Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 2398/10

Tenor

Die Berufung des beklagten Landes gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. März 2010 - 12 K 3433/08 - wird zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt Beihilfe für die Kosten physiotherapeutischer Anwendungen im Rahmen eines stationären Aufenthalts in einer Einrichtung für Anschlussheilbehandlungen.

Der am ... 1944 geborene Kläger ist Beamter des Landes Baden-Württemberg und als solcher beihilfeberechtigt. Er befand sich vom 30.4. bis zum 29.5.2008 zur Anschlussheilbehandlung in einer orthopädischen Reha-Klinik. Die Kosten einer 29-tägigen Behandlung hatte das Landesamt für Besoldung und Versorgung zuvor mit Bescheid vom 25.4.2008 nach Maßgabe der Beihilfeverordnung und der dem Bescheid beiliegenden Hinweise dem Grunde nach als beihilfefähig anerkannt. Von dem Träger der Klinik wurden dem Kläger für Unterkunft, Verpflegung und Pflege - unter Zugrundelegung eines Tagessatzes von 125,78 EUR - 3.773,40 EUR, für ärztlich verordnete Heilbehandlungen 3.693,84 EUR und für ärztliche Leistungen 325,14 EUR in Rechnung gestellt.

Auf den mit Schreiben vom 7.6.2008 gestellten Antrag des Klägers gewährte das Landesamt für Besoldung und Versorgung mit Bescheid vom 23.6.2008 eine Beihilfe von 1.823,81 EUR für die Kosten für Unterkunft, Verpflegung und Pflege sowie eine Beihilfe von 162,57 EUR für die ärztlichen Leistungen. Hinsichtlich der Kosten für die ärztlich verordneten Heilbehandlungen lehnte es die Gewährung einer Beihilfe mit der Begründung ab, die Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Pflege, Arzneimittel und Heilbehandlungen seien nur bis zur Höhe des für Sozialversicherte vereinbarten Tagessatzes der Einrichtung beihilfefähig. Der hiergegen eingelegte Widerspruch des Klägers wurde vom Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 6.8.2008 zurückgewiesen.

Der Kläger hat am 4.9.2008 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, ihm weitere Beihilfeleistungen in Höhe von 1.846,92 EUR zu gewähren, und den Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 23.6.2008 sowie den Widerspruchsbescheid vom 6.8.2008 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen. Zur Begründung hat er geltend gemacht, die Beklagte übersehe, dass die Klinik mit ihrem Tagessatz von 125,78 EUR nur Pflege, Unterkunft und Verpflegung abgerechnet habe und nicht auch sonstige Leistungen. Für einen vorangegangenen Aufenthalt in der gleichen Klinik seien ihm die Aufwendungen für Heilbehandlungen ohne weiteres erstattet worden.

Das beklagte Land hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die Beihilfefähigkeit von über den Tagessatz für Sozialversicherte hinausgehenden Aufwendungen für Arzneimittel, Verbandmittel, Heilbehandlungen, Unterkunft und Verpflegung sei nach § 7 Abs. 7 S. 4 BVO ausdrücklich ausgeschlossen. Diese Regelung sei eindeutig und abschließend. Der Kläger sei im Bescheid des Landesamts vom 25.4.2008 auf die Regelung ausdrücklich hingewiesen worden. Ein Anspruch des Klägers auf die begehrte Beihilfe ergebe sich auch nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten. Das Landesamt sei verpflichtet, Beihilfe nach den geltenden Rechtsvorschriften festzusetzen. Eine Bindung an frühere und möglicherweise rechtsfehlerhafte Festsetzungen bestehe nicht.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 24.3.2010 die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1.846,92 EUR zu gewähren, und die Bescheide vom 23.6.2008 und 6.8.2008 aufgehoben, soweit sie dem entgegen stehen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Kläger habe Anspruch auf die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen in der geltend gemachten Höhe. Nach § 7 Abs. 7 S. 4 BVO in der hier maßgeblichen bis 31.12.2008 geltenden Fassung seien Pauschalpreise und Tagessätze von Einrichtungen nach Abs. 3 bis 5, die Leistungen nach S. 2 Nr. 2 oder 3 beträfen, nur insoweit beihilfefähig, als sie einer Preisvereinbarung dieser Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger entsprächen; die Beihilfefähigkeit darüber hinausgehender Aufwendungen nach S. 2 Nr. 2 und 3 sei ausgeschlossen. Im vorliegenden Fall sei dem Kläger lediglich ein Tagessatz für Pflege, Unterkunft und Verpflegung in Rechnung gestellt worden mit der Folge, dass die Erstattungsbegrenzung nach Abs. 4 2. Halbsatz sich nur darauf beziehe. Die Erstattungsfähigkeit dieses Tagessatzes im Rahmen der Beihilfe sei der Höhe nach auf den mit dem Sozialversicherungsträger vereinbarten Tagessatz begrenzt. Der Umstand, dass dieser Tagessatz vermutlich weitere Leistungen umfasse, sei beihilferechtlich unbeachtlich. Der Anwendungsbereich des § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO sei somit für die streitigen Kosten für Heilbehandlungen nicht eröffnet, weil die betreffenden physiotherapeutischen Leistungen weder über eine Pauschale noch über einen Tagessatz abgerechnet worden noch im Tagessatz für Pflege, Unterkunft und Verpflegung enthalten seien. Danach verbleibe es bei der grundsätzlichen Regelung des § 7 Abs. 7 S. 2 BVO, wonach gesondert erbrachte und abgerechnete Leistungen - hier nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BVO - beihilfefähig seien. Dafür, dass Verordnungsgeber § 7 Abs. 7 S. 4 BVO in dem oben dargelegten Sinne verstanden wissen wolle, sprächen auch die vom Finanzministerium zu der Vorschrift gegebenen Hinweise, an denen das Landesamt offenbar auch über Jahre hinweg seine Verwaltungspraxis ausgerichtet habe.

Gegen das Urteil richtet sich die mit Beschluss vom 12.10.2010 zugelassene Berufung des beklagten Landes. Das beklagte Land macht geltend: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts beschränke § 7 Abs. 7 S. 4 BVO nicht nur die Beihilfefähigkeit von Pauschalpreisen und Tagessätzen auf eine Preisvereinbarung der Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger. Aus dem zweitem Halbsatz der Vorschrift werde vielmehr deutlich, dass immer dann, wenn ein Tagessatz nach § 111 Abs. 2 SGB V vorliege, der Leistungen für gesetzlich Versicherte nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 und 3 BVO einschließe, die Beihilfe auf diesen Tagessatz begrenzt werde. Durch die Änderung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO zum 1.1.2009 ergebe sich bezüglich der Behandlung in Rehabilitationseinrichtungen keine Änderung. Die neu eingeführten "Einzelentgelte" entsprächen vielmehr lediglich dem Vergütungssystem des gesetzlichen Krankenversicherung. Die Novellierung habe allenfalls klarstellende Bedeutung. Darauf, dass die Norm bis Ende 2007 bzw. Anfang 2008 anders interpretiert worden sei, könne sich der Kläger nicht berufen, da im Bescheid vom 25.4.2008 auf die geänderte Handhabung ausdrücklich hingewiesen worden sei. Die Fürsorgepflicht stehe der Regelung in § 7 Abs. 7 S. 4 BVO nicht entgegen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen des Aufenthalts des Klägers in der Klinik seien für ihn überschaubar gewesen.

Das beklagte Land beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.3.2010 - 12 K 3433/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er erwidert: § 7 Abs. 7 S. 4 BVO sei keineswegs zu entnehmen, dass in den Aufwendungen für Unterkunft, Pflege und Verpflegung auch sonstige Aufwendungen abgegolten sein sollten. Der zwischen der Klinik und einem Träger der Sozialversicherung vereinbarte Tagessatz von 125,78 EUR beziehe sich ausschließlich auf Unterkunft, Pflege und Verpflegung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung des beklagten Landes ist unbegründet. Die dem Kläger entstandenen Aufwendungen für die im Rahmen seiner stationären Behandlung erbrachten physiotherapeutischen Anwendungen sind in der vom ihm geltend gemachten Höhe beihilfefähig. Das Verwaltungsgericht hat der Klage danach zu Recht stattgegeben und das beklagte Land zur Gewährung einer weiteren Beihilfe verpflichtet.

1. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 2 C 35.04 - BVerwGE 125, 21 m.w.N.). Ob und inwieweit der Kläger für die ihm in Rechnung gestellten physiotherapeutischen Anwendungen die Gewährung einer Beihilfe beanspruchen kann, beurteilt sich daher nach der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28.7.1995 (Beihilfeverordnung) in der bis 31.12.2008 geltenden Fassung der Verordnung vom 20.2.2003 (BVO a. F.).

2. Die in Rede stehenden Aufwendungen beziehen sich auf physiotherapeutische Anwendungen, die der Kläger während eines stationären Aufenthalts in der ... in ... erhalten hat. Die ... ist eine "Einrichtung für Anschlussheilbehandlungen" im Sinn des § 7 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 BVO. Die Aufwendungen für die stationäre Behandlung in einer solchen Einrichtung sind gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 BVO nach Maßgabe der folgenden Absätze beihilfefähig. Zu diesen Maßgaben gehören die sich aus § 7 Abs. 7 S. 4 BVO ergebenden Einschränkungen. Nach der bis 31.12.2008 geltenden Fassung dieser Vorschrift sind Pauschalpreise und Tagessätze der Einrichtungen, die Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 oder 3 BVO betreffen, nur insoweit beihilfefähig, als sie einer Preisvereinbarung dieser Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger entsprechen; die Beihilfefähigkeit darüber hinausgehender Aufwendungen nach § 7 S. 2 Nr. 2 und 3 BVO ist ausgeschlossen.

Bei den physiotherapeutischen Anwendungen, die der Kläger während seines Klinikaufenthalts erhalten hat, handelt es sich um von Ärzten schriftlich begründet verordnete Heilbehandlungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO und damit um Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 BVO. Die sie betreffenden Pauschalpreise und Tagessätze unterliegen damit den sich aus § 7 Abs. 7 S. 4 a. F. BVO ergebenden Einschränkungen. Insoweit besteht auch zwischen den Beteiligten Übereinstimmung.

3. Der Träger der ... hat mit den gesetzlichen Krankenkassen gemäß § 111 Abs. 2 SGB V einen Versorgungsvertrag über die (stationäre) Durchführung der in Abs. 1 genannten Leistungen zur medizinischen Rehabilitation geschlossen, zu denen nach § 40 Abs. 2 SGB V außer diesen Leistungen selbst auch Unterkunft und Verpflegung gehören. Der in dem Versorgungsvertrag vereinbarte Tagessatz von 125,78 EUR beinhaltet dementsprechend sämtliche Aufwendungen für den Aufenthalt in der Klinik einschließlich der hier streitigen heilpädagogischen physiotherapeutischen Anwendungen. Nach dem von dem Träger der Klinik mit dem Kläger als sogenanntem Selbstzahler geschlossenen Vertrag sind dagegen mit dem vereinbarten Tagessatz von ebenfalls 125,78 EUR nur Unterkunft, Vollverpflegung, pflegerische und organisatorische Leistungen abgedeckt. Therapeutische Leistungen sind dagegen gesondert zu bezahlen und wurden dem Kläger dementsprechend gesondert in Rechnung gestellt.

Nach Ansicht des beklagten Landes wird die Anwendung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. dadurch nicht gehindert, da die Vorschrift dahingehend zu verstehen sei, dass die gesamten Aufwendungen, die im Rahmen einer stationären Behandlung in einer Einrichtungen für Anschlussheilbehandlungen oder einer sonstigen Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation für Unterkunft, Verpflegung und Pflege anfielen, nur bis zur Höhe des für Sozialversicherte vereinbarten Pauschaltagessatzes der Einrichtung beihilfefähig seien. Dem ist das Verwaltungsgericht zu Recht nicht gefolgt. § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. spricht ausschließlich von "Pauschalpreisen und Tagessätzen". Werden Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 nicht pauschaliert, sondern einzeln abgerechnet, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist, findet die Vorschrift daher keine Anwendung.

a) In § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. ist ausschließlich von "Pauschalpreisen und Tagessätzen" die Rede, die Leistungen nach S. 2 Nr. 2 oder 3 betreffen. Über die Beihilfefähigkeit von einzeln abgerechneten Leistungen trifft die Vorschrift somit jedenfalls für sich genommen keine Aussage. Dies verdeutlicht auch ein Vergleich mit der ab 1.1.2009 geltenden neuen Fassung der Vorschrift, die von "Einzelentgelten, Pauschalpreisen und Tagessätzen von Einrichtungen nach Absatz 4 und 5" spricht.

Aus dem sich anschließenden zweiten Halbsatz, in dem es heißt, die Beihilfefähigkeit "darüber hinausgehender Aufwendungen nach Satz 2 Nr. 2 und 3" sei ausgeschlossen, ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift schließt sich unmittelbar an die Aussage des ersten Halbsatzes an. Zu der Annahme, dass mit Aufwendungen im Sinne dieser Bestimmung etwas anders gemeint ist, als die im ersten Halbsatz genannten Pauschalpreise und Tagessätze für Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 oder 3 BVO, besteht deshalb jedenfalls auf den ersten Blick keine Veranlassung.

Der dagegen erhobene Einwand, dass der zweite Halbsatz des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO bei einer solchen Interpretation überflüssig wäre, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der von dem beklagten Land aus der Vorschrift gezogene Schluss könnte nur dann überzeugen, wenn der erste Halbsatz des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO eine klar formulierte Aussage enthielte, die unterschiedliche Interpretationen von vornherein ausschlösse. Das ist jedoch nicht der Fall. Die von der Vorschrift gebrauchte Formulierung, Pauschalpreise und Tagessätze von Einrichtungen nach Abs. 3 bis 5, die Leistungen nach S. 2 Nr. 2 oder 3 betreffen, seien nur insoweit beihilfefähig, als sie einer Preisvereinbarung dieser Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger "entsprechen", ist keineswegs so eindeutig, dass das, was damit zum Ausdruck gebracht werden soll, keiner Verdeutlichung bedürfte. Angesichts der Unschärfe des Begriffs "entsprechen", kann der zweite Halbsatz deshalb ohne weiteres als eine notwendige Ergänzung verstanden werden, mit der klargestellt werden soll, dass die genannten Pauschalpreise und Tagessätze nur insoweit beihilfefähig sind, als sie über eine Preisvereinbarung der betreffenden Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger nicht hinausgehen.

Gegen die von dem Beklagten für richtig gehaltene Auslegung der Vorschrift spricht ferner, dass ein solches Verständnis der Vorschrift zu einer erheblichen Schlechterstellung der Beihilfeberechtigten gegenüber den Sozialversicherten führte. Nach § 111 Abs. 1 SGB V dürfen die Krankenkassen Leistungen zur medizinischen Rehabilitation einschließlich der Anschlussheilbehandlung, die eine stationäre Behandlung, aber keine Krankenhausbehandlung erfordern, nur in Rehabilitationseinrichtungen erbringen lassen, mit denen Versorgungsverträge nach Abs. 2 bestehen. Gemäß § 111 Abs. 2 S. 1 SGB V werden diese Verträge von den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzkassen gemeinsam mit den Rehabilitationseinrichtungen über die Durchführung der in Abs. 1 genannten Leistungen geschlossen und gelten auch für deren Mitgliedskassen. Die in diesen Verträgen vereinbarten Tagessätze umfassen die gesamten gegenüber dem Versicherten erbrachten Leistungen. Den sogenannten Selbstzahlern, zu denen insbesondere die Beihilfeberechtigten zählen, werden von den betreffenden Einrichtungen in der Regel Tagessätze in ähnlicher Höhe in Rechnung gestellt, die jedoch meistens nicht sämtliche Leistungen abdecken. Bestimmte Leistungen wie Heilbehandlungen, Arzneimittel oder ärztliche Leistungen werden vielmehr vielfach zusätzlich einzeln abgerechnet. Die Vorstellung, der Beihilfeberechtigte müsse sich auf eine solche Vertragsgestaltung nicht einlassen, sondern habe die Möglichkeit, im Verhandlungswege eine andere Regelung durchzusetzen, hält der Senat für lebensfremd. Die von dem Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. bedeutete daher, dass der Beihilfeberechtigte auf einem wesentlichen Teil der Kosten seiner Behandlung sitzen bliebe. Dies mag man mit dem Beklagten für hinnehmbar erachten. Über diese Frage ist jedoch im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden. Denn auch wenn man sie bejaht, ist jedenfalls zu fordern, dass der Verordnungsgeber eine solche Einschränkung des Beihilfeanspruchs, sofern sie seinen Absichten entspricht, klar zum Ausdruck bringt. Dies ist, wie ausgeführt, mit § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. nicht geschehen.

b) Die von dem Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. kann auch nicht für sich in Anspruch nehmen, dass nur sie allein und nicht auch die vom Verwaltungsgericht vertretene einschränkende Interpretation Sinn und Zweck der Vorschrift entspreche. Die Vorschrift steht im Zusammenhang mit der bereits geschilderten Praxis der Träger von Einrichtungen für Anschlussheilbehandlungen und sonstigen Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation, von den sogenannten Selbstzahlern höhere Preise zu verlangen als mit den Sozialversicherungsträgern vereinbart, und verfolgt das Ziel, die Kosten für Behandlungen in diesen Einrichtungen entsprechend zu begrenzen. Über dieses Ziel als solches gibt es keinen Zweifel. Darüber, ob die Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf den Sozialversicherungssatz nur für Fälle gedacht ist, in denen die Einrichtung auch bei Selbstzahlern einen Pauschalpreis abrechnet, der außer den Kosten für Unterkunft, Verpflegung und Pflege auch die Kosten für Heilbehandlungen oder Arzneimittel einschließt, oder ob sie darüber hinaus auch dann zur Anwendung kommen soll, wenn der von der Einrichtung verlangte Tagessatz nicht sämtliche Leistungen abdeckt und bestimmte Leistungen wie Heilbehandlungen oder Arzneimittel zusätzlich einzeln abgerechnet werden, gibt die Vorschrift jedoch keinen Aufschluss.

Die Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zur Beihilfeverordnung vom 23.4.1996 (GABl. 1996, S. 370) lässt allerdings darauf schließen, dass das Finanzministerium selbst bei der Schaffung der Vorschrift nur die zuerst genannten Fälle im Blick hatte und keine umfassende, auch die anderen Fälle einschließende Begrenzung des Beihilfeanspruchs bezweckte. Zu der Regelung in § 7 Abs. 7 S. 4 BVO (damals noch Abs. 7 S. 3) heißt es dort: "Soweit Kosten für Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 pauschaliert sind, ggf. zusammen mit dem Preis für Unterkunft einschl. Kurtaxe, Pflege und Verpflegung, unterfallen sie mit diesem (Preis) der Begrenzung auf die Pauschal- oder Tagessätze für Sozialversicherte in dieser Einrichtung". Dieser Hinweis ist zwar seinerseits interpretationsbedürftig, da er keine klare Aussage darüber trifft, wie in Fällen zu verfahren ist, in denen Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO nicht pauschaliert, sondern einzeln abgerechnet werden. Im Hinblick auf das den Satz einleitende Wort "soweit" wird man den Hinweis jedoch letztlich nur so verstehen können, dass nach der Auffassung des - mit dem Verordnungsgeber identischen - Verfassers der Verwaltungsvorschrift die in § 7 Abs. 7 S. 4 BVO getroffene Regelung nur in dem zuerst genannten Fall zur Anwendung kommen soll. In dieser Weise hat auch das Landesamt den Hinweis zunächst aufgefasst und § 7 Abs. 7 S. 4 BVO dementsprechend bis 2008 nur dann angewendet, wenn Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO pauschaliert und nicht einzeln abgerechnet wurden. Bis 2008 entsprach es deshalb offenbar der ständigen Verwaltungspraxis des Landesamts, einzeln abgerechnete Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO uneingeschränkt als beihilfefähig anzuerkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.846,92 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe