Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 3 S 572/15

Tenor

Die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "Wollhausplatz II" der Antragsgegnerin vom 12.12.2014 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „W.platz II“ vom 12.12.2014.

Die Antragstellerinnen sind gemeinsam mit einem Anteil von ca. 86 v. H. Teileigentümerinnen von Einzelhandelsflächen des sogenannten „W.-Center“ - eines Mitte der siebziger Jahre errichteten Gebäudekomplexes, bestehend aus einem innerstädtischen Einkaufszentrum, einem Büroturm und einer Tiefgarage - verbunden mit Sondereigentum an den Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ..., ..., im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Von der insgesamt rund 17.000 m² großen Mietfläche des in den siebziger Jahren eröffneten Gebäudes entfallen ca. 13.000 m² auf den Verkauf, wovon bis Ende 2015 ca. 10.000 m² verteilt auf vier Etagen an die ... GmbH vermietet waren; Teile dieser Fläche sind nunmehr durch einen ...-Markt belegt. Im östlich anschließenden Mallbereich finden sich neben Leerständen im Wesentlichen Läden mit Angeboten aus dem Billigpreissegment. Der gleichfalls leerstehende Büroturm ist zum Schutz vor Gefährdungen durch herunterfallende Fassadenplatten eingerüstet. Ein Brückenbauwerk über die südlich gelegene Straße Am W. ist wegen Baumängeln geschlossen.

Das „W.-Center“ und der östlich angrenzende Zentrale Omnibusbahnhof liegen im Süden der H.er Innenstadt im Übergangsbereich zur Südstadt. Diese erstreckt sich bis zum Südbahnhof und wird von der Antragsgegnerin entsprechend ihres Märkte- und Zentrenkonzepts aus dem Jahre 2004 als Innenstadt-Erweiterungsbereich entwickelt. Die Innenstadt selbst ist seit 1996 Gegenstand von Sanierungsbestrebungen der Antragsgegnerin. Hierzu führte sie bis 1997 vorbereitende Untersuchungen in dem nördlich an das „W. Center“ anschließenden Innenstadtbereich durch. Entsprechend dem Untersuchungsgebiet umfasste das am 19.2.1998 als Satzung beschlossene Sanierungsgebiet „Altstadt H.“ das „W.-Center“ nicht.

Am 21.7.2005 hob der Gemeinderat der Antragsgegnerin die bereits zuvor mehrmals räumlich angepasste Sanierungssatzung „Altstadt H.“ für Teile des westlichen Sanierungsgebiets auf. Zugleich beschloss er für diesen Bereich sowie das „W.-Center“ die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „Altstadt-West II“ sowie die Durchführung der Sanierung im vereinfachten Verfahren ohne Anwendung des § 144 Abs. 2 BauGB als Satzung. In der Sitzungsvorlage vom 23.6.2005 heißt es, von der Erarbeitung einer vorbereitenden Untersuchung für das im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Altstadt stehende Umfeld des W.es könne abgesehen werden, da hinreichende Beurteilungsgrundlagen mit der vorbereitenden Untersuchung für die Altstadt H. vorlägen. Entwicklungsziel sei unter anderem die Neugestaltung des Umfeldes des W.es. Die Maßnahmen zur Umsetzung der Sanierungsziele würden mit den Bewohnern des Sanierungsgebiets in Arbeitskreisen erarbeitet und in einem Maßnahmenkonzept zusammengefasst.

Im Oktober 2013 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellerinnen mit, sie habe im Oktober 2012 eine Entwicklungsvereinbarung mit einem Bauunternehmen abgeschlossen, um das Quartier W. städtebaulich neu zu ordnen und anstelle der bestehenden Immobilie den Neubau eines Handels- und Dienstleistungszentrums zu realisieren. Teillösungen könnten nicht die Unterstützung der Stadt finden. Dem Bauunternehmen sei es gelungen, eine Vielzahl der Eigentumseinheiten verbindlich zu sichern. Man hoffe auch die noch durch den ... genutzten Flächen in eine Gesamtentwicklung mit einbeziehen zu können. Daraufhin wurde eine Besprechung zwischen der Antragstellerin Ziff. 2 und der Antragsgegnerin vereinbart.

In seiner Sitzung vom 14.11.2013 hob der Gemeinderat die Sanierungssatzung „Altstadt-West II“ hinsichtlich Bereichs des W.es auf und beschloss die förmliche Festsetzung des Sanierungsgebiets „W.platz“ sowie die Durchführung der Sanierung unter Anwendung der besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften der §§ 152 bis 156a BauGB und des § 144 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB mit Eintragung des Sanierungsvermerks im Grundbuch als Satzung. Das Sanierungsgebiet umfasste die Grundstücke Flst.-Nrn. ... (teilweise), ..., ..., ... und ... und damit das „W.-Center“, den Büroturm, den Zentralen Omnibusbahnhof, Verkehrsflächen einschließlich des Brückenbauwerks und zwei südlich des „W.-Center“ gelegene eingeschossige Gewerbebauten. Als Sanierungsziele beschloss der Gemeinderat den Abriss des W.es und Neubau eines Einkaufszentrums, die Umgestaltung der Verkehrsflächen inklusive Verlegung des Zentralen Omnibusbahnhofs und der Verkehrsführung sowie die Neugestaltung des Umfeldes des W.es. Im Gemeinderatsbeschluss heißt es weiter, die Durchführung der Sanierung solle bis zum 31.12.2028 abgeschlossen sein. Das Sanierungsgebiet verfüge über keine finanzielle Ausstattung; angesichts der Konzentration aller Aktivitäten auf ein anderes Stadtumbaugebiet könnten Städtebauförderungsmittel frühestens 2020 beantragt und könne insoweit seitens der Stadt keine Projektförderung in Aussicht gestellt werden. In der Sitzungsvorlage vom 16.10.2013 wurde ausgeführt, wegen der zu erwartenden erheblichen Neuordnungsmaßnahmen werde das umfassende Sanierungsverfahren gewählt.

Am 27.8.2014 beantragten die Antragsteller die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Sanierung und den Umbau des Warenhausbereichs des „W.-Center“ zu einem Geschäftshaus mit mehreren Einzelhandelsflächen und unter dem 10.9.2014 die Erteilung einer Sanierungsgenehmigung für dieses Vorhaben. Hierzu legten sie von der ... GmbH gefertigte Grundrisse vor, aus denen sich die Lage der für einen Umbau und eine Sanierung vorgesehenen Flächen ergibt. Darin ist der Bereich der Mall nicht als Umbau-, sondern als Bestandsfläche eingezeichnet. Im Erläuterungsschreiben des Entwurfsverfassers vom 25.8.2014 heißt es, die Eigentümer strebten eine Kernsanierung des Gebäudes an. Gegenstand der Bauvoranfrage sei, ob diese Kernsanierung bauplanungsrechtlich zulässig sei oder ob das Gebäude zwingend abgerissen werden müsse. Die konkrete Form der Sanierung sei nicht Gegenstand der Bauvoranfrage. Dieses Begehren wurde in der Folgezeit dahingehend präzisiert, dass die Bausubstanz teilweise verändert bzw. ausgetauscht werden solle, weshalb eine statische Neuberechnung erforderlich sei. Das Maß der baulichen Nutzung werde hingegen nicht verändert. Gegen die Ablehnung der Bauvoranfrage und die Rücknahme der durch Eintritt einer Genehmigungsfiktion erteilten Sanierungsgenehmigung legten die Antragsteller jeweils Widerspruch ein. Über die Widersprüche wurden bisher nicht entschieden.

In der Sitzung vom 12.12.2014 hob der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Sanierungssatzung „W.platz“ insgesamt und die Sanierungssatzung „Altstadt-West II“ teilweise, hinsichtlich weiterer im Norden und Westen an das bisherige Sanierungsgebiet „W.platz“ angrenzender Bereiche, auf. Sodann beschloss er die Festlegung des Sanierungsgebiets „W.platz II“ sowie wiederum die Durchführung der Sanierung unter Anwendung der besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften der §§ 152 bis 156a BauGB und des § 144 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB mit Eintragung des Sanierungsvermerks im Grundbuch als Satzung. Der Erweiterungsbereich betrifft Teile der das „W.-Center“ umgebenden Verkehrsflächen auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ... und ... Als Sanierungsziele beschloss der Gemeinderat - den Abriss des „W.-Center“ zur Behebung des schlechten funktionellen und substantiellen Zustands des Gebäudes, des Turms und Brückenbauwerks mit Zufahrtsrampe und Belüftungsanlage samt der gegenüberliegenden eingeschossigen Bauten,

- den Neubau eines Einkaufszentrums zur funktionalen und städtebaulichen Entwicklung der örtlichen Innenstadt nebst Stärkung H.s als konkurrenzfähiger Handelsstandort in der Region,

- die Neugestaltung und Aufwertung des Umfeldes des neuen Einkaufszentrums durch Ordnung des städtebaulichen Rahmens und funktionale und städtebauliche Verknüpfung der Quartiere der Südstadt mit der Innenstadt

- sowie die Umgestaltung der Verkehrsflächen inklusive Veränderung der Verkehrsführung zur Optimierung des Verkehrs einschließlich der Verlegung des Zentralen Omnibusbahnhofs zur Optimierung der An- und Abfahrabläufe bei zusätzlicher Flächenbereitstellung für neue Einkaufsflächen und städtebauliche Reparatur des heruntergekommenen und ungeordneten Raums.

Entsprechend der Sitzungsvorlage heißt es im Gemeinderatsbeschluss ferner, die Durchführung der Sanierung solle bis Dezember 2029 abgeschlossen sein. Städtebauförderungsmittel würden in Abstimmung mit dem Land bis zum Programmjahr 2019 in einem anderen Stadtumbaugebiet konzentriert, weshalb die Aufnahme neuer Sanierungsgebiete in ein Städtebauförderungsgesetz des Landes bzw. Bundes frühestens zum Programmjahr 2020 beantragt werden könne; insoweit verfüge das Sanierungsgebiet zunächst über keine finanzielle Ausstattung. Abgerufene Finanzhilfen für Sanierungsmaßnahmen im Umfeld des W.es in Höhe von insgesamt EUR 465.000 müssten angesichts der Teilaufhebung der Sanierungssatzung „Altstadt-West“ an das Land zurückgezahlt werden.

In der vom Planungs- und Baurechtsamt der Antragsgegnerin gefertigten Sitzungsvorlage vom 26.11.2014 wurden die Situation im Bereich des W.es sowohl textlich als auch unter Beifügung von Bildmaterial, die städtischen Zielsetzungen für das Gebiet und die Eigentümerverhältnisse am „W.-Center“ dargestellt und bewertet. Ferner heißt es, Teile der Eigentümer seien bereit, sich in ein neues Einzelhandelszentrum einzubringen bzw. ihre Eigentumsanteile an einen Investor zu verkaufen. Andere Eigentümer hätten Bauvoranfragen gestellt, die jedoch aufgrund von unpräzisen Darstellungen nicht hätten geprüft werden können. Darüber hinaus seien Gespräche mit dem Projektentwickler der Fa. ... geführt worden, dessen Konzept aber nicht zur umfassenden Lösung der städtebaulichen Missstände beitragen könne. Infolgedessen seien die Planungen der Fa. ... für die Stadt nicht überzeugend. Durch eine reine Sanierung des „W.-Center“ könnten zwar möglicherweise die baulich substantiellen Mängel mit hohem finanziellem Aufwand repariert werden, eine umfassende Sanierung der funktionalen Mängel könne damit aber nicht gelingen. Auf vorbereitende Untersuchungen werde verzichtet, da aufbauend auf die an der Grenze des Sanierungsgebiets endenden vorbereitenden Untersuchungen „H.-Altstadt“ weitere Untersuchungen ausgeführt worden seien und somit die Basis zur Darstellung der städtebaulichen Missstände geschaffen worden sei. Die Bürgerbeteiligung erfolge im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens „W.platz II“.

Der Sitzungsvorlage war unter anderem die von der Antragsgegnerin eingeholte Stellungnahme der Gesellschaft für ... vom 3.12.2014 betreffend die Leistungsfähigkeit des Standortes „W.-Center“ für den Einzelhandel nebst vergleichender Bewertung einer baulichen Ertüchtigung der bestehenden Immobilie und eines Abrisses samt Neubau beigefügt. Darin heißt es zusammenfassend, nur mit einem Abriss der Bestandsimmobilie und einer zeitgemäßen Neubebauung werde man am fraglichen Standort zukünftig im Markt bestehen und auch für die Innenstadt von H. eine Attraktivitätssteigerung erzielen können.

In der Sitzung vom 12.12.2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin ferner, für den Bereich des Sanierungsgebiets „W.platz II“ einen Bebauungsplan aufzustellen. Das dem Aufstellungsbeschluss zu Grunde gelegte Konzept sieht im Wesentlichen den Neubau eines Einkaufszentrums mit ca. 22.000 m² statt derzeit ca. 14.000 m² Verkaufsfläche sowie eine drei- bis viergeschossige Bebauung auf einem nach Osten in den Bereich des derzeitigen Zentralen Omnibusbahnhofs erweiterten Baufeld, eine räumliche Neufassung des angrenzenden Straßenbereichs, den Abriss des Brückenbauwerks und die Verlegung des Zentralen Omnibusbahnhofs von der Ost- an die Südseite des Quartiers vor.Im Rahmen der anschließenden Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Träger öffentlicher Belange erhoben die Antragstellerinnen Einwendungen, die sie im Wesentlichen mit einem Verstoß der beabsichtigten Planung gegen ihre Eigentümerinteressen an der Beibehaltung des bestehenden Zustandes begründeten.

Die Sanierungssatzung wurde am 24.12.2014 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht. Daraufhin erklärten die Beteiligten das von den Antragstellerinnen gegen die Sanierungssatzung „W.platz“ eingeleitete Normenkontrollverfahren - 3 S 2339/14 - für erledigt.

Am 17.3.2015 haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Normenkontrollverfahren gegen die Sanierungssatzung „W.platz II“ eingeleitet.

Sie machen geltend, die Antragsgegnerin habe die für die erforderliche Abwägung der öffentlichen und privaten Belange erheblichen Belange nicht bzw. nur unzureichend ermittelt.

So habe sie schon keine vorbereitenden Untersuchungen im Sinne des § 141 BauGB durchgeführt. Hierauf habe sie auch nicht verzichten dürfen, da die vorbereitenden Untersuchungen für das Sanierungsgebiet "H.-Altstadt" den fraglichen Bereich nicht betroffen hätten und zudem auch nicht mehr hinreichend aktuell gewesen seien. Die Stellungnahme der ... vom 3.12.2014 stelle keinen tauglichen Ersatz für die vorbereitenden Untersuchungen dar, da sie sich nur mit der Teilfrage der Sanierbarkeit des W.es auseinandersetze. Damit hätten die unbedingt erforderlichen Ergebnisse vorbereitender Untersuchungen nicht vorgelegen. Hierbei handle es sich um die Beschreibung und Bewertung der städtebaulichen Missstände, die Erhebung und Bewertung der sozialen, strukturellen und städtebaulichen Verhältnisse und Zusammenhänge, die Darstellung der bisher entwickelten allgemeinen Ziele der Sanierung, die Beurteilung der Durchführbarkeit der Sanierung im allgemeinen, die Begründung für das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und eines Sanierungserfordernisses sowie für eine zügig mögliche Durchführung der Maßnahme, die Erhebung von Einstellung und Mitwirkungsbereitschaft der Sanierungsbetroffenen, namentlich der Eigentümer von Schlüsselgrundstücken, sowie der öffentlichen Auftraggeber in sachlicher, zeitlicher und finanzieller Hinsicht, die Ermittlung der nachteiligen Auswirkungen und die Beurteilung der Erforderlichkeit eines Sozialplans, die Einholung von Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange, die Erarbeitung von Vorschlägen zur zweckmäßigen Abgrenzung des Sanierungsgebiets, zur Wahl des Sanierungsverfahrens und für ein städtebauliches Neuordnungskonzept betreffend das zukünftige Sanierungsgebiet mit räumlicher Verortung und planerischer Darstellung der Sanierungsziele sowie die Abwägung der öffentlichen und privaten Belange. Dementsprechend werde nicht dazu Stellung genommen, ob die Sanierungssatzung erforderlich sei, um die städtebaulichen Missstände zu beseitigen. Insbesondere seien keine alternativen Prüfungen dazu erfolgt, ob der Abriss des W.es und ein Neubau zur Erreichung der Sanierungsziele zwingend erforderlich sei. Vielmehr sei die Satzung allein mit dem Ziel erlassen worden, die von der Antragsgegnerin eingegangenen Verpflichtungen aus dem Entwicklungsvertrag mit einem Bauunternehmen zu erfüllen.

Ferner seien die Betroffenen, insbesondere sie selbst, nicht im Sinne des § 137 BauGB am Verfahren beteiligt worden. Gespräche zwischen ihnen als Eigentümerinnen und der Antragsgegnerin hätten nicht in der Weise stattgefunden, dass Alternativen zum Abriss des W.es erörtert worden seien. Vielmehr habe die Antragsgegnerin in den Gesprächen stets deutlich gemacht, dass nur ein Abriss des Gebäudes in Betracht komme.

Die Stellungnahme der ... trage die Einschätzung der Antragsgegnerin, die städtebaulichen Missstände könnten nur durch einen Abriss sowie einen Neubau beseitigt werden, nicht. Vielmehr könnten die aufgezählten Defizite ohne Weiteres im Rahmen einer Kernsanierung beseitigt werden. Dies werde durch das von ihrem Kooperationspartner ... GmbH gefertigte und der Begründung des Normenkontrollantrages beigefügte Konzept (Variante B4, Arbeitsstand 18.3.2014) bestätigt. Das äußere Erscheinungsbild werde hierdurch zeitgemäß und hochwertig erneuert. Gleiches gelte für die Neugestaltung der Eingangsbereiche. Ebenso werde das Flächenlayout bei Wegfall des jetzigen Mallbereichs komplett überarbeitet und erneuert. Die Geschosshöhen lägen zwischen 4,5 und 5 m. Einer danach teilweise festzustellenden Unterschreitung der heute üblichen Geschosshöhen um 50 cm könne durch die Installation einer modernen platzsparenden Haustechnik begegnet werden, so dass eine Übereinstimmung mit den heutigen Standards hergestellt werden könne.

Auch im Übrigen seien ihre Eigentümerbelange nicht ermittelt worden. Insbesondere werde in der Begründung der Sanierungssatzung nicht erwähnt, dass sie einen Eigentumsanteil von ca. 86 v. H. am W. hielten und nicht zum Verkauf bereit seien, sondern das Gebäude erhalten und kernsanieren wollten.

Die danach vorliegenden Mängel bei der Ermittlung der abwägungserheblichen Belange seien offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss. Bei zutreffender Ermittlung wäre die Sanierungssatzung nicht mit dem Ziel eines zwingenden Abrisses des W.es erlassen worden.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "W.platz II" der Antragsgegnerin vom 12.12.2014 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Sie trägt vor, die in § 137 Satz 1 BauGB vorgesehene Beteiligung der Betroffenen sei keine formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für den Erlass einer Sanierungssatzung. Eine unterbliebene Beteiligung der Betroffenen sei jedenfalls gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich. Materiell genüge schon ein einmaliges Gespräch mit den Betroffenen den Anforderungen der genannten Regelung. Gespräche mit den Eigentümern seien bereits im Februar 2013 erfolgt. Diese hätten zudem ihre Vorstellungen im Rahmen der Bauvoranfrage und des Sanierungsantrags verdeutlicht. Welche zusätzlichen Erkenntnisse in einer weitergehenden Erörterung hätten gewonnen werden können, sei nicht vorgetragen.

Soweit man die gesetzlich vorgesehene Durchführung vorbereitender Untersuchungen nach § 141 BauGB als verfahrensrechtlichen Mangel einstufe, sei dieser wegen § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB gleichfalls unbeachtlich. Im Übrigen habe sie wegen der verschiedenen durchgeführten Untersuchungen sowie der offenkundigen baulichen Missstände und der geführten Gespräche mit den Eigentümern nach § 141 Abs. 2 BauGB von vorbereitenden Untersuchungen absehen können.

Die bestehenden Substanzmängel rechtfertigten die Annahme städtebaulicher Missstände im Sinne des § 142 Abs. 1 BauGB. Darüber hinaus bestünden aber auch Funktionsmängel. Denn der Sanierungsbereich wirke gegenwärtig aufgrund der zerstückelten Frei- und Verkehrsflächen wie eine Barriere für Fußgänger und Radfahrer. Auch könne das „W.-Center" aufgrund der abseits der Nord-Süd-Verkehrsachsen in der Mitte des Sanierungsgebiets gelegenen Eingänge im Norden und Süden die Fußgängerströme nicht in Nord-Süd-Richtung leiten. Hinzu komme, dass es auf der Südseite an einer ebenerdigen Überquerungsmöglichkeit der dort verlaufenden Hauptstraße fehle und auch die Fußgängerbrücke nicht mehr nutzbar sei. Der Ausgang im Norden ende an einer unattraktiven Rampe und werde kaum genutzt. Im Westen werde die Verkehrsführung zur Fußgängerzone durch den dortige Anlieferbereich und Sichtbehinderungen zur Fußgängerzone negativ beeinflusst. Durch die unattraktive Gestaltung und die Leerstände beeinträchtige das „W.-Center" die wirtschaftliche Situation und die Entwicklungsfähigkeit des Gebiets.

Die Ziele und Zwecke der Sanierung müssten beim Erlass der Sanierungssatzung lediglich in ihren Grundzügen feststehen. Diese Anforderungen seien hier erfüllt. Eine vertiefte Abwägung mit den privaten Belangen Betroffener sei bei der Beschlussfassung über den Sanierungssatzung nicht erforderlich. Ob die Sanierungsziele letztlich eine Zurücksetzung privater Belange rechtfertigten, sei der Anwendung der jeweiligen Sanierungsinstrumente vorzubehalten. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass bei Vorliegen städtebaulicher Mängel die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets durch eine Sanierungssatzung grundsätzlich gerechtfertigt sei. Private Belange könnten diese Vorgabe nur ausnahmsweise entgegenstehen. Welche ihrer Belange übersehen worden seien, legten die Antragstellerinnen aber nicht dar. Auf dieser Grundlage sei sie in nicht zu beanstandender Weise zu dem Ergebnis gekommen, dass das öffentliche Interesse an einer vollständigen Umgestaltung des Wohllausplatzes die Belange der Antragstellerinnen überwiege. Denn nur auf diese Weise könnten alle festgestellten städtebaulichen Mängel behoben werden. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass es aufgrund der von den Antragstellerinnen eingeräumten Erforderlichkeit umfangreicher Sanierungsmaßnahmen ohnehin zu einem Nutzungsausfall und zur Notwendigkeit von Investitionen komme. Die zusätzlichen Lasten durch einen Rückbau seien daher nicht ausreichend, um ausnahmsweise das Überwiegen privater Interessen anzunehmen.

Schließlich liege auch eine nachvollziehbare Prognose vor, dass die Sanierung mit den verfügbaren Mitteln in absehbarer Zeit durchgeführt werden könne. Es existiere ein Konzept für die Neubebauung des Areals. Darüber hinaus sei auch bereits der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan mit Zustimmung zum Konzept gefasst. Ferner habe die Stadt einen Projektpartner, mit dem die Baumaßnahmen realisiert werden könnten. Der Durchführbarkeit stehe nicht entgegen, dass die Antragstellerinnen derzeit nicht mit der geplanten Sanierung einverstanden seien. Insbesondere verhinderten die gesetzlich vorgesehenen Ordnungsmaßnahmen eine Blockade der Sanierung durch einzelne Eigentümer.

Dem Senat liegen die Akten des vorangegangenen Normenkontrollverfahrens - 3 S 2339/14 -, die Akten der Antragsgegnerin betreffend die Sanierungssatzungen „Altstadt H.“, „Altstadt-West II“, „W.platz“ und „W.platz II“, das Bebauungsplanverfahren „W.platz II“ sowie das Bauvorbescheids- und Sanierungsgenehmigungsverfahren der Antragstellerinnen, das Märkte- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin sowie die von der ... erstellte Vorababschätzung der Auswirkungen einer Neubebauung des Areals am „W.-Zentrum“ in H. vom Dezember 2014 vor. Hierauf sowie auf die Prozessakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaften und innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung der Sanierungssatzung (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellten Normenkontrollanträge sind auch im Übrigen zulässig. Insbesondere liegt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis vor. Die Antragstellerinnen können geltend machen, durch die angefochtene Sanierungssatzung und deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Denn sie sind Miteigentümerinnen des im Sanierungsgebiet gelegenen „W.-Center“ und angesichts des durch die Sanierungssatzung ausgelösten Genehmigungsvorbehalts für verschiedenste Vorhaben und Rechtsvorgänge (§ 144 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB) unmittelbar in ihren Eigentumsrechten beeinträchtigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.3.2011 - 5 S 163/09 - BRS 78 Nr. 74, m. w. N.); die (potentielle) Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs müssen sie nicht hinnehmen (vgl. zur Antragsbefugnis für ein Normenkontrollverfahren betreffend einen Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 25.9.2013 - 4 BN 15.13 - BauR 2014, 90 f.).

Die Anträge haben auch in der Sache Erfolg. Die angegriffene Sanierungssatzung ist für unwirksam zu erklären, da sie an beachtlichen Mängeln leidet, die zu ihrer Gesamtnichtigkeit führen.

1. Die am 15.12.2014 vom zuständigen Beigeordneten der Antragsgegnerin ausgefertigte und am 24.12.2014 ortsüblich in der Stadtzeitung bekannt gemachte (vgl. § 143 Abs. 1 Satz 1 BauGB) Sanierungssatzung leidet nicht an einem beachtlichen Verfahrensfehler.

Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Rüge der Antragstellerinnen, die Satzung sei unter Verstoß gegen das Erfordernis vorbereitender Untersuchungen nach § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB sowie unter Verletzung der gesetzlichen Regelungen zur Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen und der öffentlichen Aufgabenträger im Sinne der §§ 137 Satz 1, 139 Abs. 2 Satz 1 BauGB zustande gekommen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich aus den geltend gemachten Fehlern überhaupt ein Verfahrensmangel ergäbe. Denn Verstöße gegen die genannten Vorschriften wären als Verfahrensfehler unbeachtlich, da sie in der abschließenden Aufzählung des § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht aufgeführt sind (vgl. zu § 141 Abs. 1 Satz 1 und § 137 Satz 1 BauGB VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010 - 5 S 3092/08 - juris; vgl. zu § 139 Abs. 2 Satz 1 BauGB Köhler/Fieseler, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, RdNr. 7 zu § 139 sowie Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, RdNrn. 71 f. zu § 139). Dass § 139 Abs. 2 Satz 1 BauGB für die Beteiligung und Mitwirkung öffentlicher Aufgabenträger eine sinngemäße Anwendung von § 4 Abs. 2 und § 4a Abs. 1 bis 4 und 6 BauGB vorsieht, ändert hieran nichts (a. A. Roeser, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand Mai 2016, RdNr. 9 zu § 139).

Auch wenn Verstöße gegen die §§ 137 Satz 1, 139 Abs. 2 Satz 1 und 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB danach verfahrensrechtlich unbeachtlich sind, kann ihnen (mittelbar) auf der Ebene der Abwägung Bedeutung zukommen. Denn die Regelungen dienen der Sammlung des Abwägungsmaterials (vgl. Krautzberger, a. a. O., RdNr. 141 zu § 136), so dass ihre Verletzung zu einem Ermittlungsdefizit führen kann (vgl. Krautzberger, a. a. O., RdNr. 70 zu § 137 sowie RdNr. 97 zu § 142).

2. Die Sanierungssatzung leidet aber an materiell-rechtlichen Fehlern, die zu ihrer Unwirksamkeit führen.

Gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Satzungsbeschluss (§ 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB) förmlich als Sanierungsgebiet festlegen (förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet). Dabei gelten die allgemeinen Voraussetzungen für Sanierungsmaßnahmen. Das Satzungsgebiet muss also insbesondere städtebauliche Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB aufweisen. Zu deren Behebung durch Sanierungsmaßnahmen muss die förmliche Festsetzung eines Sanierungsgebiets erforderlich sein. Dies ist nach § 136 Abs. 1 BauGB nur dann der Fall, wenn die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Sanierung im öffentlichen Interesse liegt. Auch ist gemäß § 142 Abs. 1 Satz 3 BauGB das Sanierungsgebiet so zu begrenzen, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Ferner ist eine Auswahl in Bezug auf die Art des Sanierungsverfahrens nach § 142 Abs. 4 BauGB zu treffen. Bei den danach geforderten Entscheidungen unterliegt die Gemeinde dem Abwägungsgebot aus § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 - 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.11.2015 - 7 D 70/14.NE - juris).

Ebenfalls im Wege der Abwägung hat die Bestimmung der allgemeinen Ziele und Zwecke der Sanierung i. S. des § 140 Nr. 3 BauGB zu erfolgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.11.1998 - 4 BN 38.98 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4). Diese sind zwar nicht Inhalt der Sanierungssatzung (vgl. Köhler/Fieseler, a. a. O., RdNr. 6 zu § 142; Krautzberger, a. a. O., RdNr. 46 zu § 140). Der Erlass einer solchen Satzung setzt jedoch die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung voraus, weil ohne sie die gesetzlichen Voraussetzungen für die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets nicht beurteilt werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.3.1999, a. a. O.; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urte. v. 24.3.2011, a. a. O. und v. 8.7.2010, a. a. O.).

Grundlage der Abwägungsentscheidungen sind die Ergebnisse der von der Gemeinde vorab durchzuführenden oder zu veranlassenden vorbereitenden Untersuchungen (vgl. § 141 Abs. 1 BauGB) oder gegebenenfalls sonstige hinreichende Beurteilungsgrundlagen (vgl. § 141 Abs. 2 BauGB). Diese dienen bei der Entscheidung der Gemeinde über die Sanierungssatzung als Abwägungsmaterial. Die vorbereitenden Untersuchungen haben mithin zur Aufgabe, die vorhandenen städtebaulichen Verhältnisse und die allgemeinen Ziele und Zwecke der Sanierungsmaßnahme festzustellen. Die Gemeinde soll hierdurch Beurteilungsgrundlagen für die weitere Vorbereitung, die Rechtfertigung der förmlichen Festlegung durch die Sanierungssatzung und für die Durchführung der Sanierung gewinnen, insbesondere über die Notwendigkeit der Sanierung, die sozialen, strukturellen und städtebaulichen Verhältnisse und Zusammenhänge sowie die anzustrebenden allgemeinen Ziele und Zwecke der Sanierungsmaßnahme. Die vorbereitenden Untersuchungen sind so weit zu konkretisieren, dass die Erforderlichkeit der Durchführung der Sanierungsmaßnahme, die Durchführbarkeit der Sanierung im Allgemeinen und die zweckmäßige Abgrenzung des Sanierungsgebiets im Hinblick auf die spätere förmliche Festlegung beurteilt werden können (vgl. zu alledem Hessischer VGH, Urt. v. 30.9.2010 - 4 C 1718/09.N - BRS 76 Nr. 227, m. w. N.).

Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. zum sanierungsrechtlichen Abwägungsgebot nach § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 10.12.2015 - 1 C 10631/14 - juris sowie zum bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB BVerwG, Beschl. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BRS 81 Nr. 7). Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belanges entscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.7.1974 - IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309).

Sowohl Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials als auch sonstige Mängel im Abwägungsvorgang sind nur beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2 letzter Halbs. BauGB). Sie werden unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB); bei Inkraftsetzung der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen (§ 215 Abs. 2 BauGB).

In Anwendung dieser Grundsätze ist die Antragsgegnerin zwar in nicht zu beanstandender Weise vom Vorliegen städtebaulicher Missstände ausgegangen (a). Jedoch ist die Abwägung in beachtlicher Weise fehlerhaft, soweit sie die der Sanierungssatzung zu Grunde liegende Bestimmung des Sanierungsziels eines Abrisses des „W.-Center“ nebst Neubau eines Einkaufszentrums (b) sowie die gleichfalls eine Grundlage der Satzung bildenden Voraussetzungen für die Erreichbarkeit des Sanierungsziels (c) betrifft. Dies hat jeweils die Gesamtnichtigkeit der Sanierungssatzung zur Folge (d).

a) Städtebauliche Missstände liegen vor, wenn das Gebiet die in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB genannten Substanzschwächen oder die in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB genannten Funktionsschwächen aufweist. Fälle der Substanzschwächensanierung sind dadurch gekennzeichnet, dass ein Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder seiner sonstigen Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen nicht entspricht. Die Funktionsschwächensanierung kommt demgegenüber in Gebieten in Betracht, die in der Erfüllung der Aufgaben, die ihnen nach Lage und Funktion obliegen, erheblich beeinträchtigt sind. § 136 Abs. 3 BauGB enthält beispielhaft und nicht abschließend, wie sich aus dem Wort "insbesondere" ergibt, diejenigen Merkmale, die für die Beurteilung, ob in einem Gebiet städtebauliche Missstände vorliegen, maßgeblich sind (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010, a. a. O.).

Ob ein Gebiet städtebauliche Missstände aufweist, beurteilt sich nach der Gesamtsituation des Einzelfalls und beruht auf prognostischen Annahmen. Das gilt insbesondere im Fall der Funktionsschwächensanierung. Gerade für den Tatbestand der Funktionsschwächensanierung ist es kennzeichnend, dass der städtebauliche Missstand mit der zukünftigen Struktur und Funktion des Sanierungsgebiets im gemeindlichen Bereich begründet wird. Die Bewertung der zukünftigen Struktur und Funktion eines Sanierungsgebiets knüpft an die gemeindliche Planungskonzeption an. Es ist Sache der Gemeinde, wie sie ihre Planungshoheit handhabt. Hierzu gehört insbesondere die planerische, auch durch eine Sanierungssatzung zum Ausdruck kommende Entschließung, wie und in welcher Richtung sie sich städtebaulich geordnet fortentwickeln will. Das Gesetz räumt damit der Gemeinde einen weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum ein. Sie muss allerdings beachten, dass Sanierungsmaßnahmen nur bei Vorliegen städtebaulicher Missstände in Betracht kommen und erforderlich sein müssen. Ob ein bestimmtes Gebiet sanierungsbedürftig ist und ob seine Sanierung aus der maßgeblichen Sicht der Gemeinde erforderlich ist, lässt sich abschließend nur unter Berücksichtigung des - seinerseits auf einer Abwägung beruhenden - Sanierungskonzepts und aller übrigen öffentlichen und privaten Belange, also im Wege einer Abwägung, entscheiden (vgl. zu alledem BVerwG, Beschl. v. 24.3.2010 - 4 BN 60.09 - DVBl. 2010, 777 ff. m. w. N.).

Diesen Anforderungen wird die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin zum Vorliegen städtebaulicher Missstände gerecht. Anders als die Antragstellerinnen meinen, fehlt es insbesondere nicht an einer - mangels vorbereitender Untersuchungen) - genügenden Ermittlung und Bewertung der städtebaulichen Missstände. Denn in der Sitzungsvorlage des Planungs- und Baurechtsamts vom 26.11.2014 sowie in der dieser beigefügten Stellungnahme der ... vom 3.12.2014 sind die Missstände des Sanierungsgebiets als Grundlage der Entscheidung des Gemeinderats der Antragsgegnerin hinreichend dargestellt und bewertet.

aa) Mit Blick auf Substanzschwächen werden in den genannten Unterlagen erhebliche bauliche Mängel bis hin zu einem baulichen Verfall des „W.-Center“, des Brückenbauwerks und der daneben gelegenen eingeschossigen Gebäude im Süden beschrieben sowie durch Bildmaterial belegt. Angeführt sind insbesondere sich ablösende und herabfallende Fassadenplatten am „W.-Center“ selbst sowie zum Schutz der Umgebung durchgeführte notdürftige Befestigungen der Fassade und eine aus demselben Grund erfolgte Einrüstung des Turms. Hingewiesen wird ferner auf eine aus Sicherheitsgründen erfolgte Schließung des Treppenaufgangs zum Brückenbauwerk samt dem damit einhergehenden Wegfall des Zugangs zum ersten Obergeschoss des „W.-Center“ im Süden.

Die auf dieser Grundlage von der Antragsgegnerin abwägungsfehlerfrei angenommenen Substanzschwächen im Wesentlichen des südlichen Sanierungsgebiets bestreiten auch die Antragstellerinnen im Ergebnis nicht. Vielmehr planen sie nach ihrem eigenen Vorbringen im vorliegenden Normenkontrollverfahren sowie ihren Anträgen auf Erteilung eines Bauvorbescheides und einer Sanierungsgenehmigung in Bezug auf das „W.-Center“ selbst eine Kernsanierung mit Umbau und Erneuerung auch der Fassade. Ihre Bereitschaft zur Beseitigung der Mängel ist - anders als von ihren Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung angenommen - nicht Gegenstand der Prüfung städtebaulicher Missstände; denn sie ändert am hierfür maßgeblichen bestehenden Zustand für sich allein (noch) nichts.

bb) In Bezug auf Funktionsschwächen des Gebiets ist die Antragsgegnerin von den beschlossenen Sanierungszielen, insbesondere der dem Sanierungsgebiet zugedachten Scharnierfunktion zwischen den Quartieren der Südstadt und der Innenstadt sowie der beabsichtigten Stärkung und Weiterentwicklung des Handelsstandorts H. ausgegangen.

Hinsichtlich des städtischen Raums um das „W.-Center“, also die Verkehrs - und Freiflächen, hat sie sodann zerschnittene und kaum „managebare“ Restflächen ohne Aufenthaltsqualität in die Abwägung eingestellt. Unter Hinweis auf den Zentralen Omnibusbahnhof mit Taxiständen im Osten, des Anlieferbereichs im Westen sowie diagonal verlaufender Straßenführungen insbesondere im Süden ist sie zu dem Ergebnis gekommen, die völlig versiegelten, weiträumigen Verkehrs- und Restflächen um das „W.-Center“ herum wirkten für Fußgänger zwischen Innenstadt und Südstadt wie eine Barriere. Hiergegen ist nichts zu erinnern und auch von den Antragstellerinnen nichts vorgetragen. Dass damit die oben angeführte Scharnierfunktion zwischen Südstadt und Innenstadt deutlich beeinträchtigt ist, liegt auf der Hand.

Bezogen auf das „W.-Center“ selbst hat die Antragsgegnerin eine unbefriedigende Gebäudeform ohne Berücksichtigung städtebaulicher Rahmenbedingungen sowie eine nicht ausreichende Aufnahme von Fußgängerbeziehungen sowie Verkehrsströmen angenommen. Darüber hinaus hat sie erhebliche Leerstände, ein überwiegend im Billigpreissegment angesiedeltes Warenangebot und einen Trading-Down-Effekt als Ergebnis innerer und äußerer Missstände (Graffiti, wildes Parken, Müllablagerungen, Taubenkot sowie Geschäftsaufgaben und Leerstände auch in der unmittelbaren Nachbarschaft) in die Abwägung eingestellt. Auf dieser Grundlage ist sie zu dem Ergebnis gekommen, das „W.-Center“ blockiere sowohl die städtebauliche Entwicklung als auch die Entwicklung des Handelsstandorts H..

Bedenken hiergegen bestehen ebenfalls nicht. Das gilt auch, soweit sich die Antragstellerinnen gegen die Einschätzung der ... in der Stellungnahme vom 3.12.2014 wenden, die niedrige Geschosshöhe im Mallbereich sowie in den Geschäften sei unter heutigen Gesichtspunkten nicht mehr für moderne Einzelhandelsbetriebe geeignet. Denn sie räumen selbst ein, dass bei einem Neubau in Ansatz zu bringende Geschosshöhen von 5 m in Teilbereichen des „W.-Center“ um 50 cm unterschritten sind. Danach weist der bestehende Zustand einen Funktionsmangel auf. Weitergehende Rügen gegen die von der Antragsgegnerin angenommenen Funktionsschwächen des „W.-Center“ werden auch von den Antragstellerinnen nicht erhoben. Nach ihrem Vorbringen im vorliegenden Normenkontrollverfahren sowie ihren bereits oben genannten Anträgen auf Erteilung eines Bauvorbescheides und einer Sanierungsgenehmigung gehen im Gegenteil auch sie davon aus, dass eine Steigerung der Attraktivität des W.-Center" über die Beseitigung von Baumängeln deutlich hinausgehende bauliche Veränderungen erfordert. Darauf, ob und ggfs. wie die Funktionsmängel beseitigt oder ausgeglichen werden können sowie auf die Bereitschaft der Antragstellerinnen zur Durchführung entsprechender Maßnahmen kommt es - wie oben dargelegt - nicht an.

Schließlich hat die Antragsgegnerin bezüglich der im Süden des Sanierungsgebiets gelegenen Gebäudezeile eine nicht fußgängerfreundliche Erreichbarkeit sowie eine optische Abgrenzung durch das an den Ausgang des „W.-Center“ gekoppelte Brückenbauwerk samt Empore angenommen und hierdurch bedingte erhebliche Leerstände auch in diesem Bereich berücksichtigt. Dass dies insbesondere der Scharnierfunktion zwischen Südstadt und Innenstadt widerspricht, bestreiten auch die Antragstellerinnen nicht.

b) Anders verhält es sich hingegen mit Blick auf die für den Erlass der Sanierungssatzung erforderliche Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin betreffend die Ziele und Zwecke der Sanierung.

aa) Zwar sind hinsichtlich der von der Antragsgegnerin beschlossenen Sanierungsziele „Neugestaltung und Aufwertung des Umfeldes des neuen Einkaufszentrums durch Ordnung des städtebaulichen Rahmens und funktionale und städtebauliche Verknüpfung der Quartiere der Südstadt mit der Innenstadt“ sowie „Umgestaltung der Verkehrsflächen inklusive Veränderung der Verkehrsführung zur Optimierung des Verkehrs einschließlich der Verlegung des Zentralen Omnibusbahnhofs zur Optimierung der An- und Abfahrabläufe bei zusätzlicher Flächenbereitstellung für neue Einkaufsflächen und städtebauliche Reparatur des heruntergekommenen und ungeordneten Raums“ Bedenken weder vorgetragen noch erkennbar.

bb) Indes rügen die Antragstellerinnen zu Recht Abwägungsmängel bei der Beschlussfassung über die Sanierungsziele „Abriss des W.-Centers zur Behebung des schlechten funktionellen und substantiellen Zustands des Gebäudes, des Turms und Brückenbauwerks mit Zufahrtsrampe und Belüftungsanlage samt der gegenüberliegenden eingeschossigen Bauten“ sowie „Neubau eines Einkaufszentrums zur funktionalen und städtebaulichen Entwicklung der örtlichen Innenstadt nebst Stärkung H.s als konkurrenzfähiger Handelsstandort in der Region“.

Mit dieser Entscheidung hat die Antragsgegnerin es nicht bei einer für den Erlass der Sanierungssatzung ausreichenden abstrakten Bestimmung der Grundzüge der Sanierungsziele (vgl. VGH Bad.-Württ., Urte. v. 24.03.2011, a. a. O., v. 8.7.2010, a. a. O. und v. 24.9.2007 - 3 S 35/06 -) belassen, sondern die Ziele der Sanierung bereits weitgehend auf bestimmte Maßnahmen konkretisiert. Die Festlegung dieser Sanierungsziele ist am Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 1 BauGB zu messen.

Zuständig für die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung als Voraussetzung für den Erlass der Sanierungssatzung (§ 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB) war der nach § 24 Abs. 1 Satz 2 GemO i. V. mit den §§ 39 Abs. 2 Nr. 3 und 44 Abs. 2 Satz 3 GemO auch für den Satzungsbeschluss allein zuständige Gemeinderat der Antragsgegnerin (vgl. hierzu Köhler/ Fieseler, a. a. O., RdNr. 10 zu § 140).

(1) Bei der Beschlussfassung über die genannten Sanierungsziele ist der Gemeinderat der Antragsgegnerin nicht von einem ausreichend ermittelten und bewerteten Sachverhalt ausgegangen.

Die Antragstellerinnen tragen hierzu im Wesentlichen vor, der Abwägung liege ein ihre Eigentümerbelange betreffender Ermittlungsmangel zu Grunde. Denn die Antragsgegnerin habe keine alternativen Prüfungen dazu angestellt, ob der Abriss des W.es und ein Neubau zur Erreichung der Sanierungsziele zwingend erforderlich sei. Insbesondere trage die Stellungnahme der ... die Einschätzung, die städtebaulichen Missstände könnten nur durch einen Abriss sowie einen Neubau beseitigt werden, nicht. Dass eine Beseitigung der Missstände ohne Weiteres auch durch eine Kernsanierung erfolgen könne, werde durch das von ihrem Kooperationspartner ... GmbH gefertigte Konzept (Variante B4, Arbeitsstand 18.3.2014) bestätigt. Das äußere Erscheinungsbild und die Eingangsbereiche würden hierdurch zeitgemäß und hochwertig neugestaltet. Auch das Flächenlayout werde bei Wegfall des jetzigen Mallbereichs komplett überarbeitet und erneuert. Die lediglich teilweise festzustellende Unterschreitung der heute üblichen Geschosshöhen von 5 m um 50 cm könne durch die Installation einer modernen platzsparenden Haustechnik mit den heutigen Standards in Übereinstimmung gebracht werden.

Dieser Einwand greift im Ergebnis durch. Er betrifft den durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten sowie von der Sanierungsplanung - insbesondere den hier in Rede stehenden Sanierungszielen - unmittelbar berührten und daher abwägungsbeachtlichen Belang der Antragstellerinnen, das in ihrem Eigentum stehende Gebäude zu erhalten. Hinsichtlich der hierfür maßgeblichen Möglichkeiten einer (Kern-)Sanierung des „W.-Center“ und des Umfanges einer damit einhergehenden Behebung der städtebaulichen Missstände lag der Entscheidung des Gemeinderats der Antragsgegnerin ein nicht zutreffend ermittelter und bewerteter Sachverhalt zu Grunde.

Die von der Antragsgegnerin eingeholte Stellungnahme der ... vom 3.12.2014 beschäftigt sich zwar mit der Frage einer Sanierungsfähigkeit der Bestandsimmobilie. Dabei geht sie aber von einer bloßen Modernisierung bzw. Umstrukturierung des „W.-Center" aus. Ihre Einschätzung, das Gebäude sei hinsichtlich seines äußeren und inneren Gesamterscheinungsbildes sowie aufgrund der vorliegenden zahlreichen Restriktionen nicht für eine Modernisierung im Bestand geeignet, stützt sich im Wesentlichen auf eine geringe Geschosshöhe, eine fehlende Flexibilität bei der Vermietung von Ladeneinheiten, eine insgesamt schwierige Gebäudesituation und eine stark sanierungsbedürftige Gebäudesubstanz.

Diese Mängel lassen sich durch eine von den Antragstellerinnen beabsichtigte Kernsanierung des „W.-Center“ in weiten Teilen beseitigen bzw. abmildern. Nach den in den Verfahren auf Erteilung eines Bauvorbescheides und einer sanierungsrechtlichen Genehmigung sowie im vorliegenden Normenkontrollverfahren von den Antragstellerinnen gemachten Angaben und vorgelegten Plänen würde nämlich das von Verfall geprägte Gesamterscheinungsbild nicht nur saniert, sondern zeitgemäß modernisiert sowie das unflexible Flächenlayout flexibilisiert, um so die Möglichkeit zur Aufteilung der Mietflächen an verschiedene Mieter zu schaffen, und würden die gedrungen wirkenden Eingangsbereiche aufgeweitet. Nach den im vorliegenden Verfahren vorgelegten Unterlagen der Fa. ... (Variante B4, Arbeitsstand 18.3.2014) weisen die Geschosshöhen zwar insgesamt weniger als 5 m auf (vgl. hierzu Abschnitt A, Seite 14 des Konzepts), womit sie auch nach Angaben der Antragstellerinnen unter dem heute Üblichen liegen. Indes können die Auswirkungen dieser Einschränkung nach den Angaben der Antragstellerinnen im gerichtlichen Verfahren durch platzsparende Haustechnik gemildert bis kompensiert werden. Dem hat die Antragsgegnerin nicht widersprochen. Auch wenn sich aus den im vorliegenden Verfahren und den in den oben genannten Verwaltungsverfahren eingereichten Plänen keine Einbeziehung des Mallbereichs in die beabsichtigte Kernsanierung ergibt, ist die Möglichkeit einer solchen gleichwohl gegeben. Hieraus ergäbe sich zugleich die Möglichkeit einer weiteren Flexibilisierung des Flächenlayouts und einer Vergrößerung der Verkaufsfläche, die nach den Planungen der Fa. ... auch ohne die Mall bei rund 12.000 m² läge (Variante B4, Arbeitsstand 18.3.2014).

Die Sitzungsvorlage des Planungs- und Baurechtsamts vom 26.11.2014 verweist auf die oben genannte Bewertung der ... und befasst sich in Bezug auf die Sanierungsfähigkeit des „W.-Center“ darüber hinaus ebenfalls mit einer Sanierung der baulich substantiellen Mängel. Hierzu nennt sie Mängel der Fassade, der Infrastruktur und des Wärmeschutzes, die möglicherweise mit hohem finanziellem Aufwand gelingen könnten. Ermittlungen zu den Möglichkeiten einer weitergehenden Kernsanierung des Bestandes und zum Umfang einer damit verbundenen Behebung nicht nur der Substanz-, sondern auch der Funktionsmängel des Gebäudes lassen sich der Vorlage hingegen nicht entnehmen. Die Hinweise auf Bauvoranfragen von Eigentümern, die aufgrund unpräziser Darstellung nicht hätten geprüft werden können, und auf Gespräche mit dem Projektentwickler der Fa. ..., dessen Konzept aber nicht zur umfassenden Lösung der städtebaulichen Missstände beitragen könne, weshalb die Planungen für die Stadt nicht überzeugend seien, genügen hierzu nicht. Im Übrigen nimmt Letzteres die dem Gemeinderat obliegende Bewertung vorweg, ohne die tatsächlichen Grundlagen dieser Einschätzung offenzulegen.

Weitergehende Grundlagen für die Entscheidung des Gemeinderats der Antragsgegnerin ergeben sich schließlich auch nicht aus den Niederschriften über die Sitzungen des Gemeinderats vom 12.12.2014 sowie des Bau- und Umweltausschusses vom 9.12.2014 betreffend sowohl die Sanierungssatzung als auch die Aufstellung des Bebauungsplans „W.platz II“ oder aus der den genannten Planaufstellungsbeschluss vorbereitenden Sitzungsvorlage des Planungs- und Baurechtsamts der Antragsgegnerin vom 26.11.2014 samt der unter demselben Datum erstellten Erläuterung zum Konzept.

(2) Der Mangel im Abwägungsvorgang ist i. S. des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblich. Denn er ist offensichtlich, da er sich aus den Planungsakten ergibt (vgl. hierzu BVerwG, Urt. vom 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 ff.). Darüber hinaus ist er auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen.

Ein solcher Einfluss eines Ermittlungs- oder Bewertungsmangels auf das Abwägungsergebnis darf nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass auch bei Vermeidung des Mangels die gleiche Entscheidung getroffen worden wäre (vgl. zu § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.6.2016 - 5 S 1149/15 - juris; vgl. zu § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG a. F. BVerfG, Beschl. v. 16.12.2015 - 1 BvR 685/12 - DVBl. 2016, 307 ff.). Dies ist hier nicht der Fall.

Maßgeblich für die Bestimmung der Sanierungsziele war nach der Sitzungsvorlage des Planungs- und Baurechtsamts vom 26.11.2014 die Absicht, eine städtebauliche und funktionale Verknüpfung der Quartiere der Südstadt mit der Innenstadt als Cityerweiterung herzustellen und den Handelsstandort H. zu stärken. Als in diesem Zusammenhang in Frage kommende Sanierungsalternativen werden nur die bloße Beseitigung der baulich substantiellen Mängel des „W.-Center“ (Fassade, Infrastruktur und Wärmeschutz) und der Abriss des Gebäudes nebst Neubau eines zeitgemäßen Einkaufszentrums angeführt. Damit blieb dem Gemeinderat der Antragsgegnerin nach der Sitzungsvorlage nur die Wahl zwischen einer weitgehenden Aufgabe der dargestellten Absicht (bei bloßer Substanzmängelbeseitigung) oder einer nahezu gänzlichen Umsetzung derselben (bei Abriss und Neubau). Dass eine weitere Handlungsalternative darin besteht, durch eine umfassende Kernsanierung nicht nur die Substanzmängel des „W.-Center“, sondern - wie oben dargelegt - auch weite Teile der funktionalen Mängel zu beseitigen bzw. abzumildern, lässt sich der Sitzungsvorlage nicht entnehmen.

Im Vergleich zu einer bloßen Substanzmängelbeseitigung kommt die umfassende Kernsanierung insbesondere den in der Sitzungsvorlage aufgeführten Vorteilen eines Abrisses des „W.-Center“ nebst Neubau deutlich näher. So ergäbe sich aus einer solchen Kernsanierung - wie oben dargelegt - die Möglichkeit einer Vergrößerung der Verkaufsfläche und infolge eines neuen Flächenkonzepts auch einer zeitgemäßen Positionierung am Markt. Durch die Aufweitung der Eingangsbereiche ließen sich Passantenströme besser aufnehmen und mittels einer Veränderung der inneren Durchgangsbereiche auch besser in die Innenstadt leiten. Soweit in der Sitzungsvorlage von äußeren Zu- und Ausgangshemmnissen die Rede ist, betrifft dies im Wesentlichen gestalterische Maßnahmen im Außenbereich und nicht das Gebäude an sich. Für die damit angesprochene, der städtebaulichen und funktionalen Verknüpfung der Quartiere der Südstadt mit der Innenstadt dienende und ohnehin vorgesehene Umgestaltung der Frei- und Verkehrsflächen ist eine Veränderung von Kubatur und Lage des „W.-Center“ nicht von vornherein erforderlich. Insbesondere setzt die Verlegung des Zentralen Omnibusbahnhofs von der Ostseite an die Südseite des „W.-Center“ nicht den Abriss des Gebäudes und die Errichtung eines Einkaufszentrums voraus. Denn nach dem Bebauungsplanentwurf der Antragsgegnerin soll das vorgesehene Einkaufszentrum auch nach Süden sogar weiter ausgreifen als das bestehende „W.-Center“.

Danach fehlt es an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass der Gemeinderat auch bei zutreffender Berücksichtigung der bestehenden Möglichkeit einer umfassenden Kernsanierung und bei sodann richtiger Einschätzung der für einen Abriss des „W.-Center" nebst Neubau eines Einkaufszentrums sprechenden (weniger) gewichtigen öffentlichen Belange (z. B. einer weiteren Vergrößerung der Verkaufsfläche und einer Anpassung der Gebäudeform an die Umgebung) im Verhältnis zu den entgegenstehenden Eigentümerbelangen insbesondere der Antragstellerinnen das gleiche Sanierungsziel gewählt, sich also nicht z. B. für ein weniger einschneidendes Ziel entschieden hätte. Gleiches gilt in der Folge mit Blick auf die gewählte einschneidende Art des Sanierungsverfahrens (vgl. hierzu § 142 Abs. 4 i. V. mit den §§ 152 ff., § 144 Abs. 1 und 2 BauGB) sowie - bei Erhalt des Gebäudes und einer damit verringerten Notwendigkeit der Inanspruchnahme von Freiflächen - den Zuschnitt des Sanierungsgebiets.

(3) Der Abwägungsmangel ist auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Denn die mit Bekanntmachung des Bebauungsplans am 24.12.2014 in Lauf gesetzte Jahresfrist für die Geltendmachung des Abwägungsmangels ist eingehalten, da die den Anforderungen § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB genügende Begründung des vorliegenden Normenkontrollantrages der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerinnen vom 21.7.2015 am 23.7.2015 an die Antragsgegnerin übersandt worden und bei dieser auch während der noch laufenden Frist eingegangen ist (vgl. zur Geltendmachung von Mängeln im Rahmen eines Verwaltungsprozesses VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.7.2008 - 3 S 2772/06 - ESVGH 59, 35 ff.).

c) Gleichfalls in beachtlicher Weise abwägungsfehlerhaft ist die Entscheidung der Antragsgegnerin zur Erforderlichkeit der beschlossenen Sanierung.

Wie bereits oben ausgeführt, setzt der Erlass einer Sanierungssatzung voraus, dass diese zur Behebung der städtebaulichen Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 - 4 C 8.98 -Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.11.2015, a. a. O.). Dies ist nur dann der Fall, wenn die Realisierung der Sanierungsmaßnahmen in absehbarer Zeit zu erwarten ist (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.7.2010, a. a. O.). Denn aus § 136 Abs. 1 BauGB ergibt sich, dass städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nur dann in Betracht kommen, wenn ihre zügige Durchführung gewährleistet ist. Sanierungsmaßnahmen, deren Realisierung in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist, sind daher rechtswidrig. Welcher Zeitraum in diesem Sinne absehbar ist, ist nach den konkreten Gegebenheiten prognostisch abzuschätzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.7.2003 - 4 CN 2.02 - NVwZ 2003, 1389 ff.). Hierzu ist insbesondere zu klären, welcher Kostenaufwand für die Erreichung der Sanierungsziele zu erwarten ist und welche Finanzmittel hierfür zur Verfügung stehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.11.2015, a. a. O.; Hessischer VGH, Urt. v. 30.9.2010, a. a. O.; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 10.4.2000 - 1 C 10293/99 - juris [LS]). Auf dieser Grundlage muss sodann eine nachvollziehbare Prognose vorliegen, dass die Sanierung nach den verfügbaren Mitteln in absehbarer Zeit durchgeführt werden kann (vgl. wiederum VGH Bad-Württ, Urt. v. 8.7.2010, a. a. O.).

Die Antragstellerinnen rügen insoweit, mangels Durchführung vorbereitender Untersuchungen für das Sanierungsgebiet hätten notwendige Ermittlungsergebnisse, wie eine Beurteilung der Durchführbarkeit der Sanierung im Allgemeinen, eine Begründung für eine zügig mögliche Durchführung der Maßnahme sowie die Erhebung von Einstellung und Mitwirkungsbereitschaft der Sanierungsbetroffenen und der öffentlichen Auftraggeber in sachlicher, zeitlicher und finanzieller Hinsicht bei der Entscheidung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets nicht vorgelegen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es an ihrer Mitwirkungsbereitschaft sogar fehle. Die Sanierungssatzung leide daher an einem Abwägungsmangel.

Der Einwand der Antragstellerinnen greift unter Zugrundelegung der oben angeführten Maßstäbe ebenfalls durch.

aa) Eine Aufstellung der Kosten der Sanierungsmaßnahmen und der hierfür zur Verfügung stehenden Finanzmittel lag der Prognoseentscheidung der Antragsgegnerin, die Durchführung der Sanierung solle bis Dezember 2029 abgeschlossen sein, nicht zu Grunde.

Im Gegenteil heißt es in der Sitzungsvorlage vom 26.11.2014 und wortgleich im Gemeinderatsbeschluss vom 12.12.2014, Städtebauförderungsmittel würden in Abstimmung mit dem Land bis zum Programmjahr 2019 in einem anderen Stadtumbaugebiet konzentriert, weshalb die Aufnahme neuer Sanierungsgebiete in ein Städtebauförderungsgesetz des Landes bzw. Bundes frühestens zum Programmjahr 2020 beantragt werden könne; insoweit verfüge das Sanierungsgebiet zunächst über keine finanzielle Ausstattung. Darüber hinaus weisen die Sitzungsvorlage und auch der Gemeinderatsbeschluss sogar auf eine angesichts der Teilaufhebung der Sanierungssatzung „Altstadt-West“ bestehende Verpflichtung zur Rückzahlung abgerufener Finanzhilfen für Sanierungsmaßnahmen im Umfeld des Wohnhauses in Höhe von insgesamt EUR 465.000 an das Land hin.

Soweit die Antragstellerin in der Antragserwiderung ausgeführt hat, es existiere ein Konzept für die Neubebauung des Areals „Am W.platz“, dem der Gemeinderat im Rahmen des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „W.platz II“ vom 12.12.2014 zugestimmt habe, ergibt sich nichts anderes. In der bereits oben angeführten, den Planaufstellungsbeschluss vorbereitenden Sitzungsvorlage des Planungs- und Baurechtsamts der Antragsgegnerin vom 26.11.2014 heißt es unter III. (Finanzwirtschaft) lediglich, die Entscheidung (also der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans) habe keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen. In der unter demselben Datum erstellten Erläuterung zum Konzept ist in Nr. 9. (Einnahmen und Ausgaben) nur der Hinweis enthalten, Kosten, die durch die Neuordnung des Verkehrssystems entstünden, könnten zum jetzigen Planungsstand noch nicht dargestellt werden. Weitergehendes ergibt sich auch nicht aus den Niederschriften über die Sitzungen des Gemeinderats vom 12.12.2014 sowie des Bau- und Umweltausschusses vom 9.12.2014 betreffend sowohl die Sanierungssatzung als auch den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans.

Gleiches gilt bezogen auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Sanierungssatzung (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) hinsichtlich des Vorbringens der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung, die Stadt habe einen Projektpartner, mit dem die Baumaßnahmen realisiert werden könnten. Zum einen lässt sich den dem Gemeinderat der Antragsgegnerin zur Kenntnis gegebenen Unterlagen und auch den Sitzungsniederschriften kein Hinweis auf einen solchen Partner und eine damit gegebene Möglichkeit zur Umsetzung der Sanierung entnehmen. Zum anderen ergäbe sich aus einem derartigen pauschalen Hinweis auch keine nachvollziehbare Prognose zur Durchführbarkeit der Sanierung in absehbarer Zeit.

Dabei kommt es nicht darauf an, dass es sich bei dem Projektpartner um die ... handeln dürfte, mit der nach Aktenlage (vgl. das im Rahmen der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets „W.platz“ an die Antragstellerinnen gerichtete Schreiben des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin vom 24.10.2013) im Oktober 2012 eine Entwicklungsvereinbarung geschlossen wurde. Auch wenn diese seinerzeit unter Beteiligung des Gemeinderats abgeschlossen worden sein mag, kann angesichts der zwischen dem Abschluss des Vertrages und dem Satzungsbeschluss am 25.4.2014 erfolgten Neuwahl des Gemeinderats, die mit einer geänderten Besetzung desselben einherging (https://www.H..de/buerger-rathaus/wahlen/gemeinderatswahlen), nicht davon ausgegangen werden, dass diese Vereinbarung inhaltlich - sofern überhaupt ausreichend - allen Gemeinderäten bekannt war und in die Abwägung des gesamten Gemeinderats eingeflossen ist.

bb) Vergleichbar verhält es sich in Bezug auf die Widerstände der Antragstellerinnen gegen den vorgesehenen Abriss und Neubau des „W.-Center“. Denn angesichts der von den Plänen der Antragsgegnerin abweichenden Sanierungsvorstellungen der Antragstellerinnen als Eigentümerinnen wesentlicher Anteile des Sanierungsobjekts sind erhebliche Verzögerungen zu erwarten. Auch wenn einzelne grundstücksbezogene Maßnahmen nicht Gegenstand der Abwägung bei Erlass der Sanierungssatzung, sondern erst im Verlaufe des Verfahrens - im Rahmen der Anwendung der jeweiligen Sanierungsinstrumente - zu prüfen sind (vgl. VGH Bad.-Württ, Urt. v. 24.3.2011, a. a. O., m. w. N.; Krautzberger, a. a. O., RdNrn. 140 ff. zu § 136), ist zu klären, welche Instrumente zur Überwindung der Widerstände von Eigentümern zur Verfügung stehen und ob deren Einsatz eine Durchführung der Sanierung in absehbarer Zeit erwarten lässt.

Eine solche Abklärung ist hier nicht erfolgt. In der Sitzungsvorlage vom 26.11.2014 wird in diesem Zusammenhang lediglich auf die fehlende Mitwirkungsbereitschaft der Antragstellerinnen hingewiesen.

cc) Der Mangel tatsächlicher Grundlagen für die Prognoseentscheidung ist offensichtlich. Ferner fehlt es nach den oben angeführten Kriterien an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass auch bei Vermeidung des Mangels die gleiche Abwägungsentscheidung über die Durchführbarkeit der Sanierung binnen angemessener Frist getroffen worden wäre. Nichts anderes gilt in der Folge mit Blick auf das Sanierungsziel, die Art des Sanierungsverfahrens und den Zuschnitt des Sanierungsgebiets.

dd) Der demnach gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Abwägungsmangel ist angesichts seiner rechtzeitigen Geltendmachung mit Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerinnen vom 21.7.2015 auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden.

d) Die dargestellten beachtlichen Abwägungsmängel haben die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge. Denn die Abwägungsfehler betreffen die zentralen Grundzüge der Sanierungsplanung, nämlich die Sanierungsziele und die Durchführbarkeit der Sanierung. Für die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Satzung ist danach kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. mit § 52 Abs. 1 GKG auf EUR 15.000,- festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe