Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 2 K 3018/18

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Anerkennung eines wichtigen Grundes für ihre vormalige Entlassung auf eigenen Wunsch aus dem Vorbereitungsdienst („Referendariat“).

Am 13.05.2016 beantragte die im Jahr 1986 geborene Klägerin beim Regierungspräsidium S. ihre Zulassung zum Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen in B.. Am 17.11.2016 wurde sie vom Regierungspräsidium unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Studienreferendarin ernannt und am 07.12.2016 zur Ausbildung für die Fächer „Geschichte mit Gemeinschaftskunde, Ethik“ ab dem 09.01.2017 an die R.-Schule in S. zugewiesen. Mit Bescheid vom 28.03.2017 änderte das Regierungspräsidium den Zulassungsbescheid dahingehend ab, dass die Klägerin aus dienstlichen Gründen mit sofortiger Wirkung zur schulpraktischen Ausbildung im Fach Ethik der M.-Schule in S. zugewiesen wurde.

Mit Schreiben vom 11.07.2017 teilte das staatliche Seminar für Didaktik und Lehrerbildung dem Regierungspräsidium mit, dass der Klägerin aufgrund der von ihr im ersten Ausbildungsabschnitt gezeigten Leistungen kein selbstständiger Unterricht übertragen werden könne. Der erste Ausbildungsabschnitt müsse daher um ein Unterrichtshalbjahr verlängert werden. Am 17.07.2017 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium einen vollständigen Wechsel an die M.-Schule, da an der R.-Schule eine ordnungsgemäße Ausbildung in ihren beiden Fächern Geschichte mit Gemeinschaftskunde und Ethik nicht gewährleistet sei.

Am 18.07.2017 wurde der Klägerin mitgeteilt, dass sich ihr Vorbereitungsdienst gemäß § 10 Abs. 4 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen vom 03.11.2015 (im Folgenden: BSPO II) bis längstens 31.01.2019 verlängere. Mit Bescheid vom 04.09.2017 wurde ihrem Antrag auf Schulwechsel mit Wirkung ab dem 11.09.2017 entsprochen.

Der Klägerin wurde am 01.12.2017 von ihrem Seminar mitgeteilt, dass ihr auch nach Verlängerung des ersten Ausbildungsabschnitts kein selbstständiger Unterricht übertragen werden könne und eine Entlassung von Amts wegen erfolgen müsse. Am 08.12.2017 beantragte die Klägerin ihre sofortige Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst und aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf. Eine Begründung erfolgte nicht.

Mit Bescheid vom 13.12.2017, zugestellt am 15.12.2017, wurde die Klägerin ab dem Zeitpunkt der Zustellung unter Widerruf ihres Beamtenverhältnisses aus dem Vorbereitungsdienst entlassen. Es wurde darauf hingewiesen, dass eine erneute Zulassung zum Vorbereitungsdienst in der Regel nicht in Betracht komme. Eine Ausnahme sei nur in begründeten Einzelfällen möglich und nur, wenn der begonnene Vorbereitungsdienst noch kein Unterrichtshalbjahr gedauert habe und für die Entlassung ein wichtiger Grund anerkannt worden sei, welcher eine Wiederaufnahme rechtfertige. Solche Gründe seien von ihr nicht vorgetragen worden.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 06.01.2018 Widerspruch. Bei ihr liege ein wichtiger Grund vor, weil es für sie erschwerte Startbedingungen sowie eine unzureichende Betreuung seitens der Mentoren und Fachdidaktiker am Seminar gegeben habe. Sie fordere daher die Möglichkeit einer erneuten Zulassung zum Vorbereitungsdienst.

Mit Bescheid vom 05.02.2018 wies das Regierungspräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück. Soweit sich ihr Widerspruch gegen ihre Entlassung selbst richte, sei er nicht zulässig, weil kein Rechtsschutzbedürfnis bestehe. Die Klägerin sei antragsgemäß entlassen worden. Soweit sich ihr Widerspruch gegen die Feststellung richte, dass kein wichtiger Grund für ihre Entlassung anerkannt werde, sei er zulässig, aber nicht begründet. Aufgrund ihrer antragsgemäßen Entlassung liege eine „sonstige“ Entlassung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II vor. Sofern für die Unterbrechung kein wichtiger Grund anerkannt worden sei und der Vorbereitungsdienst mehr als ein Jahr gedauert habe, werde das Ermessen der Behörde für eine erneute Zulassung nur für besondere Ausnahmefälle eröffnet. Der Vorbereitungsdienst der Klägerin habe mehr als ein Unterrichtshalbjahr gedauert und sie habe auch keinen Sachverhalt aufgezeigt, der einen besonderen Ausnahmefall begründe. Soweit die Klägerin die ordnungsgemäße Ausbildung im Vorbereitungsdienst beanstande, begründe dies keinen Ausnahmefall. Der Klägerin sei von Seiten des Seminars mitgeteilt worden, dass ihr auch nach Verlängerung kein selbstständiger Unterricht übertragen werden könne und eine Entlassung von Amts wegen erfolgen müsse. Sie habe die Möglichkeit gehabt, ihre Entlassung abzuwarten und entsprechenden Rechtsschutz dagegen zu erlangen. Die Entlassung von Amts wegen wäre jedoch ungünstiger gewesen, denn es dürfe nicht wiedereingestellt werden, wer nach § 7 Abs. 3 Nr. 5 BSPO II entlassen worden sei.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 08.02.2018 hat die Klägerin am 06.03.2018 Klage erhoben und einen Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe gestellt. Zur Begründung führt sie aus, sie habe erschwerte Startbedingungen gehabt und aufgrund der unzureichenden Betreuung seitens der Mentoren und Fachdidaktiker am Seminar habe sie die Verlängerung ihres ersten Ausbildungsabschnitts nicht erfolgreich nutzen können. Die genannten Umstände begründeten einen Ausnahmefall im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II.

Die Klägerin beantragt schriftlich sinngemäß,

den Beklagten zur Anerkennung eines wichtigen Grundes für ihre Entlassung zu verpflichten und die Bescheide des Regierungspräsidiums S. vom 13.12.2017 und vom 05.02.2018 insoweit aufzuheben, als sie dem entgegenstehen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Erwiderung verweist er auf den Widerspruchsbescheid und führt ergänzend aus, dass kein besonderer Ausnahmefall vorliege. Soweit die Klägerin die ordnungsgemäße Ausbildung beanstande, habe sich dies nicht bestätigt. Die Klägerin sei vom Seminarleiter in einem einstündigen Gespräch informiert worden, dass ihr auch nach Verlängerung kein selbstständiger Unterricht überantwortet werden könne und die Entlassung von Amts wegen erfolgen müsse.

Durch Beschluss vom 15.01.2020 ist der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe abgelehnt worden.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung ist die Klägerin nicht erschienen. Die Vertreterin des Beklagten hat erklärt, ihrer Auffassung nach handele es sich bei dem Hinweis im Bescheid von 13.12.2017, dass kein wichtiger Grund vorliege, um einen Verwaltungsakt. Im Hinblick auf die zeitliche Einschränkung einer erneuten Zulassung hat sie angegeben, auch wenn der Vorbereitungsdienst mehr als ein Unterrichtshalbjahr gedauert habe, könne es zur Anerkennung eines wichtigen Grundes kommen. Nach der Praxis ihres Hauses seien wichtige Gründe vor allem Krankheit, kurzfristig eintretende Pflegebedürftigkeit von Angehörigen oder der überraschende Wegfall einer Betreuungsmöglichkeit für ein Kind.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage der Klägerin ist zwar zulässig (dazu I.), bleibt aber in der Sache ohne Erfolg (dazu II.)

Insbesondere ist ihre Klage statthaft (dazu 1.), wurde ein erforderliches Vorverfahren durchgeführt (dazu 2.) und besteht für die Klage ein Rechtsschutzbedürfnis (dazu 3.).

1. Zu Recht hat die Klägerin eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) erhoben.

Jedenfalls bei der von der Klägerin angestrebten positiven Feststellung, dass ein wichtiger Grund im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 der BSPO II vorliege, handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Verordnung hierfür den Begriff der „Anerkennung“ verwendet. Zudem erfüllt eine solche positive Anerkennung alle Merkmale eines Verwaltungsakts nach § 35 LVwVfG.

2. Obgleich der Ausgangsbescheid vom Regierungspräsidium erlassen worden war, hat die Klägerin zu Recht ein Vorverfahren durchgeführt.

Das Vorverfahren war nicht im Hinblick auf § 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG entbehrlich. Hiernach ist ein Vorverfahren nicht erforderlich, wenn ein Landesgesetz dieses ausdrücklich bestimmt. Eine solche Bestimmung liegt nicht in § 15 Abs. 1 AGVwGO, wonach es eines Vorverfahrens nicht bedarf wenn - wie hier - das Regierungspräsidium einen Verwaltungsakt erlassen oder diesen abgelehnt hat. Denn diese Regelung bezieht sich nicht auf beamtenrechtliche Streitigkeiten und stellt damit keine ausdrückliche Regelung im Sinne des § 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG dar. Im Gegenteil ordnet § 15 Abs. 1 Nr. 3 AGVwGO - insoweit klarstellend - an, dass das Absehen vom Vorverfahren nicht für Klagen von Beamten aus dem Beamtenverhältnis gilt (so auch Urt. d. Kammer v. 29.03.2017 - 2 K 4254/15 - juris).

3. Die Klägerin besitzt auch ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage.

Es kann offen bleiben, ob es sich bei der in den Gründen des Bescheids vom 13.12.2017 getroffenen „Feststellung“, dass ein wichtiger Grund nicht vorliege, um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG handelt. Davon geht der Beklagte jedenfalls aus, obgleich die Formulierung nicht eindeutig ist. Die Klägerin kann aber jedenfalls nicht darauf verwiesen werden, ihren Anspruch auf Anerkennung eines wichtigen Grundes (erst) im Rahmen eines Verfahrens auf erneute Zulassung zum Vorbereitungsdienst geltend zu machen. Anderenfalls liefe sie Gefahr, dass ihr die Bestandskraft des Bescheids des Regierungspräsidiums S. vom 13.12.2017, der das Nichtvorliegen eines wichtigen Grundes erwähnt, entgegengehalten würde (offen gelassen in OVG NRW, Urt. v. 23.07.2018 - 6 A 1732/16 - juris Rn. 34; vgl. auch VG Stuttgart, Urt. v. 04.04.2017 - 6 K 5155715 - [nicht veröffentlicht] zur Vorgängerregelung).

Zudem ist ihr Begehren nicht deswegen offensichtlich aussichtslos, weil ihr Vorbereitungsdienst bereits länger als ein halbes Unterrichtsjahr gedauert hat. Denn die Bestimmung des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II ist nur als Sollvorschrift ausgestaltet und schließt es daher - wovon auch der Beklagte ausgeht - nicht zwingend aus, bei Vorliegen eines wichtigen Grundes auch dann wiedereinzustellen, wenn der Vorbereitungsdienst vor der Entlassung bereits länger als ein halbes Jahr gedauert hat (vgl. zur Rechtsnatur einer vergleichbaren Vorschrift auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.08.2000 - 4 S 1547/98 - juris Rn. 15).

II.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Anerkennung eines wichtigen Grundes im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Als Rechtsgrundlage für eine derartige Feststellung kommt nur § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II in Betracht. Danach soll nach sonstigen Entlassungen nicht wiedereingestellt werden, es sei denn, der Vorbereitungsdienst hat noch kein Unterrichtshalbjahr gedauert und es wurde ein wichtiger Grund anerkannt.

2. Die Vorschrift ist zunächst mit höherrangigem Recht vereinbar.

a) Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorschrift verfassungswidrig sein könnte (thematisiert in OVG NRW, Urt. v. 23.07.18 - 6 A 1732/16 - BeckRS 2018, 16659, beck-online, für eine vergleichbare Vorschrift, i.E. aber verneint) liegen nicht vor und wurden auch nicht vorgetragen. Insbesondere dürfte eine hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung in § 35 Absatz 3 SchulG BW in der Fassung vom 14.10.2008 (GBl. S. 317) und § 16 Absatz 2 LBG vom 09.11.2010 (GBl. S. 793, 794) vorliegen.

b) Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II ist insbesondere auch vereinbar mit § 23 Abs. 4 BeamtStG. Nach Satz 1 dieser Bestimmung können Beamtinnen und Beamte auf Widerruf jederzeit entlassen werden. Allerdings soll ihnen gemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG Gelegenheit zur Beendigung des Vorbereitungsdienstes und zur Ablegung der Prüfung gegeben werden. Diese Vorschrift findet aber nur dann Anwendung, wenn keine Entlassung auf Antrag erfolgt ist. Ist die Entlassung auf eigenen Antrag erfolgt, kann sich ein Beamter oder eine Beamtin auf Widerruf nicht darauf berufen, ihm bzw. ihr solle noch die Gelegenheit zur Beendigung des Vorbereitungsdienstes gegeben werden, wenn er bzw. sie - wie hier die Klägerin -dieser Möglichkeit durch einen Entlassungsantrag zuvorgekommen ist.

3. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II für die Anerkennung eines wichtigen Grundes liegen jedoch nicht vor.

a) Da die Klägerin entsprechend ihrem Antrag vom 08.12.2017 nach § 23 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG entlassen worden ist, liegt in ihrem Fall eine „sonstige Entlassung“ im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 3 BSPO II vor.

b) Bei derartigen Entlassungen kann eine kann eine Wiedereinstellung nur erfolgen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt.

aa) Der Begriff des wichtigen Grundes ist in der genannten Verordnung nicht definiert. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Inhalt durch Auslegung zu ermitteln ist. Aus dem Erfordernis eines „wichtigen“ Grundes folgt, dass nicht jeder beliebige, nachvollziehbare oder sonst anerkennenswerte Beweggrund die Möglichkeit einer späteren Wiedereinstellung offen halten soll, diesem vielmehr ein besonderes Gewicht zukommen muss. Es handelt sich um eine Soll-Vorschrift, die die im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend ist und sie verpflichtet, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Im Regelfall ist das „Soll“ ein „Muss“ (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.07.2018 - 6 A 1732/16 -, juris Rn. 59, zu einer vergleichbaren Regelung).

bb) In der vorliegenden Verordnung werden keine Regelbeispiele genannt, wann ein wichtiger Grund (jedenfalls) vorliegt. Ein Vergleich mit entsprechenden Regelungen anderer Bundesländer kann aber einen Anhaltspunkt bieten, welche Anforderungen an die Annahme eines wichtigen Grundes gestellt werden können. So führt § 5 Abs. 2 der Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen (NRW) aus: „Sie [Die Einstellung] soll auch dann nicht erfolgen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantragt, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt ist. Wichtige Gründe sind insbesondere Familienzusammenführung, Kindererziehung, alleinige Verantwortung für einen ärztlich anerkannten Pflegefall, längere schwere Erkrankung oder berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf außerhalb eines Vorbereitungsdienstes; ausbildungsfachliche Gründe sind keine wichtigen Gründe.“

Diese Auslegung steht auch in Einklang mit den Angaben der Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die angegeben hat, nach der Praxis des Beklagten seien wichtige Gründe vor allem Krankheit, kurzzeitige Pflege von Angehörigen oder der überraschende Wegfall einer Betreuungsmöglichkeit für ein Kind.

cc) Derartige Umstände liegen im Fall der Klägerin nicht vor. Sie führt zur Begründung eines wichtigen Grundes an, dass es für sie erschwerte Startbedingungen sowie eine unzureichende Betreuung seitens der Mentoren und Fachdidaktiker am Seminar gegeben habe.

Es kann offen bleiben, ob die geltend gemacht Mängel in der Ausbildung der Klägerin tatsächlich vorhanden waren. Ihr ist zwar zuzugeben, dass an der R.-Schule, der sie ursprünglich zur Ausbildung zugewiesen war, ihr Fach „Ethik“ nicht unterrichtet wurde und auch entsprechende Lehrkräfte nicht dort beschäftigt wurden. Dieser Umstand war aber nach dem Vortrag der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Tatsache geschuldet, dass sich erst nach Schuljahresbeginn herausstellte, ob der Kurs zustande kommt oder nicht. Im Übrigen wurde dieser Situation seitens der Schule dadurch entgegengewirkt, dass die Klägerin zunächst ab dem 28.03.2017 teilweise und auf ihren entsprechenden Antrag ab dem 11.09.2017 vollständig der M.-Schule gewiesen wurde, an der auch ihre Ausbildung im Fach Ethik erfolgen konnte.

Auch soweit die Klägerin geltend macht, dass eine unzureichende Betreuung seitens der Schule sowie des Seminars stattgefunden habe, ist dies für die Kammer nicht erkennbar. Ausweislich der vorgelegten Behördenakte haben diverse Unterrichtsbesuche bei der Klägerin stattgefunden, denen ausweislich der vorgelegten Berichte ausführliche Feedbackgespräche folgten. Gleiches ergibt sich aus der von dem Beklagten vorgelegten Stellungnahme der Schulleitung der M.-Schule vom 21.03.2018 (Bl. 27 der Gerichtsakte). Danach hat durch die Schule eine durchgängige und engmaschige Betreuung stattgefunden. Insoweit ist der Einwand der Klägerin, die Betreuung sei unzureichend gewesen, nicht nachvollziehbar. Die Möglichkeit, ihr Vorbringen in der mündlichen Verhandlung noch zu substantiieren, hat sie ebenfalls nicht für sich genutzt.

dd) Selbst falls die von der Klägerin vorgebrachten Mängel tatsächlich vorhanden gewesen sein sollten, reichen diese für die Annahme eines wichtigen Grundes ohnehin nicht aus. Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung mit Recht darauf hingewiesen, im Fall von Ausbildungsmängeln wehrten sich Referendare gegen ihre Entlassung. Ließen sich in einem solchen Rechtsbehelfsverfahren tatsächlich erhebliche Ausbildungsmängel feststellen, werde der erste Ausbildungsabschnitt entgegen des Verordnungswortlauts nochmals wiederholt. Auch dies spricht dafür, dass Ausbildungsmängel keinen wichtigen Grund im Sinne der Vorschrift darstellen können.

Sonstige Umstände, welche die Annahme eines wichtigen Grundes rechtfertigen könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und auch die Gelegenheit, diese in der mündlichen Verhandlung vorzutragen bzw. zu ergänzen, hat sie nicht wahrgenommen.

III.

Die Kosten des Verfahrens sind dem unterliegenden Teil aufzuerlegen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Gründe