntmachung der Satzung folgt jedoch, dass ein "besonderer Grund" im Sinne der Vorschrift nur ein verfahrensbezogener Grund sein kann, der eine Verlängerung der der Aufsichtsbehörde im Anzeigeverfahren zur Verfügung stehenden Zeit für eine abschließende Prüfung der Haushaltssatzung und der ggf. zu ergreifenden Aufsichtsmaßnahmen rechtfertigen kann. Ein von der Aufsichtsbehörde im Anzeigeverfahren festgestellter Rechtsverstoß der Kommune gegen Haushaltsrecht kann demgegenüber keinen „besonderen Grund" für die Verlängerung der Anzeigefrist darstellen. Denn mit der Feststellung eines solchen ist der Zweck der Wartefrist im Anzeigeverfahren gerade erreicht, so dass ein weiterer Aufschub der Bekanntmachung der Satzung nicht mehr geboten ist. Der Aufsichtsbehörde ist in diesem Fall vielmehr möglich, die ihr in den §§ 119 ff. GO NRW eingeräumten Aufsichtsmittel zur Beseitigung des Rechtsverstoßes zu ergreifen.

Dieses Normverständnis wird bestätigt durch die unterschiedliche Gestaltung des Anzeigeverfahrens gegenüber den im Haushaltsrecht vorgesehenen Genehmigungsvorbehalten. Im Falle der Genehmigungsbedürftigkeit der Haushaltssatzung bzw. eines Teils von ihr hängt ihre Bekanntmachung generell von der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ab (vgl. § 80 Abs. 5 S. 5 GO NRW). Danach darf, wenn gemäß § 76 GO NRW ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist, das als Teil des Haushaltsplans (vgl. § 79 Abs. 2 S. 2 GO NRW) der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf (vgl. § 76 Abs. 2 S. 2 GO NRW), die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden. Die Vorschrift dürfte wegen der vergleichbaren Interessenlage auf das Genehmigungserfordernis nach § 75 Abs. 4 S. 1 GO NRW entsprechend anzuwenden sein. Die dortige Regelung erschließt sich daraus, dass im Falle eines Genehmigungserfordernisses die aufsichtsbehördliche Genehmigung Voraussetzung für ein Wirksamwerden der Haushaltssatzung ist. Die Genehmigung wird erst dann erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde festgestellt hat, dass die Haushaltssatzung den gesetzlichen, insbesondere haushaltsrechtlichen Vorgaben entspricht, wobei die Einhaltung dieser Vorgaben auch durch die Erteilung von Nebenbestimmungen sichergestellt werden kann (vgl. §§ 75 Abs. 4 S. 3, 76 Abs. 2 S. 5 GO NRW). Genehmigungsvorbehalte sind dabei – schon unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – nur in den Fällen vorgesehen, in denen eine mit Blick auf die allgemeinen Haushaltsgrundsätze des § 75 GO NRW bedenkliche Fehlentwicklung der Haushaltswirtschaft, insbesondere ein übermäßiger Verzehr des Eigenkapitals zu verzeichnen ist. Demgegenüber ist im Rahmen des reinen Anzeigeverfahrens die Erteilung einer Genehmigung oder einer sonstigen förmlichen Zustimmungserklärung der Aufsichtsbehörde zur Bekanntmachung der Satzung gerade nicht vorgesehen, so dass dort – anders als mit der Genehmigung im Falle eines Genehmigungsvorbehalts – die Bekanntgabe der Haushaltssatzung schon vom Ansatz her nicht so lange unterbunden werden kann, bis ein eventueller Rechtsverstoß der Haushaltssatzung beseitigt ist bzw. werden kann. Im Anzeigeverfahren ist die Aufsichtsbehörde vielmehr darauf verwiesen, soweit erforderlich, die in den §§ 119 ff. GO NRW vorgesehenen Aufsichtsmitteln zu ergreifen. Diese Konzeption gilt in gleicher Weise im Anzeigeverfahren für Jahresabschlüsse, wo ebenfalls nur repressive Aufsichtsmittel vorgesehen sind (vgl. § 75 Abs. 5 S. 2 GO NRW).

Ausgehend von diesen Maßstäben liegt hier ein "besonderer Grund" zur Verlängerung der Anzeigefrist nicht vor.

Zwar hat die untere Aufsichtsbehörde in dem angefochtenen Bescheid festgestellt, dass der am 23. März 2015 angezeigten Haushaltssatzung 2015 weder die Bilanz des Vorvorjahres (2013) noch die Jahresabschlüsse für die Jahre 2009 und 2012 beigefügt waren, so dass ihr eine Prüfung der Haushaltssatzung nicht abschließend möglich sei. Dabei dürfte – zumindest – die Bilanz des Vorvorjahres, die gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO NRW dem Haushaltsplan beizufügen ist, auch zu den mit der Haushaltssatzung anzuzeigenden Anlagen gehören (vgl. § 80 Abs. 5 S. 1 GO NRW). Dass dieses Erfordernis nicht in den §§ 78, 79 GO NRW, sondern lediglich in der GemHVO NRW aufgeführt ist, begegnet keinen kompetenzrechtlichen Bedenken. Denn § 1 GemHVO ist mit seinem derzeit geltenden Inhalt durch das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land NRW (NKFG NRW) vom 16. November 2004 (GV. NRW. 2004, S. 643) unter Art. 15 in der Form eines Landesgesetzes erlassen worden.

Wie sich aus den weiteren Ausführungen im angefochtenen Bescheid ergibt, führt das Fehlen der vorgenannten Unterlagen hier jedoch nicht dazu, dass der Aufsichtsbehörde eine Prüfung der Haushaltssatzung auf Rechtsfehler und eines eventuellen Ergreifens von Aufsichtsmaßnahmen von vornherein nicht möglich war. Zum einen war der unteren Aufsichtsbehörde auch ohne diese Unterlagen - wie im Übrigen schon in den beiden Vorjahren, in denen das Haushaltssicherungskonzept 2013 bis 2015 genehmigt und die Haushaltssatzung 2014 ohne Beanstandungen geprüft wurde - ohne weiteres die Feststellung möglich, dass die Haushaltssatzung einen ‑ gemäß § 75 Abs. 2 S. 3 GO NRW fiktiv ‑ ausgeglichenen Haushalt darstellt und damit der Vorgabe des § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW entspricht. Zum anderen hat die untere Aufsichtsbehörde sich im Anschluss an die Erlasse des MIK NRW vom 14. Dezember 2012 und vom 12. Mai 2014 (Az.: 34-48.01.01/17-312/12) und den zugehörigen Ausführungserlassen der Bezirksregierung Köln vom 16. Juni 2014 und vom 19. November 2014 (Az.: 31.1.2.1) die dort vertretene Rechtsauffassung zu Eigen gemacht, dass in einem Fall, in dem eine Gemeinde – wie die Antragstellerin – seit mehreren Jahren ihrer Rechtspflicht nicht nachgekommen ist, bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres einen grundsätzlich vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss des Rates festzustellen und der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen (vgl. §§ 95 Abs. 1, 96 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 GO NRW), nicht mehr von einer geordneten Haushaltswirtschaft ausgegangen werden kann. Der gemeindliche Jahresabschluss stelle nämlich das wesentliche Dokumentations- und Rechenschaftsinstrument der Haushaltswirtschaft dar. Mit seinen Bestandteilen und Anlagen solle er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage zum Abschlussstichtag des Haushaltsjahres vermitteln. Er sorge für die jahresübergreifende Verbindung zwischen den einzelnen Haushaltsjahren und sei deshalb von besonderer Bedeutung für die Planung künftiger Haushaltsjahre und für die Aufstellung und Prüfung der Haushaltspläne. Den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft werde mit dem Jahresabschluss ermöglicht, sich ein Bild über den Stand der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres zu machen. Durch die seit mehreren Jahren fehlenden Abschlussdaten stehe dem Rat der Antragstellerin diese Steuerungsgrundlage nicht zur Verfügung. Auch die Kontrollfunktion des Rates gegenüber der Verwaltung könne mangels entsprechender Daten nicht im vorgesehenen Maß ausgeführt werden.

Mit diesen Ausführungen hat die untere Aufsichtsbehörde jedoch unmissverständlich zu erkennen gegeben, dass sie von einem bereits – seit Jahren – feststehenden Rechtsverstoß der Antragstellerin gegen ihre Pflichten aus §§ 95, 96 GO NRW ausgeht. Unter diesen Umständen bedarf es jedoch offensichtlich keiner Verlängerung der Frist für die Anzeige der Haushaltssatzung zur Fortsetzung des Prüfverfahrens. Denn der unteren Aufsichtsbehörde ist bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Entscheidung darüber möglich, ob und ggf. welche der in den §§ 119 ff. GO NRW vorgesehenen Aufsichtsmittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes in Bezug auf die Rechnungslegung der Antragstellerin zu ergreifen sind, wie es auch dem erklärten Ziel der mit der vorliegenden Verfügung umgesetzten Erlasse des MIK NRW entspricht. Bei einer derart eindeutigen Sachlage bietet nach den vorstehenden Maßstäben die rein verfahrensbezogene Vorschrift des § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW jedoch keine ausreichende Rechtsgrundlage für die dauerhafte Unterbindung der Bekanntmachung der Haushaltssatzung bis zur Beseitigung des feststehenden Rechtsverstoßes. Eine Fristverlängerung mit dem daran geknüpften Verbot der Bekanntmachung der Haushaltssatzung und der Folge der vorläufigen Haushaltsführung würde vielmehr entgegen dem der Vorschrift zugrunde liegenden Sinn und Zweck als aufsichtsrechtliche Maßnahme zweckentfremdet, um die Antragstellerin zur ordnungsgemäßen Rechnungslegung anzuhalten.

Der vom MIK NRW in seinen Erlassen angeführte Gesichtspunkt der Gleichbehandlung von Kommunen, die ihre Pflichten aus §§ 95, 96 GO NRW seit Jahren nicht erfüllen, rechtfertigt insoweit keine andere Beurteilung. Denn die Möglichkeit, bei Kommunen, die sich in der Haushaltskonsolidierung befinden, die nach §§ 75 Abs. 4 S. 1, 76 Abs. 2 S. 2 GO NRW oder § 6 Abs. 2 S. 1 Stärkungspaktgesetz erforderliche aufsichtsbehördliche Genehmigung mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung zurückzustellen, bis der Rechtsverstoß behoben ist, besteht bei Kommunen, die nicht unter die vorgenannten Genehmigungsvorbehalte fallen, insbesondere solchen, die ‑ wie die Antragstellerin - einen ausgeglichenen Haushalt darstellen können, gerade nicht. Der Aufsichtsbehörde verbleibt in diesen Fällen, von den ihr in §§ 119 ff. GO NRW eingeräumten repressiven Aufsichtsmitteln Gebrauch zu machen.

Selbst wenn man – entgegen den vorstehenden Ausführungen – einen „besonderen Grund" im Sinne des § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW wegen des Fehlens der Bilanz 2013 und der Jahresabschlüsse 2009 bis 2012 annehmen wollte, dürfte die kommunalaufsichtliche Verfügung ermessensfehlerhaft erlassen worden sein (vgl. § 114 S. 1 VwGO).

Es bestehen bereits erhebliche Zweifel daran, ob die untere Aufsichtsbehörde das ihr in § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW eingeräumte Ermessen zur Verlängerung der Anzeigefrist überhaupt ausgeübt hat. So wird auf Seite 2 vorletzter Absatz des angefochtenen Bescheides festgestellt, dass wegen des Fehlens der festgestellten Jahresabschlüsse 2009 bis 2012 die Plausibilität der dem Haushalt 2015 zugrundeliegenden Planungsdaten nicht nachvollzogen werden könne, so dass die Anzeigefrist bis zur Vorlage der prüfungsrelevanten Unterlagen zu verlängern sei. Eine Ermessensausübung unter Berücksichtigung der gegenläufigen Interessen ist insoweit nicht zu erkennen. Soweit auf Seite 3 vorletzter Absatz des angefochtenen Bescheides lediglich ausgeführt wird, dass das Interesse der Antragstellerin am zügigen Inkrafttreten der Haushaltssatzung hinter dem öffentlichen Interesse an einer geordneten Haushaltswirtschaft zurücktreten müsse, da infolge der seit mehreren Jahren mangelhaften Informationslage auch schwerwiegende Rechtsfehler der Haushaltssatzung nicht ausgeschlossen werden könnten, erscheint fraglich, ob eine derart formelhafte Abwägung die Annahme einer Ermessensausübung überhaupt zu rechtfertigen vermag.

Eine Ermessensbetätigung kann insbesondere auch nicht nach den Grundsätzen der sog. „gestuften“ Ermessensausübung festgestellt werden. Bei Erlass einer aufsichtsbehördlichen Anordnung auf Weisung der übergeordneten Aufsichtsbehörde – wie hier – wird die Ermessensausübung nämlich nicht etwa insgesamt entbehrlich. Das Ermessen ist vielmehr von der Behörde auszuüben, die bestimmt, ob und wie von dem Anordnungsrecht Gebrauch zu machen ist. Die angewiesene Behörde hat dabei die Ermessenserwägungen zur Grundlage der jeweiligen kommunalaufsichtlichen Anordnung zu machen und gegenüber dem Anordnungsempfänger offen zu legen.

Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteile vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, NWVBl. 2004, 107 = juris, Rn. 36, und vom 14. Januar 1992 - 10 A 111/98 -, NWVB. 1992, 249 = juris, Rn. 49.

Weder den vorgenannten Erlassen des MIK NRW oder noch den Ausführungserlassen der Bezirksregierung Köln, zu deren Umsetzung die aufsichtsrechtliche Verfügung ergangen ist, lassen sich aber Ermessenserwägungen bezüglich der Verlängerung der Anzeigefrist nach § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW entnehmen. Das Ministerium hat lediglich die Vorgehensweise angeordnet, dass der seit Jahren andauernde rechtswidrige Zustand wegen der fehlenden Jahresabschlüsse ab dem Haushaltsjahr 2015 durch eine Zurückstellung der Genehmigung der Haushaltssatzung bzw. Zustimmung zu ihrer Bekanntmachung zu beenden sei, falls mit der Anzeige der Haushaltssatzung der Jahresabschluss 2012 nicht vorgelegt werde.

Soweit man die vorgenannte Feststellung für die Annahme einer Ermessensbetätigung ausreichen lassen wollte, dürfte allerdings von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht bzw. die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sein.

Die Aufsichtsbehörde hat bei ihrer Ermessensentscheidung über eine Verlängerung der Anzeigefrist für die Haushaltssatzung nach § 80 Abs. 5 S. 4 GO NRW auf der einen Seite das öffentliche Interesse an einer zeitlichen Ausdehnung des Prüfverfahrens über die Monatsfrist des § 80 Abs. 5 S. 3 GO NRW hinaus, zumal wenn die verlängerte Frist ins neue Haushaltsjahr mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung hineinreicht, und auf der anderen Seite das Interesse der Kommune an einem zügigen Inkrafttreten ihrer Haushaltssatzung gegeneinander abzuwägen.

Vorliegend hat die untere Aufsichtsbehörde zur Begründung der Fristverlängerung maßgeblich auf das öffentliche Interesse an einer geordneten Haushaltswirtschaft abgehoben, gegenüber dem das Interesse der Antragstellerin an der Bekanntmachung der Haushaltssatzung zurückzustehen habe, da aufgrund des Fehlens der Jahresabschlüsse für mehrere Jahre nicht von einer geordneten Haushaltswirtschaft ausgegangen werden könne und die Plausibilität der dem Haushalt 2015 zugrundeliegenden Daten nicht nachvollziehbar sei. Diese Erwägungen zielen jedoch der Sache nach bereits auf die Rechtfertigung eines Einschreitens gegen den festgestellten Rechtsverstoß – fehlende Jahresabschlüsse und fehlende Plausibilität der Haushaltsplanung – ab und gerade nicht auf die Begründung des Erfordernisses einer nach den Umständen des Falles gebotenen Verlängerung der verfahrensrechtlichen Anzeigefrist. Damit wird deutlich, dass die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit zur Fristverlängerung entgegen ihrem Sinn und Zweck letztlich als Aufsichtsmittel zur Beseitigung der rechtswidrigen Situation bezüglich der Rechnungslegung der Antragstellerin einsetzt und die Erwägungen zum aufsichtsbehördlichen Einschreiten in unzulässiger Weise bereits auf die Ebene des Anzeigeverfahrens vorverlagert.

Darüber hinaus dürfte die bis zum 15. Dezember 2012 angeordnete Verlängerung der Anzeigefrist auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

Mit der Verlängerung der Anzeigefrist verfolgt die untere Aufsichtsbehörde, wie sich aus den mit der aufsichtsbehördlichen Verfügung umgesetzten Erlassen des MIK NRW ergibt, in erster Linie das Ziel, die Antragstellerin zur Vorlage der Jahresabschlüsse innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist des § 96 Abs. 1 S. 1 GO NRW zu bewegen und den insofern seit Jahren bestehenden rechtswidrigen Zustand zu beenden. Zugleich sollen die wegen des Fehlens der Jahresabschlüsse als Rechenschaftsdokument angenommenen Zweifel an der Plausibilität der Planungsgrundlagen beseitigt und die Prüfung der Haushaltssatzung ermöglicht werden.

Die Verlängerung der Anzeigefrist verbunden mit dem Verbot der Bekanntmachung der Haushaltssatzung und der Folge der vorläufigen Haushaltsführung ist zur Erreichung dieses legitimen Ziels grundsätzlich geeignet, da sie die Antragstellerin aufgrund der mit der vorläufigen Haushaltsführung verbundenen Beschränkungen dazu zwingt, möglichst zeitnah die fehlenden Jahresabschlüsse vorzulegen, um wieder in die reguläre Haushaltsbewirtschaftung zu kommen.

Die Maßnahme dürfte allerdings schon nicht erforderlich sein, weil der Aufsichtsbehörde zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels auch mildere, gleich wirksame Mittel zur Verfügung stehen. Als solches Aufsichtsmittel kommt im Hinblick auf die Vorlage der fehlenden Jahresabschlüsse insbesondere ein gestuftes Vorgehen nach Maßgabe von § 123 GO NRW in Betracht, d.h. zunächst – auf der ersten Stufe – eine aufsichtsrechtliche Anordnung zur Vorlage der noch ausstehenden Jahresabschlüsse innerhalb einer bestimmten – angemessenen – Frist (vgl. § 123 Abs. 1 VwGO) und im Falle des fruchtlosen Fristablaufs – auf der zweiten Stufe – die Anordnung der Ersatzvornahme auf Kosten der Kommune, sei es durch die Aufsichtsbehörde selbst, sei es durch einen von ihr beauftragten Dritten (vgl. § 123 Abs. 2 VwGO). Die Anordnung einer solche Maßnahme, die im Gegensatz zur Verlängerung der Anzeigefrist mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung noch eine eigenverantwortliche Haushaltsbewirtschaftung durch die Antragstellerin im Haushaltsjahr 2015 zulässt, liegt insbesondere auch deswegen nahe, weil der fragliche Rechtsverstoß gegen die Fristvorgabe des § 96 Abs. 1 GO NRW den Aufsichtsbehörden bereits seit Jahren bekannt ist und der Antragstellerin bereits mit Auflage zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts für 2013 bis 2015 die Vorlage der ausstehenden Jahresabschlüsse 2008 bis 2012 bis zum 31. Dezember 2013 aufgegeben worden ist, ohne dass diese in der Folgezeit durchgesetzt worden wäre. Zudem ist mit der Verlängerung der Anzeigefrist und der daran geknüpften Folge der vorläufigen Haushaltsführung die beabsichtigte zeitnahe Vorlage der Jahresabschlüsse durch die Antragstellerin keinesfalls sichergestellt. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin bereits seit Jahren aufgrund technischer Probleme und personeller Engpässe mit der Anzeige der Jahresabschlüsse in Verzug ist. Den festgestellten Jahresabschluss für 2008 hat sie erst im April 2014 (statt bis zum 31. Dezember 2009) und den für 2009 erst im Mai 2015 (statt bis zum 31. Dezember 2010) vorgelegt. Darüber hinaus hat sie seit der intensivierten Überwachung der Anzeige der Jahresabschlüsse durch die Aufsichtsbehörden im Jahr 2012 den von ihr aufgestellten Zeitplan wiederholt nicht einhalten können. Nach ihrem letzten Planungsstand kommt eine Erstellung des Jahresabschlusses 2012 – ohne Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss und Feststellung durch den Rat – frühestens im März 2016 in Betracht. Vor diesem Hintergrund erscheint es zweifelhaft, ob der Druck der vorläufigen Haushaltsführung überhaupt zu einer Beschleunigung der Erstellung der Jahresabschlüsse führen wird. Demgegenüber würde eine aufsichtsbehördliche Anordnung mit Fristsetzung und der anschließenden Möglichkeit der Ersatzvornahme – ggf. auch durch Dritte – die Aufstellung der Jahresabschlüsse zumindest in absehbarer Zeit gewährleisten. So ist die Einschaltung externer Dienstleister in Anbetracht der offenbar unzureichenden personellen Kapazitäten der Antragstellerin auch schon in der Vergangenheit wiederholt thematisiert worden. Ein solcher Eingriff wäre für die Antragstellerin auch deutlich weniger belastend. Denn sie wäre dadurch lediglich in einem Teilbereich in ihrer finanziellen Eigenverantwortung beschränkt, während sie durch die Fristverlängerung infolge der Begrenzungen der vorläufigen Haushaltsführung in erheblichem Umfang in ihrer haushaltswirtschaftlichen Betätigung eingeschränkt wäre, und zwar unter Umständen auch auf unabsehbare Zeit, sofern die personellen Probleme bei der Erstellung der Jahresabschlüsse fortbestehen sollten.

Was die Beseitigung der Zweifel an der Plausibilität der Planungsgrundlagen der Haushaltssatzung 2015 angeht, stünde der Aufsichtsbehörde als milderes Mittel zunächst das Unterrichtungsrecht nach § 121 GO NRW zur Verfügung, wie es auch im Rahmen des Anzeigeverfahrens im Haushaltsjahr 2014 genutzt worden ist. Des Weiteren wäre für den Fall, dass die Zweifel an der Belastbarkeit der Planungsdaten durchgreifend wären, ein gestuftes Vorgehen nach § 122 GO NRW in Betracht zu ziehen, d.h. zunächst – auf der ersten Stufe – eine Beanstandung der Haushaltssatzung (vgl. § 122 Abs. 1 S. 1 GO NRW) und, sofern der Rat keine Abhilfe schafft, – auf der zweiten Stufe – ggf. auch die Aufhebung der Haushaltssatzung (vgl. § 122 Abs. 1 S. 2 GO NRW). Auch ein solches Vorgehen stellte sich für die Antragstellerin als weniger einschneidend dar, da sie hierbei zunächst (noch) ihre finanzielle Handlungsfähigkeit behielte.

Die Verlängerung der Anzeigefrist dürfte unabhängig davon auch unverhältnismäßig im engeren Sinne sein. Denn die mit der Fristverlängerung und dem Verbot der Bekanntmachung der Haushaltssatzung verbundenen einschneidenden Einschränkungen der Antragstellerin in ihrer Haushaltsführung stehen letztlich außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Ziel, die Antragstellerin zu einer zeitnahen Vorlage der noch ausstehenden Jahresabschlüsse zu bewegen.

Zwar hat die Antragstellerin ihre gesetzliche Pflicht zur Rechnungslegung aus §§ 95, 96 GO NRW über Jahre hinweg missachtet, so dass grundsätzlich ein erheblicher Rechtsverstoß in Rede steht. Die Antragstellerin steht insoweit jedoch nicht allein. Wie sich aus den vorgenannten Erlassen ergibt, sahen sich nach der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements spätestens zum Stichtag 1. Januar 2009 und der damit verbundenen Umstellung auf das System der doppelten Buchführung sowie insbesondere der mit der Erstellung der Eröffnungsbilanz verbundenen Schwierigkeiten vielmehr zahlreiche Kommunen im Land NRW dem Problem ausgesetzt, die Frist zur Vorlage der festgestellten Jahresabschlüsse einzuhalten. Entsprechend sah sich auch der Gesetzgeber veranlasst, zur Bewältigung dieses allgemeinen Problems die Erleichterungsregelung des Art. 8 § 4 des Ersten Gesetzes zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden und Gemeindeverbände im Land NRW – NKFWG – einzuführen, womit den Kommunen die Möglichkeit eingeräumt wurde, mit der Anzeige des Jahresabschlusses 2011 auch die Jahresabschlüsse des Haushaltsjahr 2010 und der Vorjahre vorzulegen, wobei Letztere abweichend von § 96 Abs. 1 S. 1 GO NRW in der vom Bürgermeister bestätigten Entwurfsfassung beigefügt werden können, und nicht in der vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften und vom Rat festgestellten Beschlussfassung. Allerdings hat die Antragstellerin im Zeitpunkt des Erlasses der aufsichtsbehördlichen Verfügung auch trotz dieser Erleichterungsregelung die Jahresabschlüsse 2009 bis 2011 noch nicht angezeigt.

Gleichwohl wiegt der Rechtsverstoß nicht so schwer, dass er die mit der angefochtenen Verfügung faktisch angeordnete vorläufige Haushaltsführung rechtfertigen könnte. Die mit der vorläufigen Haushaltsführung verbundenen Beschränkungen in Bezug auf die Haushaltswirtschaft (vgl. § 82 Abs. 1 und 2 GO NRW) greifen in ganz erheblichem Maße in die als Bestandteil der allgemeinen Selbstverwaltungsgarantie durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistete kommunale Finanzhoheit ein. Die Kommune darf während der vorläufigen Haushaltsführung nur solche hauswirtschaftlichen Maßnahmen treffen, die ihren rechtlichen Verpflichtungen entsprechen, oder solche, deren Missachtung sich zum wirtschaftlichen Nachteil der Kommune und damit letztlich auch des Budgetrechts des Rates auswirken würden. Eine derartige Beschränkung der kommunalen Finanzhoheit ist jedoch nur in besonderen Ausnahmesituationen gerechtfertigt. Eine solche Ausnahmesituation ist, wie sich u.a. der Regelung des § 82 Abs. 4 GO NRW entnehmen lässt, im Grundsatz aber dann nicht gegeben, wenn eine Kommune in der Lage ist, in der Haushaltssatzung einen ausgeglichenen Haushalt gemäß § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW darzustellen. So gelten die Beschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW – als bloße Interimsvorschrift – im Fall einer bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemachten Haushaltssatzung nur so lange, bis entweder der Rat einen Beschluss über einen ausgeglichenen Haushalt gefasst hat oder die Aufsichtsbehörde die Genehmigung für ein nach § 76 Abs. 1 GO NRW erforderliches Haushaltssicherungskonzept erteilt hat (vgl. § 82 Abs. 3 und 4 GO NRW). Vorliegend hat die Antragstellerin mit der am 5. März 2015 vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung 2015 jedoch – rechnerisch – einen (fiktiv) ausgeglichenen Haushalt dargestellt. Damit unterliegt sie, da sie – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – ausweislich der Haushaltsplanung auch nicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts verpflichtet ist, ab diesem Zeitpunkt nicht (mehr) den Vorgaben des § 82 Abs. 1 und 2 GO NRW.

Zwar wird in der angefochtenen Verfügung die Plausibilität der der Haushaltsplanung zugrundeliegenden Annahmen und Daten wegen des Fehlens der Jahresabschlüsse 2009 bis 2012 grundsätzlich in Zweifel gezogen. Die Kammer vermag jedoch aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht festzustellen, ob diese Zweifel letztlich durchgreifen. Die untere Aufsichtsbehörde selbst hat in der Verfügung lediglich ausgeführt, dass "nicht ausgeschlossen" werden könne, dass aufgrund des Fehlens der Jahresabschlüsse die Haushaltssatzung rechtsfehlerhaft sei. Abgesehen von generellen Erwägungen zur Bedeutung des Jahresabschlusses als wesentliches Dokumentations- und Rechenschaftsinstrument der Haushaltswirtschaft, das als solches gerade auch für die Planung künftiger Haushaltsjahre und für die Aufstellung und Prüfung der Haushaltspläne von besonderer Bedeutung sei, werden die angeführten Zweifel an der Belastbarkeit der Planungsgrundlagen in der Verfügung jedoch nicht näher substantiiert. Hinzu kommt, dass die untere Aufsichtsbehörde in den vorangegangenen Haushaltsjahren entsprechende Zweifel nicht geäußert hat. So hat sie trotz des Fehlens der Jahresabschlüsse für mehrere Jahre im Haushaltsjahr 2013 das Haushaltssicherungskonzept der Antragstellerin für 2013 bis 2015 genehmigt und im Haushaltsjahr 2014 keine Beanstandungen gegen die Haushaltssatzung im Anzeigeverfahren erhoben, nachdem die Antragstellerin zuvor ihre Vorgehensweise bei der Aufstellung der Haushaltssatzung und der Ermittlung der Planungsgrundlagen im Einzelnen erläutert hatte. Insoweit erschließt sich für die Kammer nicht ohne Weiteres, aus welchem Grund im darauf folgenden Haushaltsjahr die Haushaltsplanung nach demselben Prozedere – Heranziehung der Orientierungsdaten des MIK NRW nach § 6 Abs. 2 GemHVO, Berücksichtigung der tatsächlichen Ergebnisse der Vorjahre, AfA-Ermittlung u.a. – nunmehr grundsätzlichen Zweifeln begegnet. Bestehen aber – wie hier – lediglich Zweifel an einer ordnungsgemäßen Haushaltsplanung, insbesondere an der Einhaltung des § 75 Abs. 2 S. 1 GO NRW, erweist sich jedoch die mit der Verlängerung der Anzeigefrist verbundene faktische „Anordnung der vorläufigen Haushaltsführung" im Verhältnis zur Erreichung des Ziels einer ordnungsgemäßen Rechnungslegung der Antragstellerin als übermäßig. Dies gilt umso mehr, als – wie dargelegt – auch andere, weniger belastende Aufsichtsmittel zur Durchsetzung dieses Zieles zur Verfügung stehen.

Die kommunalaufsichtliche Verfügung kann schließlich auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden. Die im Grundsatz einschlägigen Vorschriften der §§ 119 ff. GO NRW sehen nämlich die in der Verfügung ausgesprochene Rechtsfolge – Verlängerung der Frist zur Anzeige der Haushaltssatzung verbunden mit dem Verbot der Bekanntmachung der Haushaltssatzung – schon nicht vor. Im Übrigen dürfte ein Austausch der Rechtsgrundlagen auch deswegen ausscheiden, weil es sich bei den in Rede stehenden Vorschriften um Befugnisnormen handelt, die der Aufsichtsbehörde jeweils Ermessen einräumen.

Nach alledem war dem Aussetzungsantrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer bemisst das Antragsinteresse in Anlehnung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 i.H.v. 15.000,- €, wobei dieser Betrag mit Rücksicht auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Verfahrens entsprechend Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs zu halbieren ist.

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