Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 17 K 6679/97

Tenor

Der Beitragsbescheid des Beklagten vom 23. Januar 1997 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 7. Juli 1997 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, soweit nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:

Die Klägerin ist Eigentümerin der an der Straße xxxxxxxxxxxxx gelegenen bebauten Grundstücke Gemarkung xxxxxxxxx, Flur xx, Flurstücke x und xx.

Die etwa 85 m lange Straße xxxxxxxxxxxxx zweigt von der xxxxxxxxx xxxxxx in westlicher Richtung ab und mündet in einem Wendehammer. Die Straße xxxxxxxxxxxxx wurde als Unternehmerstraße im Jahre 1958 erstmalig hergestellt. Der Ausbau sollte aufgrund des zwischen der Stadt und dem Unternehmer geschlossenen Vertrages vom 25.03.1957 mit einer Schüttpacklage von 20 cm Stärke, einer Kleinschlagdecke von 6 cm Stärke und einer Teermakadamdecke von 4 cm Stärke erfolgen. Etwa 1964 vor Übernahme der Straße durch die Stadt xxxxxxxxxxxx wurde festgestellt, daß der Ausbau nicht in der vorgesehenen Stärke erfolgt war und die Decke rissig war. Im Jahre 1965 erhielt die Fahrbahn der Straße xxxxxxxxxxxxx einen Heißdeckenüberzug von 35 kg/m², so daß die Straße nunmehr eine Teermakadamdecke von etwa 4 cm Stärke hatte. Die Gehwege waren teilweise plattiert, teilweise gepflastert. Der Unterbau bestand aus einer 5 cm starken Schotterschicht. Die mit der Teerdecke befestigte Fahrbahn hatte nach den Aufmaßzeichnungen eine Breite von etwa 3,50 m, im Wendehammer von 11,90 m. Der südliche Gehweg hatte eine Breite von 1,10 m mit Aufweitung im Einmündungsbereich an der xxxxxxxxxxxxxxxx. Der nördliche Gehweg hatte eine Breite von 1,25 m. An der Kopfseite des Wendehammers lag die Gehwegbreite zwischen 3 m und 4 m. Die Gesamtbreite der Straße betrug ohne Entwässerungsrinne und Randsteine etwa 5,85 m.

Im Jahre 1993 wurde die Straße xxxxxxxxxxxxx im Anschluß an die Neuverlegung eines Kanals unter Aufgabe der Aufteilung in Fahrbahn und Gehwege als verkehrsberuhigter Bereich im Sinne von § 42 Abs. 4 a StVO ausgebaut. Durch die Ausbaumaßnahme wurde eine niveaugleiche verschiedenfarbig gepflasterte Mischfläche angelegt. An der nördlichen Fahrbahnseite verläuft eine etwa 55 m lange und 2 m breite graugepflasterte Strecke zum Parken. Dieser Streifen wird durch Grünpflanzungen unterteilt. Zwischen dem Parkstreifen und den nördlich angrenzenden Grundstücken befindet sich ein etwa 0,5 m breiter Schutzstreifen.

Mit Satzung vom 9. Dezember 1996 (Ergänzungssatzung) legte der Rat der Stadt xxxxxxxxxx die Herstellungsmerkmale für die Straße xx xxxxxxxxxx als verkehrsberuhigte Straße fest.

Von den Gesamtausbaukosten in Höhe von 135.773,60 DM legte der Beklagte nach Maßgabe der Ergänzungssatzung 50 vom Hundert (67.886,80 DM) auf die Anlieger um. Unter Berücksichtigung der Gesamtfläche des Abrechnungsgebietes von 8.611,5 m² ergab sich dabei ein Betrag pro Quadratmeter (modifizierter) Grundstücksfläche von 7,883272 DM.

Mit Bescheiden vom 23. Januar 1997 zog der Beklagte die Klägerin zu Straßenbaubeiträgen in Höhe von 4.162,37 DM (für Flurstück xx) und 6.361,80 DM (für Flurstück xx) heran.

Die hiergegen eingelegten Widersprüche wurden vom Beklagten mit Widerspruchsbescheiden vom 7. Juli 1997 (zugestellt am 8. Juli 1997) zurückgewiesen.

Die Klägerin hat am 8. August 1997 Klage erhoben. Sie macht geltend:

Durch die Ausbaumaßnahme sei keine Verkehrsberuhigung eingetreten. Die Straße sei auch schon vorher eine ruhige Anliegerstraße gewesen. Es sei auch keine niveaugleiche Mischfläche geschaffen worden. Die Pflasterung weise aufgrund der farbigen Aufteilung vielmehr Teilflächen als Fahrbahn, Parkstreifen und Gehwege aus. Außerdem ergebe sich durch die in der Mitte der Straße verlaufende Rinne ein Höhenunterschied zum Park- und Gehwegbereich. Der Fahrbahnbereich sei auf etwa 3,50 m vermindert worden. Das führe zu Nachteilen beim Begegnungsverkehr, da ein Ausweichen nur unter Inanspruchnahme der Grundstückseinfahrten möglich werde. Durch den Umbau seien die früher vorhandenen Parkmöglichkeiten von 20 auf 8 reduziert worden. Der Gehweg sei nur noch 50 cm breit. Schließlich habe auch kein Erneuerungsbedarf vorgelegen, da die Straße sich vorher in einem ordnungsgemäßen Zustand befunden habe. Ein wirt-schaftlicher Vorteil für die Anlieger durch die Ausbaumaßnahme entfalle.

Die Klägerin beantragt,

die Beitragsbescheide des Beklagten vom 23. Januar 1997 und die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide vom 7. Juli 1997 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht geltend, die Straße xxxxxxxxxxxxx sei erstmals im Jahre 1958/65 angelegt worden. Sie sei nach Ablauf einer Nutzungsdauer von etwa 28 bis 35 Jahren verschlissen gewesen. Sie habe nach den zeitlichen Gegebenheiten die Voraussetzungen für eine beitragsfähige Erneuerungsmaßnahme erfüllt. Eine Nutzungsdauer von über 26 Jahren reiche nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen auch bei schwach belasteten Straßen hierfür aus.

Außerdem sei durch die Umgestaltung der früher im Trennsystem mit Fahrbahn und durch Hochborde abgetrennten Gehwege in eine als verkehrsberuhigten Bereich ausgestattete Mischfläche das Merkmal der Herstellung im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG erfüllt. Dabei könnten die beitragsrechtlich beachtlichen wirtschaftlichen Vorteile nicht nur in Form eines Beruhigungsvorteils oder des Erneuerungsvorteils gegeben sein. Es kämen vielmehr nach den Umständen des Einzelfalls auch sonstige Gesichtspunkte für einen Vorteil in Betracht, die hier gegeben seien. Die Straße habe in ihrem früheren Ausbauzustand Gehwege in einer Breite von etwa 1,20 m und eine Fahrbahn von 3,50 m gehabt. Diese Maße entsprächen nicht dem Raumbedarf nach den Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen (EAE 85), die bei Begegnungsverkehr bei verminderter Geschwindigkeit einen Raumbedarf für PKW von mindestens 4,25 m und für Gehwege ein Mindestmaß von 1,50 m vorsähen. Aufgrund des ehemaligen Ausbauzustandes der Straße xxxxxxxxxxxxx sei bei Begegnungsverkehr ein Ausweichen auf die dafür nicht vorgesehene Teilanlage erforderlich gewesen. Nunmehr stehe sowohl dem Fußgängerverkehr als auch dem Fahrverkehr eine Gesamtbreite von ca. 6 m zur Verfügung. Diese Vorteile seien für die Anlieger durch die Aufstellung der Verkehrszeichen Nrn. 325, 326 zu § 42 Abs. 4 a StVO gesichert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Die Beitragsbescheide des Beklagten vom 23. Januar 1997 und die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nach den hier als Rechtsgrundlage in Betracht kommenden § 8 KAG NW und § 1 der Straßenbaubeitragssatzung der Stadt xxxxxxxxxx vom 24. Februar 1977 in der Fassung der hierzu ergangenen Änderungen vom 2. Juni 1986 (BS 1986) und der Ergänzungssatzung vom 07.12.1996 liegen nicht vor.

Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NW dienen Beiträge als Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung.

Bei der hier abgerechneten Ausbaumaßnahme der Straße xxxxxxxxxxxxx handelt es sich zunächst nicht um eine Verbesserung im Sinne des § 1 BS 1986. Eine beitragsfähige Verbesserung liegt nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW vor, wenn sich der Zustand der Straße entsprechend der verkehrstechnischen Konzeption nach dem Ausbau gegenüber dem ursprünglichen Zustand unter anderem hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft unterscheidet. Davon ist auszugehen, wenn die Straße unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten besser geworden ist mit der Folge, daß der Verkehr auf der neugestalteten Straße zügiger, geordneter, ungehinderter und reibungsloser abgewickelt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 1989 - 2 A 1268/85 -, Urteil vom 25. Oktober 1990 - 2 A 1623/86 -.

Die hier wohl zu verneinende Frage - wie noch ausgeführt wird -, ob es sich bei der neuen Befestigung der Straße mit Betonpflaster auf einer 20 bis 30 cm starken Tragschicht aus Recyclingmaterial gegenüber dem früher vorhandenen Ausbau um eine Verbesserung handelt, kann hier auf sich beruhen, denn der Tatbestand der Verbesserung setzt voraus, daß die vorherige Verkehrskonzeption beibehalten wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Oktober 1990 - 2 A 1623/86 -, Beschluß vom 2. Februar 1999 - 15 A 155/99 -.

Daran fehlt es hier, da mit dem Ausbau der vorherigen Verkehrskonzeption von einer normalen Straße mit Fahrbahn und durch Hochborde abgesetzten Gehwege in eine verkehrsberuhigte Mischfläche geändert worden ist. Dies verbietet die Annahme einer Verbesserung im beitragsrechtlichen Sinne.

Die Ausbaumaßnahme ist auch nicht als Herstellung beitragsfähig.

Eine Herstellung im Sinne von § 1 BS 1986 liegt u.a. vor, wenn eine Straße durch den Ausbau erheblich umgestaltet wird und eine andere oder zumindest teilweise andere verkehrstechnische Zweckbestimmung erfährt. Das trifft zu, wenn eine mit Fahrbahn und erhöhten Gehwegen vorhandene Straße in eine gepflasterte niveaugleiche Mischfläche umgewandelt wird, die sowohl dem Fahrzeug- als auch dem Fußgängerverkehr zur Verfügung steht.

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 2. Oktober 1985 - 2 B 723/85 -, Urteil vom 5. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -.

In tatsächlicher Hinsicht liegt eine Herstellung im o.g. Sinne vor.

Durch die Umgestaltung der bisher im Trennsystem angelegten Straße xxxxxxxxxxxxx in eine als verkehrsberuhigter Bereich ausgewiesene Mischfläche, wie dies durch das Aufstellen der Verkehrsschilder Nr. 325, 326 (§ 42 Abs. 4 a StVO) der Fall ist, hat sich die Funk-tion der Straße gewandelt. Die gesamte Straßenfläche steht sowohl dem Fußgänger als auch dem Fahrverkehr zur Verfügung, wobei letzterer keinen Vorrang hat.

Für die Entstehung der Beitragspflicht genügt allerdings nicht allein die Verwirklichung des Bauprogamms, wie es hier bei der Straße xxxxxxxxxxxxx der Fall ist. Hinzu kommen muß, daß durch eine dem Bauprogramm entsprechende Herstellung den Eigentümer der durch die Straße erschlossenen Grundstücke wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NW). Solche wirtschaftlichen Vorteile, die zu einer Steigerung des Gebrauchswertes der erschlossenen Grundstücke führen und damit eine durch die Ausbaumaßnahme verbesserte Erschließungssituation bewirken müssen,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 31. August 1978 - II A 222/76 -, vom 23. März 1987 - 2 A 42/85 -,

liegen nicht vor.

Die typischen bei der Schaffung eines verkehrsberuhigten Bereichs gebotenen Vorteile, der durch Herausnahme des Durchgangsverkehrs nur noch dem Anliegerverkehr dient und infolge der Verringerung der Immissionen zu einer Steigerung des Wohnwertes der angrenzenden Grundstücke führt, liegen hier nicht vor. Das Verkehrsaufkommen ist nicht beeinflußt worden, da die Straße wegen ihrer Abbindung als Sackgasse auch vorher keinen Durchgangsverkehr hatte. Wegen des geringen Verkehrsaufkommens ist eine qualitative Verbesserung des Wohnumfeldes auch nicht feststellbar.

Ein wirtschaftlicher Vorteil kann bei erneuerungsbedürftigen Straßen unter Berücksichtigung der Planungs- und Gestaltungsfreiheit der Gemeinde aber nicht nur dann vorliegen, wenn eine abgenutzte Straße durch eine neue Anlage von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktionaler Aufteilung der Flächen und - unter Berücksichtigung des technischen Fortschritts - gleichwertiger Befestigungsart ersetzt wird, sondern auch dann, wenn sie andersartig hergestellt wird. Die neue Anlage muß im Hinblick auf den wirtschaftlichen Vorteil nur gleichwertig, nicht aber in ihrer verkehrstechnischen Funktion gleichartig sein. Der Vorteil besteht dann darin, daß durch eine solche Anlage anstelle der verschlissenen, den Verkehrsbedürfnissen nicht mehr genügenden Anlage die Erschließung auf Jahre hinaus gleich oder jedenfalls nicht schlechter als durch die frühere Anlage, solange diese nicht abgenutzt war, gewährleistet wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -.

Solche Erneuerungsvorteile sind hier ebenfalls nicht gegeben. Es läßt sich nicht feststellen, daß die Straße xxxxxxxxxxxxx sich vor dem hier abgerechneten Ausbau in einem verschlissenen erneuerungsbedürftigen Zustand befunden hat. Zwar ist die Straße schon im Jahre 1965 erstmals fertiggestellt worden. Das Gericht geht von diesem Datum aus, da die Straße zu diesem Zeitpunkt erstmals die im Unternehmervertrag festgelegten Herstellungsmerkmale (u.a. Überdeckung mit einer 4 cm starken Makadamschicht) aufwies. Aus dem Verwaltungsvorgang des Beklagten ergeben sich allerdings keine Anhaltspunkte für einen Erneuerungsbedarf der Straße, zumal der Beklagte hierzu Bildmaterial, das den früheren Zustand der Straße ausweist, nicht vorgelegt hat. Dagegen ergeben sich aus dem von der Klägerseite vorgelegten Bildmaterial Zweifel an einem Erneuerungsbedarf der Straße xxxxxxxxxxxxx. Nach diesen Bildern spricht vieles dafür, daß die Fahrbahn noch in einem unverbrauchten Zustand war. Soweit - wie auf den Bildern erkennbar - an der nördlichen Fahrbahnseite ein etwa 1,50 m breiter Streifen im Anschluß an die Verlegung von Versorgungsleitungen mit einer Asphaltdecke befestigt worden ist, weist diese Fläche wie auch die übrige Fahrbahnfläche nur eine unbedeutende Zahl von Reparaturstellen auf.

Außerdem sind keine Absenkungen oder Aufbrüche zu erkennen, die auf Schäden des Unterbaus schließen lassen. Das spricht dafür, daß die Fahrbahn, wenn auch mit unterschiedlichem Material befestigt, zum Zeitpunkt des Umbaus noch intakt war.

Auch mit Blick auf die Gehwegbefestigung liegen keine Anhalts-punkte für einen Verschleiß vor.

Der Beklagte kann sich für den von ihm angenommenen Erneuerungsbedarf auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß nach einer Entscheidung des OVG NRW die normale Nutzungszeit von Straßen mit geringer Ausbauqualität nach etwa 26 Jahren abgelaufen ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.06.1991 - 2 A 1272/89 -.

Denn die Straße xxxxxxxxxxxxx hat nur ein äußerst geringes Verkehrsaufkommen, da sie als abgebundene Straße (Sackgasse) ohne Durchgangsverkehr mit einer Länge von 85 m lediglich der Erschließung von 13 Grundstücken mit zweigeschossiger Wohnbebauung dient. Bei dieser Sachlage belegt allein der Ablauf einer Nutzungsdauer von gut 26 Jahren noch nicht die Erneuerungsbedürftigkeit der Anlage.

Die Frage der Erneuerungsbedürftigkeit ist Tatfrage, die hier nicht eindeutig bejaht werden kann. Sind die Voraussetzungen für die Erneuerung im Einzelfall aber nicht nachzuweisen, geht dies zulasten der Gemeinde.

Vgl. OVG NRW,, Urteil vom 28. Juni 1981 - 2 A 1273/89 -, Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -.

Wirtschaftliche Vorteile werden hier infolge der Schaffung einer verkehrsberuhigten Mischfläche auch nicht unter sonstigen Ge-sichtspunkten geboten. Hierzu hat das OVG NRW in seiner auch vom Beklagten zitierten Entscheidung

vgl. Urteil vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91

ausgeführt:

„Wirtschaftliche Vorteile können bei einem andersartigen Ausbau einer Straße nämlich auch dadurch geboten werden, daß infolge der hierbei eingetretenen Steigerung ihrer Ausbauqualität die Erschließungssituation der Grundstücke verbessert wird. Der Ausbau zu einer andersartigen Anlage kann dazu führen, daß diese in ihrer Beschaffenheit der alten nicht nur gleichwertig ist, sondern ihr eine technische Qualität der Verbesserung der gesamten Straßenfläche verleiht, die die Straße bisher noch nicht aufwies. Diese bessere Ausgestaltung in der Befestigung kann ebenfalls die Erschließungssituation der Grundstücke durch deren sichere und leichtere Erreichbarkeit verbessern und ihnen dadurch wirtschaftliche Vorteile bieten. ... Die Ausstattung der Anlage mit einer besseren, den Verkehr fördernden Befestigung kann sowohl Mittel der Verbesserung als auch Mittel der Herstellung einer verkehrstechnisch andersartigen Anlage sein. Wird mit dem Ausbau die verkehrstechnische Konzeption geändert, ist die im Zuge des Ausbaus vorgenommene Ausstattung mit einer besseren Befestigung Teil der Herstellung."

Auch derartige wirtschaftliche Vorteile liegen hier nicht vor. Durch den Ausbau ist keine Verbesserung in materialtechnischer Hinsicht erfolgt.

Zwar ist die früher vorhandene Überdeckung von 10 cm Stärke aus Teermakadam und Kleinschlag durch eine Pflasterdecke von 8 cm Stärke ersetzt worden. Daß hierdurch eine materialtechnisch bessere Ausstattung erreicht worden ist, läßt sich nicht feststellen. Wie sich aus den Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen (RStO 86), Tafeln A 5 und A 6 (Bauweise der Fahrbahnen der Bauklassen V und VI - Anliegerstraße - ergibt, sind Oberflächenbefestigungen aus Pflastersteinen und Oberflächenbefestigungen aus Bitumen gleichwertig. Auch die Verstärkung des Unterbaus in Teilbereichen von 20 cm auf 30 cm kann mangels Einbau einer zusätzlichen durchgängigen Frostschutzschicht nicht als beitragsfähige Verbesserung angesehen werden. Insofern fehlen greifbare Anhaltspunkte dafür, daß durch den neuen Ausbau eine gegenüber dem früheren Zustand eine bessere Straßenbefestigung geschaffen worden ist.

Vgl. OVG NRW,, Urteile vom 6. Juli 1987 - 2 A 1249/85 -, 28. Februar 1997 - 2 A 1471/88 -, 22. April 1985 - 2 A 2655/82 -, vom 15. April 1992 - 2 A 1412/90 -.

Schließlich werden auch keine wirtschaftlichen Vorteile geboten, da sich eine Verbesserung der Verkehrssituation nicht feststellen läßt. Denn die Erschließungsanlage ist durch den Ausbau nicht verbreitert worden. Demzufolge stehen für die bisherigen Verkehrsfunktionen Fußgängerverkehr, Fahrzeugverkehr und Parken keine zusätzlichen Flächen zur Verfügung. Soweit die Fußgänger nunmehr die Mischfläche mitbenutzen können, die auch dem Fahrzeugverkehr dient, hat sich jedenfalls deren Verkehrssituation nicht verbessert, da vor dem Umbau ihnen Gehwegflächen von insgesamt 2,50 m aufgeteilt auf die beiderseits der Fahrbahn vorhandenen Gehwege zur Verfügung stand. Eine deutliche Verbreiterung der Anlage für den Fahrzeugverkehr läßt sich ebenfalls nicht feststellen. Die Fahrbahn hatte früher eine Breite von 3,50 m und konnte auch unter Berücksichtigung parkender Fahrzeuge in einer Richtung ungehindert befahren werden. Bei Begegnungsverkehr wurde allerdings ein Ausweichen in die Grundstückseinfahrten erforderlich. Solches Ausweichen dürfte bei Begegnungsverkehr bei der Ausgestaltung als Mischfläche von 4 m Breite entfallen. Unter Berücksichtigung des durch die Zahl und Nutzung der Anliegergrundstücke sowie der durch die Länge von nur 85 m der in einen Wendehammer endenden Straße bedingten geringen Verkehrsaufkommens sieht das Gericht jedoch keine ins Gewicht fallenden Vorteile.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß durch die verkehrsrechtliche Ausweisung der Vorrang der Benutzung durch Fußgänger zu beachten ist. Dies führt ebenfalls zu einer Hemmung des Verkehrsflusses, was allerdings der Zielsetzung einer verkehrsberuhigten Straße durchaus entspricht.

Der Klage war daher mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil es der Klägerseite angesichts der Schwierigkeiten des Verfahrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht zumutbar war, das Widerspruchsverfahren ohne anwaltlichen Beistand zu betreiben.

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