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Die Klage ist zulässig und begründet.
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Der Bescheid der Beklagten vom 24.01.2008 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 26.02.2008 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag vom 02.01.2008 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis.
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Der Anspruch des Klägers gründet sich nicht bereits auf eine von der Behörde mit Schreiben vom 10.01.2008 abgegebene Zusicherung. Denn das Schreiben vom 10.01.2008 ist nicht als Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG, sondern als bloße Auskunft zu verstehen. Es fehlt an dem für eine Zusicherung erforderlichen Bindungswillen der Beklagten. Maßgeblich für die Frage, ob ein Bindungswille der Verwaltung besteht, ist der objektive Erklärungswert der Erklärung, so wie ihn der Empfänger nach verständiger Würdigung verstehen durfte (Rechtsgedanke des § 133 BGB, der auch für behördliche Erklärungen gilt, vgl. VGH Bad. Württ., Urt. v. 30.04.1980 - VI 1836/79 -, juris). Vorliegend könnte der Wortlaut des Schreibens vom 10.01.2008 für einen Bindungswillen der Beklagten sprechen. So erklärt die Beklagte, sie wolle ausnahmsweise, allerdings im Benehmen mit dem Beigeladenen, von der Möglichkeit Gebrauch machen, dem Kläger selbst die Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Im letzten Satz des Schreibens heißt es, die Beklagte werde die beantragte Sondernutzungserlaubnis erteilen, wenn der Kläger bis zum Ablauf einer bestimmten Frist keine Einwände gegen die Höhe der Verwaltungsgebühren erhebe. Anders als der Wortlaut spricht der Sinn und Zweck der Erklärung vom 10.01.2008 allerdings eindeutig gegen einen Selbstbindungswillen der Beklagten. Dem Schreiben vom 10.01.2008 gingen ausweislich der Akten keine Vorgespräche über das „Ob“ der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis voraus. Auch bestand kein Anlass, für den Kläger eine Vertrauensgrundlage zu schaffen. Vielmehr stellte das Schreiben nach dem objektiven Empfängerhorizont allein eine Ankündigung der Beklagten dar, sie werde selbst über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entscheiden sowie eine Auskunft über die zu erwartende Verwaltungsgebühr. Dem Kläger sollte die Möglichkeit gegeben werden, zu entscheiden, ob er angesichts der im Falle einer Entscheidung durch die Beklagte zusätzlich zur Sondernutzungsgebühr anfallenden Verwaltungsgebühr, den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis weiterverfolgen wolle.
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Die von dem Kläger begehrte Aufstellung des Kundenstoppers und der Schirme in der ... in ... stellt eine nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG erlaubnispflichtige Sondernutzung einer Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße (§ 1 Abs. 2 Nr. 2, § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG) dar. Über die Erteilung einer solchen Sondernutzungserlaubnis entscheidet gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG die Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen.
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Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG ist eine Sondernutzung die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Gemeingebrauch ist nach der Legaldefinition des § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG der Gebrauch der Bundesfernstraßen im Rahmen der Widmung und der verkehrsbehördlichen Vorschriften zum Verkehr. Die Aufstellung eines Kundenstoppers und zweier Schirme durch einen Gewerbetreibenden ist von der Widmung zum Verkehr nicht umfasst und daher eine Benutzung über den Gemeingebrauch hinaus. Es handelt sich um eine gewerbliche Nutzung der öffentlichen Verkehrsfläche, bei der ein Verkehrsinteresse nicht vorhanden ist und die nicht auf individuelle Begegnung angelegt ist, sondern sich an die Allgemeinheit richtet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Kläger Inhaber eines an der Straße gelegenen Gewerbebetriebs ist. Zwar steht ihm insoweit - in den Grenzen der Verkehrsüblichkeit und Gemeinverträglichkeit - das Recht auf einen gesteigerten Gemeingebrauch (Anliegergebrauch) der Straße in Bezug auf solche Nutzungen zu, auf die er als Anlieger spezifisch angewiesen ist. Das Straßenrecht gewährleistet dem Grundeigentümer sowie dem Inhaber eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs das Recht auf Anliegergebrauch jedoch lediglich in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Kerngehalt. Dazu gehören die Zugänglichkeit eines Grundstücks und (bei Gewerbebetrieben) der „Kontakt nach außen“ (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris). Um diesen Anliegergebrauch geht es hier nicht. Die Zugänglichkeit des Ladengeschäftes des Klägers steht nicht in Frage. Bestand und Ausübung seines Gewerbebetriebes sind auch nicht davon abhängig, dass vor dem Ladengeschäft ein Kundenstopper und Schirme aufgestellt werden. Der für einen Gewerbebetrieb erforderliche „Kontakt nach außen“ ist dem Kläger auch durch Schaufensterwerbung möglich.
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Die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen obliegt im Fall einer Ortsdurchfahrt gemäß § 8 abs. 1 Satz 2 FStrG der Beklagten als weisungsfreie Pflichtaufgabe. Diese Aufgabe kann sie nicht - etwa im Wege der Beleihung - auf andere Rechtsträger übertragen. Für eine solche Übertragung fehlt es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.
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Bei der Versagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. So prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht prüft nicht die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung, also etwa ob eine von mehreren zulässigen und vertretbaren Lösungen tatsächlich am sachgerechtesten erscheint.
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Vorliegend hat die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens den Zweck der gesetzlichen Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG nicht beachtet. Nach ständiger Rechtsprechung hat sich die Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis in erster Linie an den Auswirkungen des beabsichtigten Verhaltens auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße, insbesondere auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, dem Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger sowie an sonstigen unmittelbar auf den Straßengrund bezogenen sachlichen Erwägungen zu orientieren (BVerwG, Beschl. v. 12.08.1990 - 7 B 155/79 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris). Darüber hinaus darf die Straßenbaubehörde bei der Entscheidung städtebauliche und baugestalterische Belange berücksichtigen, sofern sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und der Gemeinderat ein konkretes Gestaltungskonzept beschlossen hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris; Urt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 -, juris). Ermessensfehlerhaft ist dagegen eine Einbeziehung von Gesichtpunkten, welche keinerlei wegerechtlichen Bezug aufweisen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris; Urt. v. 17.03.2000 - 5 S 369/99 -, juris).
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Nach diesen Maßgaben sind die Ermessenserwägungen der Beklagten in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. So hat die Beklagte dem Kläger die beantragte Sondernutzungserlaubnis versagt, weil sie diese bereits dem Beigeladenen erteilt habe. Diesem sei die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, damit er das „City-Commitment“ umsetzen könne. Das „City-Commitment“ bezweckt eine Steigerung der Attraktivität der Innenstadt durch die Schaffung eines einheitlichen Erscheinungsbildes der Geschäfte und öffentlichen Verkehrsflächen und die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten im gesamten Innenstadtbereich. Diesen Zwecken diente folglich auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen und die ablehnende Entscheidung gegenüber dem Kläger. Die Erreichung eines einheitlichen Erscheinungsbildes in der Fußgängerzone ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, da sie städtebauliche und baugestalterische Belange zum Gegenstand hat. Für diese bestand hier in Form des Gestaltungsleitfadens ... Innenstadt vom 26.07.2005 auch ein durch den Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten entspricht dagegen nicht dem Zweck des § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG, so dass insoweit ein Ermessensfehler vorliegt. Denn der Aspekt der Ladenöffnungszeiten weist keinen straßenrechtlichen Bezug auf. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten dient vielmehr allein der Wirtschaftsförderung.
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Bei der Ermessensausübung hat die Beklagte nicht berücksichtigt, dass das Rechtsinstitut der Sondernutzungserlaubnis gerade dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen unterschiedlicher Straßennutzer dient. Vielmehr hat sie die Interessen des Beigeladenen einseitig vorangestellt. Dabei spielt es keine Rolle, dass zum Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen noch kein anderer Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorlag. Denn zum einen war wegen der in der Vergangenheit erteilten Sondernutzungserlaubnisse absehbar, dass auch für das Jahr 2008 Anträge der Gewerbetreibenden auf die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen gestellt würden. Zum anderen kann sich die Beklagte nicht bereits im Vorfeld durch die Erteilung einer umfassenden Sondernutzungserlaubnis an einen einzigen Antragsteller der Entscheidung über jeden weiteren Antrag begeben. Unter Hinweis auf die bestehenden Nutzungsinteressen des Klägers und den insoweit erforderlichen Interessenausgleich hätte die Beklagte die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis auf Grund des in der Erlaubnis geregelten Widerrufsvorbehalts jederzeit zumindest teilweise widerrufen können. Der Widerrufsvorbehalt ist in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Regelung des § 8 Abs. 2 Satz 1 FStrG nicht auf bestimmte Widerrufsgründe beschränkt worden. Vorliegend bestimmt Ziff. 8 der Auflagen und Bedingungen der erteilten Sondernutzungserlaubnis sogar ausdrücklich, dass ein (Teil-)widerruf der Erlaubnis zur Wahrung berechtigter Interessen Einzelner möglich sei.
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Die Argumentation der Beklagten ist insoweit widersprüchlich, als sie in der Ablehnungsentscheidung einerseits ausführt, der Gemeingebrauch werde durch die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis nur unwesentlich beeinträchtigt und andererseits die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Kundenstopper und zwei Schirme unter dem Hinweis darauf ablehnt, dass die Erteilung der Erlaubnis an den Kläger zu einer übermäßigen Zahl von Straßenmöblierungen führen würde, was gegen die Vorgaben des Gestaltungsleitfadens verstieße. Durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen sollte diesem gerade ermöglicht werden, den Gewerbetreibenden auf der Grundlage privatrechtlicher Verträge die Nutzung der von ihnen benötigten öffentlichen Flächen zu gestatten.
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Insgesamt dient das Vorgehen der Beklagten der Umgehung der gesetzlichen Vorgaben des Straßenrechts und stellt in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage zur Aufgabenübertragung eine unzulässige Flucht ins Privatrecht dar. Ohne gesetzliche Grundlage kann sich die Beklagte - auch nicht aus Gründen der Praktikabilität, Verwaltungsvereinfachung und Kostenersparnis - einer ihr kraft Gesetzes übertragenen Aufgabe entledigen. Durch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den gesamten Innenstadtbereich an den Beigeladenen würde der kraft Gesetzes bestehende Anspruch des Einzelnen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten ausgehöhlt.
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Der Vortrag der Beklagten, eine Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen beeinträchtige andere Anlieger nicht in unvertretbarer Weise, weil der Beigeladene den Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis gleichsam in Vertretung für die ... Geschäfte gestellt habe, die sich der Idee des „Kaufhauses ...“ und des „City-Commitments“ verpflichtet fühlten, stellt eine bloße Behauptung dar, die durch die vorliegende Klage gerade widerlegt wird.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er durch Verzicht auf eine eigene Antragstellung kein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist.
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG i.V. mit Ziff. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525) auf EUR 5.000,- festgesetzt.
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