Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 8 K 9504/18

Tenor

Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger die Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen (Ordnungsnummer …) für den Bereitstellungsbezirk S., F. und L. über den 31.08.2019 hinaus befristet bis zum 03.02.2023 (wieder) zu erteilen.

Der Bescheid der Beklagten vom 28.11.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger begehrt die (Wieder-) Erteilung seiner Taxigenehmigung.
2 
Der 46-jährige Kläger ist Taxiunternehmer. Seit Februar 2002 ist er im Besitz einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nach § 47 PBefG (nachfolgend: Taxigenehmigung) für den Bereitstellungsbezirk S., L. und F. (Ordnungsnummer: ...). Am 04.02.2013 hatte die Beklagte die Geltungsdauer der Taxigenehmigung bis zum 03.02.2018 befristet verlängert. Am 05.10.2017 beantragte der Kläger auf dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Antragsformular die (Wieder-) Erteilung dieser Taxigenehmigung.
3 
Unter dem 05.10.2017 beauftragte die Beklagte die L. GmbH mit der Erstellung eines Kurzgutachtens. In seinem Kurzgutachten vom 23.10.2017 führte H. K., ein öffentlich bestellter und vereidigter Sachverständiger für die Betriebswirtschaft und Bewertung von Taxiunternehmen, aus, dass er die ihm überlassenen Unterlagen ausgewertet und entsprechenden Referenzwerten aus dem Taxigewerbe westdeutscher Großstädte (> 200.000 Einwohner) gegenübergestellt habe. Die Unterlagen und Angaben des Klägers, der ein Taxiunternehmen mit einem Fahrzeug als Haupttätigkeit betreibe und seit 2015 nur noch geringfügig Fahrpersonal beschäftigte, seien teilweise unstimmig und betriebswirtschaftlich wenig plausibel. So belaufe sich die durchschnittliche Jahresfahrleistung nach seinen Angaben auf ca. 53.200 km, während sich aus dem HU-Bericht eine Fahrleistung von ca. 63.100 km errechne. Die Verprobung der Kraftstoffkosten lasse dagegen auf eine Jahresfahrleistung von durchschnittlich ca. 60.800 km schließen. Der Referenzwert für vergleichbare Betriebe belaufe sich auf ca. 62.900 km. Hier bestehe Klärungsbedarf. Hinsichtlich des Erlöses pro Taxi sei festzustellen, dass der Kläger laut Buchführung im Prüfungszeitraum 2014 bis Juni 2017 (hochgerechnet) Erlöse von durchschnittlich ca. 46.500 EUR pro Jahr erzielt habe. Professionelle Vergleichsbetriebe hätten mit ca. 57.000 EUR substantiell höhere Erlöse. Hier bestehe ebenfalls Klärungsbedarf. Beim Erlös pro km sei der Kläger - bezogen auf die Fahrleistung laut Kraftstoffverbrauch - auf ca. 0,77 EUR/km gekommen, während vergleichbare Betriebe Kilometererlöse von ca. 0.91 EUR/km erzielten. Unter taxitypischen Einsatzbedingungen laufe der aktuelle S. Taxitarif auf einen Nettoerlös von ca. 1,28 EUR/km hinaus, der bis Januar 2015 gültige auf ca. 1,10 EUR/km.
4 
Mit Schreiben vom 24.10.2017 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass beabsichtigt sei, seinen Antrag wegen Zweifeln an seiner persönlichen Zuverlässigkeit abzulehnen. Ausweislich des von ihr in Auftrag gegebenen Kurzgutachtens über seine betrieblichen Daten seien seine Fahrzeugerlöse und die Kilometererlöse sehr unterdurchschnittlich. Der Kläger wurde aufgefordert, seine Kassenbücher und Schichtzettel für die Jahre 2014 bis 2016 vorzulegen.
5 
Am 27.10.2017 legte der Kläger der Beklagten Schichtzettel und Kassenbücher vor. Ausweislich eines Aktenvermerks der Beklagten vom selben Tag erklärte er dabei, dass er sich die Zahlen nicht erklären könne. 2015 sei sein Fahrzeug für 1, 5 Monate in der Werkstatt gewesen. Er fahre täglich von K. nach S.. Außerdem gebe es Fahrten zu Bekannten innerhalb Deutschlands. Die Tankbelege für die mit dem Taxi durchgeführten Privatfahrten habe er nicht aufbewahrt. Die Beklagte teilte ihm daraufhin mit, dass er bei diesem Sachstand nicht mit einer Verlängerung für fünf Jahre rechnen könne, da er die von ihm gemachten Angaben nicht belegen könne.
6 
Mit Bescheid vom 28.11.2017 erteilte die Beklagte dem Kläger „trotz erheblicher Bedenken“ die Taxigenehmigung vom 04.02.2018 bis zum 31.08.2019. Für die Entscheidung setzte sie eine Gebühr in Höhe von 373,70 EUR fest. Zur Begründung führte sie unter anderem aus, dass dem Kläger zwar bislang ein schwerer Verstoß gegen abgabenrechtliche Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 2d) PBefG nicht nachgewiesen werden könne. Dies schließe jedoch nicht automatisch auch seine Unzuverlässigkeit als Unternehmer aus. Eine unerklärlich hohe Anzahl privat gefahrener Kilometer könne bei schwacher Ertragslage den Verdacht nahelegen, dass die Allgemeinheit durch eine erhebliche Zahl „schwarz“ gefahrener Kilometer und damit einer Hinterziehung von Einkommens- und Umsatzsteuer geschädigt werde. Nach § 16 Abs. 3 PBefG könne die Genehmigung zum Verkehr mit Taxen höchstens für fünf Jahre erteilt werden. Da die Zweifel an der Plausibilität seiner betrieblichen Angaben bis jetzt nicht hätten ausgeräumt werden können und sämtliche Einnahmeursprungsaufzeichnungen fehlten, komme eine Wiedererteilung für volle fünf Jahre nicht in Frage. Die Genehmigung werde befristet bis zum 31.08.2019 erteilt. Somit werde ihm die Gelegenheit gegeben, im Rahmen eines erneuten Wiedererteilungsverfahrens im Sommer 2019 nachzuweisen, dass er seinen Betrieb ordnungsgemäß führe und sich als persönlich zuverlässiger Unternehmer erweise. Der Kläger wurde ferner darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsurkunde erst nach Eintritt der Bestandskraft des Genehmigungsbescheids ausgehändigt werde und erst nach Erhalt der Genehmigungsurkunde der Betrieb aufgenommen werden dürfe.
7 
Am 27.12.2017 erhob der Kläger gegen die Entscheidung vom 28.11.2017 Widerspruch, den er am 02.02.2018 „bezüglich des ihn begünstigenden Genehmigungszeitraums (vom 04.02.2018 bis 31.08.2019)“ zurücknahm; soweit im Genehmigungsbescheid „ein darüberhinausgehende Genehmigungszeitraum wegen der behaupteten Eignungsmängel (konkludent) abgelehnt worden sei“, hielt er den Widerspruch aufrecht. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass die im Rahmen des Referenzvergleichs vom Gutachter festgestellten Abweichungen seiner betrieblichen Daten nicht zu Plausibilitätsmängeln führten. Es obliege allein dem Unternehmer im Rahmen seiner unternehmerischen Tätigkeit und Freiheit, in welchem Rahmen er die ihm erteilte Genehmigung ausnutze. Somit könne die Abweichung als solche nicht in einen, wie vom Gutachter behaupteten, Automatismus bei der Plausibilitätsbeurteilung führen. Die Feststellungen bezüglich der Kilometererlöse seien nicht nachvollziehbar. Er wohne nicht im Stadtgebiet von S.. Auf Grund der in Anspruch genommenen Pauschalversteuerung sei er im Rahmen der 1%-Regelung berechtigt, das Fahrzeug für Fahrten zur Wohnstätte und zum Aufstellplatz innerhalb des Pflichtfahrgebiets zu nutzen und auch andere Privatfahrten auszuführen. Ausgehend von einer Gesamtfahrleistung von durchschnittlich 63.100 km laut HU-Bescheinigungen, ergebe sich unter Ansatz eines Privatanteils von 20% (alleine die Heim- und Anfahrten an durchschnittlich 300 Arbeitstagen/Jahr ergäben ca. 10.000 km) für das Jahr 2014 einen Kilometererlös von 1 EUR, für 2015 von 0,98 EUR, für 2016 von 0,92 EUR und für 2017 vorläufig in Höhe von ca. 1 EUR. Die Berechnung auf Basis der Kraftstoffkosten sei fehlerhaft. Bereits die Berechnungsfaktoren könnten kein zutreffendes Ergebnis produzieren, da die Annahme des Durchschnittsverbrauchs von 9,5 l unzutreffend sei. Werde mit einem Durchschnittsverbrauch von 8 bis 8,5 l gerechnet, was realistischen Werten bei dem eingesetzten Fahrzeug entspreche, so ergäben sich nahezu exakt die in den HU-Berichten ausgewiesenen Kilometerleistungen. Die Vorlage von „privaten Tankbelegen“ sei bereits im Hinblick auf die Pauschalversteuerung der Privatnutzung nicht erforderlich.
8 
In der daraufhin von der Beklagten bei der L. GmbH angeforderten Nachbegutachtung vom 29.01.2018 führte der Gutachter unter anderem aus, dass die Erklärungen des Klägers die Unstimmigkeiten bei der Fahrleistung nicht vollständig hätten klären können. Die betriebswirtschaftlichen Unstimmigkeiten (Kilometererlös) seien sogar größer geworden. Klärung könnten hier nur die Schichtzettel bringen.
9 
Am 02.02.2018 beantragte der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart, die Beklagte im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm die Genehmigungsurkunde über die mit Bescheid vom 28.11.2017 erteilte Taxigenehmigung (Ordnungsnummer ...) für den Zeitraum vom 04.02.2018 bis zum 31.08.2019 auszuhändigen. Dem Antrag gab das Gericht mit rechtskräftigem Beschluss vom 06.02.2018 statt (Az.: 8 K 1611/18).
10 
Am 20.09.2018 erhob der Kläger Untätigkeitsklage auf Erteilung der Taxigenehmigung mit einer Laufzeit bis zum 04.10.2022. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass er am 05.10.2017 den Antrag auf (Wieder-) Erteilung der Taxigenehmigung für die Höchstdauer von 5 Jahren, die üblicherweise im Bereich der Beklagten angewandt werde, gestellt habe. Die Beklagte habe seinem Antrag nur teilweise entsprochen. Die Beklagte wolle offensichtlich die Frage der Genehmigungsdauer dazu nutzen, um gegen Unternehmer vorzugehen, die nach ihrer Ansicht in steuerlicher Hinsicht nicht ordnungsgemäß handelten. Sie unterstelle ihm, was unzutreffend sei, dass er „Schwarzeinnahmen“ generiere, schlichtweg Steuern hinterziehe und darüber hinaus keine Einnahmeursprungsaufzeichnungen führe. Durch die kurze Laufzeit der erteilten Genehmigung werde eine ordnungsgemäße Unternehmens- und Investitionsplanung vereitelt. Er habe einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für die beantragte Höchstdauer, da er als „verdienter Altunternehmer“ im Bestand seiner Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG geschützt sei. Der Beklagten, die die Genehmigung grundsätzlich nur mit der nach § 16 Abs. 4 PBefG versehenen Höchstdauer erteile, stehe diesbezüglich kein Ermessen zu. Insbesondere stelle die Beklagte ohne ausreichende Begründung seine persönliche Zuverlässigkeit in Frage und lege ihm zur Wiedererteilung eine „Bewährungsfrist“ auf, für die weder eine Rechtsgrundlage noch eine rechtlich haltbare Begründung angeführt werde. Im Rahmen des Wiedererteilungsverfahrens habe er sämtliche Bescheinigungen uneingeschränkt vorgelegt. Die Beklagte nehme für sich in steuerrechtlicher Hinsicht eine originäre Prüfungskompetenz in Anspruch, die nicht bestehe. Sie werfe ihm ohne jeden objektivierbaren Anhaltspunkt die Begehung von Straftaten vor. Auch anerkenne sie seine Angaben zur Darlegung der von ihm im Rahmen der Pauschalversteuerung versteuerten Privatnutzung des Taxifahrzeugs nicht, obgleich sich dies wegen seines Wohnsitzes außerhalb der Betriebssitzgemeinde aufdränge. Die einfache Anfahrt zu den Taxistandplätzen in der Innenstadt betrage 6,5 km und zum Flughafen, einem seiner Hauptbetätigungsfelder, 17,5 km. Hinzu kämen Fahrten zur Taxizentrale zu Abrechnungszwecken, Werkstattfahrten, Fahrten zu Behörden und sonstige Privatfahrten, die im Rahmen der Pauschalversteuerung abgegolten und zulässig seien.
11 
Mit Widerspruchsbescheid vom 25.10.2018 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch des Klägers zurück, soweit er sich nicht gegen den im angefochtenen Bescheid enthaltenen Gebührenansatz richte, über den die Beklagte in eigener Regie entscheide. Für den Widerspruchsbescheid setzte es eine Gebühr in Höhe von 180 EUR fest. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Gemäß § 16 Abs. 4 PBefG betrage die Geltungsdauer einer Genehmigung für sonstigen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen höchstens fünf Jahre. Einen subjektiv-öffentlichen Anspruch auf die Höchstgeltungsdauer gebe es nicht. Dagegen spreche schon der Wortlaut der Vorschrift („höchstens“). Gehe man davon aus, dass diese Vorschrift auch nach ihrer letzten Novellierung im Hinblick auf die Befristung der Genehmigung ein Ermessen einräume, so sei zu berücksichtigen, dass die zur angefochtenen Befristung führenden Umstände in einem weiteren Gutachten der L. GmbH bestätigt worden seien. Die Befristung sei angesichts von § 54 Abs. 1 PBefG auch nicht unverhältnismäßig, um bestehenden und begründeten Zweifeln an der Dokumentationspraxis des Klägers wirksam zu begegnen und um bei - weiterhin - auftretenden Diskrepanzen und Unklarheiten kurzfristig effizient reagieren zu können. Eine unangemessene Beeinträchtigung der Interessen des Klägers sei nicht erkennbar. Insbesondere liege kein unangemessener Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit vor.
12 
Mit Schreiben vom 14.05.2019 bezog der Kläger den Widerspruchsbescheid in das vorliegende Klageverfahren ein und verwies darauf, dass im Rahmen der Widerspruchsentscheidung keine weiteren bzw. neuen rechtlichen Gesichtspunkte vorgebracht worden seien.
13 
In der mündlichen Verhandlung stellte der Kläger klar, dass es sich, soweit er schriftsätzlich die (Wieder-) Erteilung der Genehmigung bis zum 04.10.2022 beantragt habe, um ein Schreibversehen handele. Die von ihm begehrte 5-jährige Höchstdauer der Genehmigung ende erst am 03.02.2023.
14 
Der Kläger beantragt,
15 
die Beklagte zu verpflichten, ihm die Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen (Ordnungsnummer ...) für den Bereitstellungsbezirk S., F. und L. über den 31.08.2019 hinaus befristet bis zum 03.02.2023 (wieder) zu erteilen und den Bescheid der Beklagten vom 28.11.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
16 
Die Beklagte beantragt,
17 
die Klage abzuweisen.
18 
Zur Begründung verweist sie im Wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide.
19 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der beigezogenen Akte der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
20 
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf (Wieder-) Erteilung seiner Taxigenehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen (ON ...) für den Bereitstellungsbezirk S., F. und L. über den 31.08.2019 hinaus befristet bis zum 03.02.2023. Der Bescheid der Beklagten vom 28.11.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 ist, soweit er dem entgegensteht, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1.
21 
Die Klage ist zulässig. Der Kläger hatte gemäß § 75 VwGO am 20.09.2018 Untätigkeitsklage erhoben und den negativen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 mit Schreiben vom 14.05.2019 in das vorliegende Gerichtsverfahren mit einbezogen. Diese Einbeziehung war an die Frist des § 74 VwGO nicht gebunden (vgl. Rennert in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 75 VwGO, Rn. 18).
22 
Der Kläger hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Entscheidung des Gerichts. Eine Verpflichtungsklage ist aus Gründen des Rechtsschutzbedürfnisses nur zulässig, wenn der Kläger zuvor bei der Behörde einen Antrag gestellt und dieser, abgesehen von den Fällen der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, abgelehnt worden ist (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Pietzcker, 36. EL Februar 2019, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 96). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Kläger hatte die (Wieder-) Erteilung der Taxigenehmigung am 05.10.2017 für weitere 5 Jahre beantragt. Die Beklagte hat diesen Antrag abgelehnt, soweit es den Zeitraum vom 01.09.2019 bis zum 03.02.2023 betrifft. Dass sich der Antrag des Klägers auf einen Zeitraum von 5 Jahren bezogen hat, steht für das Gericht außer Frage. Der Kläger hat auf dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Antragsformular zwar keine Angaben zur beantragten Genehmigungsdauer gemacht, obwohl der Antrag auf Erteilung der Genehmigung gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 d) PBefG „Beginn und Ende der beantragten Geltungsdauer“ enthalten soll. Im Hinblick darauf, dass das Antragsformular der Beklagten Angaben zur begehrten Geltungsdauer aber nicht vorsieht und diese Angaben zudem nicht zwingend, sondern nur für den Regelfall geboten sind, kann allein aus den fehlenden Angaben zur Geltungsdauer nicht geschlossen werden, der Kläger habe die Entscheidung über die Geltungsdauer in das Belieben der Beklagten gestellt. Vielmehr war das Begehren des Klägers auch ohne Angabe einer Geltungsdauer unter Zugrundelegung des objektiven Empfängerhorizonts nur so zu verstehen, dass er die Genehmigung für die mögliche Höchstgeltungsdauer, mithin gemäß § 16 Abs. 4 PBefG für 5 Jahre, beantragen wollte. Abgesehen davon, dass diese Auslegung auch der ständigen Behördenpraxis der Beklagten entspricht, ist allein eine solche Auslegung des Antrags im Hinblick auf den mit einer zeitlichen Begrenzung verbundenen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Die in § 16 PBefG angeordnete zeitliche Begrenzung einer vorbehaltenen Genehmigung greift in die Freiheit ein, Verkehrsleistungen gewerbsmäßig anzubieten. Es ist dies ein weitgehender Eingriff, der umso schwerer wiegt, je weniger Lebenszeit auf die gewählte Berufsbetätigung verwendet werden darf, gleichviel, ob es sich hierbei um eine (bloße) Berufsausübungsregelung handelt oder gar um eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit (so Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 16 PBefG, Rn. 1 m.w.N.). Lassen sich dem Antrag eines Antragstellers damit keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass er die Genehmigung (ausnahmsweise) für eine kürzere Geltungsdauer als 5 Jahre begehrt - wie hier -, so ist davon auszugehen, dass die Höchstgeltungsdauer beantragt wird. Hierfür spricht im Übrigen auch, dass sich die Geltungsdauer einer nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltenden (fiktiven) Genehmigung ebenfalls an der Höchstgeltungsdauer orientiert, da es für die Frage der „Fiktionsfähigkeit“ der Geltungsdauer auf die generelle Befugnis der Behörde ankommt und nicht darauf, wie im konkreten Fall zu entscheiden gewesen wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.12.2016 - 12 S 1143/16 - Rn. 29, juris). Im vorliegenden Fall dürfte die Beklagte im Übrigen selbst davon ausgegangen sein, dass der Kläger eine Genehmigung für 5 Jahre beantragt hat. Denn anders können ihre Ausführungen auf Seite 3 ihres Schriftsatzes vom 28.11.2017 (4. Absatz), wonach „eine Wiedererteilung für volle fünf Jahre nicht in Frage komme, da die Zweifel an der Plausibilität seiner betrieblichen Angaben nicht hätten ausgeräumt werden können und sämtliche Einnahmeursprungsaufzeichnungen fehlten“, nicht verstanden werden. Aus diesen Ausführungen ergibt sich im Übrigen zugleich, dass die Beklagte den darüber hinaus gehenden Antrag des Klägers für den Zeitraum bis zum 03.02.2023 abgelehnt hat und sie nicht, wie von ihr geltend gemacht, dem Antrag des Klägers mit ihrer Entscheidung vom 28.11.2017 bereits vollumfänglich entsprochen hat. Die Entscheidung der Beklagten vom 28.11.2017 ist damit in dem Sinne teilbar, dass der Kläger sein Verpflichtungs- und darin mitenthaltenes Anfechtungsbegehren auf die (allein) begehrte längere Geltungsdauer der befristet erteilten Genehmigung beschränken kann, mithin im Wege der vorliegenden Verpflichtungsklage in zulässiger Weise geltend machen geltend kann, dass ihm eine zeitlich länger befristete Taxigenehmigung zustehe, als sie ihm von der Beklagten erteilt wurde (vgl. bereits VG Stuttgart, Beschluss vom 06.02.2018 - 8 K 1611/18 - im Eilverfahren).
2.
23 
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf (Wieder-) Erteilung der begehrten Taxigenehmigung über den 31.08.2019 hinaus, da er die Genehmigungsvoraussetzungen hierfür erfüllt; insbesondere ist bei ihm die erforderliche persönliche Zuverlässigkeit gegeben (unter 2.1.). Der Kläger hat auch einen Anspruch darauf, dass ihm die Genehmigung bis zum 02.03.2023 erteilt wird (unter 2.2.).
1.
24 
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf eine Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun.Der Begriff der Zuverlässigkeit wird durch § 1 Abs. 1 PBZugV konkretisiert. Danach gelten der Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet wird. Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmers oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen sind gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 d) PBZugV insbesondere schwere Verstöße gegen die abgabenrechtlichen Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben.Da für die berücksichtigungsfähigen Anhaltspunkte keine abschließende Regelung („insbesondere“) besteht, ist für die an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose maßgeblich, ob dieser willens und in der Lage ist, die einschlägigen Vorschriften zu beachten, wobei wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter ein strenger Maßstab anzulegen ist und sich die Unzuverlässigkeit auch aus einer Häufung von im Einzelnen nicht so schwerwiegenden Verstößen ergeben kann (Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.01.2018 - 11 CS 17.2555 -, juris). Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs ist zu beachten, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 d) PBZugV erfordert, dass tatsächlich feststeht, dass schwere Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten begangen wurden. Ausweislich des Wortlauts der Vorschrift reicht der bloße Verdacht, es könnte zu solchen Verstößen gekommen sein, nicht aus. Ein solch weites Verständnis des Inhalts der Vorschrift wäre nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund von Art. 12 Abs. 1 GG problematisch (OVG Bremen, Beschluss vom 22.03.2018 - 1 B 26/18 -, juris; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 13 PBefG, Rn. 10.), da die Versagung einer Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht der freien Berufswahl und zugleich in die private und familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind (OVG NRW, Beschluss vom 30.04.2008 - 13 A 8/07 -, juris).
25 
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe liegen im Falle des Klägers keine Tatsachen vor, die seine Unzuverlässigkeit als Unternehmer dartun. Insbesondere fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass der Kläger schwere Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben, begangen haben könnte. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der vom Gutachter der L. GmbH in seinen Kurzgutachten aufgeworfenen „Plausibilitätsmängeln“ und dem Vorwurf der Beklagten, der Kläger komme seinen „Dokumentationspflichten“ nur unzureichend nach.
26 
Gemäß § 146 Abs. 1 Satz 1 AO sind Buchungen und sonst erforderliche Aufzeichnungen einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorzunehmen. Nach § 146 Abs. 1 Satz 2 AO sind Kasseneinnahmen und Kassenausgaben täglich festzuhalten. Die Buchführung muss gemäß § 145 Abs. 1 Satz 1 AO so beschaffen sein, dass sie einem sachverständigen Dritten innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und über die Lage des Unternehmens vermitteln kann. Eine entsprechende Regelung für die Umsatzsteuer findet sich in § 22 Abs. 1 UStG. Dabei ist grundsätzlich jede einzelne Bareinnahme aufzuzeichnen. Tägliche oder wöchentliche Aufzeichnungen der Bareinnahmen genügen nicht. Von dieser grundsätzlich auch für Taxiunternehmer geltenden Pflicht zur Einzelaufzeichnung der Bareinnahmen wird aufgrund der branchenspezifischen Besonderheiten des Taxigewerbes nur dann eine Ausnahme gemacht, wenn sog. Schichtzettel in Verbindung mit den Angaben, die sich auf dem Kilometerzähler und dem Taxameter des einzelnen Taxis ablesen lassen, vorhanden sind und nach den Vorgaben des § 147 Abs. 1 AO aufbewahrt werden. Von der Aufbewahrung dieser Einnahmeursprungsaufzeichnungen kann nur dann abgesehen werden, wenn deren Inhalt unmittelbar nach Auszählung der Tageskasse in das in Form aneinandergereihter Tageskassenberichte geführte Kassenbuch übertragen wird. Taxiunternehmer sind nicht verpflichtet, das eingesetzte Personal, die jeweiligen Arbeitszeiten und die Kilometerleistung der einzelnen Fahrzeuge zu dokumentieren oder sog. Schichtzettel zu führen, sondern es besteht grundsätzlich eine Pflicht zur Einzelaufzeichnung, der durch die Vorlage von Schichtzetteln Genüge getan werden kann (vgl. zum Ganzen: BFH, Urteil vom 26.02.2004 - XI R 25/02 -, juris).
27 
Es kann offen bleiben, ob die vom Kläger vorgelegten Schichtzettel und Kassenbücher diesen Anforderungen in allen Belangen gerecht werden, denn ein etwaiges Nichteinhalten der o.g. Anforderungen würde jedenfalls nicht die Annahme eines „schweren“ Verstoßes gegen abgabenrechtliche Vorschriften rechtfertigen.
28 
Nach der Rechtsprechung der Kammer begründet die fehlerhafte Führung von Einnahmeursprungsaufzeichnungen alleine noch nicht die Annahme eines „schweren“ Verstoßes gegen abgabenrechtliche Vorschriften (vgl. u.a. Urteile vom 27.02.2019 - 8 K 10743/18 - und 12.12.2018 - 8 K 8942/18 -). Hinweise dafür, dass die für die Prüfung von derartigen Verstößen sachlich zuständige Finanzverwaltung rechtliche Schritte gegen den Kläger eingeleitet hätte, liegen nicht vor. Das Finanzamt hat grundsätzlich die Möglichkeit, diesbezügliche Anmerkungen im Rahmen der Bescheinigung in Steuersachen zu machen. Geschieht dies nicht, so spricht dies dafür, dass insoweit aus der Sicht des Finanzamts keine erwähnenswerten Verstöße des Antragstellers vorliegen (OVG Hamburg, Beschluss vom 24.06.2009 - 3 Bs 57/09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 31.03.2015 - 7 B 11168/14 -, jeweils juris). Hier hat der Kläger im laufenden Antragsverfahren auf (Wieder-) Erteilung der Taxigenehmigung uneingeschränkte Bescheinigungen in Steuersachen vorgelegt. Auch ist nichts dafür ersichtlich, dass die Finanzverwaltung wegen Mängeln in den Einnahmeaufzeichnungen Bußgeldverfahren gegen den Kläger eingeleitet hätte (vgl. § 379 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AO). Damit steht für die Kammer aber außer Frage, dass sich ein „schwerer“ Verstoß des Klägers gegen abgabenrechtliche Vorschriften nicht feststellen lässt. Abgesehen davon handelt es sich bei der Beurteilung der Frage, ob ein Unternehmer die erforderliche Zuverlässigkeit besitzt, um eine in die Zukunft gerichtete Prognoseentscheidung, die gefahrenabwehrrechtlicher Natur ist und insbesondere keine Sanktionierung für vergangenes Fehlverhalten zum Gegenstand hat (OVG Bremen, Beschluss vom 22.03.2018 - 1 B 26/18 -, juris).
29 
Auch die durch das Kurzgutachten der L. GmbH aufgezeigten Abweichungen von Referenzwerten stellen ohne weitere Anhaltspunkte keinen Nachweis für einen schweren Verstoß gegen abgabenrechtliche Pflichten dar. Insbesondere wird der von der Beklagten geäußerte - und auf bloßen Vermutungen beruhende - Verdacht der „Schwarzfahrten“ durch das Gutachten nicht belegt. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Gutachten der L. GmbH nebst Nachbegutachtung wenig aussagekräftig ist, weil es sich im Wesentlichen darauf beschränkt, klärungsbedürftige Fragen aufzuwerfen und im Übrigen Hinweise auf Abweichungen zu „branchenüblichen Referenzwerten“ enthält, aus denen sich ergebe, dass die Angaben des Klägers teilweise unstimmig und betriebswirtschaftlich wenig plausibel seien. Allein die Zugrundelegung von „branchenüblichen Referenzwerten“ kann aber jedenfalls dann, wenn - wie hier - vom Kläger begründete Abweichungen von Referenzfällen geltend gemacht werden, nicht zu einer tragfähigen Aussage dazu führen, ob es in einem Betrieb zu einem „schweren“ Verstoß gegen abgabenrechtlichen Vorschriften gekommen ist. Denn bereits bei Zugrundelegung einzelner abweichender Werte, wie beispielweise weniger/mehr Kraftstoffverbrauch des Fahrzeugs, weniger/mehr Eigenfahrbeteiligung des Betriebsunternehmers oder auch einer umfangreicheren Privatnutzung des Fahrzeugs, können die jeweiligen „Rechenmodelle“ zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen führen. So verhält es sich hier. Denn insoweit hat der Gutachter bereits den vom Kläger angegebenen Umstand, dass er seine mit dem Taxifahrzeug getätigten Privatfahrten im Rahmen der 1%-Regelung pauschal versteuert und er für die (private) An- und Abfahrt von seiner Wohnung zum Bereitstellungsbezirk jährlich ca. 10.000 km zurückzulegen hat, nicht hinreichend in den Blick genommen. Es kann deshalb auch nicht, wie die Beklagte annimmt, zu Lasten des Klägers gewertet werden, dass er seine Tankbelege für die von ihm vorgenommen und im Rahmen der 1%-Regelung versteuerten Privatfahrten nicht vorgelegt hat.
30 
Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger aus anderen Gründen nicht die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. § 1 PBZugV erforderliche persönliche Zuverlässigkeit besitzen würde, liegen nicht vor.
2.
31 
Der Anspruch des Klägers auf (Wieder-) Erteilung der Genehmigung bis zum 03.02.2023 ergibt sich daraus, dass er die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG erfüllt und es deshalb im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG geboten ist, ihm die Genehmigung für die beantragte Höchstgeltungsdauer zu erteilen. Anhaltspunkte dafür, dass objektive Gründe eine kürzere Laufzeit gebieten würden, sind nicht ersichtlich.
32 
Dem steht auch nicht entgegen, dass die Geltungsdauer der Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen gemäß § 16 Abs. 4 PBefG „höchstens“ 5 Jahre beträgt. Aus diesem Wortlaut ergibt sich lediglich, dass die Höchstgrenze der Geltungsdauer auf 5 Jahre festgelegt ist. Die vom Regierungspräsidium Stuttgart vorgenommene Auslegung, wonach die Bestimmung der Höchstdauer grundsätzlich dem Ausnahmefall und nicht dem Regelfall gelte, lässt sich dem Wortlaut der Regelung nicht entnehmen und stünde im Übrigen auch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Einklang. Denn der Genehmigungsanspruch ergibt sich aus der zeitlich unbegrenzten Berufsfreiheit, der im Rahmen des § 16 Abs. 4 PBefG „nur“ auf die Höchstdauer von 5 Jahren beschränkt wird.
33 
Ob der Behörde im Rahmen des § 16 Abs. 4 PBefG bei der Entscheidung über die Geltungsdauer einer Taxigenehmigung im Gelegenheitsverkehr ein Ermessen zukommt und sie diese im Einzelfall kürzer als 5 Jahre bemessen kann, wie von der Beklagten angenommen, erscheint fraglich. Beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Geltungsdauer gemäß § 16 Abs. 2 PBefG unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Abgesehen davon, dass auch insoweit umstritten ist, ob der Behörde insoweit Ermessen zukommt und inwieweit gegebenenfalls auch die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers einzustellen sind (vgl. VGH, Urteil vom 20.12.2016 - 12 S 1142/16 - Rn. 30, juris), enthält § 16 Abs. 4 PBefG bereits keine dementsprechende Vorgabe. Diese Frage kann jedoch vorliegend offen bleiben. Denn selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Behörde im Rahmen des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen die Geltungsdauer der Genehmigung im Einzelfall kürzer als 5 Jahre bemessen dürfte, so wäre es ihr in jedem Fall verwehrt, dies aus den von der Beklagten angenommenen Gründen zu tun. Die Beklagte hat die Genehmigung an den Kläger allein deshalb nur mit einer Geltungsdauer von knapp 1 Jahr und 7 Monaten erteilt, weil sie Zweifel an seiner Zuverlässigkeit hatte und ihm Gelegenheit geben wollte, im Rahmen eines erneuten Wiedererteilungsverfahrens im Sommer 2019 nachzuweisen, dass er seinen Betrieb ordnungsgemäß führt und sich als persönlich zuverlässiger Unternehmer erweist. Eine Verkürzung der Geltungsdauer aus diesem Grund erwiese sich jedoch in jedem Falle als ermessensfehlerhaft. Denn entweder ein Taxiunternehmer erweist sich als zuverlässig - dann ist ihm die Genehmigung mit der vollen Laufzeit zu erteilen, es sei denn objektive Gründe sprechen ausnahmsweise dagegen oder die Genehmigung wurde für einen kürzeren Zeitraum beantragt. Ist der Taxiunternehmer hingegen unzuverlässig, dann ist ihm die Genehmigung nach den Regelungen des PBefG zu versagen. Eine Verkürzung der Geltungsdauer der Genehmigung unter Verweis auf ein erneutes Wiedererteilungsverfahren nach kurzer Erteilungsdauer kommt hingegen bei bloßen Zweifeln an der Zuverlässigkeit auf Grund von unbestätigten Verdachtsmomenten - wie hier - nicht in Betracht. Denn dies wäre im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG und die Verfassungsmäßigkeit zeitlicher Begrenzungen nicht zu rechtfertigen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass es Fälle geben mag, in denen binnen der Entscheidungsfrist nicht endgültig geklärt werden kann, ob ein Unternehmer zuverlässig ist oder nicht. Auch hier gilt jedoch, dass die Genehmigung zu erteilen ist, solange - beispielsweise - nicht tatsächlich feststeht, dass schwere Verstöße gegen arbeits- oder sozialrechtliche und abgabenrechtliche Pflichten begangen wurden, da der bloße Verdacht, es könnte zu solchen Verstößen gekommen sein, nicht ausreicht. Soweit sich nach Erteilung der Genehmigung herausstellen sollte, dass ein Unternehmer tatsächlich derartige schwere Verstöße begangen hat, so bietet das PBefG mit § 25 PBefG bzw. § 48 LVwVfG eine ausreichende Möglichkeit, die Genehmigung zu widerrufen oder zurückzunehmen.
34 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
35 
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gründe

 
20 
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf (Wieder-) Erteilung seiner Taxigenehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen (ON ...) für den Bereitstellungsbezirk S., F. und L. über den 31.08.2019 hinaus befristet bis zum 03.02.2023. Der Bescheid der Beklagten vom 28.11.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 ist, soweit er dem entgegensteht, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1.
21 
Die Klage ist zulässig. Der Kläger hatte gemäß § 75 VwGO am 20.09.2018 Untätigkeitsklage erhoben und den negativen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.10.2018 mit Schreiben vom 14.05.2019 in das vorliegende Gerichtsverfahren mit einbezogen. Diese Einbeziehung war an die Frist des § 74 VwGO nicht gebunden (vgl. Rennert in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 75 VwGO, Rn. 18).
22 
Der Kläger hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Entscheidung des Gerichts. Eine Verpflichtungsklage ist aus Gründen des Rechtsschutzbedürfnisses nur zulässig, wenn der Kläger zuvor bei der Behörde einen Antrag gestellt und dieser, abgesehen von den Fällen der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, abgelehnt worden ist (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Pietzcker, 36. EL Februar 2019, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 96). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Kläger hatte die (Wieder-) Erteilung der Taxigenehmigung am 05.10.2017 für weitere 5 Jahre beantragt. Die Beklagte hat diesen Antrag abgelehnt, soweit es den Zeitraum vom 01.09.2019 bis zum 03.02.2023 betrifft. Dass sich der Antrag des Klägers auf einen Zeitraum von 5 Jahren bezogen hat, steht für das Gericht außer Frage. Der Kläger hat auf dem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Antragsformular zwar keine Angaben zur beantragten Genehmigungsdauer gemacht, obwohl der Antrag auf Erteilung der Genehmigung gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 d) PBefG „Beginn und Ende der beantragten Geltungsdauer“ enthalten soll. Im Hinblick darauf, dass das Antragsformular der Beklagten Angaben zur begehrten Geltungsdauer aber nicht vorsieht und diese Angaben zudem nicht zwingend, sondern nur für den Regelfall geboten sind, kann allein aus den fehlenden Angaben zur Geltungsdauer nicht geschlossen werden, der Kläger habe die Entscheidung über die Geltungsdauer in das Belieben der Beklagten gestellt. Vielmehr war das Begehren des Klägers auch ohne Angabe einer Geltungsdauer unter Zugrundelegung des objektiven Empfängerhorizonts nur so zu verstehen, dass er die Genehmigung für die mögliche Höchstgeltungsdauer, mithin gemäß § 16 Abs. 4 PBefG für 5 Jahre, beantragen wollte. Abgesehen davon, dass diese Auslegung auch der ständigen Behördenpraxis der Beklagten entspricht, ist allein eine solche Auslegung des Antrags im Hinblick auf den mit einer zeitlichen Begrenzung verbundenen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Die in § 16 PBefG angeordnete zeitliche Begrenzung einer vorbehaltenen Genehmigung greift in die Freiheit ein, Verkehrsleistungen gewerbsmäßig anzubieten. Es ist dies ein weitgehender Eingriff, der umso schwerer wiegt, je weniger Lebenszeit auf die gewählte Berufsbetätigung verwendet werden darf, gleichviel, ob es sich hierbei um eine (bloße) Berufsausübungsregelung handelt oder gar um eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit (so Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 16 PBefG, Rn. 1 m.w.N.). Lassen sich dem Antrag eines Antragstellers damit keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass er die Genehmigung (ausnahmsweise) für eine kürzere Geltungsdauer als 5 Jahre begehrt - wie hier -, so ist davon auszugehen, dass die Höchstgeltungsdauer beantragt wird. Hierfür spricht im Übrigen auch, dass sich die Geltungsdauer einer nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltenden (fiktiven) Genehmigung ebenfalls an der Höchstgeltungsdauer orientiert, da es für die Frage der „Fiktionsfähigkeit“ der Geltungsdauer auf die generelle Befugnis der Behörde ankommt und nicht darauf, wie im konkreten Fall zu entscheiden gewesen wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.12.2016 - 12 S 1143/16 - Rn. 29, juris). Im vorliegenden Fall dürfte die Beklagte im Übrigen selbst davon ausgegangen sein, dass der Kläger eine Genehmigung für 5 Jahre beantragt hat. Denn anders können ihre Ausführungen auf Seite 3 ihres Schriftsatzes vom 28.11.2017 (4. Absatz), wonach „eine Wiedererteilung für volle fünf Jahre nicht in Frage komme, da die Zweifel an der Plausibilität seiner betrieblichen Angaben nicht hätten ausgeräumt werden können und sämtliche Einnahmeursprungsaufzeichnungen fehlten“, nicht verstanden werden. Aus diesen Ausführungen ergibt sich im Übrigen zugleich, dass die Beklagte den darüber hinaus gehenden Antrag des Klägers für den Zeitraum bis zum 03.02.2023 abgelehnt hat und sie nicht, wie von ihr geltend gemacht, dem Antrag des Klägers mit ihrer Entscheidung vom 28.11.2017 bereits vollumfänglich entsprochen hat. Die Entscheidung der Beklagten vom 28.11.2017 ist damit in dem Sinne teilbar, dass der Kläger sein Verpflichtungs- und darin mitenthaltenes Anfechtungsbegehren auf die (allein) begehrte längere Geltungsdauer der befristet erteilten Genehmigung beschränken kann, mithin im Wege der vorliegenden Verpflichtungsklage in zulässiger Weise geltend machen geltend kann, dass ihm eine zeitlich länger befristete Taxigenehmigung zustehe, als sie ihm von der Beklagten erteilt wurde (vgl. bereits VG Stuttgart, Beschluss vom 06.02.2018 - 8 K 1611/18 - im Eilverfahren).
2.
23 
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf (Wieder-) Erteilung der begehrten Taxigenehmigung über den 31.08.2019 hinaus, da er die Genehmigungsvoraussetzungen hierfür erfüllt; insbesondere ist bei ihm die erforderliche persönliche Zuverlässigkeit gegeben (unter 2.1.). Der Kläger hat auch einen Anspruch darauf, dass ihm die Genehmigung bis zum 02.03.2023 erteilt wird (unter 2.2.).
1.
24 
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf eine Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun.Der Begriff der Zuverlässigkeit wird durch § 1 Abs. 1 PBZugV konkretisiert. Danach gelten der Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet wird. Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmers oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen sind gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 d) PBZugV insbesondere schwere Verstöße gegen die abgabenrechtlichen Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben.Da für die berücksichtigungsfähigen Anhaltspunkte keine abschließende Regelung („insbesondere“) besteht, ist für die an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose maßgeblich, ob dieser willens und in der Lage ist, die einschlägigen Vorschriften zu beachten, wobei wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter ein strenger Maßstab anzulegen ist und sich die Unzuverlässigkeit auch aus einer Häufung von im Einzelnen nicht so schwerwiegenden Verstößen ergeben kann (Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.01.2018 - 11 CS 17.2555 -, juris). Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs ist zu beachten, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 d) PBZugV erfordert, dass tatsächlich feststeht, dass schwere Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten begangen wurden. Ausweislich des Wortlauts der Vorschrift reicht der bloße Verdacht, es könnte zu solchen Verstößen gekommen sein, nicht aus. Ein solch weites Verständnis des Inhalts der Vorschrift wäre nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund von Art. 12 Abs. 1 GG problematisch (OVG Bremen, Beschluss vom 22.03.2018 - 1 B 26/18 -, juris; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 13 PBefG, Rn. 10.), da die Versagung einer Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht der freien Berufswahl und zugleich in die private und familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind (OVG NRW, Beschluss vom 30.04.2008 - 13 A 8/07 -, juris).
25 
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe liegen im Falle des Klägers keine Tatsachen vor, die seine Unzuverlässigkeit als Unternehmer dartun. Insbesondere fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass der Kläger schwere Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben, begangen haben könnte. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der vom Gutachter der L. GmbH in seinen Kurzgutachten aufgeworfenen „Plausibilitätsmängeln“ und dem Vorwurf der Beklagten, der Kläger komme seinen „Dokumentationspflichten“ nur unzureichend nach.
26 
Gemäß § 146 Abs. 1 Satz 1 AO sind Buchungen und sonst erforderliche Aufzeichnungen einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet vorzunehmen. Nach § 146 Abs. 1 Satz 2 AO sind Kasseneinnahmen und Kassenausgaben täglich festzuhalten. Die Buchführung muss gemäß § 145 Abs. 1 Satz 1 AO so beschaffen sein, dass sie einem sachverständigen Dritten innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und über die Lage des Unternehmens vermitteln kann. Eine entsprechende Regelung für die Umsatzsteuer findet sich in § 22 Abs. 1 UStG. Dabei ist grundsätzlich jede einzelne Bareinnahme aufzuzeichnen. Tägliche oder wöchentliche Aufzeichnungen der Bareinnahmen genügen nicht. Von dieser grundsätzlich auch für Taxiunternehmer geltenden Pflicht zur Einzelaufzeichnung der Bareinnahmen wird aufgrund der branchenspezifischen Besonderheiten des Taxigewerbes nur dann eine Ausnahme gemacht, wenn sog. Schichtzettel in Verbindung mit den Angaben, die sich auf dem Kilometerzähler und dem Taxameter des einzelnen Taxis ablesen lassen, vorhanden sind und nach den Vorgaben des § 147 Abs. 1 AO aufbewahrt werden. Von der Aufbewahrung dieser Einnahmeursprungsaufzeichnungen kann nur dann abgesehen werden, wenn deren Inhalt unmittelbar nach Auszählung der Tageskasse in das in Form aneinandergereihter Tageskassenberichte geführte Kassenbuch übertragen wird. Taxiunternehmer sind nicht verpflichtet, das eingesetzte Personal, die jeweiligen Arbeitszeiten und die Kilometerleistung der einzelnen Fahrzeuge zu dokumentieren oder sog. Schichtzettel zu führen, sondern es besteht grundsätzlich eine Pflicht zur Einzelaufzeichnung, der durch die Vorlage von Schichtzetteln Genüge getan werden kann (vgl. zum Ganzen: BFH, Urteil vom 26.02.2004 - XI R 25/02 -, juris).
27 
Es kann offen bleiben, ob die vom Kläger vorgelegten Schichtzettel und Kassenbücher diesen Anforderungen in allen Belangen gerecht werden, denn ein etwaiges Nichteinhalten der o.g. Anforderungen würde jedenfalls nicht die Annahme eines „schweren“ Verstoßes gegen abgabenrechtliche Vorschriften rechtfertigen.
28 
Nach der Rechtsprechung der Kammer begründet die fehlerhafte Führung von Einnahmeursprungsaufzeichnungen alleine noch nicht die Annahme eines „schweren“ Verstoßes gegen abgabenrechtliche Vorschriften (vgl. u.a. Urteile vom 27.02.2019 - 8 K 10743/18 - und 12.12.2018 - 8 K 8942/18 -). Hinweise dafür, dass die für die Prüfung von derartigen Verstößen sachlich zuständige Finanzverwaltung rechtliche Schritte gegen den Kläger eingeleitet hätte, liegen nicht vor. Das Finanzamt hat grundsätzlich die Möglichkeit, diesbezügliche Anmerkungen im Rahmen der Bescheinigung in Steuersachen zu machen. Geschieht dies nicht, so spricht dies dafür, dass insoweit aus der Sicht des Finanzamts keine erwähnenswerten Verstöße des Antragstellers vorliegen (OVG Hamburg, Beschluss vom 24.06.2009 - 3 Bs 57/09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 31.03.2015 - 7 B 11168/14 -, jeweils juris). Hier hat der Kläger im laufenden Antragsverfahren auf (Wieder-) Erteilung der Taxigenehmigung uneingeschränkte Bescheinigungen in Steuersachen vorgelegt. Auch ist nichts dafür ersichtlich, dass die Finanzverwaltung wegen Mängeln in den Einnahmeaufzeichnungen Bußgeldverfahren gegen den Kläger eingeleitet hätte (vgl. § 379 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AO). Damit steht für die Kammer aber außer Frage, dass sich ein „schwerer“ Verstoß des Klägers gegen abgabenrechtliche Vorschriften nicht feststellen lässt. Abgesehen davon handelt es sich bei der Beurteilung der Frage, ob ein Unternehmer die erforderliche Zuverlässigkeit besitzt, um eine in die Zukunft gerichtete Prognoseentscheidung, die gefahrenabwehrrechtlicher Natur ist und insbesondere keine Sanktionierung für vergangenes Fehlverhalten zum Gegenstand hat (OVG Bremen, Beschluss vom 22.03.2018 - 1 B 26/18 -, juris).
29 
Auch die durch das Kurzgutachten der L. GmbH aufgezeigten Abweichungen von Referenzwerten stellen ohne weitere Anhaltspunkte keinen Nachweis für einen schweren Verstoß gegen abgabenrechtliche Pflichten dar. Insbesondere wird der von der Beklagten geäußerte - und auf bloßen Vermutungen beruhende - Verdacht der „Schwarzfahrten“ durch das Gutachten nicht belegt. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Gutachten der L. GmbH nebst Nachbegutachtung wenig aussagekräftig ist, weil es sich im Wesentlichen darauf beschränkt, klärungsbedürftige Fragen aufzuwerfen und im Übrigen Hinweise auf Abweichungen zu „branchenüblichen Referenzwerten“ enthält, aus denen sich ergebe, dass die Angaben des Klägers teilweise unstimmig und betriebswirtschaftlich wenig plausibel seien. Allein die Zugrundelegung von „branchenüblichen Referenzwerten“ kann aber jedenfalls dann, wenn - wie hier - vom Kläger begründete Abweichungen von Referenzfällen geltend gemacht werden, nicht zu einer tragfähigen Aussage dazu führen, ob es in einem Betrieb zu einem „schweren“ Verstoß gegen abgabenrechtlichen Vorschriften gekommen ist. Denn bereits bei Zugrundelegung einzelner abweichender Werte, wie beispielweise weniger/mehr Kraftstoffverbrauch des Fahrzeugs, weniger/mehr Eigenfahrbeteiligung des Betriebsunternehmers oder auch einer umfangreicheren Privatnutzung des Fahrzeugs, können die jeweiligen „Rechenmodelle“ zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen führen. So verhält es sich hier. Denn insoweit hat der Gutachter bereits den vom Kläger angegebenen Umstand, dass er seine mit dem Taxifahrzeug getätigten Privatfahrten im Rahmen der 1%-Regelung pauschal versteuert und er für die (private) An- und Abfahrt von seiner Wohnung zum Bereitstellungsbezirk jährlich ca. 10.000 km zurückzulegen hat, nicht hinreichend in den Blick genommen. Es kann deshalb auch nicht, wie die Beklagte annimmt, zu Lasten des Klägers gewertet werden, dass er seine Tankbelege für die von ihm vorgenommen und im Rahmen der 1%-Regelung versteuerten Privatfahrten nicht vorgelegt hat.
30 
Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger aus anderen Gründen nicht die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. § 1 PBZugV erforderliche persönliche Zuverlässigkeit besitzen würde, liegen nicht vor.
2.
31 
Der Anspruch des Klägers auf (Wieder-) Erteilung der Genehmigung bis zum 03.02.2023 ergibt sich daraus, dass er die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG erfüllt und es deshalb im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG geboten ist, ihm die Genehmigung für die beantragte Höchstgeltungsdauer zu erteilen. Anhaltspunkte dafür, dass objektive Gründe eine kürzere Laufzeit gebieten würden, sind nicht ersichtlich.
32 
Dem steht auch nicht entgegen, dass die Geltungsdauer der Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen gemäß § 16 Abs. 4 PBefG „höchstens“ 5 Jahre beträgt. Aus diesem Wortlaut ergibt sich lediglich, dass die Höchstgrenze der Geltungsdauer auf 5 Jahre festgelegt ist. Die vom Regierungspräsidium Stuttgart vorgenommene Auslegung, wonach die Bestimmung der Höchstdauer grundsätzlich dem Ausnahmefall und nicht dem Regelfall gelte, lässt sich dem Wortlaut der Regelung nicht entnehmen und stünde im Übrigen auch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Einklang. Denn der Genehmigungsanspruch ergibt sich aus der zeitlich unbegrenzten Berufsfreiheit, der im Rahmen des § 16 Abs. 4 PBefG „nur“ auf die Höchstdauer von 5 Jahren beschränkt wird.
33 
Ob der Behörde im Rahmen des § 16 Abs. 4 PBefG bei der Entscheidung über die Geltungsdauer einer Taxigenehmigung im Gelegenheitsverkehr ein Ermessen zukommt und sie diese im Einzelfall kürzer als 5 Jahre bemessen kann, wie von der Beklagten angenommen, erscheint fraglich. Beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Geltungsdauer gemäß § 16 Abs. 2 PBefG unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Abgesehen davon, dass auch insoweit umstritten ist, ob der Behörde insoweit Ermessen zukommt und inwieweit gegebenenfalls auch die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers einzustellen sind (vgl. VGH, Urteil vom 20.12.2016 - 12 S 1142/16 - Rn. 30, juris), enthält § 16 Abs. 4 PBefG bereits keine dementsprechende Vorgabe. Diese Frage kann jedoch vorliegend offen bleiben. Denn selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Behörde im Rahmen des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen die Geltungsdauer der Genehmigung im Einzelfall kürzer als 5 Jahre bemessen dürfte, so wäre es ihr in jedem Fall verwehrt, dies aus den von der Beklagten angenommenen Gründen zu tun. Die Beklagte hat die Genehmigung an den Kläger allein deshalb nur mit einer Geltungsdauer von knapp 1 Jahr und 7 Monaten erteilt, weil sie Zweifel an seiner Zuverlässigkeit hatte und ihm Gelegenheit geben wollte, im Rahmen eines erneuten Wiedererteilungsverfahrens im Sommer 2019 nachzuweisen, dass er seinen Betrieb ordnungsgemäß führt und sich als persönlich zuverlässiger Unternehmer erweist. Eine Verkürzung der Geltungsdauer aus diesem Grund erwiese sich jedoch in jedem Falle als ermessensfehlerhaft. Denn entweder ein Taxiunternehmer erweist sich als zuverlässig - dann ist ihm die Genehmigung mit der vollen Laufzeit zu erteilen, es sei denn objektive Gründe sprechen ausnahmsweise dagegen oder die Genehmigung wurde für einen kürzeren Zeitraum beantragt. Ist der Taxiunternehmer hingegen unzuverlässig, dann ist ihm die Genehmigung nach den Regelungen des PBefG zu versagen. Eine Verkürzung der Geltungsdauer der Genehmigung unter Verweis auf ein erneutes Wiedererteilungsverfahren nach kurzer Erteilungsdauer kommt hingegen bei bloßen Zweifeln an der Zuverlässigkeit auf Grund von unbestätigten Verdachtsmomenten - wie hier - nicht in Betracht. Denn dies wäre im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG und die Verfassungsmäßigkeit zeitlicher Begrenzungen nicht zu rechtfertigen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass es Fälle geben mag, in denen binnen der Entscheidungsfrist nicht endgültig geklärt werden kann, ob ein Unternehmer zuverlässig ist oder nicht. Auch hier gilt jedoch, dass die Genehmigung zu erteilen ist, solange - beispielsweise - nicht tatsächlich feststeht, dass schwere Verstöße gegen arbeits- oder sozialrechtliche und abgabenrechtliche Pflichten begangen wurden, da der bloße Verdacht, es könnte zu solchen Verstößen gekommen sein, nicht ausreicht. Soweit sich nach Erteilung der Genehmigung herausstellen sollte, dass ein Unternehmer tatsächlich derartige schwere Verstöße begangen hat, so bietet das PBefG mit § 25 PBefG bzw. § 48 LVwVfG eine ausreichende Möglichkeit, die Genehmigung zu widerrufen oder zurückzunehmen.
34 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
35 
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Verwandte Urteile

Keine verwandten Inhalte vorhanden.

Referenzen