Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 9 S 2679/18

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich gegen die Satzung des Antragsgegners über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten des Landkreises ... vom 08.10.1986 (SKBS - zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistags am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig seit dem 01.01.2018). Sie sind der Auffassung, die dort enthaltenen Regelungen zu Eigenanteilen bei der Erstattung notwendiger Kosten der Schülerbeförderung verstießen gegen höherrangiges Recht aus der Landesverfassung (LV), dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 (UN-Sozialpakt) und der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), aus dem sich zu ihren Gunsten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung ergebe.

Der Antragsteller zu 3 ist am ...2006 geboren und besucht unter Nutzung von Schülermonatskarten die ...-Schule (Gemeinschaftsschule) in ...; die Antragsteller zu 1 und 2 sind seine Eltern. Die Antragstellerinnen zu 6 und 7 sind am ...2003 geboren und besuchen unter (jedenfalls zeitweiliger) Nutzung von Schülermonatskarten den „Sportzug“ der ...-Schule in ... (Gymnasium); die Antragsteller zu 4 und 5 sind ihre Eltern. Beide Familien wohnen in ... im benachbarten Landkreis ....

Mit Beschlussvorlage vom 13.10.2017 empfahl die Verwaltung des Antragsgegners ihrem Kreisrat, § 6 Abs. 1 SBKS dahingehend zu ändern, dass dieser folgenden Wortlaut erhalten solle (Art. 1 der Änderungssatzung):

„Personensorgeberechtigte bzw. volljährige Schüler haben zu den notwendigen Beförderungskosten je Beförderungsmonat für Schüler ab Klasse 5 einen Eigenanteil in Höhe von 39,30 EUR zu entrichten.“

Die solchermaßen geänderte Satzung solle zum 01.01.2018 in Kraft treten (Art. 2 der Änderungssatzung). In der Begründung zur Beschlussvorlage (AS 4 f. der Verwaltungsakte) wird auszugsweise das Folgende ausgeführt:

„[...]
2. Tarifanpassung des naldo

Mit Ausnahme des Stadttarifs ... werden erstmals in der Geschichte des naldo die Schülermonatskartenpreise zu einem Tarifwechsel nicht angehoben. Damit muss der Eigenanteil in Höhe von 40,30 EUR laut aktueller Satzung auch nicht zum 01.01.2018 angehoben werden.

3. Änderung der Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten (SBKS)

Vor dem Hintergrund einer soliden wirtschaftlichen Entwicklung, sieht die Verwaltung die Möglichkeit, die Eltern in der Schülerbeförderungskostenerstattung neben den bereits in der Vergangenheit getroffenen Maßnahmen (Juli-Regelung, Familienbonus, Erhöhung des Abstandsbetrages von 2,50 EUR auf 3,00 EUR) weiter zu entlasten. Aufgrund der geplanten ÖPNV-Finanzreform des Landes erwartet die Verwaltung mittelfristig geringere Tarifanpassungen bei naldo als in den vergangenen Jahren, so dass – auch um die Überschüsse in der Schülerbeförderungskostenerstattung an die Eltern weiterzuleiten – für einen Zeitraum von ca. fünf Jahren ein fester Eigenanteil unter 40 EUR im Haushalt des Landkreises möglich erscheint. Daher wird die Absenkung des Eigenanteils um 1,00 EUR und seine Fixierung auf 39,30 EUR vorgeschlagen. Dieses vorübergehende Aussetzen des Systems der dynamisierten Eigenanteile (Kopplung an den naldo-Tarif) lässt sich mit deutlich weniger Aufwand umsetzen als mit einem jährlichen Kreistagsbeschluss über einen neuen Abstandsbetrag zur Schülermonatskarte der Preisstufe 1 des naldo-Tarifs.

Falls sich die finanzielle Situation im Planungszeitraum allerdings anders entwickelt als erwartet, behält sich die Verwaltung vor, hier entsprechend initiativ zu werden. Langfristig hält die Verwaltung am System der dynamisierten Eigenanteile fest. [...]

Finanzielle Auswirkungen:

Im Teilhaushalt 4 in Produktgruppe 2140-1 „Schülerbezogene Leistungen“ ergeben sich durch die Absenkung des Eigenanteils Mindererträge von insgesamt ca. 70.000 EUR, die als Verwaltungsänderung in die Haushaltsplanung 2018 eingebracht werden. In den vier nachfolgenden Jahren erhöhen sich die Ausgaben in dieser Produktgruppe in Abhängigkeit von der Tarifentwicklung des naldo (die Verwaltung geht hierbei von jährlich ca. 40.000 EUR aus), ohne dass entsprechend wachsende Mehreinnahmen gegenüberstehen.“

Ausweislich des bei den Akten des Antragsgegners befindlichen Auszugs aus der Niederschrift über die öffentliche Sitzung seines Kreisrats am 15.11.2017 wurde die Satzung in der von der Verwaltung vorgelegten Fassung mehrheitlich beschlossen (vgl. AS 15-18 der Verwaltungsakte).

Die auf § 3 der Landkreisordnung von Baden-Württemberg (LKrO) i. V. m. § 18 Abs. 2 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) gestützte, am 22.11.2017 ausgefertigte und am 02.12.2017 im Schwäbischen Tagblatt sowie im Schwarzwälder Boten amtlich bekanntgemachte Satzung enthält u.a. die folgenden Regelungen:

„§ 1 Kostenerstattung

(1) Der Landkreis erstattet nach Maßgabe der jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften und dieser Satzung

- den Schulträgern,
- den Wohngemeinden, wenn eine Schule außerhalb Baden-Württembergs besucht wird,
- den Schülern der in seiner Trägerschaft stehenden Schulen

die entstehenden notwendigen Beförderungskosten abzüglich der Eigenanteile.

(2) Beförderungskosten werden nur für Kinder in Grundschulförderklassen, Schulkindergärten und für Schüler der in § 18 Abs. 1 FAG genannten Schulen erstattet, soweit sie in Baden-Württemberg wohnen. Satz 1 gilt nicht für Schüler, die eine Förderung, ausgenommen Darlehen, nach dem Ausbildungsförderungsgesetz oder dem Sozialgesetzbuch III erhalten.

(3) Als Wohnung i.S. dieser Satzung gilt der Ort des gewöhnlichen Aufenthalts.
[...]

(5) Befindet sich am Wohnort des Schülers oder im Umkreis des Wohnortes eine öffentliche Schule der entsprechenden Schulart, deren Besuch aus schulorganisatorischen Gründen nicht ausgeschlossen ist, werden für den Besuch der weiter entfernten Schule nur die fiktiven Kosten erstattet, die beim Besuch der näher gelegenen Schule entstanden wären.
[...]

§ 3 Mindestentfernung

(1) Als notwendige Beförderungskosten werden die Fahrtkosten erstattet

a) für Kinder in Grundschulförderklassen und Schulkindergärten ohne Rücksicht auf die Entfernung zwischen Wohnung und Grundschulförderklassen und Schulkindergärten

b) für Schüler der Sonderschulen, mit Ausnahme der Schüler ab Klasse 5 der Förderschulen und Schulen für Erziehungshilfe, ohne Rücksicht auf die Entfernung zwischen Wohnung und Schule,

c) für Schüler der Berufsschulen:

ab einer Mindestentfernung von 20 km,

d) für Schüler der Grundschulen, Sprachheilschulen, Hauptschulen, Werkrealschulen, Gemeinschaftsschulen, Realschulen, Gymnasien, Kollegs, Berufsfachschulen, Berufskollegs, Berufsoberschulen, Abendrealschulen, Abendgymnasien und für Schüler mit Vollzeitunterricht des Berufsgrundbildungsjahres und Berufsvorbereitungsjahres sowie für Schüler ab Klasse 5 der Förderschulen und Schulen für Erziehungshilfe:

ab einer Mindestentfernung von 3 km.

(2) Die Mindestentfernung nach Abs. 1 Buchst. c) und d) bemisst sich nach der kürzesten öffentlichen Wegstrecke zwischen Wohnung und Schule.
[...]

(4) Beförderungskosten für Schüler nach Abs. 1 Buchst. d) werden unabhängig von der Mindestentfernung erstattet, wenn die Zurücklegung der Wegstrecke zu Fuß eine besondere Gefahr für die Sicherheit oder die Gesundheit der Schüler bedeutet. Die im Straßenverkehr üblicherweise auftretende Gefahr gilt nicht als besondere Gefahr in diesem Sinne. Die Entscheidung darüber, ob eine besondere Gefahr vorliegt, trifft das Landratsamt.
[...]

§ 6 Eigenanteilspflicht

(1) Personensorgeberechtigte bzw. volljährige Schüler haben zu den notwendigen Beförderungskosten je Beförderungsmonat für Schüler ab Klasse 5 einen Eigenanteil in Höhe von 39,30 EUR zu entrichten.

(1a) Für Schüler, die Klassen besuchen, für die zum 01.01.2015 der ermäßigte Eigenanteil gemäß § 6 Abs 1 lit b der zu diesem Zeitpunkt gültigen SBKS des Landkreises ... zu entrichten war, ist weiterhin dieser ermäßigte Eigenanteil zu entrichten.¹

(2) Sofern keine der in § 7 Abs. 2 genannten Ansprüche bestehen, werden dritte und weitere anspruchsberechtigte Kinder auf Antrag vom Eigenanteil befreit, wenn dieser für zwei Kinder einer Familie getragen wird. Dabei ist es unerheblich, in welchem Landkreis die Kinder die Schule besuchen. Befreit werden die Kinder mit dem geringsten Eigenanteil. Liegen die notwendigen Schülerbeförderungskosten unterhalb des Eigenanteils, dann sind diese den Eigenanteilen gleichgestellt.

(3) Schüler, die im Listenverfahren Schülermonatsfahrkarten für das ganze Schuljahr lösen, werden vom Eigenanteil für den letzten Beförderungsmonat befreit. Liegt der Tarifpreis der Schülermonatskarte unterhalb des Eigenanteils, gilt diese Regelung analog.

(4) Die Eigenanteile werden vom Schulträger eingezogen. Dieser hat die nach Maßgabe dieser Satzung zu entrichtenden Eigenanteile an den Landkreis abzuführen. Soweit Schülermonatskarten im Rahmen des Schülerlistenverfahrens ausgegeben werden, beauftragt der Schulträger ein Verkehrsunternehmen damit, die Eigenanteile für ihn einzuziehen und an den Landkreis abzuführen. Das ausführende Verkehrsunternehmen wird vom Landkreis bestimmt.

¹) Auszug aus § 6 der SBKS Tü, gültig am 01.01.2015: „Zu den notwendigen Beförderungskosten ist je Beförderungsmonat ein Eigenanteil [...] b) in Höhe von 44 % des Eigenanteils nach Buchstabe a [= Höhe des Preises der naldo-Fahrkarte für eine Wabe abzüglich 2,50 EUR] ab Klasse 5 für Schüler der Hauptschulen, der Förderschulen, der Sonderschulen, der Sonderberufsfachschulen und bis Klasse 9 der Werkrealschulen zu entrichten. Die sich daraus ergebenden Beträge werden auf volle 10 Cent gerundet.“

§ 7 Befreiung

(1) Auf die Erhebung eines Eigenanteils wird in der Regel verzichtet, wenn die Erhebung aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern und des Schülers eine unbillige Härte darstellen würde.

(2) Diese Regelung gilt nicht für Anspruchsberechtigte auf Leistungen für Schülerbeförderungskosten nach SGB II, SGB XII, Bundeskindergeldgesetz und Asylbewerberleistungsgesetz.

(3) (entfällt)

(4) Über den Antrag auf Befreiung entscheidet der Schulträger.

(5) Bei Privatschulen ist eine Befreiung nur mit Zustimmung des Landratsamtes möglich. Die Befreiungsanträge sind von der Schule gesammelt zu Beginn des Schuljahres mit einer Stellungnahme dem Landratsamt vorzulegen.
[...]

§ 19 Abrechnung zwischen Schulträgern und Landkreis

(1) Die Schulträger beantragen jeweils zum 15. November, 15. April und 15. August die Erstattung der ihnen bis zu diesen Terminen entstandenen Beförderungskosten und führen die bis zu den Abrechnungsterminen vereinnahmten Eigenanteile an den Landkreis ab, soweit eine Aufrechnung mit bereits entstandenen Erstattungsansprüchen nicht möglich ist.
[...]

§ 20 Vereinfachtes Abrechnungsverfahren mit den Verkehrsunternehmen

Der Landkreis erstattet die Beförderungskosten anstelle der Schulträger unmittelbar an diejenigen Verkehrsunternehmen oder deren Zusammenschlüsse, mit denen er entsprechende Verträge abgeschlossen hat.“

Am 14.11.2018 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags führen sie im Wesentlichen aus: Der Antrag sei statthaft, weil der Normgeber unter Verstoß gegen das ihnen zustehende subjektiv-öffentliche Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung aus höherrangigem Recht mit § 6 SBKS einen Eigenanteil normiert bzw. diesen jedenfalls der Höhe nach nicht rechtskonform festgesetzt habe. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sei auch die Antragsfrist bezüglich § 6 Abs. 1 SKBS nicht abgelaufen, da die Neuregelung dieser Vorschrift in der Fassung der Bekanntmachung vom 02.12.2017 den Wortlaut verändert und mit dem Ansatz einer starren Festlegung des Eigenanteils einen Systemwechsel herbeigeführt habe, sodass diese eine neue Jahresfrist eröffnet habe. Es fehle auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis, da nicht entscheidend sei, ob bei Erfolg des Normenkontrollantrags eine dem Antragsteller günstigere Vorläuferbestimmung wiederauflebe. Maßgeblich sei vielmehr, dass der Satzungsgeber in diesem Fall aller Voraussicht nach nicht zu der früheren Regelung zurückkehren, sondern eine rechtskonforme Regelung erlassen werde.

Der in § 6 Abs. 1 SBKS geregelte Eigenanteil an den Schülerbeförderungskosten in Höhe von 39,30 EUR sei rechtswidrig und damit nichtig, weil die Antragsteller hierdurch in einem subjektiv-öffentlichen Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung aus höherrangigem Recht verletzt würden. Dieses Recht ergebe sich bereits aus einer insoweit gebotenen „objektiven“ Auslegung des in Art. 11 Abs. 1 LV gewährleisteten Teilhaberechts auf Ausbildung und des in Art. 14 Abs. 2 Satz 1 LV gewährleisteten Leistungsrechts auf Unentgeltlichkeit des Unterrichts und der Lernmittel an öffentlichen Schulen mit Blick auf die gegenwärtigen Verhältnisse (hierfür verweisen die Antragsteller auf ein im Auftrag der Initiative „Eltern für Elternrechte in Baden-Württemberg“ erstelltes Rechtsgutachten ihrer Prozessbevollmächtigten vom 24.04.2015).

Das subjektiv-öffentliche Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung ergebe sich auch aus Art. 13 Abs. 2a des UN-Sozialpakts, der aufgrund des entsprechenden Transformationsgesetzes nicht nur den Bund, sondern auch den Landesgesetzgeber und die Landesbehörden binde und der in Bezug auf diese Gewährleistung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch innerstaatlich unmittelbar anwendbar sei. Die Kosten der Schülerbeförderung seien als durch staatliche Planung veranlasste Kosten, die wie verkappte Schulgebühren wirkten, als direkte Kosten des Schulunterrichts einzustufen und damit nach der Auslegungspraxis des zuständigen UN-Ausschusses von dem in Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt normierten Grundsatz der Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts umfasst. Der völkerrechtliche Begriff der Grundschule reiche dabei weiter als derjenige des nationalen Rechts und umfasse den Schulbesuch schulpflichtiger Kinder bis zum 15. Lebensjahr (dem Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung nach Art. 2 Nr. 3 des Übereinkommens 138 der IAO). Soweit in der Literatur unter Verweis auf die International Standard Classification of Education (ISCED) teilweise vertreten werde, die Grundschule im Sinne dieser Vorschrift umfasse lediglich die ersten sechs Schuljahre, überzeuge dies nicht, weil Schulpflicht und Kostenfreiheit Hand in Hand gingen. Für ein solches extensives Verständnis spreche auch eine dynamische Auslegung des UN-Sozialpakts mit Blick auf dessen Zielsetzung einer deutlichen Verbesserung von Bildungschancen sowie der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes. Hiergegen spreche auch nicht die im Gesetzgebungsverfahren zum deutschen Umsetzungsgesetz vorgelegte Denkschrift (BT-Drs. 7/658 vom 01.03.1973), wonach der UN-Sozialpakt nur Pflichten der Vertragsstaaten begründe, das innerstaatliche Recht aber unberührt lasse, denn die Denkschrift könne nicht zu einer authentischen Interpretation des völkerrechtlichen Vertrages führen.

Das geltend gemachte Recht folge jedenfalls aus Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt, wonach die verschiedenen Formen des höheren Schulwesens auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, allgemein verfügbar und jedermann zugänglich gemacht werden müssten. Auch diese Vorschrift sei im deutschen Recht anwendbar und vom Landesgesetzgeber wie auch vom Antragsgegner zu berücksichtigen, insbesondere lasse sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt betreffend die Einführung von Studiengebühren für ein Hochschulstudium nicht auf die - mit Blick auf die Bedeutung einer umfassenden Schulbildung - deutlich strikter formulierten Verpflichtungen nach Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt übertragen. Die dort geregelte Verpflichtung zur allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit habe sich mit Blick auf die Auslegungspraxis des zuständigen UN-Ausschusses angesichts des Zeitablaufs von mehr als vierzig Jahren seit Abschluss und Ratifikation des Pakts und der seither erheblich gestiegenen wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit Deutschlands zwischenzeitlich zu einer unbedingten Verpflichtung verdichtet.

Schließlich ergebe sich das subjektiv-öffentliche Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung auch aus Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2a und b KRK. In der Literatur sei allgemein anerkannt, dass die nach diesen Vorschriften progressiv zu erfüllende Verpflichtung zur Einführung der Unentgeltlichkeit sich auch auf indirekte Kosten, insbesondere auf Beförderungskosten beziehe. Entsprechend den Ausführungen zu Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt sei davon auszugehen, dass diese Verpflichtung sich zwischenzeitlich zu einer absoluten Pflicht verdichtet habe. Der Umstand, dass die Bundesrepublik durch Unterzeichnung und Ratifizierung des im April 2014 in Kraft getretenen dritten Fakultativ-Protokolls zur KRK eine Beschwerdemöglichkeit zum zuständigen UN-Ausschuss geschaffen habe, belege, dass die KRK in Deutschland unmittelbar gelte und einklagbare subjektiv-öffentliche Rechte begründe. Der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts individuell einklagbare, in Art. 3 Abs. 1 KRK als vorrangig zu berücksichtigen normierte Gesichtspunkt des Kindeswohls gebe im Sinne eines Optimierungsgebots die beschriebene Auslegung der Verpflichtungen aus Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2a und b KRK zwingend vor.

Da diese und die bereits genannten Vorschriften des Völkerrechts bereits der Gefährdungslage für eine - unabhängig von finanziellen Erwägungen - allein am Kindeswohl der jeweils betroffenen Kinder orientierte Schulwahlentscheidung (auch finanziell besser gestellter Eltern) entgegentreten wollten, seien auch Härtefallregelungen für Eltern im unteren Einkommenssegment kein ausreichendes Äquivalent für ein subjektiv-öffentliches Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung.

Im Übrigen gebiete eine verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung des Begriffs der „notwendigen Beförderungskosten“ nach § 18 Abs. 1 FAG und § 6 Abs. 1 SBKS, dass entgegen der einseitig kostenorientierten Begrenzung des § 1 Abs. 5 SBKS die Erstattung der Schülerbeförderungskosten nicht auf die Fahrtstrecke zur nächstgelegenen Schule der jeweiligen Schulart begrenzt werden dürfe. Das Recht des Kindes zur schulischen Entfaltung und Förderung seiner individuellen Anlagen könne eine - von den Antragstellern zu 1 und 2 bzw. zu 4 und 5 jeweils getroffene - sorgfältig erwogene elterliche Schulwahl rechtfertigen, die zu einer Freistellung von den hieraus resultierenden Schülerbeförderungskosten zu entfernter gelegenen Schulen führen müsse.

Jedenfalls sei die in § 6 Abs. 1 SBKS geregelte Höhe des Eigenanteils nicht entsprechend den rechtlichen Vorgaben und daher unverhältnismäßig hoch festgesetzt worden. Insoweit liege zunächst ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz darin, dass nach § 6 Abs. 1a SBKS Schüler an Haupt- und Werkrealschulen nur einen fast um die Hälfte ermäßigten Eigenanteil an den Schülerbeförderungskosten zu tragen hätten, da sachliche Gründe für diese Ungleichbehandlung nicht ersichtlich seien. Ein weiterer Rechtsverstoß liege darin, dass der Antragsgegner bei der Beschlussfassung über die SBKS unter Außerachtlassung eines derivativen Teilhaberechts aus den genannten Gewährleistungen der Landesverfassung, des UN-Sozialpakts und der KRK zu ihren Gunsten die vom Landesgesetzgeber mit § 18 FAG für die Schülerbeförderungskosten pauschal zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel nicht uneingeschränkt hierfür eingesetzt habe, obwohl § 16 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Planung, Organisation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs in der seit 01.01.2018 geltenden Fassung (ÖPNVG n.F.) eine Rabattierung der Schülerbeförderungskosten um mindestens 25 % im Vergleich zu ähnlichen Tarifen fordere. Dies stehe auch im Widerspruch zu der eindeutigen Zweckbindung dieser Haushaltsmittel für die Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten durch den Landesgesetzgeber, der hiermit der Sache nach den genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen nachkomme. Zwar folge aus der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs, dass aus Art. 11 Abs. 1 LV keine Ansprüche auf konkrete Leistungen oder Schaffung bestimmter Einrichtungen im Bildungsbereich hergeleitet werden könnten. Der Verfassungsgerichtshof habe aber zuletzt mit seinem Urteil vom 30.05.2016 - 1 VB 15/15 - anerkannt, dass es sich bei dieser Gewährleistung nicht um einen bloßen Programmsatz handle, sondern diese ein einklagbares subjektives Teilhaberecht auf Bildung begründe, soweit der Staat öffentliche Erziehungs- oder Ausbildungseinrichtungen geschaffen habe. Diese Rechtsprechung sei auf die hier in Rede stehenden bildungsrelevanten Transferleistungen zu übertragen.

Die vom Antragsgegner bislang praktizierte Verteilung der Mittel zur Schülerbeförderung verstoße auch gegen gesetzliche Vorgaben. So beschränke sich die Schülermonatskarte, die sie gezwungen seien zu erwerben, nicht auf die Berechtigung für Fahrten von und zur Schule, sondern ihnen werde darüber hinaus eine Berechtigung für die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel in ihrer Freizeit aufgedrängt. Es sei anzunehmen, dass auch für deren Finanzierung zweckwidrig Landesmittel verwendet würden, hinsichtlich deren vermutlicher Höhe auf einen Vergleich mit dem sog. „Tricky-Ticket“ des naldo-Verbunds abgestellt werden könne, das für Jugendliche unter 21 Jahren im Tarifjahr 2018 22,10 EUR monatlich koste und die Nutzung des naldo-Verbunds werktags ab 14:00 Uhr sowie ganztägig an Wochenenden ermögliche. Eine Schülermonatskarte ohne Freizeitregelung müsste demnach um diese Summe preisgünstiger sein. Es lägen auch erhebliche Schieflagen zwischen den Kosten der Schülermonatskarten und anderer Monatskarten im naldo-Tarif vor, die auf eine gesetzeswidrige Berechnung der Schülerbeförderungskosten schließen ließen. So koste eine Schülermonatskarte in der Wabe 1 mit Freizeitregelung 43,30 EUR, während die allgemeine (nicht übertragbare) persönliche Monatskarte im Jahresabo lediglich 45,-- EUR koste, obwohl § 16 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG n.F. vorgebe, dass der Tarif für Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs mindestens 25 % unter dem Tarif für vergleichbare Zeitfahrausweise des Jedermannverkehrs liegen müsse. Zwar sei der genannte Tarifabstand nach § 16 Abs. 6 ÖPNVG n.F. erst zum 01.01.2021 zu erreichen, hierfür zugewiesene Landesmittel in Höhe von 4.837.000,-- EUR (§ 15 Abs. 2 Nr. 21 ÖPNVG n.F.) erhalte der Antragsgegner jedoch bereits seit 2018, weshalb anzunehmen sei, dass diese Mittel bereits in den Jahren vor 2021 zu großen Teilen für einen allmählichen Abbau des Tarifabstands einzusetzen wären. Es bestehe ferner eine erhebliche Kostendiskrepanz der Schülermonatskarten zum Semesterticket für Studierende, da Letztere im Sommersemester 2018 lediglich 99,70 EUR für ein sechs Monate gültiges Semesterticket bezahlt hätten, wobei ein nicht allzu hoher Teil dieser Beförderungskosten aus einem Solidaritätsbeitrag an das Studierendenwerk mitfinanziert worden sei. Ferner bestehe auch keine klare Trennung zwischen den Schülerbeförderungskosten und dem Sozialhaushalt des Antragsgegners, obwohl es angemessen wäre, die nach § 18 Abs. 3 Satz 2 FAG erstatteten Schülerbeförderungskosten zu sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren hälftig dem Gesichtspunkt der therapeutischen Betreuung der behinderten Kinder zuzuordnen. Es sei auch bislang nicht offen gelegt worden, ob unter diesem Gesichtspunkt Schülerbeförderungskosten nicht zum Teil aus sozialrechtlichen Transferleistungen bestritten würden oder zu bestreiten seien. Schließlich sei auch die vom Antragsgegner vorgenommene vereinfachte Abrechnung, auf deren Grundlage in den hier zugrunde liegenden Haushaltsjahren eine Summe von 4.130.000,-- EUR für die Schülerbeförderung im Listenverfahren angesetzt worden sei, nicht nachvollziehbar, insbesondere sei unklar, auf welcher Grundlage (Messung von Verkehrsflüssen, Anzahl der Schüler in einer Wabe, Kosten der zurückgelegten Entfernungskilometer) diese Summe bestimmt worden sei. Es spreche deshalb viel dafür, dass hier sehenden Auges eine Quersubventionierung des ÖPNV in Kauf genommen werde.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats bestehe aus dem Rechtsstaatsprinzip heraus auch eine Verpflichtung des Antragsgegners, seine Ermessensentscheidung über die Höhe des Zuschusses (bzw. des Eigenanteils) aufgrund einer sorgfältig erstellten Kalkulation nach den im Kommunalabgabenrecht geltenden Maßstäben zu treffen, die sich an der Höhe der Landeszuweisungen einerseits und an den Kosten der Schülerbeförderung andererseits zu orientieren habe. Seien - wie hier nach den vorstehenden Ausführungen - nicht alle ermittlungsfähigen Tatsachen in die Abwägung des Satzungsgebers eingestellt worden, die auf die Kostenhöhe schließen ließen, sei dessen Entscheidung schon deshalb rechtswidrig. Schließlich spreche viel dafür, dass eine rechtswidrige Genehmigung des - vom Antragsgegner als günstigste Lösung benannten - Tarifs für Schülermonatskarten nach § 39 PBefG durch das Regierungspräsidium aufgrund eines aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes abzuleitenden Rechtmäßigkeitszusammenhangs auch die Nichtigkeit einer hierauf beruhenden Satzung nach sich ziehe.

Schließlich begründe die hier mit § 18 Abs. 1 und 2 FAG vorgenommene Delegation an die Kreisebene der - mit Blick auf das Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 GG sowie auf das aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG folgende allgemeine Persönlichkeitsrecht des Kindes - grundrechtswesentlichen Entscheidungen über die wesentlichen Eckpunkte der Kostenerstattung bei der Schülerbeförderung auch einen Verstoß gegen den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Parlamentsvorbehalt für wesentliche Entscheidungen über bildungsrelevante Leistungen. Diesem genügten auch die in § 18 Abs. 2 FAG geregelten Satzungsermächtigungen nicht, weil diese völlig inhaltsleer seien und den Kreisen in § 18 Abs. 2 Nr. 2 und 3 FAG weite Regelungsspielräume bezüglich der Höhe des Eigenanteils bzw. der Zuschüsse sowie der Höchstbeträge der Erstattung einräumten. Ein Regelungsbedarf für den Gesetzgeber folge ferner nicht allein aus der Wesentlichkeitstheorie, sondern auch aus den ihm obliegenden Beobachtungs-, Einschätzungs- und Nachbesserungspflichten, die eine Korrektur des geltenden Rechts verlangten, wenn dieses - wie hier unter verschiedenen Gesichtspunkten - im grundrechtsrelevanten Bereich nicht entsprechend den gesetzlichen Vorgaben bzw. haushaltsrechtlichen Zuweisungen vollzogen werde.

Die Antragsteller beantragen,

die Satzung des Antragsgegners über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten des Landkreises ... (zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistags am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig seit dem 01.01.2018) insoweit für unwirksam zu erklären, als sie

a) unter § 1 Abs. 1 am Ende eine Kostenerstattung der Schülerbeförderungskosten nur „abzüglich der Eigenanteile“ regelt,

b) unter § 6 Abs. 1 regelt, dass „Personensorgeberechtigte bzw. volljährige Schüler [...] zu den notwendigen Beförderungskosten je Beförderungsmonat für Schüler ab Klasse 5 einen Eigenanteil in Höhe von 39,30 EUR zu entrichten“ haben,

c) unter § 6 Abs. 1a regelt, dass „für Schüler, die Klassen besuchen, für die zum 01.01.2015 der ermäßigte Eigenanteil gemäß § 6 Abs. 1 lit b der zu diesem Zeitpunkt gültigen SBKS des Landkreises ... zu entrichten war“, „weiterhin dieser ermäßigte Eigenanteil zu entrichten“ ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

Er führt im Wesentlichen aus: Der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Soweit die Antragsteller beantragten, § 1 Abs. 1 und § 6 Abs. 1a SBKS für unwirksam zu erklären, sei die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verstrichen, da § 1 Abs. 1 SBKS seit Erlass der Satzung im Jahr 1986 unverändert geblieben sei, während die Änderungssatzung, mit der § 6 Abs. 1a SBKS eingefügt worden sei, am 10.04.2015 bekannt gemacht worden sei und diese Bestimmung bereits seit dem 01.08.2015 gelte. Hinsichtlich § 6 Abs. 1 SBKS in der Fassung der Änderungssatzung vom 15.11.2017 fehle den Antragstellern Ziffer 3, 6 und 7 die Antragsbefugnis, weil diese noch nicht volljährig seien und damit von der dort geregelten Eigenanteilspflicht nicht rechtlich betroffen würden. Den unter dem Gesichtspunkt ihrer Personensorgeberechtigung für die erstgenannten Antragsteller antragsbefugten Antragstellern zu 1 und 2 sowie zu 4 und 5 fehle das Rechtsschutzbedürfnis, weil eine Erklärung der Vorschrift in ihrer aktuellen Fassung für unwirksam zur Fortgeltung der bis zum 31.12.2017 geltenden Vorläuferfassung führen würde, wonach die Antragsteller einen - höheren - Eigenanteil von 40,30 EUR zu tragen hätten, ihre Rechtsstellung sich mithin nicht verbessern, sondern verschlechtern würde. Auch eine objektiv-rechtliche Verpflichtung des Satzungsgebers zum Erlass einer für die Antragsteller günstigeren Norm sei nicht ersichtlich.

Die Schülerbeförderungskosten der Antragsteller zu 3 und zu 6 und 7 seien gemäß § 1 Abs. 5 SBKS ohnehin fiktiv zu berechnen, da nach dieser Vorschrift lediglich die Fahrtkosten zur nächstgelegenen Schule der jeweiligen Schulart zu erstatten seien und es jeweils näher gelegene Schulen der hier besuchten Schularten gebe. Soweit sich die Antragsteller zuletzt auch gegen diese Regelung gewandt hätten, sei die Antragsfrist abgelaufen; jedenfalls sei eine solche Regelung nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats mit höherrangigem Recht vereinbar.

Der Antrag sei jedenfalls unbegründet, weil den Antragstellern kein Anspruch auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung zustehe. Ein solcher folge zunächst einmal nicht aus Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt. Es könne offen bleiben, ob diese Vorschrift unmittelbar anwendbar sei, da sich der geltend gemachte Anspruch hieraus aus mehreren Gründen nicht ableiten lasse. Die Norm erfasse nur den Grundschulunterricht, für den das Alter die einzige Zugangsvoraussetzung darstelle, nicht aber die hier besuchten weiterführenden Schulen, die unterschiedliche Bildungsziele verfolgten. Zur Auslegung des entsprechenden Begriffs der „Primary education“ in Gegenüberstellung zur „Secondary education in its different forms“ nach Art. 13 Abs. 2b im Sinne der englischen Sprachfassung des UN-Sozialpakts könne insoweit auf die International Standard Classification of Education der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2011 zurückgegriffen werden. Selbst wenn man mit den Antragstellern die Anwendbarkeit des Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt auf den gesamten Zeitraum der Schulpflicht erstrecken wollte, würde sich der geltend gemachte Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung hieraus nicht ergeben, da der Grundsatz der Unentgeltlichkeit nach dieser Norm sich nach deren Wortlaut, aber auch nach der Auslegungspraxis des hierzu berufenen Ausschusses der Vereinten Nationen allein auf direkte Kosten des Schulbesuchs (insbesondere auf Schulgeld) erstrecke, nicht aber auf indirekte Kosten wie insbesondere diejenigen des Schulwegs oder der Schülerbeförderung. Eine Erfassung auch der Transportkosten werde auch in der Literatur nur für solche Fälle erwogen, dass und soweit andernfalls mit einer sozialen Ausschlusswirkung für bestimmte Schüler von der Grundschulbildung zu rechnen sei. Für bedürftige Familien könnten die Schülerbeförderungskosten durch Leistungen für Bildung und Teilhabe nach den §§ 19 Abs. 2 und 28 Abs. 4 SGB II, § 34 SGB XII und § 6b BKGG finanziert werden. In allen übrigen Fällen stelle die Regelung des § 7 Abs. 1 SBKS sicher, dass auf die Erhebung eines Eigenanteils verzichtet werden könne, wenn diese aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern und des Schülers eine unbillige Härte darstellen würde. Ferner mildere auch die Regelung des § 6 Abs. 2 SBKS die Wirkungen der Kostenbeteiligung ab, wonach dritte und weitere anspruchsberechtigte Kinder auf Antrag vom Eigenanteil zu befreien seien, wenn dieser bereits für zwei Kinder einer Familie getragen werde. Eine weitergehende Verpflichtung der Unterzeichnerstaaten ergebe sich auch weder aus einer dynamischen Auslegung des UN-Sozialpakts noch aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

Die angegriffenen Satzungsbestimmungen verstießen auch nicht gegen Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt. Die danach von den Vertragsstaaten anerkannte Verpflichtung, die verschiedenen Formen des höheren Schulwesens insbesondere „durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit“ jedermann zugänglich zu machen, sei - ebenso wie die wortgleich formulierte Bestimmung zum Hochschulunterricht in Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt - auf eine weitere normative Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ausgerichtet, weshalb überwiegendes dafür spreche, dass es schon an einer unmittelbaren Anwendbarkeit dieser Vertragsbestimmungen fehle. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der Einführung von Studiengebühren unter Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt liege der wesentliche Regelungsgehalt dieser Vorschrift in der Gewährleistung einer chancengleichen Zugänglichkeit des Hochschulunterrichts, während die Einführung der Unentgeltlichkeit nur ein austauschbares Mittel zu diesem Zweck bilde. Diese Rechtsprechung sei auch auf die wortgleich formulierte Bestimmung des Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt uneingeschränkt zu übertragen. Ferner erfasse die allmählich einzuführende Unentgeltlichkeit auch im Rahmen dieser Vorschrift jedenfalls nicht die indirekten Kosten des Schulbesuchs. Hieran ändere der Zeitablauf seit Abschluss und Ratifikation dieses Vertrages ebenso wenig wie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland.

Der geltend gemachte Anspruch lasse sich ferner auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2 a und b KRK herleiten. Diese Vorschriften seien wegen der nach ihrem Wortlaut und ihrer Einstufung als wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte i.S.d. Art. 4 Abs. 1 Satz 2 KRK bloß progressiv zu erfüllenden Verpflichtung und der daraus folgenden Umsetzungsbedürftigkeit mit Bestehen eines Wahlrechts für den jeweiligen Gesetzgeber hinsichtlich der geeigneten Maßnahmen auf nationaler Ebene jedoch schon nicht unmittelbar anwendbar. Selbst wenn dies anders zu beurteilen wäre, würden die genannten Vertragsbestimmungen jedenfalls keine einklagbaren subjektiven Rechte begründen. Nichts Anderes ergebe sich aus Art. 3 Abs. 1 KRK, dem nicht die Wirkung beikomme, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte nach der Konvention zu subjektiv einklagbaren Ansprüchen „erstarken“ zu lassen. Jedenfalls sei der Begriff der Unentgeltlichkeit ausweislich der Auslegungspraxis des zuständigen UN-Ausschusses wie in Art. 13 Abs. 2a und b des UN-Sozialpakts auszulegen und erfasse damit nicht die indirekten Kosten des Schulbesuchs.

Schließlich sei auch die von den Antragstellern hilfsweise in Zweifel gezogene Höhe des Eigenanteils rechtlich nicht zu beanstanden. Bei der ihnen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LKrO i.V.m. § 18 Abs. 2 FAG zugewiesenen weisungsfreien Pflichtaufgabe, die Durchführung und Finanzierung der Erstattung von Schülerbeförderungskosten im Wege der Satzung zu regeln, stehe dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zu, in dessen Rahmen er sich insbesondere auch von finanzpolitischen Erwägungen leiten lassen dürfe. Dieser Gestaltungsspielraum sei vorliegend nicht überschritten. Soweit die Antragsteller einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG darin sähen, dass die Übergangsvorschrift für bestimmte Gruppen von Schülern vorsehe, dass diese - wie nach § 6 Abs. 1b SKBS a.F. - lediglich einen ermäßigten Eigenanteil zu entrichten hätten, sei der Normenkontrollantrag wie ausgeführt unzulässig, weil verfristet. Im Übrigen liege der geltend gemachte Gleichheitsverstoß jedenfalls in der Sache nicht vor, weil nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats wie auch des Bundesverwaltungsgerichts insoweit ein sachlicher Grund für diese Differenzierung darin bestanden habe, dass die von der Ermäßigung betroffenen Schüler von Haupt-, Förder-, Sonder-, Sonderberufsfach- und Werkrealschulen Pflichtschulen besuchten, die der schulischen Grundversorgung dienten und diesen Schülergruppen auch Vertrauensschutz zu gewähren sei.

Soweit die Antragsteller weiter vortrügen, sie würden durch eine nicht zweckentsprechende und intransparente Verwendung der dem Antragsgegner vom Land nach § 18 Abs. 3 FAG für die Schülerbeförderung zur Verfügung gestellten Mittel in einem aus Art. 11 Abs. 1 LV sowie den genannten völkerrechtlichen Gewährleistungen folgenden Teilhaberecht betreffend die zweckentsprechende und den Gleichheitssatz achtende Verwendung dieser Mittel verletzt, sei dies im rechtlichen Ansatz verfehlt und im Tatsächlichen unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats bestehe schon keine Zweckbindung der - zur pauschalen Abgeltung der auferlegten weisungsfreien Pflichtaufgabe der Schülerbeförderung nach § 18 Abs. 1 FAG erfolgten - Zuweisung von Landesmitteln nach § 18 Abs. 3 FAG, weshalb auch eine Pflicht zur Rechnungslegung gegenüber dem Land nicht bestehe. Das von den Antragstellern für sich in Anspruch genommene Teilhaberecht lasse sich auch nicht aus dem von den Antragstellern hierfür in Bezug genommenen Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg vom 30.05.2016 - 1 VB 15/15 - ableiten, da mit diesem ein subjektives Teilhaberecht auf Bildung lediglich an den vom Staat geschaffenen und bereit gestellten Bildungseinrichtungen bestehe. Diese Rechtsprechung lasse sich nicht auf die pauschalen Finanzzuweisungen nach § 18 Abs. 3 FAG übertragen, da es sich hierbei nicht um „bildungsrelevante Transferleistungen“ handle, wie die Antragsteller meinten, sondern um den verfassungsrechtlich nach dem strikten Konnexitätsprinzip des Art. 71 Abs. 3 Satz 3 LV gebotenen Mehrlastenausgleich für die nach § 18 Abs. 1 FAG übertragene Aufgabe der Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten. Soweit die Antragsteller unter Berufung auf eine Entscheidung des erkennenden Senats eine Kalkulation forderten, die der von den §§ 13, 14 KAG geforderten Kalkulation von Kommunalabgaben vergleichbar sei, könne dem nicht gefolgt werden. Diese Entscheidung stehe im Widerspruch zur vorangehenden Rechtsprechung des Senats, wonach die Mittel nach § 18 Abs. 3 FAG keiner Zweckbindung unterlägen, weshalb eine Rechnungslegung weder gegenüber dem Land noch gegenüber den Schülern oder Personensorgeberechtigten geboten sei. Soweit der Senat mit dem genannten Beschluss gefordert habe, dass sich die Berechnung eines Zuschusses nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 FAG (und entsprechend ggf. auch die Berechnung eines Eigenanteils nach dieser Vorschrift) an der Höhe der Landeszuweisungen einerseits und an den Kosten der Schülerbeförderung andererseits zu orientieren habe, genügten dem jedenfalls die in Anlage AG 7 vorgelegten Erläuterungen zum Verwaltungshaushalt 2016 unter dem damaligen Unterabschnitt 2900 „Schülerbeförderung“ (nunmehr Teilhaushalt 4 in Produktgruppe 2140-1 „Schülerbezogene Leistungen“), auf die im Zusammenhang mit der Beschlussfassung des Kreistags am 15.11.2017 über die hier verfahrensgegenständliche Satzung ausdrücklich Bezug genommen worden sei.

Im Übrigen würden die vom Land nach § 18 Abs. 3 FAG zugewiesenen Mittel auch vollständig für die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten aufgewendet. Die vom naldo-Verkehrsverbund angebotene Schülermonatskarte sei auch das kostengünstigste Angebot für die Schülerbeförderung mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Die Freizeitregelung werde nicht aus vom Land zugewiesenen Mitteln nach § 18 Abs. 3 FAG (mit-)finanziert, da diese Freizeitregelung nach ihrer Entstehungsgeschichte im naldo-Verkehrsverbund (zeitlich nach Einführung der Schülermonatskarte) zu keinem Zeitpunkt zu einer Preiserhöhung geführt habe, sondern die entsprechenden Einnahmeverluste der Verkehrsunternehmen vom Antragsgegner und den weiteren Verbundlandkreisen vielmehr aus Mitteln der Kreisumlage getragen würden. Der von den Antragstellern herangezogene Vergleich mit dem „Tricky-Ticket“ des naldo-Verkehrsverbunds gehe deshalb fehl. Aus den Neuregelungen der §§ 15 bis 18 ÖPNVG n.F. im Rahmen der ÖPNV-Finanzreform zum 01.01.2018 folge nicht, dass den Stadt- und Landkreisen als Träger der Aufgabe nach § 5 ÖPNVG n.F., eine ausreichende Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sicherzustellen, nunmehr höhere Mittel zur Verfügung stünden, als sie das Land bisher nach § 45a PBefG an die Verkehrsunternehmen ausgekehrt habe, wie sich aus § 6 Abs. 1 ÖPNVG n.F. ergebe. Die von den Antragstellern in Bezug genommene Mindestrabattierung von 25 % für Zeitfahrausweise im Ausbildungsverkehr nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG n.F. sei nach der Übergangsregelung des § 16 Abs. 6 ÖPNVG n.F. erst ab dem 01.01.2021 sicherzustellen, die Verbundlandkreise des naldo-Verkehrsverbunds hätten sich jedoch verpflichtet, eine entsprechende Mindestrabattierung schon zum 01.01.2020 einzuführen. Im Übrigen sei Vergleichsmaßstab für die Ermittlung der Höhe der Rabattierung auch nicht das persönliche Jahresabo, da ein solches bei Schülertickets (außer im Stadttarif ...) nicht angeboten werde, sondern die Monatskarte für jedermann, die in der Preisstufe 1 mit 56,80 EUR bereits im Tarifjahr 2018 um 23,8 % teurer sei als die Schülermonatskarte mit 43,30 EUR. Aus § 18 Abs. 2 Satz 2 und 3 FAG ergebe sich ferner, dass die Schülerbeförderungskosten zu sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren vorrangig vor einer Inanspruchnahme von Leistungen der Eingliederungshilfe nach § 54 Satz 1 Nr. 1 SGB XII aus den nach § 18 Abs. 3 FAG zugewiesenen Mitteln und damit nicht - wie von den Antragstellern angenommen - zur Hälfte aus dem Sozialhaushalt zu finanzieren seien. Im Übrigen sei auch das aufgrund der Satzungsermächtigung in § 18 Abs. 2 Nr. 4 FAG eingeführte Abrechnungsverfahren nach § 6 Abs. 4, §§ 19 und 20 SBKS nicht willkürlich, sondern basiere darauf, dass im Wege einer sachgerechten Kostenprognose der Betrag für eine Schülermonatskarte im Haushaltsplan seiner voraussichtlichen Anzahl nach mit den bekannten Tarifen multipliziert werde. Da diese Tarife für die Schülermonatskarten vom zuständigen Regierungspräsidium gemäß § 39 PBefG genehmigt seien, wobei der Antragsgegner im Übrigen keinen Einfluss auf die Preisgestaltung habe, sei insoweit auch eine Quersubventionierung des ÖPNV ausgeschlossen.

Schließlich liege in der Satzungsermächtigung nach § 18 Abs. 2 FAG auch kein Verstoß gegen den aus der Wesentlichkeitslehre folgenden Parlamentsvorbehalt, da der Gesetzgeber die von den Antragstellern vermisste grundlegende Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten bereits mit der Aufgabenzuweisung in § 18 Abs. 1 FAG getroffen habe. Bei der Mittelzuweisung nach § 18 Abs. 3 FAG handle es sich insoweit nur um den durch Art. 71 Abs. 3 Satz 3 LV geforderten Mehrlastenausgleich; die danach zugewiesenen Mittel würden in den Kreishaushalt eingebracht, aus dem sodann die Finanzierung der Erstattung der Schülerbeförderungskosten erfolge. Die den Stadt- und Landkreisen nach § 18 Abs. 2 FAG - keineswegs inhaltsleer - eingeräumte Satzungsautonomie sei nicht an Art. 61 Abs. 1 LV zu messen, da dessen Vorgaben sich allein auf Verordnungsermächtigungen bezögen. Unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts und der Wesentlichkeitslehre ergäben sich Einschränkungen der kommunalen Satzungsautonomie nur für Satzungen, die zu Eingriffen in Freiheit und Eigentum des Bürgers ermächtigten, während hier nur Leistungen gewährt würden, auf die kein individueller Leistungsanspruch bestehe, weshalb es auch an der für die Anwendung der Wesentlichkeitslehre erforderlichen Grundrechtsrelevanz fehle.

Dem Senat liegen die Akten des Antragsgegners zu der angegriffenen Satzung (1 Band) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

Er ist nur zum Teil zulässig. Der Antrag ist statthaft, da es sich bei der SBKS um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) handelt, über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO).

1. Hinsichtlich der Vorschrift des § 6 Abs. 1 SBKS ist auch die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt. Die dort getroffene Regelung zur Höhe des von den Erstattungsberechtigten zu tragenden Eigenanteils in der Fassung der Änderungssatzung vom 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig seit dem 01.01.2018 ist im Schwäbischen Tagblatt sowie im Schwarzwälder Boten vom 02.12.2017 bekannt gemacht worden, insoweit haben die Antragsteller am 14.11.2018 fristgerecht den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Macht ein Antragsteller nach Erlass einer Norm innerhalb der Antragsfrist geltend, durch diese Norm in eigenen Rechten verletzt zu sein, so ist der Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig, ohne dass es darauf ankäme, ob eine frühere Regelung, die durch die angegriffene Norm ersetzt wurde, denselben Fehler enthalten hatte (vgl. hierzu bereits den Senatsbeschluss vom 22.11.2001 - 9 S 2174/00 -, NVwZ-RR 2002, 438).

Bei Normänderungen beginnt die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO indes nur für die geänderten Bestimmungen neu, nicht jedoch für die unverändert gebliebenen Bestimmungen, auch wenn sie vom Satzungsgeber erneut in seinen Willen aufgenommen worden sein sollten. Durch Änderung einer Satzung wird eine - wie hier im Falle der weiteren Satzungsbestimmungen - abgelaufene Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur dann erneut in Gang gesetzt, wenn die Änderungssatzung neue Rechtsvorschriften enthält, die nun angegriffen werden und die eine zusätzliche Beschwer durch die bisher geltenden, für sich genommen nicht mehr angreifbaren Vorschriften bewirken, etwa weil sie deren Anwendungsbereich oder materiellen Gehalt ändern (vgl. zu diesen Grundsätzen nur den Senatsbeschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris Rn. 63 sowie BayVGH, Urteil vom 16.06.2017 - 15 N 15.2769 -, juris Rn. 19 jeweils m.w.N. zur Rspr. auch des BVerfG und BVerwG). Ein solches materielles „Überwirken“ der geänderten Regelung zur Höhe des Eigenanteils in § 6 Abs. 1 SBKS wird von den Antragstellern hinsichtlich der von ihnen weiter angegriffenen Vorschriften des § 1 Abs. 1 sowie des § 6 Abs. 1a SBKS jedoch schon nicht vorgetragen und ist auch für den Senat nicht ersichtlich. Danach erweist sich der Normenkontrollantrag hinsichtlich dieser Satzungsvorschriften schon wegen Nichteinhaltung der Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO als unzulässig.

2. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, stellen. Die danach erforderliche Antragsbefugnis besteht entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht allein bei den Antragstellern zu 1 und 2 sowie zu 4 und 5, die als Personensorgeberechtigte der noch nicht volljährigen Antragsteller zu 3 bzw. zu 6 und 7 von der in § 6 Abs. 1 SBKS geregelten Eigenanteilspflicht rechtlich unmittelbar betroffen werden. Dies folgt daraus, dass die letztgenannten Antragsteller durch ihren Schulbesuch im Landkreis ... die Pflicht ihrer Eltern zur Tragung des dort benannten Eigenanteils an den notwendigen Kosten ihrer Schülerbeförderung erst auslösen und es nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen erscheint, dass ihnen das mit dem Normenkontrollantrag postulierte subjektiv-öffentliche Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung zustehen könnte.

3. Schließlich fehlt den Antragstellern auch nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für ihren Normenkontrollantrag. Zwar verweist der Antragsgegner zutreffend darauf, dass die mit § 6 Abs. 1 SBKS in der Fassung der Bekanntmachung vom 02.12.2017 neu geregelte Höhe des Eigenanteils von 39,30 EUR gegenüber der vorangehenden Satzungsbestimmung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.10.2016 die Antragsteller insoweit nicht beschwert, als diese im Ergebnis zu einer Höhe des Eigenanteils von 40,30 EUR führte. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag kann jedoch nur in engen Grenzen verneint werden. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (vgl. hierzu in Zusammenfassung der Rspr. nur BVerwG, Beschluss vom 07.03.2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869; vgl. ferner zum Hinreichen der prognostischen Möglichkeit einer für den Antragsteller günstigeren Neuregelung durch den Normgeber auch ohne Rechtspflicht BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997 - 4 BN 17.97 -, NVwZ 1998, 613, 614 und Urteil vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 -, NVwZ 2002, 1126, 1127; zuletzt etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.07.2012 - 10 S 406/10 -, NVwZ-RR 2012, 939, 940; ferner Giesberts, in: BeckOK VwGO, 49. Edition, Stand: 01.04.2019, § 47 Rn. 43 f.).

Danach lässt sich hier ein Nutzen des Antrags für die Antragsteller nicht ausschließen. Es bedarf insoweit keiner abschließenden Klärung, ob die - den Antragstellern der Höhe des Eigenanteils nach ungünstigere - Vorläuferbestimmung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.10.2016 automatisch wieder aufleben würde, wie der Antragsgegner annimmt. Denn sollte der Senat die angegriffene Regelung zum Eigenanteil aufgrund der vorgetragenen Verletzung des von den Antragstellern postulierten subjektiv-öffentlichen Rechts auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen für nichtig erklären, dürften jedenfalls auf Landesebene Überlegungen zu einer Abschaffung der Eigenanteilsregelungen insgesamt angestellt werden.

Der Antrag ist danach im Ergebnis allein zulässig, soweit er sich gegen § 6 Abs. 1 SBKS in der geänderten Fassung der Bekanntmachung vom 02.12.2017 richtet; im Übrigen ist er unzulässig.

II.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die Regelung in § 6 Abs. 1 SBKS ist nicht wegen Verletzung höherrangigen Rechts ungültig.

1. Der Erlass der angegriffenen Satzungsbestimmung beruht auf § 3 Abs. 1 Satz 1 LKrO i. V. m. § 18 Abs. 2 FAG. Diese Ermächtigung zum Erlass der SBKS ist wirksam. Insbesondere verstößt sie nicht gegen den vom Bundesverfassungsgericht aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip entwickelten Parlamentsvorbehalt insbesondere für solche Entscheidungen, die wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten sind (vgl. hierzu BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 08.04.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 97, 267, 307 f.; vgl. Urteil des Zweiten Senats vom 19.09.2018 - 2 BvF 1/15 u.a. -, NVwZ 2018, 1703, Rn. 191 ff. mit umfangreichen Nachweisen zur stRspr. des BVerfG). Zum Einen weist der Antragsgegner zutreffend darauf hin, dass der Landesgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen hier mit der Zuweisung der weisungsfreien Pflichtaufgabe der Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten durch § 18 Abs. 1 FAG, der damit korrespondierenden pauschalen Zuweisung von Mitteln aus dem Landeshaushalt in Höhe von aktuell 193,8 Millionen EUR (vgl. § 18 Abs. 3 FAG) und der Satzungsermächtigung betreffend Umfang und Abgrenzung der notwendigen Beförderungskosten einschließlich der Festsetzung von Mindestentfernungen (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FAG), die Höhe und das Verfahren der Erhebung eines Eigenanteils oder der Gewährung eines Zuschusses (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG), die Pauschalen oder Höchstbeträge für die Kostenerstattung sowie Ausschlussfristen für die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FAG) und schließlich das Verfahren der Kostenerstattung (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 FAG) im Wege einer (bereichsspezifischen) Ermächtigungsgrundlage im förmlichen Parlamentsgesetz selbst getroffen hat (vgl. zum gesicherten Stand der Rechtsprechung, dass allein die allgemeine Satzungsautonomie nach § 3 Abs. 1 LKrO keine hinreichende Grundlage für Grundrechtseingriffe durch Satzungsregelungen bildet, VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.12.1992 - 10 S 305/92 -, NVwZ 1993, 388 f. und Urteil vom 15.12.2009 - 10 S 3348/08 -, VBlBW 2010, 161, 164). Zum Anderen besteht hier schon keine grund- oder menschenrechtliche Rechtsposition der Antragsteller, in welche die Eigenanteilsregelung in § 6 Abs. 1 SBKS eingreifen, respektive deren Verwirklichung sie beeinträchtigen würde (dazu sogleich unter 2. a) bis d), weshalb insoweit im Grundsatz allein die rechtlichen Maßstäbe für die willkürfreie Gewährung nicht anspruchsgebundener staatlicher Leistungen unter Art. 3 Abs. 1 GG heranzuziehen sind (dazu im Einzelnen unter 3.).

2. Das von den Antragstellern postulierte subjektiv-öffentliche Recht auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderungskosten besteht weder nach nationalem Verfassungsrecht des Bundes oder des Landes (dazu unter a), noch lässt es sich aus einer unmittelbaren Anwendung der von den Antragstellern hierfür benannten völkerrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 13 Abs. 2a (unter b) oder Abs. 2b UN-Sozialpakt (unter c) herleiten. Nichts Anderes ergibt sich schließlich aus den von den Antragstellern weiter angeführten Gewährleistungen aus Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2 a und b KRK (unter d).

a) In der Rechtsprechung des Senats wie auch des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich das von den Antragstellern geltend gemachte subjektiv-öffentliche Recht auf (vollständige) Kostenfreiheit der Schülerbeförderung nicht aus nationalem Verfassungsrecht ergibt. Weder die staatliche Verpflichtung zum besonderen Schutz der Familie gemäß Art. 6 Abs. 1 GG noch das durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Recht der Eltern (Erziehungsberechtigten), den Bildungsweg ihrer Kinder zu bestimmen, begründen einen Anspruch darauf, dass die öffentliche Hand die Kosten der notwendigen Schülerbeförderung (vollständig) übernimmt; entsprechendes gilt für das Grundrecht des Schülers aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. hierzu nur den Senatsbeschluss vom 10.06.1991 - 9 S 2111/90 -, juris, Rn. 41 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 12.04.1985 - 7 B 201.84 -, DVBl. 1985, 1084 bestätigt im Senatsurteil vom 16.04.2010 - 9 S 1500/09 -, VBlBW 2010, 443 im Kontext einer Härtefallklausel; vgl. ferner BVerwG, Beschlüsse vom 04.02.1982 - 7 B 143.81 -, NVwZ 1982, 441 und vom 22.10.1990 - 7 B 128.90 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.12.1995 - 13 L 7880/94 -, NVwZ-RR 1996, 656 m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18.12.2014 - 2 A 10506/14 -, DVBl 2015, 383, 386 m.w.N.). Auch das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip als solches gebietet keine Freistellung der unterhaltspflichtigen Eltern von allen durch den Schulbesuch ihrer Kinder verursachten Kosten und damit auch keine (vollständige) Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten (vgl. den Senatsbeschluss vom 10.06.1991, a.a.O. unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 22.10.1990, a.a.O.). Schließlich lässt sich (im hier nicht gegebenen Fall des Besuchs einer Privatschule) auch aus Art. 7 Abs. 4 GG kein Anspruch auf Ersatz von Schülerbeförderungskosten herleiten (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 27.01.1997 - 9 S 1904/94 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 04.02.1982 - 7 B 143.81 -, NVwZ 1982, 441; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 20.12.1995 - 13 L 7880/94 -, NVwZ-RR 1996, 656; gleiches gilt - schon mangels Regelungszuständigkeit der Europäischen Union im Schulbereich - im Übrigen auch für die EU-Grundrechte-Charta, vgl. dazu Hessischer VGH, Beschluss vom 01.11.2012 - 7 A 1256/11 -, NVwZ-RR 2013, 417).

Art. 11 LV ist ebenfalls nicht verletzt. Nach dessen Abs. 1 hat jeder junge Mensch ohne Rücksicht auf Herkunft oder wirtschaftliche Lage das Recht auf eine seiner Begabung entsprechende Erziehung und Ausbildung. Bei dieser Vorschrift handelt es sich nicht um einen bloßen Programmsatz, sondern um ein klares Verfassungsgebot in erster Linie für die Legislative, aber auch für die Exekutive, wie sich aus Abs. 2, wonach das öffentliche Schulwesen nach diesem Grundsatz zu gestalten ist, und aus Abs. 4 ergibt, wonach das Nähere ein Gesetz regelt. Flankiert wird dieses „soziale“ Grundrecht durch die Bestimmung des Art. 11 Abs. 3 LV. Danach haben Staat, Gemeinden und Gemeindeverbände die erforderlichen Mittel, insbesondere auch Erziehungsbeihilfen, bereitzustellen. Zwar folgt aus einer Zusammenschau von Art. 11 Abs. 1 und Abs. 3 LV („ohne Rücksicht auf Herkunft oder wirtschaftliche Lage“), dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, soziale bzw. wirtschaftliche Hindernisse für das Recht auf Bildung auch unter Einsatz öffentlicher Finanzmittel zu beseitigen. Gleichwohl begründet diese Verfassungsnorm unmittelbar weder einen individuellen Leistungsanspruch - ein solcher muss vielmehr durch Gesetz konkretisiert werden (Art. 11 Abs. 4 LV) - noch der Sache nach eine Verpflichtung des Normgebers, im Rahmen der Bereitstellung der erforderlichen Mittel die Schüler bzw. deren unterhaltspflichtige Eltern von der Tragung jeglicher Kosten für die schulische Ausbildung ihrer Kinder, insbesondere etwa gerade der Beförderungskosten, freizustellen. Der Normierung einer Eigenbeteiligung steht Art. 11 Abs. 3 LV also nicht entgegen (vgl. zum Ganzen den Senatsbeschluss vom 10.06.1991, a.a.O., Rn. 43 m.w.N.; Senatsurteil vom 22.05.2013 - 9 S 1367/12 -, VBlBW 2013, 461). Gleiches gilt in Ansehung der Regelung des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 LV, wonach Unterricht und Lernmittel an den öffentlichen Schulen unentgeltlich sind, was einfachgesetzlich in § 93 SchG (Schulgeldfreiheit) und § 94 SchG (Lernmittelfreiheit) nochmals festgelegt und konkretisiert ist. Mit der Unentgeltlichkeit von Unterricht und Lernmitteln an öffentlichen Schulen meint Art. 14 Abs. 2 Satz 1 LV lediglich die Freistellung von einer Gegenleistung für die zu einer schulischen Ausbildung erforderlichen Aufwendungen für räumliche, sonstige sächliche und personelle Mittel. Anknüpfungspunkt ist also allein die Leistung des Schulveranstalters in der Schule. Die Kosten für die Beförderung der Kinder zur Schule fallen hierunter schon tatbestandlich nicht (vgl. auch hierzu bereits den Senatsbeschluss vom 10.06.1991, a.a.O., Rn. 44 m.w.N.).

Soweit Art. 11 Abs. 1 LV nach der Rechtsprechung des Senats sowie des Verfassungsgerichtshofs Baden-Württemberg auch ein - im Einzelnen ausgestaltungsbedürftiges - subjektives Teilhaberecht auf Bildung begründet, ist dies mit Blick auf die (Haupt-)Forderung der Antragsteller nach (vollständiger) Kostenfreiheit der Schülerbeförderung nicht berührt. Denn dem Verfassungsgebot ist bereits Genüge getan, wenn der junge Mensch die seiner Begabung entsprechende Ausbildung ohne unzumutbare wirtschaftliche Inanspruchnahme tatsächlich erhält. Die Bestimmung begründet kein Leistungsrecht auf Schaffung und Bereitstellung bestimmter Bildungseinrichtungen, sondern lediglich ein landesrechtliches Grundrecht auf - insbesondere im Hinblick auf Herkunft oder wirtschaftliche Lage - gleichen und der jeweiligen Begabung entsprechenden Zugang zu diesen Einrichtungen. Der Gedanke einer Freistellung von sämtlichen mit der Ausbildung verbundenen Kosten ist der Landesverfassung fremd (vgl. hierzu Senatsurteil vom 22.05.2013, a.a.O., 461, 464 auch mit dem Hinweis auf § 85 Abs. 1 Satz 2 SchG; näher zur konkreten Ausgestaltung dieses Teilhaberechts anhand der vom BVerfG zu Art. 12 Abs. 1 GG entwickelten Grundsätze das Senatsurteil vom 28.06.2016 - 9 S 1906/14 -, VBlBW 2017, 108, 109 f., sowie - speziell zum Hochschulzulassungsrecht - Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 30.05.2016 - 1 VB 15/15 -, juris Rn. 50 ff.).

An dieser Rechtslage haben auch die von den Antragstellern weiter für ihre Rechtsauffassung ins Feld geführten völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus dem UN-Sozialpakt sowie aus der Kinderrechtskonvention nichts geändert. Insoweit bedarf keiner Klärung, ob innerstaatlich (auch) der Antragsgegner anspruchsverpflichtet wäre, oder ob entsprechende rechtliche Verpflichtungen nicht - vorrangig oder allein - die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg oder den jeweiligen Schulträger treffen würden.

b) Der geltend gemachte Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung lässt sich zunächst einmal nicht aus Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt herleiten, nach dessen (nicht verbindlicher, vgl. Art. 31 Abs. 1 des UN-Sozialpakts) deutscher Sprachfassung die Vertragsstaaten anerkennen, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung des Rechts auf Bildung eines jeden nach Art. 13 Abs. 1 des Pakts der Grundschulunterricht für jedermann Pflicht und allen unentgeltlich zugänglich sein muss. Es liegt nahe, dass dieser völkerrechtlichen Bestimmung im deutschen Recht unmittelbare Anwendbarkeit zukommt (vgl. hierzu nur BVerwG, Urteil vom 29.04.2009 - 6 C 16.08 -, NVwZ 2009, 1562, Rn. 46 ff., insb. 51, BVerwGE 134, 1 in Abgrenzung zu den schwächer formulierten Vorgaben des Art. 13 Abs. 2b für das höhere Schulwesen und des Art. 13 Abs. 2c für den Hochschulunterricht). Auch spricht einiges dafür, dass mit einer unmittelbaren Anwendbarkeit dieser Vorschrift zugleich auch deren Einklagbarkeit durch den einzelnen Bürger einherginge (vgl. hierzu noch ablehnend das Senatsurteil vom 17.12.1991 - 9 S 2163/90 -, VBlBW 1992, 224, 226 unter Verweis auf Art. 2 des UN-Sozialpakts; bejahend demgegenüber wohl VG Frankfurt am Main, Urteil vom 09.11.1998 - 9 E 1570-98 (V) -, NVwZ-RR 1999, 325, 330; vgl. ferner Schneider, Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte, 2004, 39 f.). Beide Fragen bedürfen hier aber keiner abschließenden Entscheidung. Die Grundschule im Sinne des § 5 SchG ist bereits gegenwärtig nach § 6 Abs. 1 SBKS von der Eigenanteilspflicht ausgenommen. Die genannte Vertragsbestimmung gewährleistet jedoch unter mehreren Gesichtspunkten nicht das von den Antragstellern - darüber hinausgehend - postulierte allgemeine Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung auch zu weiterführenden Schulen ab Klasse 5.

aa) Dem Pakt ist durch das (Bundes-)Gesetz vom 23.11.1973 (BGBl 1973 II S. 1569) zugestimmt worden. Er ist dadurch - mit der Maßgabe des an seine völkerrechtliche Verbindlichkeit geknüpften späteren Inkrafttretens am 03.01.1976 (Bekanntmachung vom 09.03.1976 - BGBl. II S. 428) - als Bundesrecht in die nationale Rechtsordnung einbezogen worden und hat innerstaatliche Geltung als Bundesrecht erlangt, soweit dem Bund für die geregelten Sachmaterien nach Art. 70 ff. GG - in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang nach Art. 75 Nr. 1a GG in seiner zur Zeit des Erlasses des Vertragsgesetzes geltenden Fassung durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18.03.1971 (BGBl. I S. 206) - die Gesetzgebungskompetenz zustand.

Die Auslegung seiner völkervertragsrechtlichen Bestimmungen richtet sich nach den Grundsätzen in Art. 5, 31 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (Wiener Vertragsrechtskonvention - WVK), dem durch Bundesgesetz vom 03.08.1985 (BGBl II S. 926) zugestimmt wurde, und das für die Bundesrepublik Deutschland am 20.08.1987 in Kraft getreten ist (Bekanntmachung vom 26. Oktober 1987 - BGBl II S. 757). Für vor 1987 geschlossene Verträge sind die Auslegungsregeln der Konvention, der nach ihrem Art. 4 eine Rückwirkung nicht zukommt, als Ausdruck allgemeinen Völkergewohnheitsrechts anzusehen. Nach der zentralen Vorschrift des Art. 31 WVK ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen; dabei sind außer dem Vertragswortlaut samt Präambel, Anlagen sowie weiteren diesbezüglichen Übereinkünften und Urkunden in gleicher Weise zu berücksichtigen jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrages oder die Anwendung seiner Bestimmungen und jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht. Der Entstehungsgeschichte kommt nach Art. 32 WVK nur eine subsidiäre Bedeutung für die Vertragsauslegung zu (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 29.04.2009 - 6 C 16.08 -, BVerwGE 134, 1, Rn. 47).

Auch wenn die Stellungnahmen von Ausschüssen oder vergleichbaren Vertragsorganen zur Auslegung von Menschenrechtsabkommen ungeachtet ihres erheblichen Gewichts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weder für nationale noch für internationale Gerichte verbindlich sind (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29.01.2019 - 2 BvC 62/14 -, NJW 2019, 1201 Rn. 65 m.w.N.), haben sich die die Vertragsanwendungspraxis widerspiegelnden schriftlichen Äußerungen des durch den Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen im Jahr 1985 als Unterorgan eingesetzten Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (im Folgenden: Sozialausschuss) als wichtiges Mittel für die Auslegung des Paktes erwiesen. Der Sozialausschuss prüft seit dem Jahr 1987 die nach Art. 16 ff. UN-Sozialpakt periodisch vorzulegenden Berichte der Vertragsstaaten und fasst das Ergebnis dieser Prüfungen in sog. abschließenden Bemerkungen (concluding observations) zusammen. Darüber hinaus veröffentlicht er sog. allgemeine Bemerkungen (general comments), in denen er einzelne Artikel oder Teilbestimmungen des Paktes auf der Grundlage seiner Spruchpraxis kommentiert. Diese Texte sind völkerrechtlich nicht verbindlich. Jedoch können den abschließenden Bemerkungen Hinweise auf die allgemeine konsentierte Staatenpraxis entnommen werden. Die allgemeinen Bemerkungen beschreiben in autorisierter Form die Standards in der Praxis des Sozialausschusses, dienen damit als Interpretationshilfe und prägen so das Verständnis der vertraglichen Rechtsbegriffe durch die Vertragsstaaten mit (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O., Rn. 48).

bb) Ausgehend hiervon folgt die fehlende allgemeine Gewährleistung einer Kostenfreiheit der Schülerbeförderung bereits daraus, dass Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt nach seinem Wortlaut allein die Unentgeltlichkeit des „Grundschulunterrichts“ (in der verbindlichen englischen Sprachfassung: „Primary Education“, in der verbindlichen französischen Sprachfassung: „L‘enseignement primaire“) und damit nicht der von den Antragstellern besuchten weiterführenden Schulen gewährleistet. Zwar ist mit den Antragstellern davon auszugehen, dass der Begriff des Grundschulunterrichts im Sinne des UN-Sozialpakts grundsätzlich (vertrags-)autonom auszulegen ist und nicht (allein) anhand der jeweiligen Begriffsbestimmungen des nationalen Rechts der jeweiligen Unterzeichnerstaaten. Hieraus folgt jedoch nicht, wie die Antragsteller unter Verweis auf einen ihrer Auffassung nach in der völkerrechtlichen Literatur vereinzelt hergestellten Zusammenhang zwischen Schulpflicht und Kostenfreiheit vortragen (vgl. hierzu Verheyde, Article 28, The Right to Education, 2006, S. 25 f., die allerdings diesen Zusammenhang in der genannten Form nicht herstellt, sondern vielmehr auf S. 26 davon ausgeht, dass die Dauer der Schulpflicht bis zum 15. Lebensjahr in der Mehrheit der Länder die sekundäre Schulbildung teilweise einschließt), dass hiermit eine feste „Mindestdauer“ des Grundschulunterrichts in Bezug genommen wird, weshalb dieser Begriff den Schulbesuch schulpflichtiger Kinder während der ersten neun Schuljahre und damit bis zum 15. Lebensjahr erfasse (dem Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung nach Art. 2 Nr. 3 des Übereinkommens 138 der IAO).

Vielmehr ermöglicht die vertragsautonome Auslegung des „Grundschulunterrichts“ im Sinne des UN-Sozialpakts eine Zuordnung unterschiedlicher Strukturen der „primären“ Schulbildung in den verschiedenen Unterzeichnerstaaten, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Schulsysteme geprägt sind (vgl. hierzu Paragraph 50 f. des von der UNESCO herausgegebenen International Standard Classification of Education - ISCED). Insoweit kann mit der überwiegenden Auffassung in der völkerrechtlichen Literatur zum UN-Sozialpakt als ein wesentliches übergreifendes Charakteristikum des „Grundschulunterrichts“ in diesem Sinne der Umstand benannt werden, dass für diesen ein bestimmtes Mindestalter die einzige Zugangsvoraussetzung darstellt (vgl. für einen Rückgriff auf Level 1 des ISCED der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2011 auch Poscher/Rux/Langer, Das Recht auf Bildung, 2009, S. 35 und 37; Beiter, The Protection of the Right to Education by International Law, 2006, S. 511). Paragraph 122 der ISCED benennt als regelmäßiges Eintrittsalter ein Alter nicht unter fünf und nicht über sieben Jahren und als regelmäßige Dauer der „Primary Education“ eine Zeitspanne von sechs Jahren, wobei diese sich zwischen vier und sieben Jahren bewegen könne. Paragraph 124 der ISCED benennt ferner als wesentliche Kriterien für die Einstufung einer Schulbildung als „Primary Education“ den systematischen Unterricht in grundlegendem Wissen, Fertigkeiten und Kompetenzen sowie den Umstand, dass der Unterricht typischerweise durch einen (Haupt-)Klassenlehrer organisiert wird. All dies trifft auf den Grundschulunterricht nach § 5 des baden-württembergischen SchulG, nicht aber auf die von dem Antragsteller zu 3 besuchte Gemeinschaftsschule (vgl. § 8a SchG) bzw. das von den Antragstellerinnen zu 6 und 7 besuchte Gymnasium (vgl. § 8 SchG) zu, die jeweils auf der Grundschule aufbauen und unterschiedliche Bildungsziele verfolgen.

Für eine Abgrenzung anhand materieller Kriterien und nicht anhand einer „festen“ Altersschwelle spricht maßgeblich auch der systematische Zusammenhang der Gewährleistung des Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt zur Grundschulbildung mit der - schwächer formulierten - Bestimmung zur Bedeutung des Rechts auf Bildung in den „verschiedenen Formen des höheren Schulwesens“ in Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt (in der englischen Sprachfassung: „Secondary Education, in its different forms“, in der französischen Sprachfassung: „L’Enseignement secondaire, sous ses différentes formes“), die schon begrifflich auf einer „primären“ Schulbildung aufbauen und damit denklogisch an diese zeitlich anschließen (vgl. hierzu auch die Paragraphen 143 ff., insb. 146 der ISCED zu den wesentlichen Kriterien für die Qualifikation der „lower secondary education“). Im Hinblick hierauf erschließt es sich dem Senat auch nicht, warum die Grundschule in Anknüpfung an das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung nach Art. 2 Nr. 3 des Übereinkommens 138 der IAO bis zum Alter von 15 Jahren reichen sollte, wenn Art. 13 Abs. 2b des UN-Sozialpakts zeitlich vor einem Eintritt ins Arbeitsleben offensichtlich noch „verschiedene Formen des höheren Schulwesens“ vorsieht. Entsprechendes gilt hinsichtlich der von den Antragstellern weiter postulierten Anknüpfung der Unentgeltlichkeit des „Grundschulunterrichts“ im Sinne des Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt an die (gesamte) Dauer der Schulpflicht, zumal diese Norm schon ihrem Wortlaut nach Unentgeltlichkeit (in der englischen Sprachfassung: „available free to all“, in der französischen Sprachfassung: „accessible gratuitement à tous“) und Schulpflicht (in der englischen Sprachfassung: „compulsory“, in der französischen Sprachfassung: „obligatoire“) nicht synonym verwendet.

100

cc) Darüber hinaus erfasst der Anwendungsbereich der von Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt gewährleisteten Unentgeltlichkeit schon seinem Wortlaut nach allein die unmittelbar durch den Schulbesuch entstehenden direkten Kosten der primären Schulbildung (vgl. in diesem Sinne bereits zu Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt BayVGH, Beschluss vom 21.05.2008 - 7 ZB 08.612 -, NVwZ-RR 2009, 163, 164 zum bayerischen Büchergeld: „Es spricht nichts dafür, dass die im UN-Sozialpakt enthaltene Forderung nach unentgeltlicher Teilnahme am „höheren Schulwesen“ neben einem prinzipiellen Verbot von Schulgeld auch eine positive Verpflichtung des Staates enthalten könnte, den gesamten durch den Schulbesuch verursachten privaten Kostenaufwand zu übernehmen, also außer den Schulbüchern auch z.B. Schreibmaterial, Hefte, Schultaschen und Schulwegkosten.“). Diese Auslegung wird in der völkerrechtlichen Literatur entgegen dem Vortrag der Antragsteller auch überwiegend geteilt (vgl. für eine Anwendung zunächst nur auf indirekte Kosten etwa Poscher/Rux/Langer, Das Recht auf Bildung, 2009, S. 52; Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, 1996, S. 368 f.; Beiter, The Protection of the Right to Education by International Law, 2006, S. 513 jeweils m.w.N.; weitergehend möglicherweise Verheyde, Article 28, The Right to Education, 2006, S. 20).

101

Soweit in der Literatur eine (ausnahmsweise) Erfassung von Kosten des Schülertransports in Erwägung gezogen wird, bezieht sich dies regelmäßig allein auf Fallgestaltungen, in denen andernfalls eine soziale Ausschlusswirkung bestimmter Schüler zu befürchten wäre (vgl. dazu nur Poscher/Rux/Langer, a.a.O., S. 37, Gebert, a.a.O., S. 368). Hiervon kann jedoch angesichts der vom Antragsgegner spezifisch normierten Härteklauseln in den §§ 6 Abs. 2 und 7 Abs. 1 SBKS sowie angesichts der allgemeinen Vorkehrungen im deutschen Recht gegen den Ausschluss bedürftiger Familien über die Leistungen für Bildung und Teilhabe nach den §§ 19 Abs. 2 und 28 Abs. 4 SGB II, §§ 54 Satz 1 Nr. 1 und 34 SGB XII und § 6b BKGG nicht die Rede sein. Für das damit gefundene Auslegungsergebnis spricht schließlich maßgeblich der Umstand, dass auch die Auslegungspraxis des UN-Sozialausschusses Schülerbeförderungskosten als Schwierigkeit auf dem Weg zu einer Unentgeltlichkeit der Grundschulbildung regelmäßig schon nicht explizit benennt und jedenfalls allein den indirekten Kosten zuordnet (vgl. dazu im Einzelnen etwa den General Comment No. 13, E/C.12/1999/10, vom 08.12.1999, Ziffer 10 unter Verweis auf den General Comment No. 11, E/1992/23, vom 10.05.1999, Ziffer 7: „Fees imposed by the Government, the local authorities or the school, and other direct costs, constitute disincentives to the enjoyment of the right and may jeopardize its realization. [...] Indirect costs, such as compulsory levies on parents (sometimes portrayed as being voluntary, when in fact they are not), or the obligation to wear a relatively expensive school uniform, can also fall into the same category. Other indirect costs may be permissible, subject to the Committee’s examination on a case-by-case basis.“). Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang insbesondere auf die „Guidelines on treaty-specific documents to be submitted by States parties under articles 16 and 17“ des UN-Sozialpakts verweisen, nimmt auch Ziffer 59 c) dieser Guidelines zu den von den Vertragsstaaten mitzuteilenden Informationen Schülerbeförderungskosten allein als Frage der indirekten Kosten unter dem Gesichtspunkt des sozialen Ausschlusses in Bezug („Indicate how the obligation to provide primary education that is compulsory and available free for all is implemented in the State party, in particular: Any indirect costs (e.g. expenses for school books, uniforms, transport, special fees such as exam fees, contributions to district education boards, etc.) and the measures taken to alleviate the impact of such costs on children from poorer households.“). Im Einklang mit dieser Spruchpraxis steht schließlich der Umstand, dass die von den Antragstellern aufgeworfene Problematik zuletzt auch in den aktuellen „Concluding observations“ des UN-Sozialausschusses vom 27.11.2018, E/C.12/DEU/CO/6, zum sechsten Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland betreffend den Berichtszeitraum 2008 bis Ende 2015, teilweise Mitte 2016 keine Erwähnung findet, vgl. dort Ziffer 60 f.).

102

c) Aus dem letztgenannten Grund lässt sich das von den Antragstellern für sich in Anspruch genommene Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung - ungeachtet einer etwaigen unmittelbaren Anwendbarkeit und Einklagbarkeit dieser Vorschrift - auch nicht aus Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt ableiten, denn auch die „allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit“ im Sinne dieser Vorschrift bezieht sich nach ihrem Wortlaut sowie nach der Auslegungspraxis des UN-Sozialausschusses jedenfalls nicht auf indirekte Kosten des Schulbesuchs wie die Kosten der Schülerbeförderung, sofern diese - wie hier - sozial abgefedert sind (vgl. in diesem Sinne nochmals Poscher/Rux/Langer, a.a.O., S. 37 und 52 m.w.N. bei Fn. 130; Gebert, a.a.O., S. 368 f.). Der Senat hält jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt die Überlegungen des Bundesverwaltungsgerichts zu der - im hier relevanten Umfang - wortgleich formulierten Parallelvorschrift des Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt für auf Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt übertragbar.

103

Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Kontext ausgeführt, der Wortlaut des Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt erlaube zwar noch keinen eindeutigen Schluss auf den rechtlichen Charakter der Wendung über die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts. Von den in Art. 31 Abs. 1 des Pakts aufgeführten, in gleicher Weise maßgeblichen Sprachen deuteten die englische, spanische und russische Fassung eher auf einen obligatorischen Charakter der Unentgeltlichkeit hin. Dagegen könne diese nach der französischen Fassung auch im Sinne eines möglichen von mehreren Mitteln aufgefasst werden. Eine Deutung des Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt ergebe gleichwohl, dass die in der Bestimmung genannte Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung kein verbindlicher Selbstzweck der Vorschrift sei. Diese sei vielmehr darauf gerichtet, den chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der (potentiellen) Studierenden auf jede geeignete Weise sicherzustellen. Die Unentgeltlichkeit habe dabei, obwohl sie als ein Mittel zur Erreichung des chancengleichen Hochschulzuganges besonders hervorgehoben werde, eine nur dienende Funktion, in der sie jedenfalls unter der Voraussetzung ersetzt werden könne, dass die Erhebung eines Entgelts für den Hochschulbesuch sozialverträglich ausgestaltet werde und dementsprechend nicht abschreckend wirke. Mit dem Erfordernis der Sozialverträglichkeit der Beitragserhebung gelte mithin derselbe Maßstab, den das nationale Verfassungsrecht für die chancengleiche Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen vorgebe. Aus Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt könnten damit keine Rechte hergeleitet werden, die nicht bereits grundrechtlich gewährleistet seien (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29.04.2009 - 6 C 16.08 -, BVerwGE 134, 1, Rn. 49 f. und 52 m.w.N.).

104

Neben diesem gleichheitsrechtlichen Ziel und Zweck der Norm spreche deutlich gegen die Annahme eines eigenen verpflichtenden Gehalts der Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung auch die systematische Auslegung des Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt. Während Art. 13 Abs. 2a UN-Sozialpakt die Unentgeltlichkeit für den Grundschulunterricht kategorisch und ohne jeden Zusatz fordere, werde diese in Art. 13 Abs. 2b UN-Sozialpakt für das höhere Schulwesen und in Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt für den Hochschulunterricht nur als ein besonderes Mittel hervorgehoben, durch welches der chancengleiche Bildungszugang ermöglicht werden solle. Auch der Staatenpraxis selbst lasse sich die Anerkennung einer Verpflichtung zur unentgeltlichen Bereitstellung der Hochschulbildung nicht entnehmen. Vielmehr hätten sich in der jüngeren Vergangenheit zahlreiche Vertragsstaaten durch die Bestimmung des Art. 13 Abs. 2c UN-Sozialpakt nicht an der Einführung allgemeiner Studienabgaben gehindert gesehen. Der UN-Sozialausschuss habe dies in den Staatenberichtsverfahren nach Art. 16 ff. UN-Sozialpakt im Grundsatz jedenfalls dann akzeptiert, wenn die Abgabenerhebung durch begleitende Maßnahmen sozialverträglich ausgestaltet und auf diese Weise eine Erschwerung des Zugangs zur Hochschulbildung für finanzschwache Studierende weitgehend vermieden werde (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O., Rn. 51 und 55 m.w.N.).

105

Nach alledem kommt eine Ableitung des von den Antragstellern postulierten subjektiv-öffentlichen Rechts auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung aus den genannten Gewährleistungen des UN-Sozialpakts nicht in Betracht.

106

d) Schließlich lässt sich das von den Antragstellern in Anspruch genommene Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung auch nicht aus den weitgehend parallel zu Art. 13 Abs. 2a und b des UN-Sozialpakts formulierten Gewährleistungen des Art. 28 Abs. 1a und b nach dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes (UN-Kinderrechtskonvention - KRK) vom 20.11.1989 (BGBl. II 1992, 121, 990) begründen, das nach Rücknahme der Vorbehaltserklärung durch die Bundesrepublik (vgl. BGBl. II 2011, 600) nunmehr auch in Deutschland unmittelbar gilt (vgl. hierzu anhand von Art. 3 Abs. 1 KRK BVerwG, Urteil vom 13.06.2013 - 10 C 13.12 -, BVerwGE 147, 8, Rn. 22). Nach Art. 28 Abs. 1 der KRK erkennen die Vertragsstaaten das Recht des Kindes auf Bildung an; um die Verwirklichung dieses Rechts auf der Grundlage der Chancengleichheit fortschreitend zu erreichen, werden sie insbesondere den Besuch der Grundschule für alle zur Pflicht und unentgeltlich machen (Art. 28 Abs. 1a KRK) und die Entwicklung verschiedener Formen der weiterführenden Schulen allgemeiner und berufsbildender Art fördern, sie allen Kindern verfügbar und zugänglich machen und geeignete Maßnahmen wie die Einführung der Unentgeltlichkeit und die Bereitstellung finanzieller Unterstützung bei Bedürftigkeit treffen (Art. 28 Abs. 1b KRK). Es bedarf auch hinsichtlich dieser völkervertraglichen Bestimmungen keiner abschließenden Entscheidung, ob hiermit unmittelbar anwendbare sowie individuell einklagbare Rechtspositionen eingeräumt werden sollten (vgl. hierzu verneinend das VG Sigmaringen, Urteil vom 20.07.2017, dort UA, S. 29 f., im Verfahren 9 K 5396/15, nunmehr fortgeführt als Berufungsverfahren 9 S 1221/18 vor dem Senat; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 02.10.2012 - 8 LA 209/11 -, InfAuslR 2013, 19; bejahend Benassi, Deutsche Rechtsprechung vs. UN-Kinderrechtskonvention, DVBl 2016, 617 ff.; differenzierend Payandeh, Die Individualbeschwerde zum Kinderrechtsausschuss der Vereinten Nationen, 2014, 40 ff., insb. 43 ff.).

107

Denn jedenfalls vermitteln diese - im Wesentlichen im Einklang mit den Gewährleistungen des Art. 13 Abs. 2a und b UN-Sozialpakt formulierten - Vorschriften inhaltlich aus den bereits zu den Parallelgewährleistungen des UN-Sozialpakts ausgeführten, hierauf übertragbaren Gründen keine weiterreichenden Rechte, sondern bleiben - gerade bezüglich des nach dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 KRK lediglich „fortschreitend“ zu erreichenden Rechts auf Bildung - hinter diesen zurück (vgl. auch Schmahl, Kinderrechtskonvention, 2. Aufl. 2017, Art. 29 Rn. 5 und Einl. Rn. 17 unter Verweis darauf, dass Art. 28 KRK im Gegensatz zu Art. 14 des UN-Sozialpakts keinen Aktionsplan und Zeitrahmen für die Umsetzung des freien Grundschulunterrichts vorsieht). Nichts Anderes ergibt sich aus den von den Antragstellern für ihre gegenteilige Rechtsauffassung weiter in Bezug genommenen Auslegungsdirektiven einer vorrangigen Berücksichtigung des Kindeswohls nach Art. 3 Abs. 1 KRK (vgl. hierzu nur Schmahl, a.a.O., Art. 3 Rn. 3 ff., insb. 6), einer ihnen zufolge gebotenen „dynamischen“ Auslegung dieser Vertragsbestimmungen oder auch der vom Bundesverfassungsgericht benannten „Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes“ im Rahmen einer methodisch vertretbaren Interpretation des deutschen Rechts (grundlegend BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14.10.2004 - 2 BvR 1481/04 -, BVerfGE 111, 307, 315 ff., insb. 329). Denn auch diese Auslegungsdirektiven vermögen nicht über die fehlende inhaltliche Einräumung der von den Antragstellern erstrebten Rechtsposition als solcher nach dem Willen der Unterzeichnerstaaten hinwegzuhelfen. Vielmehr gilt auch für die völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes, dass Ähnlichkeiten im Normtext nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen. Außerdem endet die Möglichkeit völkerrechtsfreundlicher Auslegung dort, wo diese - wie hier - nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheint (vgl. hierzu zuletzt BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29.01.2019 - 2 BvC 62/14 -, NJW 2019, 1201 Rn. 63 m.w.N.).

108

3. Schließlich ist auch die mit § 6 Abs. 1 SBKS erfolgte Festsetzung der Höhe des Eigenanteils von 39,30 EUR rechtlich nicht zu beanstanden.

109

a) Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in der Fassung der Bekanntmachung vom 01.01.2000 (GBl. S. 14, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 18.12.2018 - GBl. S. 1561, 1562) erstatten die Stadt- und Landkreise - soweit hier erheblich - den Trägern öffentlicher Schulen die notwendigen Beförderungskosten als weisungsfreie Pflichtaufgabe im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 LKreisO. Sie erhalten hierfür pauschale Zuweisungen des Landes (§ 18 Abs. 3 FAG). Das Gesetz regelt insoweit (nur noch) die sekundäre Pflicht der Kostenerstattung und setzt die primäre Aufgabe der Schulträger, die Beförderungskosten zu tragen, stillschweigend voraus (vgl. Senatsbeschluss vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 -, juris; sog. Schulträgerprinzip). Eine Verpflichtung zur Freistellung der Schüler bzw. der Eltern von ihren Beförderungskosten besteht allerdings nicht. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG können die Kreise vielmehr durch Satzung die Höhe und das Verfahren der Erhebung eines Eigenanteils oder der Gewährung eines Zuschusses bestimmen.

110

Als Prüfungsmaßstab für die satzungsmäßige Regelung der Höhe des Zuschusses bzw. Eigenanteils kommt nach der ständigen Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nur der allgemeine Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot in Betracht. Im Urteil vom 22.11.2001 - 9 S 2714/00 - hat der Senat hierzu ausgeführt: „Auf welchem Wege die Antragsgegnerin die Schüler bzw. deren Eltern zu den Kosten der Schülerbeförderung heranzieht, ob sie also das Eigenanteils- oder das Zuschussmodell wählt, wird durch § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG ebenso wenig vorherbestimmt wie die näheren Einzelheiten einer Eigenanteilserhebung oder einer Zuschussgewährung. Insbesondere enthält das Gesetz keine Vorschriften über den berechtigten Personenkreis und die Höhe des Zuschusses [bzw. des zu tragenden Eigenanteils]. Die Antragsgegnerin durfte diese Fragen daher grundsätzlich nach ihrem Ermessen entscheiden, wobei ihr ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Die Antragsgegnerin hat vor allem den Gleichbehandlungsgrundsatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot zu beachten.“ (juris Rn. 63; zu einer Eigenanteilsregelung im rheinland-pfälzischen Recht vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 22.10.1990 - 7 B 128.90 -, juris, Rn. 4, wonach Art. 3 Abs. 1 GG „bei der Bestimmung staatlicher Leistungen ein Willkürverbot postuliert, welches dem Gesetzgeber weiten Spielraum zur Gestaltung finanzieller Förderungsbedingungen belässt“).

111

Von Bedeutung für die dargelegte Gestaltungsfreiheit ist in diesem Zusammenhang, dass die pauschalen Zuweisungen des Landes an die Stadt- und Landkreise für die Erstattung der Schülerbeförderungskosten einer haushaltsrechtlichen Zweckbindung nicht unterliegen (vgl. Senatsurteil vom 27.01.1997 - 9 S 1904/94 -, juris, Rn. 16). Mit der Verwendung des Begriffs der pauschalen Zuweisungen in § 18 Abs. 3 FAG wird zum Ausdruck gebracht, dass die Zuweisung zur Abgeltung der Aufwendungen des Empfängers erfolgt, ohne dass es im Einzelnen auf die tatsächlich entstandenen bzw. entstehenden Aufwendungen ankommt. Eine Rechnungslegung gegenüber dem Land erfolgt nicht. Es ist daher dem Kreis überlassen, für welchen Zweck er einen Überschuss verwendet und wie er eine Unterdeckung ausgleicht. Diese Sichtweise entspricht der Entwicklung des Finanzausgleichsrechts (vgl. Senatsurteil vom 27.07.1994, a.a.O.; vgl. zur Entwicklung des Instituts der Schülerbeförderungskostenerstattung in Baden-Württemberg und zu dessen sukzessiver Kommunalisierung ferner das Senatsurteil vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 -, NVwZ-RR 2002, 436, 437 f., sowie Ebert, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 93 SchG Rn. 6 ff.).

112

Hieran vermag auch das von den Antragstellern in diesem Zusammenhang angeführte Teilhaberecht an den staatlichen Ausbildungsressourcen aus Art. 11 Abs. 1 LV nichts zu ändern. Diesem Verfassungsgebot ist - wie aufgezeigt - nach der Rechtsprechung des Senats bereits dann Genüge getan, wenn der junge Mensch - wie hier die Antragsteller zu 3 und zu 6 und 7 - die seiner Begabung entsprechende Ausbildung ohne unzumutbare wirtschaftliche Inanspruchnahme tatsächlich erhält; der Vorschrift lässt sich demgegenüber nicht entnehmen, dass die Schulausbildung dem Schüler oder seinen Erziehungsberechtigten keinerlei Kosten verursachen darf (vgl. bereits oben unter 2.a). Im Übrigen betrifft das genannte derivative Teilhaberecht nach der Rechtsprechung des Senats wie auch des Verfassungsgerichtshofs schon gegenständlich lediglich die vom Staat geschaffenen und bereit gestellten Bildungseinrichtungen und bedarf der staatlichen Ausgestaltung (vgl. hierzu nochmals die Senatsurteile vom 22.05.2013 - 9 S 1367/12 -, VBlBW 2013, 461, 464 und vom 28.06.2016 - 9 S 1906/14 -, VBlBW 2017, 108, 109 f. sowie Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 30.05.2016 - 1 VB 15/15 -, juris Rn. 50 ff.) und lässt sich auch unter dem von den Antragstellern hierfür benannten Gesichtspunkt des damit verbundenen (ohnehin nur mittelbaren) Bildungsbezugs nicht auf die pauschalen Finanzzuweisungen im Landeshaushalt nach § 18 Abs. 3 FAG übertragen. Dies folgt schon daraus, dass hiermit - mangels entsprechender Zweckbindung - keine Ansprüche im Außenverhältnis gegenüber den Bürgern begründet werden sollen, sondern vielmehr im staatlichen (Binnen-)Verhältnis des Landes zu den Kreisen für die mit der Kommunalisierung der Schülerbeförderungskostenerstattung in § 18 Abs. 1 FAG übertragene Aufgabe der Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten ein Ausgleich geschaffen wird.

113

Nach alledem kommt als Prüfungsmaßstab für die satzungsmäßige Regelung der Höhe des Zuschusses bzw. Eigenanteils nach der ständigen Rechtsprechung des Senats auch weiterhin (nur) der allgemeine Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot in Betracht. Nichts Anderes folgt aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur (graduellen) Schärfung der Prüfungsdichte im Rahmen des Gleichheitssatzes, sofern sich Merkmale, an die eine gesetzliche Differenzierung anknüpft, denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern, sofern eine Ungleichbehandlung Freiheitsrechte betrifft und soweit die Betroffenen (nicht) in der Lage sind, die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird (vgl. zu diesen Kriterien zuletzt etwa Britz, Der allgemeine Gleichheitssatz in der Rechtsprechung des BVerfG, NJW 2014, 346 ff., insb. 349 m.w.N. zur Rspr. beider Senate des BVerfG). Keines dieser Kriterien spricht vorliegend für eine Schärfung des Prüfungsmaßstabs, weshalb es dabei verbleibt, dass dem Gesetzgeber (hier: dem Satzungsgeber) im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. auch hierzu nur Britz, a. a. O., m.w.N. zur Rspr. des BVerfG bei Fn. 30).

114

b) Danach vermag der Senat nicht festzustellen, dass der Antragsgegner seinen weiten Gestaltungspielraum bei der Festsetzung der Höhe des Eigenanteils überschritten hat.

115

aa) Dies gilt zunächst für die von den Antragstellern geltend gemachte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Personengruppen.

116

Mit dem Vortrag, es liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz darin, dass nach § 6 Abs. 1a SBKS Schüler an Haupt- und Werkrealschulen nur einen fast um die Hälfte ermäßigten Eigenanteil an den Schülerbeförderungskosten zu tragen hätten, da sachliche Gründe für diese Ungleichbehandlung nicht ersichtlich seien, können die Antragsteller nicht gehört werden. Wie oben unter I.1. dargelegt, ist der Normenkontrollantrag insoweit bereits unzulässig. Im Übrigen ist die streitige Differenzierung nach der Rechtsprechung des Senats wie auch des Bundesverwaltungsgerichts mit Blick auf die insoweit sichergestellte „Grundversorgung“ zur Erfüllung der Schulpflicht nicht zu beanstanden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 22.10.1990 - 7 B 128.90 -, juris Rn. 5, sowie die Senatsbeschlüsse vom 10.06.1991 - 9 S 2111/90 -, juris Rn. 49 und vom 07.11.1995 - 9 S 1848/93 -, juris Rn. 28; vgl. ferner das Senatsurteil vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 -, NVwZ-RR 2002, 436, 437 f.).

117

Auch soweit die Regelung zur Begrenzung der erstattungsfähigen Kosten auf die fiktiven Kosten für den Besuch der nächstgelegenen Schule nach § 1 Abs. 5 der Satzung moniert wird, nehmen die Antragsteller schon nicht in den Blick, dass diese nicht Gegenstand des Verfahrens ist bzw. insoweit die Antragsfrist versäumt wäre. Im Übrigen ist auch diese Regelung in der Rechtsprechung des Senats wie auch des Bundesverwaltungsgerichts unbeanstandet geblieben (vgl. Senatsbeschlüsse vom 08.03.1996 - 9 S 1955/93 -, NVwZ-RR 1996, 391 392 f., und vom 27.01.1997 - 9 S 1904/94 -, DVBl 1997, 1184; BVerwG, Beschluss vom 04.02.1982 - 7 B 143.81 -, NVwZ 1982, 441).

118

Soweit schließlich eine Kostendiskrepanz zum Semesterticket für Studierende gerügt wird, legen die Antragsteller die rechtlichen Konsequenzen für die Festsetzung des Eigenanteils nicht schlüssig dar. Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass der Gleichheitssatz jeden Rechtsträger allein in seinem konkreten Kompetenzbereich bindet (vgl. nur Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 13).

119

bb) Auch die Einwände, die im Zusammenhang mit dem Vorwurf einer intransparenten und nicht zweckentsprechenden Verwendung der dem Antragsgegner vom Land für die Schülerbeförderung zur Verfügung gestellten Mittel erhoben werden, lassen eine Überschreitung des Gestaltungspielraums bei der Festsetzung der Höhe des Eigenanteils nicht erkennen.

120

aaa) Ohne Erfolg machen die Antragsteller geltend, dass der Antragsgegner verpflichtet sei, seine Ermessensentscheidung über die Höhe des Eigenanteils aufgrund einer sorgfältig erstellten Kalkulation nach den im Kommunalabgabenrecht geltenden Maßstäben zu treffen. Zwar hat der Senat in seinem Beschluss vom 27.07.1999 - 9 S 2818/98 - (NVwZ-RR 2000, 631, 633) eine derartige Verpflichtung dem Rechtsstaatsprinzip entnommen und ausgeführt, die gebotene Kalkulation habe sich an der Höhe der Landeszuweisungen einerseits und an den Kosten der Schülerbeförderung andererseits zu orientieren. Es könne sich im Recht der Schülerbeförderungskosten nicht anders verhalten als z.B. im Kommunalabgabenrecht, in dem dieser Grundsatz durch die Rechtsprechung anerkannt sei. Ließen sich die Kosten der Schülerbeförderung - anders als die gemäß § 18 Abs. 3 FAG feststehenden Landeszuweisungen - beim Satzungsbeschluss noch nicht ermitteln, sei eine möglichst genaue Prognose darüber anzustellen. In diese seien vor allem sämtliche bis dahin bekannten oder ermittlungsfähigen Tatsachen, die auf die Höhe der Kosten schließen ließen, einzustellen. Geschehe dies nicht, sei die Prognose rechtswidrig zustande gekommen und die entsprechende Satzungsbestimmung daher ungültig. Unschädlich sei es dagegen, wenn die tatsächlichen Kosten später bei ordnungsgemäß erstellter Prognose mit dieser nicht übereinstimmten (vgl. den Senatsbeschluss vom 27.07.1999, a.a.O., 633 m.w.N.). Der erkennende Senat hat allerdings durchgreifende Zweifel an der Richtigkeit der in diesem Senatsbeschluss geäußerten Rechtsauffassung. Er legt sie deshalb seiner Rechtsprechung nicht zugrunde.

121

Mit dem im kommunalen Gebühren- und Beitragsrecht geltenden Erfordernis der Kalkulation soll die Einhaltung des Kostendeckungsgrundsatzes sichergestellt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.12.2003 - 2 S 2669/02 -, juris Rn. 32; Gössl, in: Gössl/Reif, KAG-Kommentar, Band I, Stand: Januar 2016, § 2 Anm. 1.5.2.2, § 14 Anm. 3.1, § 30 Anm. 2.1). Das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien sind indes keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang. So dürfen etwa mit einer Gebührenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden; auch der Wert einer staatlichen Leistung für deren Empfänger darf sich in Gebührenmaßstäben niederschlagen. Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345 zur Staffelung von Kindergartenbeiträgen; vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 27.08.2018 - Vf. 11-VII-16 -, juris Rn. 27). Daraus folgt, dass das Kostendeckungsprinzip nur gilt, wenn es, wie etwa im Falle kommunaler Gebühren und Beiträge, gesetzlich normiert ist (vgl. § 14 Abs. 1 KAG für die Gebühr, § 20 Abs. 1 für den Beitrag). Für den Eigenanteil bei der Erstattung der Schülerbeförderungskosten fehlt indes eine gesetzliche Normierung. Selbst wenn man daher den - die Erstattungsleistung „rückeinschränkenden“ - Eigenanteil nach § 6 Abs. 1 SBKS als „sonstige öffentlich-rechtliche Abgabe“ im Sinne des § 45 KAG versteht (vgl. zu Begriff und gesetzgeberischer Zielsetzung dieser weiten Erfassung sonstiger Abgaben im KAG das Senatsurteil vom 02.04.1992 - 9 S 99/92 -, n.v., UA S. 3 f.; vgl. auch Gössl, a.a.O., § 45 Anm. 1; vgl. ferner zur Einordnung entsprechender Eigenanteilsregelungen als „öffentliche Abgabe“ im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 22.03.2017 - 2 B 265/16 -, juris Rn. 6), wird insoweit die sinngemäße Geltung lediglich der §§ 3, 7 und 8 KAG angeordnet, nicht aber werden Bestimmungen zur Sicherstellung des Kostendeckungsprinzips (wie etwa § 14 Abs. 1 bzw. § 20 Abs. 1 KAG) für anwendbar erklärt. Außerhalb des Geltungsbereichs des Kostendeckungsprinzips lässt sich nach Auffassung des Senats aber das Erfordernis einer Kalkulation nicht plausibel begründen.

122

Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte für die Kontrolle der Satzungsbeschlüsse über die Erhebung herkömmlicher Kommunalabgaben entwickelten Maßstäbe schon strukturell nicht auf die gegenständliche, auf dem FAG beruhende Eigenanteilsregelung übertragbar ist, weil Kommunalabgabensatzungen als Grundlage für Eingriffe in das Eigentum der Abgabenschuldner anderen und strengeren Maßstäben unterliegen (vgl. zum Charakter des Abgabenrechts als Eingriffsrecht statt vieler nur Gern, Aktuelle Probleme des Kommunalabgabenrechts, NVwZ 1995, 1145). Demgegenüber besteht auf die hier gegenständliche Erstattung von Schülerbeförderungskosten nach bisher einhelliger Auffassung in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung kein verfassungsrechtlicher Anspruch (s.o. unter 2. a). Damit stellt sich die (anteilige) Kostenerstattung - im Außenverhältnis zum Bürger - als eine jedenfalls dem Umfang nach freiwillige Leistung der öffentlichen Hand dar, die nach bisherigem Verständnis unter Finanzierungsvorbehalt steht und deren Kürzung vom Gestaltungsspielraum des jeweiligen Kreises gedeckt ist (vgl. hierzu nochmals den Senatsbeschluss vom 27.01.1997 - 9 S 1904/94 -, DVBl 1997, 1184, 1185). Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der Regelungen der SBKS ist die Eigenanteilsregelung letztlich als eine (Vor-)Bedingung für den Erhalt der Kostenerstattung durch den Antragsgegner zu qualifizieren, womit ihr in der Gesamtschau der Eingriffscharakter fehlt (vgl. bereits den Beschluss des BVerwG vom 22.10.1990 - 7 B 128/90 - juris Rn. 4, wo im Zusammenhang mit einer Eigenanteilsregelung von der „Gestaltung finanzieller Förderungsbedingungen“ die Rede ist). Vor diesem Hintergrund kommt eine Übertragung der in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs entwickelten strengen Maßstäbe zur Erforderlichkeit einer Kalkulation als Grundlage einer Abgabensatzung nicht in Betracht.

123

bbb) Selbst wenn man im Übrigen von einer Pflicht des Antragsgegners zur prognostischen Abstützung seiner Ermessensentscheidung über die Höhe des Eigenanteils ausgehen wollte, hat der Antragsgegner jedenfalls im Tatsächlichen nachvollziehbar dargelegt, dass er sich beim hier verfahrensgegenständlichen Satzungsbeschluss - auch im Übrigen rechtsfehlerfrei - hinreichend an der Höhe der Landeszuweisungen einerseits und an den Kosten der Schülerbeförderung andererseits orientiert und diese auf Grundlage einer hinreichend genauen Prognose zueinander ins Verhältnis gesetzt hat.

124

Zur Einnahmenseite hat der Antragsgegner zunächst ausgeführt, er habe entgegen dem Vortrag der Antragsteller die vom Land nach § 18 Abs. 3 FAG zum Ausgleich der Aufgabenübertragung nach § 18 Abs. 1 FAG überwiesenen Haushaltsmittel in Höhe von zuletzt etwa 4,2 Millionen EUR (vgl. § 18 Abs. 3 Satz 2 FAG i.V.m. Anlage 1 zum FAG, wonach der Anteil des Antragsgegners an den vom Land insgesamt zugewiesenen 193,8 Millionen EUR sich auf 2.182 % dieser Summe beläuft) vollständig für die Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten im Rahmen seiner SBKS eingesetzt. Dies erscheint nachvollziehbar. Ausweislich des Einzelplans 2, Unterabschnitt 2900 zum Haushaltsplan 2016 des Antragsgegners betrug der Haushaltsansatz für die Landeszuweisungen nach § 18 Abs. 3 FAG für das Jahr 2016 in der Tat 4.196.000,-- EUR (vgl. dort, S. 107 unter der Haushaltsstelle 1711.000, Anlage AG 7 zum Schriftsatz vom 01.02.2019).

125

Im Hinblick auf die Ausgabenseite folgt aus der genannten Anlage, dass der Antragsgegner auf der Grundlage der von ihm vorgenommenen vereinfachten Abrechnung im hier zugrunde liegenden Haushaltsjahr 2016 eine Summe von 4.130.000,-- EUR als Ausgaben für die Schülerbeförderung im Listenverfahren angesetzt hat. Hiergegen wenden die Antragsteller ein, dies sei nicht nachvollziehbar, insbesondere sei unklar, auf welcher Grundlage (Messung von Verkehrsflüssen, Anzahl der Schüler in einer Wabe, Kosten der zurückgelegten Entfernungskilometer) diese Summe bestimmt worden sei, weshalb viel dafür spreche, dass hier sehenden Auges eine Quersubventionierung des ÖPNV in Kauf genommen werde.

126

Der Antragsgegner hält dem entgegen, das aufgrund der Satzungsermächtigung in § 18 Abs. 2 Nr. 4 FAG eingeführte Abrechnungsverfahren nach § 6 Abs. 4, §§ 19 und 20 SBKS basiere darauf, dass im Wege einer sachgerechten Kostenprognose der Betrag für eine Schülermonatskarte im Haushaltsplan seiner voraussichtlichen Anzahl nach mit den bekannten Tarifen multipliziert werde. Die Abrechnungen erfolgten nicht pauschal, sondern schülergenau unter Benennung des Schülers, der besuchten Schule und der gewählten Schülermonatskarte. Da die Tarife für die Schülermonatskarten vom zuständigen Regierungspräsidium gemäß § 39 PBefG genehmigt seien, wobei der Antragsgegner im Übrigen keinen Einfluss auf die Preisgestaltung habe, sei insoweit auch eine Quersubventionierung des ÖPNV ausgeschlossen.

127

Diesen für den Senat nachvollziehbaren Vortrag hat der Antragsgegner auf die Verfügung des Senats vom 04.06.2019 näher belegt, indem er insbesondere eine Übersicht über die Zahlungen an die Verkehrsunternehmen im ersten Halbjahr 2015 vorgelegt hat, auf deren Grundlage eine Prognose sowohl für das zweite Halbjahr 2015 als auch für das hier relevante Jahr 2016 getroffen wurde, der zufolge sich unter Multiplikation mit einem Fortschreibungssatz von 1,10 % (gemeint ist: zuzüglich eines Fortschreibungssatzes von 1,10 %) zur Abdeckung der jeweiligen naldo-Tarifanpassungen eine prognostizierte Gesamtzahlung im Schülerlistenverfahren für den Verwaltungshaushalt 2016 von 4.124,336,87 EUR ergab (vgl. die Anlage AG 14 zum Schriftsatz vom 19.06.2019). Der Größenordnung nach entspricht das in etwa den im Haushaltsansatz angesetzten Ausgaben für Schülermonatskarten in Listenverfahren.

128

Der Antragsgegner hat ferner zur Plausibilierung der von ihm vorgenommenen Gegenprüfung exemplarisch zwei sogenannte „Starterlisten“ vorgelegt, mit denen die Ausgabestelle der Schülermonatskarten (im Jahr 2016 die DB Zug/Bus ...) dem Antragsgegner zu Beginn jeden Schuljahres die Daten der Schüler, die Schülermonatskarten beziehen, die von diesen zurückgelegte Wegstrecke sowie den sich hieraus ergebenden Preis und Eigenanteil (abhängig von den abzurechnenden naldo-Waben) übermittelt (vgl. die Anlagen AG 9 und 10 zum Schriftsatz vom 19.06.2019). Schließlich hat der Antragsgegner noch exemplarisch zwei verschiedene Monats-Abrechnungen der Abrechnungsstelle betreffend ein Verkehrsunternehmen vorgelegt, in dem die für dieses ausgegebenen Monatskarten einmal unter Auflistung ihrer Anzahl nach Einzelpreis streckenbezogen zusammengefasst (vgl. Anlage AG 11 zum Schriftsatz vom 19.06.2019) und einmal nach Schulen zusammengestellt werden (vgl. Anlage AG 12 zum Schriftsatz vom 19.06.2019). Diesen nachvollziehbaren Darlegungen sind die Antragsteller nicht mehr entgegengetreten.

129

Vor diesem Hintergrund sind - auch mit Blick auf die zur Plausibilierung der Ausführungen vorgelegten weiteren Unterlagen - greifbare Anhaltspunkte dafür nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner seine Ermessensentscheidung auf einer unzureichenden tatsächlichen bzw. prognostischen Grundlage getroffen hat.

130

ccc) Ohne Erfolg bleibt auch der Vortrag, die Schülermonatskarte, die die Antragsteller gezwungen seien zu erwerben, beschränke sich nicht auf die Berechtigung für Fahrten von und zur Schule, sondern ihnen werde darüber hinaus eine Berechtigung für die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel in ihrer Freizeit aufgedrängt, hinsichtlich derer anzunehmen sei, dass auch für deren Finanzierung zweckwidrig Landesmittel verwendet würden.

131

Dem hat der Antragsgegner in nachvollziehbarer Weise entgegengehalten, dass die sog. „Freizeitregelung“ zu keinem Zeitpunkt, insbesondere nicht bei deren Einführung zum 01.04.2002, zu einer Preiserhöhung bei den Schülermonatskarten geführt habe und hierfür mithin keine gesonderten Kosten „bepreist“ würden. Etwaige Einnahmeverluste der Verkehrsunternehmen aus der Freizeitregelung würden somit nicht aus den nach § 18 Abs. 3 FAG zugewiesenen Haushaltsmitteln finanziert, sondern über den Ausgleich verbundbedingter Verluste des naldo-Verbunds aus Mitteln der Kreisumlage nach der Haushaltsstelle 6370 „Verkehrsverbund Neckar-Alb-Donau“ über den Unterabschnitt 7920 des Verwaltungshaushalts (ÖPNV) bzw. seit Einführung der Doppik im Produkt 5470 „Verkehrsbetriebe ÖPNV“. Der Antragsgegner hat diesen Vortrag auf die Verfügung des Senats vom 04.06.2019 hin auch durch Ausführungen zur Historie der Einführung der Freizeitregelung zum 01.04.2002 konkretisiert und durch Vorlage des (Gründungs-)Gesellschaftsvertrags zum Verkehrsverbund Neckar-Alb-Donau vom 20.12.2000, die exemplarische Vorlage eines Vertrags der Landkreise Sigmaringen, Tübingen und des Zollernalbkreises über den Ausgleich verbundbedingter Belastungen mit der Hohenzollerischen Landesbahn AG (HzL) sowie die Vorlage der maßgeblichen Aufsichtsrats-Vorlage 02/02 des naldo vom 20.02.2002 nebst Niederschrift über die Beschlussfassung hierüber auf der 7. Aufsichtsratssitzung am 20.02.2002 näher belegt. In der genannten Beschlussvorlage heißt es insoweit, dass die einzuführende Freizeitregelung zu einer Steigerung der Attraktivität der Schülermonatskarten führe und damit einen zusätzlichen Kaufanreiz biete. Den Mindereinnahmen aus dem Verkauf der bislang gültigen unterschiedlichen SchülerCards (ca. 30.000,-- EUR) und nicht mehr verkauften Einzelfahrscheinen könnten Mehreinnahmen aus zusätzlich verkauften Schülermonatskarten einschließlich der damit verbundenen Ausgleichszahlungen gegenüber stehen, weshalb (schon dann) mit einem ausgeglichenen Betriebsergebnis gerechnet werden könne, wenn zusätzlich verbundweit monatlich ca. 50 Schülermonatskarten verkauft würden. All dem sind die Antragsteller nicht substantiiert entgegengetreten. Für die behauptete zweckwidrige Verwendung von Landesmitteln ist danach nichts ersichtlich.

132

ddd) Soweit die Antragsteller weiter vortragen, es bestehe auch keine klare Trennung zwischen den Schülerbeförderungskosten und dem Sozialhaushalt des Antragsgegners, obwohl es angemessen wäre, die nach § 18 Abs. 3 Satz 2 FAG erstatteten Schülerbeförderungskosten zu sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren hälftig dem Gesichtspunkt der therapeutischen Betreuung der behinderten Kinder zuzuordnen, stützen sie diese Rechtsauffassung schon nicht normativ ab und dringen sie damit ebenfalls nicht durch. Bereits aus den Regelungen des § 18 Abs. 2 Satz 2 und 3 FAG folgt, dass die Beförderungskosten von Schülerinnen und Schülern zu sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren (SBBZ) vorrangig vor der (etwaigen zusätzlichen) Inanspruchnahme von Leistungen der Eingliederungshilfe nach § 54 Satz 1 Nr. 1 SGB XII aus den pauschalen Zuweisungen des Landes für die Schülerbeförderung nach § 18 Abs. 3 FAG zu tragen sind. Dem korrespondiert der in § 2 Abs. 1 SGB XII normierte Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe, wonach diese (und damit auch Leistungen der Eingliederungshilfe) unter anderem derjenige nicht erhält, der die erforderliche Leistung von anderen, insbesondere von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen erhält. In der Rechtsprechung des Landessozialgerichts Baden-Württemberg ist diesbezüglich geklärt, dass die (ergänzende) Geltendmachung von Schülerfahrkosten im Rahmen der Eingliederungshilfe dann in Frage kommt, wenn - wie hier - nach dem (allgemeinen) Schülerfahrkostenrecht eine volle Übernahme der Beförderungskosten ausgeschlossen ist. Nur wenn und soweit ein dergestalt bestehender Bedarf von dritter Seite erbracht wird, kann sich der Träger der Eingliederungshilfe auf den Nachranggrundsatz des § 2 Abs. 1 SGB XII berufen (vgl. LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 29.06.2017 - L 7 SO 5382/14 -, juris Rn. 26 f. m.w.N. zur Rspr. des BSG).

133

In diesem Zusammenhang weist der Antragsgegner zutreffend darauf hin, dass bei den Schülerinnen und Schülern der SBBZ nach § 18 Abs. 2 Satz 2 FAG abweichend von Nr. 3 keine Höchstbeträge bestimmt werden können und dass § 18 Abs. 2 Satz 3 FAG eine Sonderregelung zur Aufgabenzuweisung an den Stadt- oder Landkreis des Schulorts für den Fall enthält, dass bei den genannten Schülerinnen und Schülern der SBBZ die Beförderungskosten 2.600,-- EUR im Schuljahr übersteigen. Der Haushaltsplan 2016 des Antragsgegners sieht insoweit für „Kbf und andere Touren“ einen Ansatz von insgesamt 1.827.000,-- EUR und für Zahlungen an andere Landkreise nach § 18 FAG einen Ansatz von 170.000,-- vor, denen allerdings ein Ausgleichsanspruch an andere Landkreise in Höhe von 350.000,-- EUR gegenübersteht (vgl. dort, S. 107). In der Vorbemerkung zum Haushaltsplan (dort S. 58) wird diesbezüglich ferner ausgeführt, für die Schülertouren seien Prognosen extrem schwierig, da bereits eine veränderte Tour wegen einem einzigen Schüler deutliche Kostenänderungen (nach oben oder unten) nach sich ziehen könne. Die Schülertouren wirkten in den Ausgabehaushaltsstellen 1.2900.6390.000 Erstattung an Verkehrsunternehmen, 1.2900.6720.000 Erstattung an Gemeinden, 1.2900.6780.000 Erstattung an Privatschulen und 1.2900.6794.000 Beförderungskosten kreiseigene Schulen. Ferner würden die bei landkreisüberschreitenden Fahrten den Wohnortlandkreisen in Rechnung gestellten Kosten über Haushaltsstelle 1.2900.1622.000 eingenommen. All dies belegt den Vortrag des Antragsgegners, dass gerade für den - teilweise aufgrund spezifischer Beeinträchtigungen der Schülerinnen und Schüler der SBBZ erheblich erschwerten - Transport dieser Schülergruppe nach der Konzeption des Landesgesetzgebers ein substantieller Anteil der vom Land nach § 18 Abs. 3 FAG zugewiesenen Mittel aufzuwenden ist.

134

cc) Auch mit ihren den Tarif der Schülermonatskarte betreffenden Einwänden zeigen die Antragsteller nicht auf, dass der Antragsgegner den ihm eingeräumten Spielraum bei der Bestimmung der Höhe des Eigenanteils verletzt hat. Dies ist auch nicht ersichtlich.

135

aaa) Durchgreifenden Zweifeln begegnet bereits die Schlüssigkeit des diesbezüglichen Vortrags. Die Antragsteller führen aus, dass eine rechtswidrige Genehmigung des Tarifs für Schülermonatskarten durch das Regierungspräsidium aufgrund eines aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes abzuleitenden Rechtmäßigkeitszusammenhangs auch die Nichtigkeit einer hierauf beruhenden Satzung nach sich ziehe. Indes tragen sie schon nichts Näheres dafür vor, aus welchen normativen oder tatsächlichen Erwägungen heraus hier eine Rechtswidrigkeit der - im Übrigen rechtswirksam erteilten - Genehmigung des Tarifs für Schülermonatskarten durch das Regierungspräsidium ... gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 1 PBefZuVO i.V.m. §§ 39 Abs. 1 und 11 PBefG in Betracht kommen sollte. Solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich. Auch ist nicht erkennbar, weshalb ein etwaiger Rechtsverstoß bei der Genehmigung des Tarifs zwangsläufig eine Verletzung des dem Antragsgegner zustehenden Ermessens bei der Bestimmung der Höhe des Eigenanteils zur Folge haben sollte. Im Übrigen hat der Antragsgegner - für den Senat nachvollziehbar - darauf verwiesen, dass die vom naldo-Verkehrsverbund angebotene Schülermonatskarte auch das kostengünstigste Angebot für die Schülerbeförderung mit öffentlichen Verkehrsmitteln (am Markt) ist.

136

bbb) Die Antragsteller machen schließlich geltend, eine Schülermonatskarte in der Wabe 1 mit Freizeitregelung koste 43,30 EUR, während die allgemeine (nicht übertragbare) persönliche Monatskarte im Jahresabo lediglich 45,-- EUR koste. Dies verstoße gegen die gesetzliche Vorgabe des § 16 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG n.F., wonach der Tarif für Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs mindestens 25 % unter dem Tarif für vergleichbare Zeitfahrausweise des Jedermannverkehrs liegen müsse. Auch insoweit lässt sich eine Ungültigkeit des in der Satzung festgelegten Eigenanteils nicht feststellen.

137

Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG n.F. stellen die kommunalen Aufgabenträger in ihrem Zuständigkeitsbereich (zwar) sicher, dass der Tarif für Zeitausweise des Ausbildungsverkehrs mindestens 25% unter dem Tarif für vergleichbare Zeitfahrausweise des Jedermannverkehrs liegt. Allerdings ist in der Übergangsregelung des § 16 Abs. 6 ÖPNVG n.F. eine Übergangsfrist bis zum 01.01.2021 vorgesehen. Deshalb kann der Senat schon in zeitlicher Hinsicht nicht erkennen, weshalb der Antragsgegner bei der Beschlussfassung über die Höhe des Eigenanteils am 15.11.2017 eine Regelung hätte beachten sollen, die erst ab 2021 gilt.

138

Unabhängig davon kann nicht angenommen werden, dass die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Rabattverpflichtung aus dem ÖPNVG n.F. überhaupt unmittelbar die hier angegriffene, vom Antragsgegner als Aufgabenträger der Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten erlassene Satzungsregelung über den Eigenanteil betreffen würden. Denn der Bezugspunkt der Mindestrabattierung ist der (Gesamt-)Preis des Zeitfahrausweises, dessen Festsetzung durch den naldo-Verkehrsverbund nach Genehmigung durch das Regierungspräsidium erfolgt. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass die Rabattierung nicht aus den Mitteln für die Schülerbeförderungskostenerstattung nach § 18 Abs. 3 FAG, sondern aus den Mitteln für Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr nach § 15 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 21 ÖPNVG n.F. und damit aus anderen Haushaltsmitteln zu finanzieren ist.

III.

139

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

IV.

140

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

141

Beschluss vom 16. Juli 2019

142

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 1414,80 EUR festgesetzt (vgl. Senatsbeschlüsse vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 - und vom 07.11.1995 - 9 S 1848/93 -).

Gründe