Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 4 K 2370/11

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Tatbestand

Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Klägerin in der von ihr betriebenen Pflegeeinrichtung St. in H: die Anzahl von Pflegekräften einsetzt, die sich aus ihren Vereinbarungen mit den Pflegekassen ergibt.

Mit den Pflegekassen hat die Klägerin am 29.04.2009 eine Vergütungsvereinbarung abgeschlossen, in der in § 3 die vorzuhaltende Personalmenge in der Pflege und Betreuung geregelt ist. Mit Pflegesatzvereinbarung vom 04.06.2012 ist diese Vereinbarung durch eine Neuregelung des Personalschlüssels und des Pflegesatzes zum 01.06.2012 abgelöst worden.

Nachdem der Beklagte Beanstandungen hinsichtlich der Qualität der Pflege und des Umfangs der personellen Ausstattung erhoben hatte, hatte er zunächst mit Bescheid vom 25.03.2009 u. a. einen Aufnahmestopp ausgesprochen, der mit Verfügung vom 18.05.2009 ausgesetzt worden war, um abzuklären, ob Veränderungen in der Personalausstattung und der Pflegequalität von Dauer sein würden.

Mit Verfügung vom 25.11.2009 hob der Beklagte unter den Ziffern 1 und 2 die den Aufnahmestopp betreffenden Anordnungen auf und ordnete unter Ziffer 3 an, dass im Altenpflegeheim St. die Personalausstattung entsprechend der Bewohnerstruktur umgehend an die mit den Kostenträgern in der ab 01.05.2009 gültigen Pflegesatzvereinbarung vereinbarten Personalschlüssel anzupassen sei. Die Anpassung sei bis spätestens 01.02.2010 nachzuweisen. Darüber hinaus habe die Einrichtung für die Zukunft die Personalausstattung vorzuhalten, die sich nach den in der Pflegesatzvereinbarung festgehaltenen Personalschlüsseln aufgrund der jeweiligen Bewohnerstruktur ergebe. Zur Begründung führte er aus, auf Grundlage der jeweils vorgelegten Personal- und Bewohnerlisten sei festzustellen gewesen, dass die Personalausstattung bis einschließlich September 2009 mit den Personalschlüsseln der aktuellen Pflegesatzvereinbarung übereingestimmt habe. Ab Oktober 2009 ergebe sich wieder eine Unterschreitung zwischen 0,63 (Stand 01.10.2009), 2,28 (29.10.2009), 2,05 (04.11.2009) und 1,33 (16.11.2009). Nach Verbesserung in den übrigen Bereichen und der Tatsache, dass keine Pflegemängel festgestellt werden konnten, erscheine ein Fortbestehen des Aufnahmestopps nicht verhältnismäßig, zumal die Untergrenze der Personalrichtwerte der in § 17 Abs. 2 des Rahmenvertrags für vollstationäre Pflege gemäß § 75 SGB XI für das Land Baden-Württemberg festgelegten Bandbreite noch eingehalten sei. Im Interesse und zum Schutz der Bewohnerinnen müsse angeordnet werden, dass die Personalausstattung in der Einrichtung schnellstmöglich wieder an die zwischen der Einrichtung und den Pflegekassen vereinbarten Personalschlüssel angepasst und künftig eine dauerhafte Personalausstattung nach den festgelegten Schlüsseln entsprechend der Bewohnerstruktur vorgehalten werde. Eine derartige Anordnung sei zur Vorbeugung der Entstehung erneuter Mängel in der Pflege und den Bereichen Hygiene und Dokumentation geeignet und erforderlich. Die Anpassung der Personalausstattung sei der Klägerin auch zuzumuten, denn die Kostenträger und Bewohner zahlten ihre Anteile an den Pflegekosten auf Grundlage der vereinbarten Pflegesätze, die ihrerseits wiederum nach den vereinbarten Personalschlüsseln ermittelt worden seien. Der Einrichtung werde also das nach Pflegesatzvereinbarung vorzuhaltende Personal vergütet. Die getroffene Anordnung sei nicht unverhältnismäßig.

Am 21.12.2009 legte die Klägerin gegen Ziffer 3 des Bescheids Widerspruch ein und führte aus, sie habe zum 29.10.2009, dem Tag der Heimnachschau, auf Basis ihrer Berechnungsgrundlage 31,21 Vollkräfte vorgehalten. Laut der gültigen Leistungs- und Qualitätsvereinbarung - LQV - wären von ihr aber zum selben Stichtag lediglich 29,35 VK vorzuhalten gewesen. Deshalb sei nicht nachvollziehbar, warum der Beklagte von einem zu geringen Personalbestand ausgehe. Es sei nicht Aufgabe der Heimaufsichtsbehörde, die sozialversicherungsrechtlichen Vorgaben zu ergänzen oder zu verschärfen. Es bleibe den Vertragspartnern überlassen, derartige Konkretisierungen zu treffen. Wegen Wechseln, Neueinstufungen sowie Krankheitsfällen und Arbeitsplatzwechseln könne sich die exakt vorzuhaltende Personalmenge bzw. die Zahl der Kräfte kurzfristig ändern. Das könne nur angemessen berücksichtigt werden, wenn der Einrichtungsträger eine angemessene Reaktionszeit habe. Mehrarbeitsstunden seien rechtlich grundsätzlich zulässig. Es könnten auch Überstunden angeordnet werden. Zudem seien in anderen Bundesländern, namentlich in Bayern, in den sozialrechtlichen Vereinbarungen auch Regelungen über die rechnerische Prüfung des Personaleinsatzes üblich. Es würden üblicherweise Viermonatsabschnitte gewählt. Könne der Einrichtungsträger bei unzureichender Ausstattung nachweisen, dass durch Mehrarbeit die erforderlichen Betreuungszeiten erbracht worden seien, werde dies anerkannt. In folgenden Gesprächen zwischen den Beteiligten zeigen sich unterschiedliche Auffassungen zur Frage der Anrechnung von Praktikanten und Studenten der Dualen Hochschule sowie der Einbeziehung der Pflegedienstleitung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31.05.2011 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte es aus, die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 6 LHeimG. Auf dieser Grundlage sei die Heimaufsicht berechtigt, Anforderungen an die personelle Ausstattung des Heimes zu stellen. Es bedürfe hierzu nicht des Nachweises eines konkreten Missstandes, sondern es sei ausreichend, dass objektive Anhaltspunkte für bestehende Schwachpunkte, z. B. für eine unzureichende personelle Ausstattung bestünden. Es sei zu gewährleisten, dass zur Betreuung der Bewohner stets eine bestimmte Zahl fachlich geschulter Betreuer anwesend sei, womit sichergestellt sei, dass schwierige und deshalb eine bestimmte Sachkunde erfordernde Betreuungstätigkeiten fachgerecht durchgeführt werden könnten, fachlich nicht geschulte Betreuer einen Ansprechpartner hätten und insbesondere in Notsituationen ein sofortiges, der Lage angemessenes Reagieren erfolgen könne. Die Heimaufsicht müsse sich dabei nicht an im Leistungserbringungsrecht getroffene Vereinbarungen halten, denn Ordnungsrecht gehe ihm grundsätzlich vor. Es sei unschädlich, dass § 5 Abs. 1 HeimPersV, der nur Mindestanforderungen aufstelle, keinen bestimmten Schlüssel für den Umsatz des Personaleinsatzes vorschreibe. Anhaltspunkte zur Konkretisierung ließen sich der Orientierungshilfe des Ministeriums für Arbeit und Soziales für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg (Stand August 2006) entnehmen. Nach deren Ziffer 4.4 orientiere sich die Heimaufsichtsbehörde bei der Bestimmung der erforderlichen quantitativen Personalausstattung grundsätzlich an den Personalschlüsseln, die in der jeweiligen LQV zwischen dem Heim und den Leistungsträgern vereinbart worden seien, soweit die Heimaufsichtsbehörde bei ihrer Prüfung keine Mängel festgestellt habe. Stelle sie Mängel fest, habe sie den Personalbedarf unabhängig davon festzulegen. Da zuletzt keine gravierenden Mängel festgestellt worden seien, sei der Beklagte von dem in der seit 01.05.2009 gültigen Pflegesatzvereinbarung vereinbarten Personalschlüssel für die vorhandene Bewohnerstruktur von 31,23 Vollzeitstellen im Bereich der Pflege und Betreuung ausgegangen. In den vergangenen Jahren sei eine im Vergleich dazu zu geringe Personalausstattung festzustellen gewesen. Angesichts der baulichen Gegebenheiten könne eher an eine Erhöhung der vereinbarten Pflegekräfte gedacht werden. Zur Beseitigung personeller Engpässe sei aber die dauerhafte Einhaltung des Personalschlüssels zu gewährleisten.

Die Anrechnung von Mehrarbeitsstunden sei kein Instrument zur dauerhaften Aufstockung des Personalschlüssels. Es sei eine Überforderung des Personals mit den entsprechenden negativen Folgen für die Bewohner und Pflegenden mit der vorprogrammierten Folge unzureichender Versorgung zu vermeiden. Die Anrechnung von Vorpraktikanten und Studenten der Dualen Hochschule mit 0,2 Vollzeitstellenanteilen entspreche der Festlegung, die das Sozialministerium 1997 auch für Altenpflegeschüler, Zivildienstleistende, Praktikanten und Absolventen eines freiwilligen sozialen Jahres vorgenommen habe. Eine volle Einbeziehung wäre nicht sachgerecht, da sie dem Heim nicht ständig in vollem Umfang als Arbeitskraft zur Verfügung stünden. Aus der Systematik der HeimPersV ergebe sich die hervorgehobene Stellung der Pflegedienstleitung unabhängig von der Größe der jeweiligen Pflegeeinrichtung. Diese Hervorhebung werde vom Gesetzgeber mit den hohen pflegerischen Anforderungen, wie etwa Leitungs- und Koordinierungsfunktion, der Sicherstellung der Qualitätssicherung und der Fortentwicklung der Pflegekonzeption begründet. Mit Erlass vom 17.07.2003 habe das Sozialministerium Baden-Württemberg festgestellt, dass aufgrund dieser Stellung eine quantitative Berücksichtigung bei der Personalbesetzung allenfalls in Kleinsteinrichtungen in Betracht komme. Einen Nachweis darüber, inwieweit Herr C. in seiner Funktion als Pflegedienstleitung für Leitungsaufgaben freigestellt sei bzw. er bei Ausübung der der Pflegedienstleitung obliegenden Funktionen entlastet und deshalb eine Mitarbeit in der Pflege möglich werde, habe die Klägerin nicht erbracht. Erst dann wäre eine Berücksichtigung bei Ermittlung der Personalmenge mit dem vom Einrichtungsträger angegebenen Anteil möglich.

Die Klägerin hat am 29.06.2011 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor, es sei der Rechenweg streitig, den der Beklagte bei der Kontrolle des pflegeversicherungsrechtlichen Personalschlüssels anwende. Es sei streitig, in welchem Umfang die verantwortliche Pflegefachkraft (Pflegedienstleitung) auf das Personal für Betreuung und Pflege anzurechnen sei und ob sie bei der Überprüfung der Fachkraftquote mitzuzählen sei, ob bei der Berechnung des Personaleinsatzes Mitarbeiter Mehrarbeitsstunden geleistet hätten, mit welchem Stellenanteil Vorpraktikanten und Studierende der Dualen Hochschule bewertet würden und ob eine stichtagsbezogene oder eine zeitabschnittsweise Betrachtung der Personalvorhaltung vorzunehmen sei.

Der Beklagte ordne die Einhaltung pflegeversicherungsrechtlich vereinbarter Personalschlüssel an. Die Vorgabe der erforderlichen Mitarbeiterzahlen sei Aufgabe der sog. Selbstverwaltung aus Pflegekassen und Sozialhilfeträgern und den Spitzenverbänden der Einrichtungsträger entspr. § 75 SGB XI, wie in Baden-Württemberg 2002 durch § 17 des Rahmenvertrags geschehen. Es seien hierin nicht für alle Pflegeeinrichtungen Personalschlüssel vorgegeben, es sei vielmehr ein gewisser Spielraum eröffnet, indem lediglich eine Unter- sowie eine Obergrenze für die Personalschlüssel der drei Pflegestufen festgelegt werde, § 17 Abs. 2 RV. Es würden nur Personalschlüssel für drei Tätigkeitsfelder festgelegt. Es gebe die Berufsgruppe Leitung und Verwaltung, Hauswirtschaft und Technik sowie Pflege und Betreuung, jedoch keine eigenständige Berufsgruppe für die verantwortliche Pflegefachkraft, die vollständig der Berufsgruppe Pflege und Betreuung zuzuordnen sei.

Das Ziel des Bescheids vom 25.11.2009 liege darin, die Klägerin zur Einhaltung des pflegeversicherungsrechtlich vereinbarten Personalschlüssels zu verpflichten. Ziel und Umfang der Verpflichtung werde aber aus dem Tenor der Ziffer 3 des Bescheids nicht ausreichend ersichtlich. Er lasse Raum für jeden Weg zur Berechnung der Personalmenge. Die Klägerin halte den vereinbarten Personalschlüssel ein, sie bewerte nur die betroffenen Berufsgruppen abweichend und rechne anders. Somit bleibe unklar, was der Beklagte exakt wolle mit der Folge, dass der Bescheid unbestimmt und daher rechtswidrig sei. Es liege auch keine ausreichende gesetzliche Ermächtigung vor. Nach § 12 Abs. 1 LHeimG könne der Beklagte Anordnungen treffen, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt worden seien. Es läge aber selbst dann kein Mangel vor, wenn die Rechenmethoden des Beklagten zuträfen, denn konkrete Mängel seien seit Sommer 2009 nicht mehr festgestellt worden. Zwar könne der Beklagte auch präventiv tätig werden, denn auch eine ausreichend konkrete Gefährdungslage könne ein Mangel im Sinne des § 12 Abs. 1 LHeimG sein. Drohende Gefährdungen würden nur mit der Unterschreitung sozialversicherungsrechtlicher Vorgaben begründet. Eine ausreichende Pflegequalität sei aber auch noch mit Personalschlüsseln erreichbar, die wesentlich unter den vereinbarten lägen. Eine Gefährdungssituation könne erst unterstellt werden, wenn auch die Untergrenzen der Personalschlüssel des Rahmenvertrags unterschritten würden.

Die Berechnungsansätze des Beklagten seien unzutreffend, denn die pflegeversicherungsrechtlichen Personalschlüssel würden nicht unterschritten.

Die verantwortliche Pflegefachkraft, die weitgehend übergeordnete Planungs- und Leitungsaufgaben habe und mit der direkten Pflege nur im Ausnahmefall befasst sei, gehöre nach sozialversicherungsrechtlichen Vorgaben zur Berufsgruppe Pflege und Betreuung und sei dort zu 100 % auf die Pflegeschlüssel anzurechnen. Auch in § 6 Abs. 2 Nr. 3 LHeimG, wonach 50 % der Beschäftigten Fachkräfte sein müssten, werde die verantwortliche Fachkraft aus der Quote nicht ausgenommen. Im fraglichen Heim sei die verantwortliche Pflegefachkraft nicht mit Heimleitungsaufgaben betraut, so dass hierfür kein Stellenanteil in Betracht komme. Die Mehrarbeitsstunden lägen im Rahmen rechtlicher Vorgaben. Es gebe eine Vielzahl von Teilzeitkräften, denen Mehrarbeit zuzumuten sei, ohne dass die höchst zulässige Tages- oder Wochenarbeitszeit überschritten würde. Der Schutz der Pflegekräfte sei nicht Aufgabe der Heimaufsichtsbehörden. Bei Kontrolle der Schlüssel gehe es darum, ob an einem Stichtag oder über einen Zeitraum das vereinbarte Personal vorzuhalten sei. Es sei dabei unerheblich, ob diese Personalkapazität im Rahmen der Arbeitsverträge oder durch Mehrarbeitsstunden sichergestellt sei. Die Bewohner erhielten die ihnen zukommende Leistung. Zudem sei diese Sichtweise unumgänglich, wenn der Kontrollzeitraum wie hier durch den Beklagten auf einen einzelnen Stichtag beschränkt sei, und notwendig, um Schwankungen durch den Wechsel der Bewohner mit wechselnden Pflegestufen sowie Ausfälle im Personalbereich auszugleichen.

Die 20%ige Anrechnung von Vorpraktikanten entsprechend der Anrechnung von Auszubildenden sei nicht akzeptabel, denn es gebe keinen Qualifikationsvorsprung von Vorpraktikanten gegenüber Pflegehilfskräften, die ihrerseits mit 100 % bewertet würden. Der Heimträger müsste fünf Vorpraktikanten einsetzen, um eine einzige Pflegehilfskraft zu ersetzen. Das wäre wegen der anfallenden Löhne und Personalverwaltungskosten unattraktiv. Damit würde die Heranführung von Interessenten für den Beruf der Pflegefachkraft blockiert. Sie seien nicht mit Auszubildenden zu vergleichen, die ihrer Berufsschulpflicht nachkommen müssten und die Zeit der Fachkräfte binden würden, deren Bewertung mit 20 % sei Ausdruck der Umlagefinanzierung von Fachkraftausbildungen. Auch die geringe Bewertung von Absolventen der Dualen Hochschule sei rechtswidrig. Befänden sich diese Kräfte am Stichtag in der Einrichtung, stünden sie in vollem Umfang zur Verfügung. Es gebe keinen Grund, sie in dieser Phase nicht voll heranzuziehen. Ein Abschlag sei allenfalls in der theoretischen Phase gerechtfertigt. Das spiele angesichts der stichtagsbezogenen Beurteilung durch den Beklagten keine Rolle. Eine stichtagsbezogene Bewertung finde in den pflegeversicherungsrechtlichen Vorgaben keine Stütze, denn bei der Kalkulation von Pflegevergütungen werde mit jährlichen Kosten gerechnet.

Nachdem der Beklagte Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 aufgehoben hat, erklären die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit für erledigt.

Die Klägerin beantragt,

Ziffer 3 des Bescheids des Beklagten vom 25.11.2009 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 in Ziffer 1 und 2 aufzuheben

hilfsweise festzustellen,

dass diese Bescheide rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt zusätzlich vor, die angefochtene Verfügung sei nicht unbestimmt, denn es werde klar gefordert, dass das nach der jeweiligen Pflegesatzvereinbarung notwendige Personal vorzuhalten sei. Die Modalitäten der Berechnung seien der Klägerin bekannt, nachdem die einschlägige Berechnungsweise mehrfach erläutert worden sei (vgl. Schr. v. 22.12.2009 und 08.04.2010). Sonst wäre auch die Pflegesatzvereinbarung und die darin enthaltenen Personalschlüssel unbestimmt. Der Personalbedarf könne anhand dieser Vorgaben konkret ermittelt werden. Tageweise geringfügige Abweichungen lägen in der Natur der Sache. Hätten in der Einrichtung keine Mängel vorgelegen und sich nur an wenigen Bewertungsstichtagen geringe Abweichungen ergeben, wäre dies nicht beanstandet worden. Die Personalausstattung habe aber über Jahre hindurch größtenteils unter dem vereinbarten Schlüssel gelegen und bei einer Prüfung im Februar 2009 sei der Verdacht auf gefährliche Pflege ausgesprochen worden, weshalb ein Aufnahmestopp ergangen sei. Dieser sei zwar im Mai 2009 vorläufig ausgesetzt worden, da u. a. die Personalausstattung ausreichend gewesen sei. Bis September 2009 seien die vereinbarten Personalschlüssel eingehalten worden. Aufgrund deutlicher Verbesserungen sei der Aufnahmestopp zum 01.12.2009 aufgehoben worden. Ab Oktober 2009 habe sich aber schon wieder die Tendenz zur stetigen Unterschreitung der notwendigen Personalausstattung gezeigt. Es sei deshalb zu befürchten gewesen, dass wieder gravierende Mängel eintreten könnten. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG sei ein Mangel schon gegeben, wenn die danach notwendige Zahl der Beschäftigten für die von ihnen zu leistende Arbeit nicht ausreiche. Im Hinblick auf die Vorgeschichte sei die Anordnung somit erforderlich gewesen. Da in Zeiten ausreichender personeller Ausstattung die Mängel wesentlich geringer gewesen seien, sei die Maßnahme auch geeignet. Sie sei auch verhältnismäßig, da lediglich das Vorhalten des Personals gefordert werde, für das die Klägerin auch vergütet werde. Im Übrigen habe es auch im Sommer 2009 wieder Mängel, einschließlich des Umgangs mit Medikamenten und der Dokumentation gegeben. Auch bei den Überprüfungen am 10.06. und 21.10.2010 seien Mängel festgestellt worden. Übereinstimmend hätten Mitarbeiterinnen erklärt, die personelle Besetzung sei zu gering. Bei der letzten Heimüberprüfung am 07.06.2011 seien nur geringe Mängel festzustellen gewesen. Das sei darauf zurückzuführen, dass die personelle Besetzung von Februar 2011 bis Juli 2011, ausgenommen März, wieder den Anforderungen der Vereinbarung entsprochen bzw. darüber gelegen hätten. Neben dem quantitativen Personalbedarf sei eine Fachkraftquote einzuhalten, wobei die verantwortliche Pflegefachkraft mit dem gesamten Beschäftigungsumfang mit eingerechnet werde. Das habe der Beklagte mit Einbeziehung von Herrn C. als verantwortlicher Pflegefachkraft so gehandhabt. Nur bei der heimrechtlichen Berechnung der Fachkraftquote werde lediglich die auf direkte pflegerische Tätigkeit entfallende Quote, hier bei Herrn C. 20 %, anerkannt. Damit habe die Fachkraftquote nach Leistungsrecht bei der letzten Überprüfung 48,1 %, nach Heimrecht 46,6 % betragen, d.h. in beiden Fällen habe eine Unterschreitung vorgelegen. Mehrarbeitsstunden seien nicht zu berücksichtigen, da § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG auf die Zahl der Beschäftigten abstelle. Die Vereinbarung gehe von vorhandenen Vollzeitstellen und nicht von Arbeitsstunden aus. Mehrarbeitsstunden seien Maßnahmen nach § 84 Abs. 6 SGB XI bei kurzfristigen Engpässen. Vorpraktikanten, Studenten der Dualen Hochschule, Zivildienstleistende und FSJ-Kräfte seien ebenso wie Pflegeschülerinnen entsprechend der Vorgaben aus dem Erlass des Sozialministeriums Baden-Württemberg vom 19.11.1997, der nach wie vor Anwendung finde (vgl. Protokoll der Landesarbeitsgemeinschaft nach § 16 LHeimG v. 02.11.2007) mit einem Stellenanteil von 0,2 in die Personalberechnung einzubeziehen. Die Berechnung der Personalausstattung sei nicht stichtagsbezogen, sondern über einen Zeitraum von ca. drei Jahren monatlich vorgenommen worden. Es könne somit über einen langen Zeitraum schlüssig nachgewiesen werden, dass die Personalausstattung zu knapp bemessen sei und nicht mit den Anforderungen der Leistungsträger übereinstimme. Dagegen berechne die Klägerin die vorzuhaltende Personalausstattung stichtagsbezogen, indem die Bewohnerliste jeweils die Bewohner nicht enthalte, die vorübergehend abwesend seien. In der mündlichen Verhandlung trägt er weiter vor, auch die zum 01.06.2012 in Kraft getretene Vergütungsvereinbarung werfe dieselben Fragen auf und gebe Anlass für ein erneutes Einschreiten, wenn wiederum Defizite in der Personalausstattung festgestellt würden.

Die Akten des Beklagten und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart liegen dem Gericht vor. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf deren Inhalt und die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt.

Die Klage erweist sich im Übrigen im Hauptantrag als unzulässig (1.), im Hilfsantrag jedoch als zulässig, aber unbegründet (2.).

1. Die Klage ist, soweit sie sich auf Aufhebung der angefochtenen Bescheide richtet, unzulässig, denn insoweit kommt der Klägerin kein schutzwürdiges Interesse mehr zu. Nachdem die Klägerin mit den Kostenträgern eine neue Vergütungsvereinbarung abgeschlossen hat, die zum 01.06.2012 wirksam wird, kommt der alten Vereinbarung seit diesem Zeitpunkt keine Wirkung mehr zu. Der Beklagte hat jedoch in seiner angefochtenen Verfügung ausdrücklich angeordnet, dass die Klägerin die Personalausstattung entsprechend der Bewohnerstruktur an die mit den Kostenträgern in der ab 01.05.2009 gültigen Pflegesatzvereinbarung vereinbarten Personalschlüssel anzupassen sei und sie darüber hinaus für die Zukunft die Personalausstattung vorzuhalten habe, die sich nach den in der Pflegesatzvereinbarung festgehaltenen Personalschlüsseln aufgrund der jeweiligen Bewohnerstruktur ergebe. Sie hat somit ausdrücklich, sowohl was den zum Zeitpunkt der Verfügung aktuellen Zeitpunkt anbelangt wie auch hinsichtlich der künftigen Verpflichtung, Bezug auf die benannte Verfügung vom 01.05.2009 genommen und die Anpassung an den hierin festgelegten Personalschlüssel angeordnet. Die ab Juni 2012 geltende Vereinbarung, die zudem jeweils veränderte Personalschlüssel festlegt, ist nicht Gegenstand der Verfügung. Der Vereinbarung vom 01.05.2009 kommen somit ab dem 01.06.2012 keine Rechtswirkungen mehr zu. Sie hat sich deshalb erledigt.

2. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich der Verwaltungsakt durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Der Klägerin kommt ein berechtigtes Interesse an der begehrten Entscheidung zu, denn es besteht eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr. Die der (erledigten) Verfügung zugrunde liegenden Diskrepanzen in der Berechnung der Personalausstattung bestehen weiterhin und der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht, dass er auch auf Basis der neuen Vergütungsvereinbarung eine entsprechende Anordnung erlassen wird, wenn der von ihm geforderte Personalbedarf unterschritten wird.

Die Klage ist jedoch unbegründet, denn die Anordnung des Beklagten ist in der Form, die sie durch den Widerspruchsbescheid erfahren hat, rechtmäßig gewesen und hat die Klägerin somit nicht in ihren Rechten verletzt.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Anordnung nicht unbestimmt. Denn zumindest im Widerspruchsbescheid ist dargelegt worden, wie die Klägerin bei ihrer Personalbemessung rechnerisch vorzugehen hat, um den in der Vergütungsvereinbarung festgelegten Personalschlüssel zu erfüllen.

Rechtsgrundlage der heimrechtlichen Anordnung ist, nachdem es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt (vgl. VGH Baden-Württemberg, B. v. 09.12.2002 - 14 S 451/02 -), § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), zuletzt geändert durch Art. 46 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 70). Nach dieser Vorschrift können, wenn festgestellte Mängel nicht abgestellt werden, Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung erforderlich sind.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 LHeimG liegen vor.

Ein Mangel, der gegenüber der Klägerin auch festgestellt worden war (vgl. Bescheid v. 25.03.2009), liegt vor, denn die in § 6 LHeimG genannten Anforderungen an den Betrieb eines Heims sind nicht in vollem Umfang erfüllt. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 LHeimG darf ein Heim nur betrieben werden, wenn der Träger und die Leitung sicherstellen, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht und betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften ausgeführt würden. Es müssen bei mehr als 20 nicht pflegebedürftigen oder mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnern mindestens 50 % der Beschäftigten eine Fachkraft sein.

Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass die Personalausstattung, wie sie die Klägerin vorhält, zumindest teilweise zu einer nicht ausreichenden personellen Besetzung und damit verbunden zumindest zu einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner führt, so dass die Anordnung erforderlich gewesen ist. Wegen der Einzelheiten hierzu wird auf die Protokolle über die Heimbegehungen vom 21.10.2010, 10.06.2010 bzw. 29.10.2009 verwiesen, aus denen sich z. B. außer hygienischen Beanstandungen und Mängeln in der Dokumentation mit potentiellem Einfluss auf den Bewohner (vgl. 21.10.2010, S. 14 Nr. 7) ergibt, dass zu manchen Zeiten Hilfskräfte allein auf der jeweiligen Station eingesetzt waren.

Was die von der Klägerin benannte Praxis anbelangt, personelle Unterdeckungen durch die Anordnung von Mehrarbeit auszugleichen, stellt dies kein Instrumentarium dafür da, einen Dauerzustand zu regeln. Denn davon abgesehen, dass Überstunden nur angeordnet werden dürfen, wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis besteht, sind sie primär durch entsprechende Arbeitsbefreiung auszugleichen. Zuzüglich ist ein Zeitzuschlag zu bezahlen (vgl. z.B. RL für Arbeitsverträge in den Einrichtungen des Deutschen Caritasverbandes, Anl. 6 §§ 1 und 3). Daraus ergibt sich aber, dass es sich lediglich um ein Instrument handelt, das in vorübergehenden Mangelsituationen anzuwenden ist. Es ist jedoch nicht geeignet, eine dauernde Personalunterdeckung auszugleichen, zumal eine generelle Berücksichtigung auch dazu führt, dass in Ausnahmezeiten dieser mögliche Puffer nicht mehr zur Verfügung steht. Bereits dieser strittige Gesichtspunkt genügt, um die Anordnung des Beklagten zu rechtfertigen. Im Übrigen regelt der vereinbarte Personalschlüssel die Zahl der (Vollzeit-) Arbeitskräfte. Hierzu zählt jede Pflegekraft mit ihrer vertraglichen Arbeitszeit, ohne dass bei der Berechnung die Berücksichtigung von Mehrarbeit möglich oder zulässig wäre.

Soweit die Klägerin die rechnerische Einbeziehung von Vorpraktikanten und Studenten der Dualen Hochschule mit einem Faktor von 0,2 beanstandet und deren Berücksichtigung mit 0,5 Pflegehilfskräften für angemessen hält, ist dies nur teilweise zutreffend. Die Berücksichtigung von Studenten der Dualen Hochschule mit einem Faktor von 0,2 ist nicht zu beanstanden. Die Klägerin trägt vor, bei den eingesetzten Studenten handle es sich um Studierende der Fachrichtung „Soziale Arbeit mit älteren Menschen“, nicht um Studierende der wirtschaftlich ausgerichteten Fachrichtung „Case Management“. Im Rahmen des für diese Ausbildung abzuschließenden Vertrages hat sich die Ausbildungsstätte aber zu verpflichten, dafür zu sorgen, dass dem Studierenden die Kenntnisse, Fertigkeiten und beruflichen Erfahrungen vermittelt werden, die zum Erreichen des Ausbildungsziels nach dem Rahmenstudienplan des Studiengangs erforderlich sind. Sie muss einen geeigneten Mitarbeiter mit der Ausbildung beauftragen und sie darf dem Studierenden nur Tätigkeiten übertragen, die dem Ausbildungszweck dienen und dem Ausbildungsstand angemessen sind (vgl. Studien- und Ausbildungsvertrag der DHBW). Daraus ergibt sich, dass der Studierende in derselben Weise wie ein Auszubildender einer umfassenden Anleitung und Ausbildung bedarf und somit nicht nur Tätigkeiten erbringt, sondern vielmehr auch die Arbeitskraft und Arbeitszeit der ihn ausbildenden Mitarbeiter in Anspruch nimmt. Das folgt in gesteigertem Maß auch daraus, dass es Teil praktischen Ausbildung ist, alltägliche Vorgänge zu diskutieren, zu reflektieren bzw. auszuwerten und fortzuschreiben sowie Berichte anzufertigen und Gespräche mit dem Ausbilder über die durchlaufende praktische Ausbildung zu führen (vgl.DHBW/Studienrichtung Soziale Arbeit mit älteren Menschen/Modulhandbuch). Unter Berücksichtigung der damit einhergehenden Ausbildungsverpflichtung der Klägerin ist es somit nicht zu beanstanden, dass der Beklagte diesen Personenkreis lediglich mit 0,2 Anteilen in die Berechnung einbezieht. Dabei durfte er sich zu Recht an den Vorgaben der LAG orientieren, die u. a. Auszubildende und Studenten mit einem Stellenanteil von 0,2 berücksichtigt.

Anders stellt sich die Anrechnungsquote hinsichtlich der von der Klägerin eingesetzten Praktikanten dar. Zu Recht hat die Klägerin darauf hingewiesen, dass dieser Personenkreis ebenso wie Hilfskräfte ohne entsprechende Ausbildung nach einer Einweisung im nicht betreuenden Bereich bzw. unter entsprechender angemessener Beteiligung durch Fachkräfte für eine betreuende Tätigkeit eingesetzt wird. Eine Rechtfertigung für eine Differenzierung ist somit nicht erkennbar, zumal die Vorpraktikanten keine über die allgemeine Betreuung von Hilfskräften hinausgehende Überwachung benötigen und deshalb anders als die auszubildenden Personen, die einen Anspruch auf Ausbildung und Unterweisung haben, keine zusätzliche Arbeitszeit der Pflegefachkräfte binden. Die Frage der arbeitsrechtlich angemessenen Vergütung ist für die Entscheidung über den personellen Anrechnungsschlüssel ohne Belang.

Was die Berücksichtigung der verantwortlichen Fachkraft, d. h. der Pflegedienstleitung anbelangt, ist zunächst nicht zu beanstanden, dass diese nicht in vollem Umfang auf die betreuende Tätigkeit im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV und damit auf die gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 LHeimG und § 5 HeimPersV, die nach § 19 LHeimG noch weiter Geltung hat, zu fordernde Fachkraftquote angerechnet wird. Denn maßgeblich ist hierbei, wie sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 HeimPersV ergibt, der Anteil der betreuenden Tätigkeit, d.h. der Tätigkeit, bei der der überwiegende Teil in der Betreuung, d.h. im unmittelbaren Kontakt (wie Pflege, Therapie, Förderung) mit dem Bewohner besteht. Soweit es sich allerdings um leitende Tätigkeiten im originären Tätigkeitsfeld der Pflegedienstleitung handelt wie Dienstplangestaltung, Koordinationsaufgaben, internes Qualitätsmanagement, Angehörigenarbeit, Umgang mit Beschwerden, stellt dies keine betreuende Tätigkeit dar (vgl. zur Berücksichtigung des Arbeitsanteils der Pflegedienstleitung VGH Baden-Württemberg, B. v. 09.12.2002 - 14 S 451/02 -). Nachdem die Klägerin jedoch bis zum heutigen Zeitpunkt keine konkrete Aufgabenbeschreibung vorgelegt hat, aus der sich ergibt, zu welchen Arbeitskraftanteilen die verantwortliche Pflegefachkraft leitende und zu welchem Anteil sie betreuende Tätigkeit übernimmt, ist nicht zu beanstanden, dass sie angesichts der Größe der von der Klägerin betriebenen Einrichtung vom Beklagten nur zu 20 % berücksichtigt worden ist. Die Frage des Umfangs heimleiterischer Tätigkeit stellt sich nicht mehr in der Schärfe, wie sie in der Vergangenheit bestanden hat, nachdem eine Heimleitung eingesetzt ist. Eine konkrete Berechnung wäre sonach in ein Vollstreckungsverfahren verlagert worden. Dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung, denn bereits die strittigen Fragen der generellen Berücksichtigung von Mehrarbeit und der Anrechnung des Einsatzes von Studenten der Dualen Hochschule rechtfertigten die Anordnung, denn sie führten zeitweise zu einer strukturellen Unterbesetzung. Eine endgültige Klärung des Umfangs der Berücksichtigung der Pflegedienstleitung bleibt, falls auf Grundlage der neuen Vergütungsvereinbarung wiederum eine heimrechtliche Anordnung ergehen sollte, der Behörde unter Berücksichtigung der Angaben der Klägerin vorbehalten.

Die angefochtene Anordnung war auch erforderlich. Insbesondere ist die von der Klägerin aufgeworfene Frage einer stichtagsgenauen oder jährlichen Überprüfung unter diesem Gesichtspunkt von Belang. Denn wenn die zu fordernde Personalausstattung lediglich immer wieder einmal kurzfristig unterschritten wird, da nicht planbare Veränderungen bzw. Ausfälle eingetreten sind, erweist sich eine entsprechende Anordnung nicht als erforderlich, zumal einer solchen Situation ja gerade mit Mehrarbeit und Überstunden begegnet werden kann. Anders verhält es sich jedoch, wenn es über einen längeren Zeitraum kontinuierlich zu einer zu geringen Besetzung kommt, wie es vorliegend der Fall gewesen ist, wie sich den Berechnungen des Beklagten entnehmen lässt.

Ermessensfehler sind nicht erkennbar. Der Beklagte hat von dem ihm eingeräumten Ermessen, das den Anforderungen des § 39 Abs. 1 LVwVfG entsprechend begründet worden ist, in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht, § 114 VwGO.

Zu Recht hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass die angefochtene Maßnahme schon deshalb verhältnismäßig ist, weil von der Klägerin nur das verlangt wird, was sie nach der als Grundlage herangezogenen Kostenvereinbarung jeweils den Kostenträgern und Bewohnern in Rechnung stellt und somit das an Betreuungsleistungen anbieten muss, was sie vergütet erhält. Im Übrigen ist dieser Gesichtspunkt für sich allein bereits eine tatbestandliche Voraussetzung für eine heimrechtliche Anordnung, da in § 12 Abs. 1 LHeimG ein Einschreiten auch dann möglich ist, wenn eine Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung festzustellen ist. Sie zeigt sich auch als weniger einschneidendes Mittel gegenüber anderen Maßnahmen wie einem Aufnahmestopp bzw. einer Reduzierung der zulässigen Bewohnerzahl. Sie stellt sich auch als geeignet dar, um einer personellen Unterdeckung zu begegnen und ist, wie bereits oben ausgeführt auch erforderlich.

Damit ist die Klage abzuweisen.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für erledigt erklärt haben, ist nach billigem Ermessen darüber zu entscheiden, wer die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, § 161 Abs. 2 VwGO. Zwar wären die Kosten in diesem Punkt dem Beklagten aufzuerlegen gewesen, da er die Gebührenfestsetzung aufgehoben hat, da sie rechtswidrig gewesen ist. Nachdem es sich insoweit jedoch lediglich um einen in Relation zum gesamten Streitgegenstand unbedeutenden Teil handelt, sind auch die hierauf entfallenden Kosten unter Berücksichtigung des Rechtsgedankens des § 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO der Klägerin aufzuerlegen, die als Unterlegene gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.

Beschluss vom 21. Juni 2012

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe