Urteil vom Verwaltungsgericht Sigmaringen - 3 K 2934/20

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für seine Spielhalle „...“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Bescheid des Landratsamtes Biberach vom 24. Juni 2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 7. August 2020 wird aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Gerichtskosten tragen der Kläger und der Beklagte jeweils zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen tragen der Kläger und der Beklagte zu jeweils 1/3. Im Übrigen trägt der Beigeladene seine Kosten selbst.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Der Kläger ist Betreiber der Spielhalle „...“ in der S. S.... in B. B.. Eine Erlaubnis nach § 33i GewO zum Betrieb dieser Spielhalle wurde ihm am 15. Januar 1998 erteilt. In weniger als 500 m Entfernung (H....) betreibt der Beigeladene spätestens seit 2007 alleine die Spielhalle „P.“.

Mit Vertrag vom 8. Juli 2010 mietete der Kläger die Räumlichkeiten der Spielhalle an. Der Mietvertrag wurde für den Zeitraum vom 1. März 2011 bis 29. Februar 2016 fest abgeschlossen. Der Vermieter räumte dem Kläger ein zweimaliges Optionsrecht zur Verlängerung des Mietvertrages um jeweils fünf Jahre ein. Das Optionsrecht werde automatisch ausgeübt, sollte der Kläger den Vertrag nicht schriftlich zwölf Monate vor Beginn einer Verlängerung kündigen. Darüber hinaus wurde dem Kläger ein ordentliches Kündigungsrecht gewährt, das es ihm jederzeit ermöglicht, den Vertrag mit einer Frist von zwölf Monaten zu beenden. Der monatliche Mietzins wurde auf 2.380,00 Euro brutto festgelegt.

Am 14. Juni 2017 wurde dem Kläger auf seinen Antrag vom 24. Februar 2016 von dem Landratsamt Biberach (Landratsamt) eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz (LGlüG) unter Anerkennung eines Härtefalls gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG für die von ihm betriebene Spielhalle, befristet bis zum 28. Februar 2021, erteilt. Die erteilte Erlaubnis umfasste zusätzlich eine Befreiung von der Einhaltung des Abstandsgebotes gemäß § 42 Abs. 1 LGlüG. Das Landratsamt führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass angesichts des bis nunmehr 28. Februar 2021 laufenden Mietvertrages und einer fehlenden Anpassungsmöglichkeit eine unbillige Härte vorliege. Gegen die Verweigerung der beantragten (unbefristeten) Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG und gegen die Befristung seiner Härtefallerlaubnis erhob der Kläger am 6. Juli 2017 Widerspruch. Dabei bezog er seinen Widerspruch auch auf erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnisse im Umkreis von 500m Luftlinie um die klägerische Spielhalle herum, unter anderem die Spielhalle des Beigeladenen (Verfahren 3 K 3553/19).

Ebenfalls am 14. Juni 2017 erteilte das Landratsamt dem Beigeladenen für dessen Spielhalle „P.“ eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG unter Anerkennung eines Härtefalls nach § 51 Abs. 5 LGlüG befristet bis zum 30. Juni 2021. Begründet wurde die Erteilung der Härtefallerlaubnis an den Beigeladenen mit dessen laufenden Pachtzahlungen bis zum Ende der Laufzeit seines Pachtvertrages bis zum 28. Februar 2022. Der von dem Beigeladenen gegen die Befristung seiner Erlaubnis erhobene Widerspruch ist Gegenstand eines weiteren Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht (Verfahren 3 K 6070/17).

Das Regierungspräsidium Tübingen (Regierungspräsidium) teilte dem Landratsamt mit Schreiben vom 15. Mai 2019 mit, dass das Optionsrecht auf Verlängerung des Mietvertrages im Februar 2015, und damit nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes, ausgeübt worden sei und zudem ein Kündigungsrecht – mit einer Kündigungsfrist von 12 Monaten – bestehe. Dem Kläger sei zum Zeitpunkt der Ausübung des Optionsrechts bereits bekannt gewesen, dass es im Bereich des Spielhallenrechts zu einer Verschärfung der Rechtslage gekommen war, sodass die Verlängerung des Mietvertrages bis zum 28. Februar 2021 auf eigenes Risiko erfolgt sei. Das Landratsamt möge den Sacherhalt vor diesem Hintergrund neuerlich prüfen.

Das Landratsamt entschied in der Folge mit Bescheid vom 24. Juni 2019 über den klägerischen Antrag dergestalt, dass unter Abänderung der Entscheidung vom 14. Juni 2017 der Antrag des Klägers auf eine glücksspielrechtliche Erlaubnis insgesamt abgelehnt wurde (Ziffer 1). Der Betrieb der Spielhalle über den 31. Juli 2019 hinaus wurde dem Kläger untersagt, für die Abwicklung des Betriebes gewährte das Landratsamt eine Frist von drei Monaten nach Eintritt der Bestandskraft (Ziffer 2). Zur Begründung bezog sich das Landratsamt auf die vom Regierungspräsidium ausgeführten Argumente, dass dem Kläger ein Kündigungsrecht – auch hinsichtlich der nunmehr in Anspruch genommen Verlängerungsoption – zugestanden habe und ein Härtefall nicht vorliege.

Gegen diese Entscheidung hat der Kläger am 25. Juli 2019 Widerspruch erhoben, den das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2020 zurückwies. Die Entscheidung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass es sich bei der neuerlichen Entscheidung des Landratsamts um eine Rücknahme der mit Bescheid vom 14. Juni 2017 erteilten Erlaubnis und Härtefallbefreiung zum Betrieb der Spielhalle „..." gem. § 48 Abs. 1 LVwVfG handele. Zwar erwähne die neue Entscheidung die spezifischen Voraussetzungen des § 48 LVwVfG nicht, insbesondere enthalte sie keine Ausführungen zum Rücknahmeermessen, doch ergebe sich bei Auslegung des Bescheids, dass es sich um eine Rücknahme – und nicht etwa eine Abhilfeentscheidung – handele. Die nunmehr verfügte Betriebsuntersagung beruhe auf § 51 Abs. 3 Satz 2 LGlüG i.V.m. § 15 Abs. 2 GewO. Eine Anhörung sei spätestens im Zuge des Widerspruchsverfahrens erfolgt (vgl. § 45 Abs. 1 und 2 LVwVfG). Die Erteilung der Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG und der Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG sei von Anfang an rechtswidrig gewesen. Denn dem Kläger habe ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis und einer Härtefallbefreiung tatsächlich nicht zugestanden. Die Regeln des LGlüG seien sowohl verfassungs- als auch europarechtskonform. Ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand geltenden Rechts begründe nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich noch keinen Vertrauensschutz.

Im Abstand von ca. 385 Metern Luftlinie zur klägerischen Spielhalle befinde sich die Spielhalle des Beigeladenen, „P.", sodass die Spielhalle „...“ gegen § 42 Abs. 1 LGlüG verstoße und eine Erlaubniserteilung nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG nicht in Betracht komme. Ein Auswahlverfahren könne erst nach dem Ausschluss von Härtefällen angenommen werden. Ein Härtefall zugunsten des Klägers bestehe allerdings nicht, die Versagung der Erlaubnis für die Spielhalle „..." stelle keine unbillige Härte gem. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG dar. Der Mietvertrag vom 8. Juli 2010 könne keine unbillige Härte begründen. Die Übergangsfrist sei den Spielhallenbetreibern gewährt worden, um ihre Betriebe an die neue Rechtslage anzupassen und nicht, um zur Erhaltung des bisherigen, ab dem 1. Juli 2017 eventuell rechtswidrigen, Spielhallenbetriebs (weitere) langfristige Dispositionen zu treffen. Soweit dennoch entsprechende finanzielle Verpflichtungen eingegangen worden seien, so erfolgten diese im alleinigen Risiko des Spielhallenbetreibers. Der Kläger habe um die Gefahr einer Schließung seiner Spielhalle vor dem Ende des verlängerten Mietvertrags gewusst und zudem eine Kündigungsmöglichkeit gehabt. Die geltend gemachten noch nicht abgeschriebenen Investitionen (ursprüngliche Angabe von 4.085,00 Euro) führten ebenfalls nicht zur Annahme eines Härtefalls. Die laufenden Verträge über die Miete von Geldspielgeräten könnten eine unbillige Härte ebenfalls nicht begründen, da laut den vorgelegten Unterlagen diese mit einer Frist von sechs bis acht Wochen kündbar seien, sodass daraus bei Schließung der klägerischen Spielhalle schon keine erheblichen finanziellen Belastungen folgen könnten, zumal die Verträge nach dem Stichtag des LGlüG geschlossen worden seien. Der drohende Verlust von Arbeitsplätzen stelle ebenfalls keine unbillige Härte dar, denn es handele sich um eine notwendige, vom Gesetzgeber vorhergesehene und in Kauf genommene Folge des Gesetzesvollzugs, zumal maßgeblich die Angestellten selbst betroffen seien. Die persönliche Haftung stelle keinen zu berücksichtigenden Umstand dar, da auch eine GmbH hafte. Anpassungs- und Kündigungsbemühungen seien nicht nachgewiesen. Aufgrund der dem Beigeladenen erteilten Erlaubnis könne der Kläger auch keine Auswahlentscheidungserteilung erhalten.

Die einjährige Rücknahmefrist sei aufgrund der Mitteilung des Regierungspräsidiums an das Landratsamt noch nicht abgelaufen. Erst durch diese Mitteilung habe das Landratsamt Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der Entscheidung erhalten. Die pflichtgemäße Ausübung des von § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG eingeräumten Ermessens führe zur Rücknahme der alten Entscheidung. Bei der Abwägung des Interesses des Klägers und der Allgemeinheit am Bestand der dem Kläger zum Betrieb der Spielhalle „..." erteilten Erlaubnis und Härtefallbefreiung (Grundsatz der Rechtssicherheit) mit dem Interesse der Allgemeinheit an der Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) überwiege das Interesse der Allgemeinheit an der Rücknahme. Es bestehe ein erhebliches Interesse der Allgemeinheit an der Aufhebung der rechtswidrig erteilten Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG und Härtefallbefreiung gem. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG. Dieses folge bereits aus den Zielsetzungen des LGlüG, insbesondere der Vorbeugung von Spielsucht sowie dem Spieler- und Jugendschutz (§ 1 LGlüG i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GlüStV). Der Betrieb der Spielhalle sei vor dem Hintergrund damit auch rechtswidrig und gem. § 15 Abs. 2 GewO zu untersagen.

Der Kläger verfolgt sein Begehren mit der Klage vom 11. September 2020 weiter. Er ist der Auffassung, dass ein transparentes und chancengleiches Auswahlverfahren und eine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung gerichtet auf die Frage, welcher der konkurrierenden Betreiber seine Spielhalle langfristig weiter betreiben dürfe, bisher nicht durchgeführt worden sei. Die Regelungen des LGlüG seien verfassungs- und europarechtswidrig. Der weiteren Glücksspielregulierung sei vor dem Hintergrund der neuerlichen Regelungen zum Onlineglücksspiel keine einheitliche Kohärenz zu entnehmen. Ein Härtefall liege – auch im Zuge der Selbstbildung der Verwaltung – vor, da die Spielhalle sich im Kerngebiet (Innenstadt) von B. B. befinde und in den Räumlichkeiten seit ca. 20 Jahren Spielhallen betrieben werden würden. Das Schließen der Spielhalle führe für den Kläger zu massiven wirtschaftlichen Nachteilen. Die Aufgabe des Spielhallenbetriebs unter Aufnahme eines anderen Betriebs in denselben Räumlichkeiten (z.B. Gaststätte, Diskothek etc.) stelle keine Anpassung an die gesetzlichen Anforderungen i.S.d. § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG dar. Das Betriebsvermögen der Spielhalle bestehe aus spielhallenspezifischen Gegenständen. Im Vertrauen auf den Bestand der Spielhalle habe der Kläger in der Vergangenheit erhebliche Investitionen getätigt, die noch nicht amortisiert seien, so dass die Schließung der Spielhalle dramatische Konsequenzen auf seine wirtschaftliche Situation hätte (vgl. Darstellung der Entwicklung des Anlagevermögens 2014). Die getätigten Investitionen in die Einrichtung seien auch nicht anderweitig verwendbar, da es sich um individuelle Einbauten für „die speziellen Casinos" und nicht um Wirtschaftsgüter handle, welche gewinnbringend bzw. verlustmindernd veräußert werden könnten. Auch bestünden laufende Mietverträge über Geldspielgeräten, um den Besuchern aktuelle Spielgeräte zur Verfügung stellen zu können.

Der Kläger betreibe die Spielhalle nicht als GmbH, sodass ihn die Schließung der Spielhalle besonders treffe, da er persönlich für sämtliche Verbindlichkeiten aus deren Betrieb hafte. Das Landratsamt müsse berücksichtigen, welche Folgen die Schließung einer Spielhalle für die Wirtschaftlichkeit des Gesamtbetriebes habe. Vermietet worden seien die Räumlichkeiten ausschließlich zum Zweck der Nutzung als Spielothek. Eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten sei daher nicht zulässig. Das Mietverhältnis habe am 1. März 2011 begonnen und sei bis zum 29. Februar 2016 befristet worden. Durch die Ausübung des Optionsrechts habe sich das Mietverhältnis um fünf Jahre verlängert und laufe nun bis zum 28. Februar 2021. Da das Optionsrecht zwölf Monate vor dem Ende des Mietvertrages habe ausgeübt werden müssen, habe der Kläger im Februar 2015 aus wirtschaftlichen Gründen davon Gebrauch machen müssen. Er habe aufgrund der unsicheren rechtlichen Situation nicht sicher voraussagen können, wie lange er die Spielhalle noch betreiben könne. Es sei ihm in keinem Fall zumutbar gewesen, die Spielhalle im Jahr 2015 zu schließen oder zu riskieren, dass der Vermieter den Mietvertrag beende, da er möglicherweise die Spielhalle über weitere 16 Jahre noch hätte betreiben können. Aus diesem Grund sei es auch akzeptabel und wirtschaftlich geboten gewesen, die Option auszuüben. Die zu zahlende Bruttomonatsmiete (2.380,00 Euro) führe zu einer Jahresgesamtmiete in Höhe von 28.560,00 Euro. Von Juli 2017 bis zum Auslaufen des Mietvertrages falle daher eine Gesamtmiete von ca. 100.000,00 Euro an, was ausschließlich durch den Betrieb einer Spielhalle zu amortisieren sei. Eine Schließung der Spielhalle habe katastrophale Auswirkungen auf die Mitarbeiter, welche vollumfänglich entlassen werden müssten. Dabei seien hauptsächlich Personen betroffen, die keine anderweitige Beschäftigung mehr fänden. Der Kläger habe alle Mitarbeiter schulen lassen und dafür erhebliche Kosten aufgewendet. Auch für die Erstellung der entsprechenden Sozialkonzepte seien hohen Investitionen getätigt worden. Der Kläger führe erhebliche Vergnügungs- und Gewerbesteuersteuerbeträge ab. Eine Verlagerung der Geschäftstätigkeit auf einen anderen Standort sei ausgeschlossen. Eine Neuansiedlung im Stadtgebiet B. B. erscheine ausgeschlossen, zumal die Abstände nach dem LGlüG zu Schulen und anderen Spielhallen zu berücksichtigen seien.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Biberach vom 24. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidium Tübingen vom 7. August 2020 zu verpflichten, dem Kläger gemäß seinem Antrag vom 24. Februar 2016 eine Erlaubnis gem. § 41 Abs. 1 LGlüG zum Betrieb der Spielhalle „...“ in der S. S. ..., ... B. B. zu erteilen.

hilfsweise:

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamtes Biberach vom 24. Juni 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 7. August 2020 zu verpflichten, dem Kläger gemäß seinem Antrag vom 24. Februar 2016 eine Erlaubnis gem. §§ 41 Abs. 1, 51 Abs. 5 LGlüG zum Betrieb der Spielhalle „...“ in der S. S. ... in ... B. B. unter Erteilung einer Befreiung (Härtefall) zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte macht geltend, dass nach dem Sinn und Zweck sowie der Systematik des Landesglücksspielgesetzes im Falle einer Konkurrenz von Bestandsspielhallen regelmäßig das Vorliegen eines Härtefalles zu prüfen sei. Ein Auswahlverfahren sei erst dann durchzuführen, wenn keinem der Konkurrenten eine Härtefallbefreiung erteilt werden könne. Nur durch diese Herangehensweise könne das Ziel des Gesetzgebers – eine Reduzierung der Spielhallendichte – verfolgt werden. Sofern jeweils die Voraussetzungen im Einzelfall vorliegen, könne auch mehreren konkurrierenden Spielhallenbetreibern eine Härtefallbefreiung erteilt werden, was hier allerdings nicht in Betracht komme, da deren Versagung für den Kläger keine unbillige Härte darstelle. Ein Vertrauenstatbestand sei angesichts der Regelungen im Mietvertrag sowie fehlender Investitionen nicht gegeben.

Der Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beigeladene ist der Auffassung, der Kläger könne sich auf keinen Härtefall berufen, nachdem ihm ein Kündigungsrecht zugestanden habe und die Verlängerungsoption nach dem Stichtag des 18. November 2011 genutzt worden sei. Die unterbliebene Kündigung des Mietvertrages liege in seiner eigenen Risikosphäre. Bedenken gegen den eigenen Vertragsschluss am 24. März 2010 seien dagegen nicht ersichtlich.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakten (auch der Verfahren 3 K 6070/17 und 3 K 3553/19) verwiesen und ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Verpflichtungsklage hat in dem tenorierten Umfang Erfolg. Der Kläger hat einen Anspruch auf eine neuerliche Entscheidung über die beantragte Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle „...“ in B. B. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die entgegenstehenden Entscheidungen des Landratsamtes Biberach vom 24. Juni 2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 7. August 2020 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Soweit sowohl das Landratsamt als auch das Regierungspräsidium das Vorliegen eines Härtefalls gem. § 51 Abs. 5 LGlüG abgelehnt haben, bestehen diesbezüglich keine rechtlichen Bedenken.

1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gem. § 41 Abs. 1 LGlüG zum Betrieb der Spielhalle „...“ in der S. S. ..., B. B..

a. Der begehrten spielhallenrechtlichen Erlaubniserteilung steht vorliegend der Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG entgegen.

Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG, zuletzt geändert durch Artikel 14 des Gesetzes vom 12. Juni 2018 (GBl. S. 173, 188), bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach diesem Gesetz, die die Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung ersetzt und die Erlaubnis nach Artikel 1 § 24 Absatz 1 Erster GlüÄndStV mit umfasst. Sonstige Genehmigungserfordernisse nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt. Die Erlaubnis ist auf maximal 15 Jahre zu befristen.

Der Spielhallenbetrieb des Klägers bedarf im vorliegenden Falle auch trotz der bereits vorhandenen Genehmigung nach § 33i GewO vom 15. Januar 1998 der Erlaubnis nach §§ 41, 51 Abs. 4 LGlüG. So statuiert § 51 Abs. 4 LGlüG die Maßgabe, dass für den Betrieb einer bestehenden Spielhalle, für die bis zum 18. November 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung beantragt und in der Folge erteilt wurde, nach dem 30. Juni 2017 zusätzlich eine Erlaubnis nach § 41 erforderlich ist. Der Kläger hat diese Erlaubnis nach § 41 LGlüG in dem nach § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG zeitlich vorgegebenen Rahmen, d.h. bis zum 29. Februar 2016, fristgerecht beantragt.

Der Erlaubniserteilung steht vorliegend allerdings ein Versagungsgrund entgegen. Die Erlaubniserteilung setzt voraus, dass keiner der in § 41 Abs. 2 LGlüG genannten Versagungsgründe vorliegt. Danach ist die Erlaubnis unter anderem dann zu versagen, wenn die Voraussetzungen gemäß § 42 LGlüG nicht erfüllt sind (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG), d.h. ein Abstand von mindestens 500 m von Spielhallen untereinander nicht erreicht wird.

Hier wird dieser geforderte Abstand nicht eingehalten, denn die noch bestehende Spielhalle „P.“ des Beigeladenen befindet sich in einer Luftlinienentfernung von etwa 385 Metern von der streitgegenständlichen Spielhalle entfernt. Inwieweit die jeweiligen Spielhallen unter Berücksichtigung des vorhandenen Straßenwegesystems tatsächlich voneinander entfernt sind, ist dabei unwesentlich. Der in § 42 Abs. 1 LGlüG enthaltene Begriff der „Luftlinie“ ist nicht im Sinne der Wegstrecke zu verstehen, die ein Fußgänger an der freien Luft zurücklegen muss, um von einer Spielhalle zur anderen zu gelangen. Der Begriff ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch eindeutig dahingehend zu verstehen, dass er die kürzeste Entfernung zwischen zwei geographischen Punkten über den direkten Luftweg durch eine parallel zur Erdoberfläche verlaufende Strecke bezeichnet (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017 – 6 S 1765/15, juris Rn. 23 f.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 29. November 2013 – 10 CS 13.1966, juris Rn. 26).

b. Verfassungsrechtliche Zweifel an dem Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG bestehen nicht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017 – 6 S 1765/15, juris Rn. 25 ff.; BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 118 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15, BVerwGE 157, 126-168, juris Rn. 18 ff.; Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris Rn. 299 ff.).

c. Auch europarechtliche Bedenken sind nicht gegeben (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 25. April 2017 – 6 S 1765/15, juris Rn. 37; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15, BVerwGE 157, 126-168, juris Rn. 86 ff.). Es ist Sache des nationalen Gerichts, alle insoweit maßgeblichen Gegebenheiten eingehend zu würdigen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris Rn. 30).

Der Kläger ist deutscher Staatsangehöriger, der ausschließlich Spielhallen in Deutschland betreibt. Die Spielgeräte erhält der Kläger von Firmen aus E. bzw. U.. Ein grenzüberschreitender Sachverhalt ist vorliegend nicht ersichtlich, insbesondere ist nicht substantiiert dargelegt, dass die Spielhalle auch von europäischen Fernfahrern frequentiert wird. Ein vorgetragener Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV kann nicht festgestellt werden. Bei den Spielhallenerlaubnissen handelt es sich insbesondere nicht um Konzessionen, die einer Ausschreibungspflicht unterliegen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2005 – C458/03, juris).

aa. Entgegen der Auffassung des Klägers dürfte es damit bereits am Vorliegen eines die unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalts fehlen. Nichts Anderes ergibt sich aus der von dem Kläger zitierten, überdies nicht zu einem vergleichbaren Sachverhalt ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Denn der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat die Anwendbarkeit der „Grundregeln des AEU-Vertrags, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie die sich daraus ergebende Transparenzpflicht“, nur für den Fall bejaht, dass „ein sicheres grenzüberschreitendes Interesse“ besteht (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris Rn. 28 f.). Dies wird von dem Kläger übersehen, der sinngemäß bereits ein „potentielles Interesse“ als ausreichend erachtet und in Anlehnung an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Begrifflichkeit des „sicheren grenzüberschreitenden Interesses“ näher umschreibt (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. November 2019 – 6 S 2384/19, juris Rn. 27 f.).

Soweit der Kläger sich u.a. auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in der Sache „Belgacom“ (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris) stützt, um den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit zu eröffnen, kann dem nicht gefolgt werden. Zum einem dürfte die vorliegende spielhallenrechtliche Erlaubnis nicht unter die Vergaberegeln der Richtlinie 2004/18 fallen, da es sich bei der Spielhallenerlaubnis nicht um einen öffentlichen Auftrag im Sinne von Art. 1 Abs. 2a, sondern um eine Dienstleistungskonzession im Sinne von Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie handelt (vgl. Art. 17 der Richtlinie). Der Kläger führt das Glücksspiel nicht im Auftrag der öffentlichen Hand aus. Spielhallenkonzessionen werden nicht ausgeschrieben, ein Vergabeverfahren im Sinne der Richtlinie findet gerade nicht statt. Insoweit ist auch der ausdrückliche Willen des europäischen Gesetzgebers in der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG) zu berücksichtigen, der in der Vorbemerkung 25 unmissverständlich betont, dass Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten aufgrund der spezifischen Natur dieser Tätigkeiten, die von Seiten der Mitgliedstaaten Politikansätze zum Schutz der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der Verbraucher bedingen, vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sein sollen.

Auch stellt der EuGH im Fall „Belgacom“ spezifisch auf die Kabelkonzession im zugrundeliegenden Fall ab. Dort ging es um Vereinbarungen, mit denen Fernsehdienste und die Fernsehabonnements von Kunden sowie für einen begrenzten Zeitraum dazugehörige Rechte von Kabelnetzen übertragen wurden und ein Erbpachtrecht an diesen Netzen eingeräumt wurden. So stellt der EuGH ausdrücklich auf diese Kabelkonzession ab, als er das grenzüberschreitende Interesse bejaht (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris Rn. 2 ff., 28). Der EuGH führt in der Rn. 29 dahingehend ausdrücklich aus, dass ein sicheres grenzüberschreitendes Interesse sich u. a. aus der wirtschaftlichen Bedeutung der abzuschließenden Vereinbarung, aus dem Ort ihrer Durchführung (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Juli 2008 – C-347/06, juris Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung) oder aus technischen Merkmalen ergeben könne (vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 15. Mai 2008 – C147/06 und C-148/06, juris Rn. 24).

Ein vergleichbares wirtschaftliches Interesse kann hier allerdings nicht festgestellt werden. Während in der „Belgacom“-Entscheidung ein Auftrag mit hohem wirtschaftlichen Wert, nämlich einer Kabelfernsehkonzession, wesentlich war, ist hier im Grunde „nur“ die Spielhalle des Klägers und des Beigeladenen maßgeblich. Der wirtschaftliche Wert einer singulären Spielhalle ist nicht mit dem Kabelnetz von Belgien gleichzusetzen, es fehlt insoweit schon an der Vergleichbarkeit der entsprechenden Sachverhalte.

Auch ist nicht erkennbar, dass der spezifische Ort der Spielhalle, B. B., eine erhebliche grenzüberschreitende Relevanz hätte. B. B. liegt im Landkreis B. im Regierungsbezirk Tübingen. Im Ort wohnen etwas über 4.000 Personen, der Ort befindet sich nicht unmittelbar an der österreichischen Grenze. Vielmehr besteht bis zur dieser Grenze eine Distanz von etwa 100 Kilometern. Ausländische Firmen aus EU-Mitgliedstaaten haben kein entsprechendes Interesse an einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis in B. B. erklärt. Inwieweit ein Interesse derartiger Firmen tatsächlich besteht, ist allerdings nicht dargelegt. Eine Pflicht zur Ausschreibung von spielhallenrechtlichen Konzessionen ist jedenfalls nicht ersichtlich.

Zwar ist es nicht zwingend erforderlich, dass Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich ihr Interesse bekundet haben (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris Rn. 31), doch muss darauf hingewiesen werden, dass der Kläger keine Ausschreibung o.ä. befolgt hätte. Andernfalls könnten sich ausländische Wirtschaftsteilnehmer auch darauf berufen, dass dem Kläger entgegen der – nach seiner Auffassung anwendbaren – EU-Grundfreiheiten eine Spielhallenerlaubnis erteilt wurde. Weder das beklagte Land noch das Landratsamt schreiben entsprechende Lizenzen für einzelne Spielhallen aber öffentlich aus, wobei schon nicht erkennbar ist, dass es dafür eine rechtliche Verpflichtung gebe. Wirtschaftsteilnehmern aus dem Ausland steht es insofern frei, von sich aus in entsprechenden Ortschaften ihr Interesse anzumelden und dort zu verfolgen.

Eine grenzüberschreitende Relevanz im Zuge von technischen Merkmalen (vgl. EuGH, Urteil vom 15. Mai 2008 – C-147/06 und C-148/06, juris Rn. 24) kann nicht erkannt werden. Zum einen handelt es sich vorliegend nicht um öffentliche Bauaufträge und kommt es zum anderen nicht zu einem automatischen Ausschluss bei einem entsprechenden geringen Schwellenwert.

Auch der vom Kläger angeführte Vergleich zur der EuGH-Entscheidung „Parking Brixen“ (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2005 – C-458/03, juris) vermag das Gericht nicht davon zu überzeugen, dass die EU-Grundfreiheiten vorliegend Anwendung finden. So handelte es sich in diesem Verfahren um ein juristisches Geflecht der Gemeinde Brixen und den Stadtwerken Brixen, die ebenfalls ein Vergabeverfahren nicht durchgeführt haben. Auch dieser Sachverhalt ist nicht auf das vorliegende Verfahren zu übertragen. Der Kläger erbringt zwar eine Dienstleistung, er erbringt sie allerdings nicht unmittelbar für das beklagte Land. Die Entscheidung, ob eine Spielhalle betrieben wird, wird nicht seitens der öffentlichen Hand getroffen, sondern ist ureigener unternehmerischer Entschluss. Niemand wird zu dem Betrieb einer Spielhalle staatlicherseits gezwungen. Lediglich die Genehmigungsentscheidung erfolgt öffentlich. Es besteht kein Auftragsverhältnis im weiteren Sinne, wonach der Kläger die Dienstleistung für die öffentliche Hand erbringt. Die Richtlinie 92/50/EWG bzw. die Nachfolgeregelung des Richtlinie 2004/18/EG berücksichtigt dies bereits mit dem Art. 17 der Richtlinie 2004/18/EG. Es leuchtet daher nicht ein, wie das Landratsamt eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit begangen haben sollte, wenn zum einen kein ersichtlicher Zwang zu einem Vergabeverfahren besteht, und zum anderen jedem Wirtschaftsteilnehmer der Zugang zu den jeweiligen Erlaubnissen ohnehin offensteht, da die Initiative zur Vergabe von spielhallenrechtlichen Erlaubnissen nicht von staatlicher Seite ausgeht, sondern auf konkretem Antrag von den Wirtschaftsteilnehmern selbst gesucht wird.

bb. Doch selbst wenn man – entsprechend dem Vortrag des Klägers und auch des Beigeladenen – von einer konkreten Anwendbarkeit der europäischen Dienstleistungsfreiheit im vorliegenden Falle ausginge, so ist festzuhalten, dass die Dienstleistungsfreiheit nicht grenzenlos gewährleistet wird. Denn es ist zu beachten, dass selbst wenn im vorliegenden Falle eine grenzüberschreitende Relevanz zu bejahen wäre, es nach Maßgabe des EuGH ausdrücklich möglich ist, dass eine Rechtfertigung besteht (vgl. EuGH, Urteil vom 14. November 2013 – C-221/12, juris Rn. 38 ff.). Insofern ist festzuhalten, dass eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs bereits u.a. nach Art. 62 i.V.m. Art. 51 ff. AEUV ausdrücklich möglich ist. Beschränkungen können grundsätzlich zulässig sein, wenn es sich um ausdrücklich vorgesehene abweichende Maßnahmen handelt oder wenn sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wobei sie in diesem Fall geeignet sein müssen, die Erreichung des verfolgten Zwecks zu gewährleisten und nicht über das hierzu Erforderliche hinausgehen dürfen (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Januar 2018 – C-249/15, juris Rn. 39; Urteil vom 30. November 1995 – C-55/94, juris Rn. 37; Urteil vom 21. Oktober 1999 – C-67/98, juris Rn. 29; Urteil vom 31. März 1993 – C-19/92, juris Rn. 32).

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13, juris Rn. 23 ff. – „Digibet und Albers“; Urteil vom 19. Juli 2012 – C-470/11, juris Rn. 39 – „Garkalns“; Urteil vom 24. Januar 2013 – C186/11 und C-209/1, juris Rn. 23 – „Stanleybet International“; Urteil vom 11. Juni 2015 – C-98/14 –, juris Rn. 93 – "Berlington Hungary u.a.").

Dies ist hier der Fall. Die Regelungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Erster GlüÄndStV) sowie des darauf aufbauenden LGlüG verfolgen das erklärte Ziel, Glücksspielsucht zu vermeiden und zu bekämpfen. Bei diesem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht handelt es sich um ein legitimes Ziel, das zugunsten eines besonders gewichtigem Gemeinwohlziels verfolgt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 122 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15, juris Rn. 38, 42 ff.). Der Europäische Gerichtshof hat insoweit wiederholt entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben, wobei für die Klärung der Frage, welche Ziele mit den nationalen Rechtsvorschriften tatsächlich verfolgt werden, im Rahmen einer Rechtssache, mit der der Gerichtshof nach Art. 267 AEUV befasst worden ist, das vorlegende Gericht zuständig ist (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13, juris Rn. 24). Die Eingriffe in die (Grund-)Rechte – und gegebenenfalls Grundfreiheiten – insbesondere sowohl des Klägers als auch des Beigeladenen sind auch gerechtfertigt. Die Regelungen dienen der Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut und sind im Blick auf die unter staatlicher Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sowie verhältnismäßig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 132 ff.).

Die Eingriffe in die (Grund-)Rechte – und gegebenenfalls Grundfreiheiten – insbesondere sowohl des Klägers als auch des Beigeladenen sind daher gerechtfertigt. Die Regelungen dienen der Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut und sind im Blick auf die unter staatlicher Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sowie verhältnismäßig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 132 ff.).

In dem von dem Bundesverfassungsgericht zu beurteilenden Verfassungsbeschwerdeverfahren waren insoweit Gegenstand die landesgesetzlichen Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors der Bundesländer Saarland, Berlin und Bayern, die allerdings mit den hier maßgeblichen Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes Baden-Württemberg im Wesentlichen vergleichbar sind. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu maßgeblich ausgeführt:

„Das Verbundverbot wird maßgeblich damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein "Las-Vegas-Effekt" eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete. Durch das Verbundverbot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden. Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist die Herbeiführung einer Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Damit soll das Abstandsgebot – wie auch das Verbundverbot – zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten "auf andere Gedanken" kommt. Der Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 134 f.).

Die gesetzliche Anordnung des Verbundverbots sowie der Abstandsgebote ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung der von den Gesetzgebern verfolgten legitimen Gemeinwohlziele, da sie die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern. So ist plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen. Gerade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen kommt einer Begrenzung sowie örtlichen Beschränkungen von Glücksspielstätten die höchste Wirksamkeit bei der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu (vgl. Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung, International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens, 2009, S. 49 f.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 22). Ein Verbot von Mehrfachspielhallen in Form des Verbundverbots kann dem entgegenwirken, indem es zu einer geringeren Konzentration von Spielgeräten im selben Gebäude(komplex) und im Zusammenwirken mit den Abstandsgeboten zu einer generellen Reduzierung des Geldspielgeräteangebots führt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 149 f.).

Auch das geltende Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist geeignet. Mit diesem Gebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. Dadurch wird ebenfalls eine Verringerung der Griffnähe und Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielgeräten in Spielhallen erreicht. Dem steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann. Dies gilt insbesondere für auf der Grundlage einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis betriebene Spielcafés, die – sofern sie nicht selbst als Spielhallen zu qualifizieren sind – einen anderen Charakter aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15, juris Rn. 47). Ein strukturelles, bereits in der gesetzlichen Regelung angelegtes Vollzugsdefizit ist dabei weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 151).

Verbundverbot und Abstandsgebote sind erforderlich. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich, zumal den Gesetzgebern auch hier ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; 115, 276 <309>). Insbesondere stellen rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen wie die vorgeschlagene Spielerkarte kein gleich wirksames Mittel zur Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht dar. Die Länder durften insofern die Einschätzung der Suchtforschung und -beratungspraxis zugrunde legen, dass die Einschränkung des Angebots und die Reduzierung des Gesamtumsatzes bei Spielhallen aus suchtpräventiver Sicht ein vorzugswürdiges Mittel darstellen. Im Gestaltungsspielraum mit Blick auf die Erforderlichkeitsanforderungen liegt auch die Regelung, die für den Mindestabstand nicht auf die Wegstrecke, sondern auf die Luftlinienentfernung zwischen zwei Spielhallen abstellt (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 42 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13, juris, Rn. 367). Dasselbe gilt für das Absehen des Landesgesetzgebers von Abweichungs- und Ausnahmemöglichkeiten, mit denen eine Reduzierung der Spielhallendichte nicht in gleich wirksamer und effizienter Weise erreicht werden könnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 153).

Verbundverbot und Abstandsgebote sind auch angemessen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der Spielhallengesetze insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die Betroffenen nicht übermäßig (vgl. BVerfGE 83, 1 <19>; 121, 317 <355>; 126, 112 <152 f.>; BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 155).

Durch das Verbundverbot entfallen die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spielmöglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhalten, und die sich hieraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteile. Ähnliche Belastungswirkungen ergeben sich durch die Abstandsgebote [...]. Die Regelungen haben - gerade im Zusammenwirken mit bauplanungsrechtlichen Beschränkungen - eine deutliche Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge. Eine kumulative Belastung entsteht insbesondere durch die gleichzeitige Geltung von Gerätehöchstzahlen je Spielhalle [...]. Zusätzlich belastend wirken sich daneben weitere Neuregelungen aus (vgl. wie z.B. das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV, den Sachkundenachweis, die Verlängerung der täglichen Sperrzeit, das Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die Pflicht zur Reduzierung der Gerätezahl auf drei im Falle der Abgabe von Speisen und Getränken sowie das Verbot der unentgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken, das Rauchverbot oder das Verbot von Internet-Terminals und Geldautomaten [mit jeweils Angaben der länderspezifischen Regelungen) (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 156).

Die Gesamtbelastung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch das Abstandsgebot stark beschränkt wird. Die Prognosen der Beschwerdeführerinnen, ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen sei durch die Kumulation der verschiedenen belastenden Vorschriften nicht mehr möglich, werden allerdings nicht hinreichend substantiiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 50). Dies gilt auch im Hinblick auf die durch die Verlängerung der Sperrzeit gemäß § 5 Abs. 1 SpielhG Bln erwarteten Verluste, da ohne weitere Angaben zu den korrespondierenden Besucherzahlen die stündlichen Durchschnittsumsätze für die wegfallenden frühen Morgenstunden nicht angesetzt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 157).

Der mit Verbundverbot und Abstandsgeboten verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiegt besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Besonderes Gewicht bekommt dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgehen (oben A I 2). Für alle anderen relevanten Glücksspielformen hatte bereits eine Begrenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (α)), durften die Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 158).

Insgesamt stehen damit die Belastungen nicht außer Verhältnis zum Nutzen der Neuregelungen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <145 f.>; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 348; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 165; HmbOVG, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 4 Bs 90/15 -, juris, Rn. 35; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 25). Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Danach ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 159).
[...]

Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt - soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 169).

Das Verbundverbot, die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson bewirken keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 170 ff.).“

Die von dem Kläger geäußerten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der wesentlichen Vorschriften können vor diesem Hintergrund nicht geteilt werden.

cc. Soweit der Kläger Stellungnahmen (AS 134 ff.) seitens des Beratungs- und Behandlungszentrum für Suchterkrankungen (BBS) der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart (eva), der Technischen Universität Dresden (Institut für Klinische Psychologie und Psychotherapie, Arbeitsgruppe Abhängiges Verhalten, Risikoanalyse und Risikomanagement) sowie der Universität Hohenheim (Forschungsstelle Glücksspiel; https://www.gluecksspielwesen.de/wp-content/uploads/2020/02/Uni-Hohenheim.pdf) vorgelegt hat, wonach der Abstand bei Spielhallen weder wirksam zum Schutz für die Zielgruppe der sozialen Spielteilnehmer noch zum Schutz vulnerabler Spielteilnehmer beitrage, vermag dem nicht gefolgt zu werden.

Insoweit widerspricht sich insbesondere die Stellungnahme der Technischen Universität Dresden schon dahingehend, dass grundsätzlich kein wirksamer Schutz bei einem Mindestabstand von Spielhallen zu erwarten sei, aber Gemeinden in begründeten Zonen die Mindestabstände selbst einschränken oder verbieten können sollten. Angesichts des – gegenüber anderen Bundesländern – durchaus hohen Abstands (z.B. § 10 Abs. 2 Niedersächsisches Glücksspielgesetz (NGlüSpG) mit einem geregelten Abstand von 100m) von 500 Metern ist nicht ohne Weiteres substantiiert dargelegt, inwieweit die Maßnahme keine Wirksamkeit entfalten soll. Insoweit ist hier zu berücksichtigen, dass ausgehend der Daten von Google Maps der hier maßgebliche Laufweg zwischen den beteiligten Spielhallen ca. sieben Minuten beträgt. Auch die Stellungnahme der Universität Hohenheim, wonach die Mindestabstandregel und das Verbot der Mehrfachkonzessionen Maßnahmen mit geringem gesellschaftlichen Nutzen und erheblichen gesellschaftlichen Kosten seien und eine Ansiedlung von einem großen Spielhallenkomplex im Gewerbegebiet der Ansiedlung von einer vergleichbaren Anzahl von Spielhallen in der Innenstadt vorzuziehen sei, wird vor dem Hintergrund einer hohen Konzentration von Spielhallen in einem geringem Umkreis und dessen Auswirkungen nicht näher begründet. Inwieweit Abstandsregelungen eine hinsichtlich des Spielerschutzes wenig wirksame Maßnahme darstellen sollen, bleibt auch die Stellungnahme der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart schuldig (vgl. https://www.gluecksspielwesen.de/wpcontent/uploads/2020/02/eva.pdf). Auch unter Berücksichtigung neuerer Erkenntnis hinsichtlich dem wissenschaftlichen Kenntnisstandes (Wechsel vom „Natürlichen Spielbetrieb der Bevölkerung“ zu dem neuerlichen Vulnerabilitätskonzept, siehe Stellungnahme der Technischen Universität Dresden: https://www.gluecksspielwesen.de/wp-content/uploads/2020/02/TU-Dresden.pdf) ist damit die fehlende Wirksamkeit der Abstandsregelung nicht ohne Weiteres belegt.

dd. Aber selbst wenn unterstellt würde, dass der Kläger oder seine Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10/12, BVerwGE 147, 47-81, juris Rn. 27 ff. m.w.N.; Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15, juris Rn. 83 ff.).

Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt hier noch kein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot vor, da das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz hat. Anhaltspunkte dafür, dass die seitens des Klägers gerügten Beschränkungen für Spielhallen lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten, sind nicht gegeben. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Eine Expansionspolitik des Landes Baden-Württemberg in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, ist trotz der Existenz der Baden-Württembergischen Spielbanken und deren Geschäftsmodell (vgl. https://www.bw-spielbanken.de/bwspielbanken/) nicht erkennbar.

Die staatlichen Stellen verfügen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und – sofern die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestehenden Anforderungen im Übrigen erfüllt sind – ist es Sache jedes Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15, BVerwGE 157, 126-168, juris Rn. 85; EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13, juris Rn. 23 ff., 32).

Dass die getroffenen Regelungen dieses Ermessen vorliegend überschreiten, kann nicht erkannt werden (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. November 2019 – 6 S 2384/19, juris Rn. 28). Auch vor dem Hintergrund der seit dem 15. Oktober 2020 geltenden Gemeinsame Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder in Bezug auf Angebote von virtuellen Automatenspielen und Online-Poker auf Grundlage des Umlaufbeschlusses der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 8. September 2020 (AS 139, abrufbar u.a. unter: https://innen.hessen.de/sites/default/files/media/hmdis/202009-30_gemeinsame_leitlinien_bv_gluecksspiel.pdf) ist nicht ersichtlich, dass das Kohärenzgebot verletzt wäre.

Soweit der Kläger und der Beigeladene übereinstimmend vorgetragen haben, ein Spielhallenbesucher könne paradoxerweise, nachdem er die Spielhallenräumlichkeiten verlassen habe, noch vor der Tür der Spielhalle unproblematisch mit seinem Smartphone im Internet ähnliche Online-Angebote weiter wahrnehmen, führt dies (noch) zu keinem Verstoß des Kohärenzgebotes. Wie der Beklagtenvertreter ausgeführt hat, handelt es sich bei terrestrisch veranstaltetem Glücksspiel, wie es sowohl der Kläger als auch der Beigeladene anbieten, um ein spezifisches, örtlich beschränktes Angebot, das von dem Onlineglücksspiel abzugrenzen ist. Insoweit wird regelmäßig der persönliche Kontakt mit anderen Spielern ermöglicht, ein nicht-alkoholischer Getränkeservice angeboten und es besteht ein sofortiges und haptisches Feedback, was im Rahmen des Online-Angebotes ggf. nicht bzw. nicht so ausgeprägt ermöglicht wird. Dass eine erhebliche Überschneidung von örtlich und online stattfindendem Glücksspiel in dem von dem Kläger und Beigeladenen beschriebenen Umfang besteht, ist zur vollen Überzeugung des Gerichts nicht dargelegt. Zwar ist festzuhalten, dass der Anteil an Online-Glücksspiel zunimmt, doch lässt dies noch keine, seitens der Beteiligten gezogenen, Rückschlüsse auf das generelle Spielverhalten zu.

Im Übrigen ist festzustellen, dass die geltend gemachte neuerliche „Liberalisierung“ des Onlineglücksspieles keinesfalls ohne entsprechende Kontrolle erfolgen würde. Denn den Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder ist ausdrücklich zu entnehmen, dass ein glücksspielrechtlicher Vollzug nur nicht aufgegriffen wird, wenn konkrete allgemeine und besondere Anforderungen erfüllt, z.B. – der Glücksspielsucht vorbeugenden – Maßnahmen, wie z.B. Anmeldekontrollen, Einzahlungslimits, Einführung eines Panikknopfes, Kreditverbote, Beratungs- und Therapieangebot, Einrichtung eines automatisierten Spielsuchtfrüherkennungssystems und ein Werbeverbot für unerlaubte Glücksspiele einschließlich virtueller Automatenspiele und Online-Poker, eingeführt werden. Vielmehr besteht entgegen dem Vortrag des Beigeladenen eine entsprechende Aufsicht und ein Vollzug der geltenden Regeln, sofern diese Anforderungen nicht erfüllt werden. Ein dahingehendes Vollzugsdefizit im hier maßgeblichen Bundesland Baden-Württemberg kann daher gegenwärtig nicht angenommen werden.

Vor diesem Hintergrund scheint die vom Kläger geltend gemachte Konkurrenz (u.a. durch die Anbieter https://www.tipico.de/de/online-sportwetten/; https://de.betclic.com/; https://www.bet-at-home.com/de; https://www.interwetten.com/de/sportwetten und https://sports.bwin.com/de/sports, vgl. Schriftsatz vom 13. Januar 2020, AS 129) im Wesentlichen eine Ergänzung des bereits bestehenden terrestrischen Angebotes darzustellen, was insbesondere dem technischen Fortschritt und den damit verbundenen Entwicklungen zu verdanken sein dürfte.

Es begegnet vorliegend keinen rechtlichen Bedenken, dass die Bundesländer übereinstimmend auf geänderte, insbesondere technische, Rahmenbedingungen reagieren. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt, zumal eine diesbezüglich einheitliche Handhabe nicht ohne Weiteres gewährleistet ist. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass der zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch geltende Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüStV) gem. § 35 Abs. 2 GlüStV grundsätzlich in seiner zeitlichen Geltung – bzw. eine diesbezügliche Absicht unter dem Vorbehalt einer Fortgeltung bei entsprechender Zustimmung steht – limitiert ist, und es im Ermessen der europäischen Mitgliedstaaten und damit auch den jeweiligen Bundesländern steht, unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt, zu treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 123).

Soweit der Kläger des Weiteren rügt, dass es an einer kohärenten und systematischen Regulierung und Glücksspielpraxis fehlt, kann dem daher nicht gefolgt werden. Zwar bestehen tatsächlich fiskalische Interessen der Länder (vgl. insbesondere die Existenz der Baden-Württembergischen Spielbanken: https://www.bw-spielbanken.de/), doch besteht darin (noch) keine Inkonsequenz, die zu der Annahme der Verletzung des Kohärenzgebotes führen würde. Insbesondere der Betrieb von Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten unterliegt eigenen umfangreichen Spielerschutzvorschriften. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 143 ff.).

Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden nach der Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, juris Rn. 147). Dass dies hier der Fall ist, kann das Gericht entgegen dem Vortrag der Beteiligten, es liege ein Vollzugsdefizit in diversen Bundesländern vor, zumindest gegenwärtig für das hier maßgebliche Bundesland Baden-Württemberg (noch) nicht zu erkennen (vgl. insbesondere die nachträgliche Schließungsverfügung gem. § 15 Abs. 2 GewO zu Lasten des Klägers in dem hiesigen Verfahren und allein weitere in der 3. Kammer anhängigen Verwaltungsrechtssachen mit u.a. spielhallenrechtlichen Streitgegenständen: z.B. die Verfahren 3 K 2950/19, 3 K 100/20, 3 K 3008/20, 3 K 2358/20, 3 K 2505/20, 3 K 2533/20, 3 K 2534/20).

d. Ein Ermessensfehler zulasten des Klägers ist nicht gegeben. Grundsätzlich eröffnet § 41 Abs. 2 LGlüG den Verwaltungsbehörden kein Ermessen. Aufgrund der Formulierung „ist zu versagen“ ist von einer gebundenen Entscheidung auszugehen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass dem Kläger die beantragte Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nicht erteilt wurde.

2. Dem Kläger steht auch ein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Härtefallregelung gem. § 51 Abs. 5 LGlüG nicht zu.

Die Rechtsgrundlage für eine Befreiung von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Absatz 1 LGlüG zur Vermeidung unbilliger Härten findet sich in § 51 Abs. 5 LGlüG. Demnach kann zur Vermeidung unbilliger Härten die zuständige Erlaubnisbehörde in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Absätze 1 und 2 befreien; dabei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung sowie der Schutzzweck dieses Gesetzes zu berücksichtigen. Der Mindestabstand zu einer anderen Spielhalle darf dabei 250 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zur Eingangstür, nicht unterschreiten. Dem Antrag sind sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte sind insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten.

Die Vorschrift des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ermöglicht den Behörden ausdrücklich eine Ermessensentscheidung in Fällen, in denen das Abstandsgebot nicht eingehalten werden kann und gewichtige Gründe für eine Ausnahmeentscheidung sprechen.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht hat danach nur zu prüfen, ob die Verwaltung den ihr eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat. Es darf die getroffene Entscheidung nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu ggf. auch in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO nachgeschobene Erwägungen zählen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46/12, BVerwGE 147, 81-100, juris Rn. 25 ff.). Tragen diese Erwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig. Das Gericht ist nicht befugt, die behördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren und die sie im Bescheid oder im Lauf des Prozesses selbst nicht benannt hat, im Ergebnis aufrecht zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8/15, juris Rn. 13; Urteil vom 17. März 1981 – I C 74.76, BVerwGE 62, 36-45, juris Rn. 18).

Nach § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG sind Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten. Im Befreiungsantrag müssen die Voraussetzungen, die einen Härtefall begründen können, substantiiert dargelegt werden (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 05. September 2017 – 11 ME 258/17, juris Rn. 25).

Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen. Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 05. September 2017 – 11 ME 258/17, juris Rn. 22 m.w.N.). Die Härtefallregelung soll verhindern, dass individuell schutzwürdiges Vertrauen unterlaufen wird (vgl. Brüning/Bloch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, § 29 GlüStV Rn. 38; Gesetzentwurf zum LGlüG, LT-Drs. 15/2431, S. 112; VG Freiburg, Urteil vom 27. Februar 2018 – 13 K 1448/16, juris Rn. 27). Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können; eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 193; OVG Lüneburg, Beschluss vom 04. September 2017 – 11 ME 206/17, juris Rn. 38; VG Stuttgart, Urteil vom 27. Juli 2020 – 4 K 11315/18, juris Rn. 37; Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 30).

Da sich ein Spielhallenbetreiber auf eine Schließung seines Gewerbebetriebs nach Ablauf der Übergangsfrist des § 51 Abs. 4 LGlüG einstellen muss, bedarf es der substantiellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 05. August 2015 – 2 BvR 2190/14, juris Rn. 26). Hierzu gehören u.a. Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 04. September 2017 – 11 ME 206/17, juris Rn. 39). Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 194; VG Stuttgart, Urteil vom 27. Juli 2020 – 4 K 11315/18, juris Rn. 38).

Die einen Härtefall begründenden Umstände müssen nach Maßgabe des § 51 Abs. 5 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LGlüG bis spätestens zum 18. November 2011 vorgelegen haben. Denn jedenfalls nach Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages in der entsprechenden Landtagsdrucksache in Baden-Württemberg am 18. November 2011 konnte auf den Fortbestand des § 33i GewO nicht mehr vertraut werden (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. November 2019 – 6 S 2384/19, juris Rn. 7; Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris Rn. 461). Die Umstände waren spätestens bis zum 29. Februar 2016 geltend zu machen. Erst danach geltend gemachte Umstände brauchen im Rahmen der Entscheidungsfindung über das Vorliegen unbilliger Härten nicht mehr berücksichtigt werden. Denn dem nach § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG bis zum 29. Februar 2016 zu stellenden Erlaubnisantrag sind nach § 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. November 2019 – 6 S 2384/19, juris Rn. 24).

Demzufolge soll die sog. Härtefallklausel des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG, die es der zuständigen Behörde ermöglicht, zur Vermeidung unbilliger Härten (nur) in den Fällen des § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG zu befreien, lediglich den unbilligen Härten entgegenwirken, die von der in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG normierten Übergangsfrist 30. Juni 2017 nicht erfasst werden können (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 9; Beschluss vom 27. November 2019 – 6 S 2384/19, juris Rn. 7).

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf vorhandene Betriebserlaubnisse nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Es darf grundsätzlich nicht darauf vertraut werden, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 189; VG Freiburg, Beschluss vom 15. September 2017 – 3 K 5371/17, juris Rn. 14).

Gemessen an diesen Grundsätzen kann durch die Änderung des Bescheides vom 14. Juni 2017 durch die neuerliche Entscheidung des Landratsamtes vom 24. Juni 2019, bestätigt durch das Regierungspräsidium mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2020, kein Ermessensfehler zulasten des Klägers erkannt werden.

Das Landratsamt hat dabei im Bescheid vom 14. Juni 2017 ursprünglich zugrunde gelegt, dass die streitgegenständliche Spielhalle bereits seit mindestens dem 15. Januar 1998 über eine unbefristete spielrechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO verfügte. Es hat schwerpunktmäßig die Auffassung vertreten, dass angesichts des bis zum 28. Februar 2021 laufenden Mietvertrages und daraus resultierender Gesamtmietzahlungen in Höhe von ca. 100.000,00 Euro ein Härtefall vorliege. Eine mögliche Anpassung des Betriebes erscheine fragwürdig. Der Härtefall wurde allerdings maßgeblich auf den gegenüber dem Landratsamt Biberach vorgelegten Mietvertrag vom 8. Juli 2010 gestützt.

Soweit das Landratsamt diese Entscheidung mit Bescheid vom 24. Juni 2019 geändert und den Antrag des Klägers abgelehnt hat, begegnet dies – soweit es die Ablehnung eines Härtefalls gem. § 51 Abs. 5 LGlüG betrifft – keinen rechtlichen Bedenken. Die insoweit erfolgte Rücknahme (§ 48 LVwVfG) erfolgte rechtmäßig.

a. Bei der abändernden Entscheidung des Landratsamtes handelt es sich, wie das Regierungspräsidium Tübingen zutreffend ausgeführt hat, um eine Rücknahme im Sinne von § 48 Abs. 1 LVwVfG. Zwar kommt insbesondere auch eine Abhilfeentscheidung gem. § 72 VwGO in Betracht, zumal das Landratsamt das Verfahren nach Erhebung des Widerspruches bereits abgegeben hatte, doch hat das Regierungspräsidium mit Schreiben vom 15. Mai 2019 um eine erneute Überprüfung gebeten. Rücknahme und Widerruf eines Verwaltungsaktes (§§ 48 ff. VwVfG) stellen keine Abhilfe nach § 72 VwGO dar; der Behörde steht ein Wahlrecht zu, das (nur) ermessensfehlerfrei ausgeübt werden muss. Dies ist dann der Fall, wenn für die Wahl der Rücknahme gute Gründe sprechen, die es sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen, den Widerspruchsführer mit dem Nachteil zu belasten, einer ihm günstigen Kostenentscheidung verlustig zu gehen (vgl. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 2018, § 72 [Abhilfe] Rn. 5 ff.). Derartige Ermessensentscheidungen sind spätestens mit dem Widerspruchsbescheid vom 7. August 2020 begründet worden.

b. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 LVwVfG, wonach ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann, liegen – soweit es die Rücknahme der Entscheidung auf der Basis eines Härtefalls betrifft – vor. Nach der Maßgabe von § 48 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

Unstrittig handelt es sich bei der erteilten spielhallenrechtlichen Erlaubnis gem. §§ 41, 51 LGlüG um einen den Kläger begünstigenden Verwaltungsakt, der allerdings keine Geldleistung oder teilbare Sachleistung im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG darstellt. Die Rücknahme erfolgte auch innerhalb der ab Kenntnis der Rechtswidrigkeit begründenden Tatsachen, vorliegend im Zuge des Schreibens des Regierungspräsidiums vom 15. Mai 2019, fristgerecht innerhalb eines Jahres i.S.v. § 48 Abs. 4 LVwVfG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 2014 – 4 B 1/14, juris Rn. 3 ff.). Ein gem. § 48 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand der gewährten Härtefallentscheidung bestand nicht.

c. Der Kläger kann sich insoweit nicht mit Erfolg auf die Annahme eines Härtefalls im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG bezüglich seiner Spielhalle berufen.

Denn gemessen an den obigen Maßstäben sind Investitionsentscheidungen, die der Kläger nach dem 18. November 2011 getroffen hat, grundsätzlich nicht geeignet, eine besondere Härte zu begründen, da diese Entscheidungen gerade in Kenntnis der veränderten Rechtslage und damit auf eigenes Risiko erfolgt sind.

Soweit der Kläger im behördlichen Verfahren Angaben zur Entwicklung seines Anlagevermögens und getätigter Investitionen gemacht hat, so sind diese spätestens zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht geeignet, einen Härtefall im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG zu begründen. Der Kläger hat während des behördlichen Antragsverfahren insofern eine Übersicht über die in der streitgegenständlichen Spielhalle getätigten Investitionen (Entwicklung des Anlagevermögens für den Zeitraum vom 01. Januar bis 31. Dezember 2014) vorgelegt, die ein Investitionsvolumen mit einem Buchwert von insgesamt ca. 4.000,00Euro ausweist.

Für das Gericht ist allerdings nicht ersichtlich, dass im Rahmen des zeitlichen Verlaufes dieser damalige Buchwert zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch besteht.

Auf die Anfrage des Landratsamtes vom 23. März 2017 (Bl. 14 der Behördenakte) hinsichtlich aktualisierter Angaben hat der Kläger keine näheren Informationen zur Verfügung gestellt. Im gerichtlichen Verfahren hat der Kläger mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2020 (AS 175 ff.) eine aktuelle Auflistung von Investitionen vorgelegt, die hauptsächlich 2017 bzw. 2018 erfolgten. Wie der Kläger selber ausgeführt hat, hat er in den vergangenen Jahren nur die allernotwendigsten Investitionen getätigt, die zur weiteren ordnungsgemäßen Betriebsführung notwendig waren. Es handelt sich insbesondere um die Anschaffung eines Kaffeevollautomaten (2017, ca. 1.800,00 Euro), Videoüberwachungsanlage (2017, ca. 1.700,00 Euro) und der Reparatur bzw. Ersatz diverser Geldspielgeräte und Zubehör (2017 und 2018, jeweils Zahlungen von bis zu 3.000,00 Euro). Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich nicht mehr um vertrauensgeschützte Investitionen handelt, und im Übrigen ein Verkauf oder eine Nutzung der betroffenen Geräte in anderen Spielhallen in Betracht kommt. Selbst im Falle einer weiteren Berücksichtigung der in dem Schreiben vom 19. Oktober 2020 aufgelisteten Kosten dürfte ein Großteil der Investitionen bereits abgeschrieben sein.

Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht im Hinblick auf die Laufzeit des Mietvertrags. Dem vorgelegten Mietvertrag vom 8. Juli 2020 (A9 der Behördenakte) ist zu entnehmen, dass das Mietverhältnis am 1. März 2011 beginnt und am 29. Februar 2016 endet. In § 2.2 des Mietvertrages wird dem Kläger ein zweimaliges Optionsrecht für jeweils fünf Jahre (u.a. zum 28. Februar 2021). Das Optionsrecht wird automatisch ausgeübt, sollte der Mieter den Vertrag nicht schriftlich 12 Monate vor Beginn der Verlängerung ausüben. Zudem wurde dem Kläger ein Kündigungsrecht mit einer Frist von 12 Monaten eingeräumt. Nachdem der Kläger das Optionsrecht folglich erst lange nach dem Stichtag 18. November 2011 und insbesondere nach Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes ausgeübt hat, kann daraus ersichtlich kein Härtefall folgen. Vielmehr hat der Kläger in Kenntnis der Rechtslage den Mietvertrag auf eigenes unternehmerisches Risiko verlängert. Zwar ist dem Kläger grundsätzlich zuzustimmen, dass zum Zeitpunkt der Verlängerung des Vertrages noch nicht gewiss sein konnte, dass dem Kläger möglicherweise die Erteilung einer neueren Spielhallenerlaubnis gem. § 51 Abs. 4 LGlüG verwehrt bleiben würde, doch erfolgte die Verlängerung insoweit in Kenntnis der Rechtslage, sodass ein Vertrauenstatbestand nicht bestehen konnte. Insbesondere zu diesem Zeitpunkt bestanden auch keine größeren abschreibungsbedürftigen Investitionen mehr, da der Buchwert bereits Ende 2014 etwa 4.000,00 Euro betrug. Es kann insofern auch dahinstehen, ob der Kläger für das Genehmigungsverfahren den Nachweis eines gültigen Mietvertrages bedurfte oder er den konkreten Ausgang des Verfahrens nicht vorhersehen konnte, da er nach der Maßgabe des Mietvertrages berechtigt war und ist, den Mietvertrag vorzeitig zu kündigen. Inwieweit dem Kläger vor dem Hintergrund der geänderten rechtlichen Lage ein Sonderkündigungsrecht zugestanden hätte, bedarf daher keiner weiteren Erörterung. Die geltend gemachten Mietkosten über die Laufzeit des Vertrages stellen für den Kläger daher keine unbillige Härte dar, weswegen das Landratsamt die Annahme eines Härtefalls auch zulässigerweise revidiert hat.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass insbesondere ein entgangener Gewinn vorliegend einen Härtefall begründen könnte, da der Kläger zu diesem Zeitpunkt in Kenntnis der Rechtslage kein diesbezügliches Vertrauen auf einen möglichen Fortbestand der Spielhalle gehabt haben dürfte, und es sich bei dem Gewinn nicht um Investitionen im Sinne von § 51 Abs. 5 LGlüG handelt (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 41).

Auch die weiteren vorgetragenen Umstände vermögen die Annahme eines Härtefalles nicht zu stützen. Insbesondere sind weder das Alter des Klägers, seine bisherige Verwurzelung lediglich im Glücksspielgewerbe, die persönliche Haftung vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Lage und die Anzahl der beschäftigten Mitarbeiter geeignet, vorliegend einen Härtefall zu begründen. Zum einen beziehen sich mehrere dieser Umstände maßgeblich auf die eigene Person des Spielhallenbetreibers – und nicht, wie ersichtlich im Rahmen von § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG (trotz der insoweit offenen Formulierung durch das „insbesondere“) beabsichtigt, spielhallenbezogene unbillige Härten und zum anderen handelt es sich teilweise um entsprechende – vom Gesetzgeber bezweckte – Vollzugsfolgen. So kann insbesondere der Verlust von Arbeitsplätzen nicht dazu führen, dass eine unbillige Härte für den Spielhallenbetreiber selbst begründet wird. Bei einer beabsichtigten Reduzierung von Spielhallen zum Zwecke der Bekämpfung von Spielsucht und den weiteren Zielen des Glücksspielrechtes ist es zwangsläufig Folge, dass auch entsprechende Arbeitsplätze nicht mehr zur Verfügung stehen. Die Kosten für die Fortbildung der Angestellten waren schon vor dem Hintergrund der glücksspielrechtlichen Anforderungen zu leisten und können keinen Härtefall begründen. Die eigenen Verbindlichkeiten und die persönliche Haftung des Klägers stehen nur mittelbar im Zusammenhang mit der Erteilung der Spielhallenerlaubnis und stellen persönliche Verpflichtungen dar, die der eigenen Risikosphäre des Klägers zuzuordnen sind. Die Mietverträge für die Spielgeräte können mit kurzen Fristen entweder gekündigt oder die Geräte entsprechend in anderen Spielhallen untergebracht werden, zumal bereits fraglich ist, ob die jeweiligen Geräte, die zum Teil deutlich nach dem 18. November 2011 in angeschafft wurden, tatsächlich vertrauensschutzwürdige Investitionen darstellen.

Insofern hat der Kläger nicht substantiell dargelegt, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Dies wäre jedoch grundsätzlich erforderlich gewesen, da sich der Kläger als Spielhallenbetreiber darauf einstellen musste, seinen Gewerbebetrieb nach Ablauf der Übergangsfrist schließen zu müssen, wobei insofern zuzugestehen ist, dass zumindest vor dem Hintergrund des ungewissen Ausgangs des behördlichen Antragsverfahrens eine Möglichkeit des Weiterbetriebes bestand. Es hätte aber u.a. Angaben dazu bedurft, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden. Dabei gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17, juris Rn. 70 m.w.N.; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 08. August 2018 – 3 B 351/17, juris Rn. 21; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 36).

Diesen Anforderungen ist der Kläger nicht gerecht geworden. Bestrebungen des Klägers, eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten zu ermöglichen, sind trotz des Umstandes, dass die Mieträume nach der ausdrücklichen Formulierung des Mietvertrages nur zum Betrieb einer Spielothek vermietet worden sind, nicht ersichtlich (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 37 ff.). Insoweit ist weder substantiiert vorgetragen noch im Übrigen erkennbar, dass zugunsten des Klägers eine unbillige Härte vorliegen würde.

3. Der Kläger hat allerdings einen Anspruch darauf, dass das beklagte Land über seinen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle ermessensfehlerfrei neu entscheidet.

Da auch der Beigeladene als Betreiber der Spielhalle „P.“ eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für deren Betrieb begehrt und die Spielhalle zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zwar grundsätzlich unter der Annahme eines Härtefalls von der Einhaltung der Anforderung des Abstandsgebots in § 42 Abs. 1 LGlüG befreit ist, diese Befreiung allerdings nach der Überzeugung des Gerichts ebenfalls fälschlicherweise vom Landratsamt erteilt wurde, besteht zwischen der Spielhalle des Klägers und der Spielhalle des Beigeladenen eine Konkurrenzsituation. Der Beigeladene kann sich gegenüber dem Kläger insoweit nicht auf die Tatsache berufen, dass ihm aufgrund seines vorgelegten Pachtvertrages eine Härtefallerlaubnis vom 14. Juni 2017 zukommt. Das Gericht ist – wie es in dem den Beigeladenen betreffenden Verfahren 3 K 6070/17 dargestellt hat – zu der Überzeugung gelangt, dass der von dem Beigeladenen vorgelegte Pachtvertrag nicht zu dem von ihm behaupteten Zeitpunkt und mit der geschilderten Laufzeit geschlossen worden ist.

100

Das Gericht ist vielmehr nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme zu der Überzeugung gelangt, dass es sich bei dem vorgelegten Pachtvertrag um eine Fälschung handeln dürfte. Die Annahme eines unbilligen Härtefalls hätte insoweit auf der Grundlage des Pachtvertrages nicht erfolgen dürfen. Das Gericht stützt diese Annahme eines „falschen“ Pachtvertrages maßgeblich auf die zum Teil widersprüchlichen und im Ergebnis nicht glaubhaften Äußerungen des Beigeladenen und den Schilderungen des geladenen Zeugen vor dem Hintergrund der Mitteilung des Steuerberaters des Beigeladenen vom 20. Januar 2016 (A26 der Behördenakte im Verfahren 3 K 6070/17). In diesem bestätigt dieser, dass der bestehende Pachtvertrag bis zum „28.02.2018“ laufe. Der seitens des Beigeladenen – auch im Original – vorgelegte Vertrag weist dagegen eine handschriftlich eingeführte Dauer bis zum 28. Februar 2022 auf (A7 der Behördenakte im Verfahren 3 K 6070/17). Diesen Widerspruch hat der Beigeladenen in der persönlichen Anhörung in der mündlichen Verhandlung nicht nachvollziehbar ausräumen können, wobei in diesem Zusammenhang auf die Ausführungen in dem diesbezüglichen Urteil vom 20. Oktober 2020 (3 K 6070/17, S. 25 ff.) verwiesen wird.

101

Weder der Beigeladene noch der Zeuge vermochten das Gericht insofern davon zu überzeugen, dass der geltend gemachte Pachtvertrag tatsächlich vor dem 18. November 2011 mit einer tatsächlichen Laufzeit bis Februar 2022 geschlossen worden ist. Die zugunsten des Beigeladenen getroffene Härtefallregelung basierte nach den Darstellungen des Landratsamtes ausschließlich auf diesem Pachtvertrag, sodass diese Entscheidung unabhängig von einer eigenen Klagemöglichkeit des Klägers keinen Bestand haben kann. Aber auch bei einer Wahrunterstellung des Vortrages des Beigeladenen dürfte die erteilte Härtefallerlaubnis vor dem Hintergrund eines Sonderkündigungsrechtes keinen Bestand haben. Da insofern die Notwendigkeit der Überprüfung seitens des Landratsamtes hinsichtlich des Bescheides vom 14. Juni 2017 zugunsten des Beigeladenen besteht, kann nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden, dass im Rahmen eines nunmehr durchzuführenden Auswahlverfahrens zwischen den Spielhallen des Klägers und des Beigeladenen ausschließlich die Spielhalle des Klägers eine entsprechende Spielhallenerlaubnis erhalten könnte.

102

Um eine derartige Konkurrenzsituation zwischen zwei Spielhallen, die sich jeweils nicht auf einen Härtefall berufen können, auflösen zu können, bedarf es einer – von dem Kläger insbesondere in dem Verfahren 3 K 3553/19 begehrten – Auswahlentscheidung (vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris Rn. 256, 357; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18, juris Rn. 21 f.; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 311/18, juris Rn. 13; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 10).

103

Rechtliche Bedenken hinsichtlich des Vorgehens, erst nach einer Entscheidung über das Bestehen eines Härtefalls in ein entsprechendes Auswahlverfahren einzusteigen, bestehen nicht. Nach Systematik und Intention des Landesglücksspielgesetzes – die Verfassungsmäßigkeit des Abstandsgebots und der Übergangs- bzw. Härtefallregelungen wurden seitens des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg (jetzt Verfassungsgerichtshof) bestätigt (Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris) – ist es gerade nicht vorgesehen, sämtlichen Spielhallenbetreibern zeitlich gleichlaufende Härtefallentscheidungen zu erteilen, um sodann mit deren Ablauf eine Auswahlentscheidung zu treffen. Die Interessen der (ggf. unterliegenden) Spielhallenbetreiber, die sich ihrerseits nicht auf vergleichbar lange Härtefallentscheidungen berufen können, haben vor dem Hintergrund des gesetzgeberischen Zwecks, eine möglichst geringe Spielhallendichte zu erreichen, zurückzustehen. Dieser würde konterkariert, wenn erst identisch lange Härtefallentscheidungen und sodann eine Auswahlentscheidung getroffen würden.

104

Dies zeigt sich auch daran, dass die Härtefall-Befreiung für Bestandsspielhallenbetreiber zeitlich begrenzt ist und nur eine befristete Suspendierung von den Vorgaben des Abstandsgebots ermöglicht (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 113; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 8; VG Freiburg, Urteil vom 27. Februar 2018 – 13 K 1448/16, juris Rn. 31).

105

Von der Teilnahme an diesen nunmehr durchzuführenden Auswahlverfahren sind weder die Spielhalle des Klägers noch die des Beigeladenen trotz der bereits ergangenen Entscheidungen des Landratsamtes von vornherein ausgeschlossen. Das Landratsamt wird deshalb – im Rahmen einer entsprechenden Prüfung über die Rechtmäßigkeit der getroffenen Entscheidung vom 14. Juni 2017 zugunsten des Beigeladenen nach den Maßstäben der §§ 48 ff. LVwVfG – eine Auswahlentscheidung zwischen beiden Spielhallen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu treffen haben.

106

Insbesondere der Spielhalle des Klägers kann nicht entgegengehalten werden, dass sie gegenwärtig ohne eine notwendige Erlaubnis weiterbetrieben würde. Der im Zuge der Rücknahmeentscheidung des Landratesamtes vom 24. Juni 2019 erhobene Widerspruch vom 25. Juli 2019 entfaltet gem. § 80 Abs. 1 VwGO eine aufschiebende Wirkung, sodass eine fehlende Legalisierung gegenwärtig nicht angenommen werden kann (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 54 ff.).

107

Für den von dem Kläger begehrten Ausspruch zur Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger eine Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle „...“ zu erteilen, fehlt es an der nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO hierzu erforderlichen Spruchreife. Denn die Auswahlentscheidung ist eine von dem beklagten Land zu treffende Ermessensentscheidung, bei der dem Beklagten aufgrund der Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nach § 114 VwGO ein selbstständiger Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10. März 2020 – 4 B 362/19, juris Rn. 24; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 60).

108

Es bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null dergestalt, dass die Erlaubnis zwingend zugunsten des Klägers erteilt werden müsste. Bei beiden Spielhallen handelt es sich um solche mit langem Bestandsschutz im Sinne des § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG, für deren Betrieb eine Erlaubnis nach § 33i GewO vor dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes am 29. November 2012 erteilt worden war. Dass sich beide Spielhallenbetreiber vorliegend nicht auf einen Härtefall berufen können, ist im Zuge der mündlichen Verhandlungen vom 20. Oktober 2020 über die begehrten spielhallenrechtlichen Erlaubnisse des Klägers und Beigeladenen bereits dargelegt.

109

Bei der Neubescheidung des Antrags des Klägers auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis wird das Landratsamt im Falle einer erforderlichen Auswahlentscheidung die Auswahlkriterien zugrunde zu legen haben, die sich nach der Klärung durch den Staatsgerichtshof Baden-Württemberg (vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris Rn. 357 f.) und das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07. März 2017 – 1 BvR 1314/12, BVerfGE 145, 20-105, juris Rn. 184 ff.) auch in Baden-Württemberg dem Landesglücksspielgesetz noch in hinreichendem Maße entnehmen lassen und durch ergänzende Anwendungshinweise des Wirtschaftsministeriums näher konturiert worden sind (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 62).

110

Dabei kann für die Zwecke der Ausfall zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zurückgegriffen werden. Die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber gebietet auch ohne ausdrückliche gesetzliche Präzisierung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Zu den grundrechtsrelevanten Positionen der Betreiber von Bestandsspielhallen zählt etwa die Amortisierbarkeit von Investitionen. Zudem ergibt sich aus § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG und dem Gesamtzusammenhang der Regelung, dass bereits bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten Ziele des § 1 GlüStV zu beachten sind und bei Bestandsspielhallen überdies der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen ist (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18, juris Rn. 26; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 63).

111

Diese gesetzlichen Vorgaben sind ergänzend durch die Erläuterungen des Wirtschaftsministeriums vom 11. Dezember 2015 („Anwendungshinweise“) und 28. Juli 2016 („Frage-Antwort-Katalog“) sowie die E-Mail des Wirtschaftsministeriums vom 24. Juli 2017 (jeweils abrufbar unter: https://wm.badenwuerttemberg.de/de/wirtschaft/aufsicht-und-recht/spielhallenrecht/) näher konturiert worden, die weitere Hinweise zu den heranzuziehenden Kriterien enthalten und die Ausübung des Ermessens durch die örtlich zuständigen Behörden im Interesse einer einheitlichen Verwaltungspraxis steuern sollen. Dabei ist das „Alter“ der Spielhalle in Beziehung zur bereits erfolgten Amortisierung getätigter Investitionen zu setzen und dergestalt in die Ermessensentscheidung einzustellen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 64 f. unter Bezugnahme auf Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 – 15/13, juris Rn. 357).

112

Die in der Auswahlentscheidung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 1 LGlüG auch zu berücksichtigenden Ziele des § 1 GlüStV erfordern einen Vergleich der konkurrierenden Spielhallen daraufhin, welche besser geeignet ist, die Ziele des Staatsvertrags zu erreichen. Solche Unterschiede können sich unter anderem aus Besonderheiten des Umfelds des jeweiligen Standorts oder aus der Art der zu erwartenden Betriebsführung der einzelnen Betreiber ergeben. Hierbei ist etwa maßgeblich, inwieweit prognostisch von einem rechtstreuen Verhalten des Spielhallenbetreibers auszugehen ist, also von der Einhaltung von Vorschriften, die gerade die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV sicherstellen sollen. Der Glücksspielstaatsvertrag selbst fordert in § 6 Satz 2 GlüStV zudem, dass die Vorgaben des Anhangs zum Glücksspielstaatsvertrag „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ von den Spielhallenbetreibern zu erfüllen sind. Auch in diesen Richtlinien finden sich qualitative Anforderungen an die Betriebsführung (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19, juris Rn. 47; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 66, 68).

113

Vorgaben für die Betriebsführung, durch die der Gesetzgeber die abstrakten Zielvorgaben des § 1 GlüStV konkretisiert hat, finden sich insbesondere in den Vorschriften, auf die der Landesgesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LGlüG Bezug genommen hat. Das sind die Jugendschutzanforderungen nach § 4 Abs. 3 GlüStV, das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV, die Werbebeschränkungen nach § 5 GlüStV, die Anforderungen an das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV und die Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken nach § 7 GlüStV (vgl. zur insoweit identischen Rechtslage in Nordrhein-Westfalen Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19, juris Rn. 47). Darüber hinaus ist § 41 Abs. 2 Nr. 4 LGlüG in den Blick zu nehmen, der unter anderem verlangt, dass der Betrieb der Spielhalle weder eine Gefährdung der Jugend noch eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs befürchten lassen darf. Auch der tatsächliche Abstand der konkurrierenden Spielhallen zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen ist daher als ein Auswahlkriterium berücksichtigungsfähig, wobei allerdings wegen der vom Gesetzgeber in § 42 Abs. 3 LGlüG gezogenen Grenze Einrichtungen, die von einer Spielhalle mehr als 500 Meter entfernt liegen, außer Betracht zu bleiben haben (vgl. auch § 10a Abs. 7 NGlüSpG; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 67).

114

Weitere Kriterien für die Bewertung der Betriebsführung lassen sich den Anwendungshinweisen des Wirtschaftsministeriums vom 11. Dezember 2015 (S. 31 f.) entnehmen. Dort wird ausgeführt, dass sich gravierende Unterschiede hinsichtlich der Qualität der Betriebsführung ergeben können, wenn und soweit gewichtige Verletzungen der den Spieler- und Jugendschutz betreffenden Betreiberpflichten in Rede stehen, zu denen etwa gehören: die Überschreitung der nach § 3 Abs. 2 der Spielverordnung (SpielV) höchstzulässigen Zahl von Geldspielgeräten; der Verstoß gegen das jugendschutzrechtliche Spielverbot nach § 6 Abs. 2 des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) und § 43 Abs. 1 Satz 1 LGlüG; der Einsatz von nicht nach § 7 Abs. 2 LGlüG geschultem Personal in größerem Umfang und/oder über einen längeren Zeitraum hinweg; die unterlassene Verhängung von Spielersperren trotz ausdrücklichen Verlangens der Spieler. Generell müssen in Anbetracht der Vielzahl von Anforderungen, denen ein Betreiber gerecht zu werden hat, und deren unterschiedlicher Bedeutung für die angestrebte Erreichung der in § 1 GlüStV formulierten Ziele festgestellte Verfehlungen ihrem Gegenstand nach geeignet sein, Rückschlüsse auf das Maß der zu erwartenden Rechtstreue der jeweiligen Konkurrenten zu tragen. Sie müssen daher sachlich von hinreichendem Gewicht und zeitlich hinreichend aktuell sein (vgl. Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 311/18, juris Rn. 26 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 69).

115

Der Bewertung, in welchem Maße von den konkurrierenden Spielhallen oder Betreibern materielle Anforderungen an die Betriebsführung erfüllt werden, und die Berücksichtigung von etwaigen hinreichend gewichtigen Unterschieden in der Auswahlentscheidung steht nicht entgegen, dass die Erfüllung materieller Anforderungen ohnehin Voraussetzung für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19, juris Rn. 48 ff.; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 311/18, juris Rn. 21 ff.). Entsprechendes gilt für das ebenfalls nur den Zugang zur Auswahlentscheidung betreffende Mindestabstandsgebot zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen nach § 42 Abs. 3 LGlüG, aus dessen Nichtanwendbarkeit gegenüber der vorhandenen Spielhallen im konkreten Einzelfall nicht folgt, dass der tatsächliche Abstand der konkurrierenden Spielhallen zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen bei der Auswahlentscheidung überhaupt keine Rolle mehr spielen dürfte (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 70).

116

Bei der Ausübung des Ermessens sind sämtliche für die Entscheidung maßgeblichen vorgenannten Belange einzubeziehen, zu gewichten und dahin gegeneinander abzuwägen, welche bevorzugt werden und welche zurückzutreten haben. Die Ermessensentscheidung ist zu begründen. Die Begründung hat die maßgeblichen Ermessenserwägungen zu enthalten und dabei insbesondere erkennen zu lassen, dass alle maßgeblichen Kriterien tatsächlich berücksichtigt wurden (vgl. Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 1 B 311/18, juris Rn. 41 ff., 48; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 71).

117

Für die relative Gewichtung von Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkten gegenüber den Zielen des § 1 GlüStV ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber bereits mit der fünfjährigen Übergangsfrist in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen wollte, und dass auch eine Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nur für einen angemessenen Zeitraum, also vorübergehend, und nur unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV zugelassen werden kann (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 9). Bestands- und Vertrauensschutzgesichtspunkte haben deshalb gegenüber den Zielen des § 1 GlüStV bereits im Ausgangspunkt ein geringeres Gewicht. Ergibt der Vergleich der konkurrierenden Bewerber, dass ein Spielhallenbetreiber besser Gewähr für die Förderung der Ziele des Staatsvertrags als die Konkurrenten bietet, dürfte daher die Auswahl eines dieser Konkurrenten allein wegen seiner Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen sachwidrig sein. Bei der Auswahlentscheidung sind die (dauerhaft anzustrebenden) Ziele des § 1 GlüStV gegenüber Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen, denen im Rahmen von Härtefallentscheidungen (nur vorübergehend) Rechnung getragen werden kann, jedenfalls nicht nachrangig (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. September 2019 – 4 B 255/18, juris Rn. 44 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 12. Mai 2020 – 18 K 10575/18, juris Rn. 72).

118

4. Von der tenorierten Aufhebung ist angesichts der obigen Ausführungen auch die mit Bescheid vom 24. Juni 2019 zusätzlich aufgenommene Betriebsuntersagung gem. § 15 Abs. 2 GewO umfasst.

119

Nach alldem hat die Klage damit in dem tenorierten Umfang Erfolg.

120

5. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 155 Abs. 1 VwGO.

Gründe