Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 478/18

Tenor

Die Berufung der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. September 2017 - 2 K 1878/16 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerinnen begehren im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Vorauszahlungsbescheides auf den Erschließungsbeitrag.

Seit dem Tod ihres Vaters am 05.05.1993 waren die Klägerinnen zunächst mit ihrer Mutter in fortgesetzter Gütergemeinschaft Gesamthandseigentümerinnen des 1.409 m² großen FlSt.-Nr. 25/4 der Gemarkung H..., die zum ehemaligen württembergischen Landesteil gehört. Die fortgesetzte Gütergemeinschaft wurde am 09.11.2016 in das Grundbuch eingetragen; bis zu diesem Zeitpunkt waren die Eltern der Klägerinnen als Eigentümer in Gütergemeinschaft eingetragen. Seit dem Tod der Mutter am 03.12.2018 sind die Klägerinnen als Erbinnen Eigentümerinnen des Grundstücks in Gesamthandsgemeinschaft.

Das unbebaute Grundstück grenzt mit seiner Westseite an die Straße L... und wird von dieser erschlossen. Die Straße L... zweigt von der Straße H... ab und erstreckt sich über 125 Meter in nordsüdlicher Richtung, bevor sie im spitzen Winkel nach Südwesten abknickt. Nach einem Verlauf von ungefähr 85 Metern beschreibt die Straße einen Bogen in westlicher Richtung. Nach weiteren 75 Metern endet der Ausbau der Straße am westlichen Ende der FlSt.-Nrn. 13/2 und 15/3. Von der Straße L... zweigt zwischen den FlSt.-Nrn. 14/3 und 13/14 in westlicher Richtung eine Stichstraße mit einer Länge von ca. 75 Metern ab.

Am 29.01.1971 trat der Bebauungsplan „Vorderer und hinterer H...“ in Kraft, der sich zum einen auf die heutigen FlSt.-Nrn. 25/1 bis 25/10 sowie zum anderen auf die nördlich an den in westlicher Richtung verlaufenden Teil der Straße L... angrenzenden Grundstücke erstreckte. Der Bebauungsplan erfasste dabei die Straße L... vollständig von dem Abzweig der Straße H... bis zur westlichen Grenze des FlSt.-Nr. 13/2 sowie einschließlich der zwischen den FlSt.-Nrn. 14/3 und 13/14 abzweigenden Stichstraße. Für den in nordsüdlicher Richtung verlaufenden Teil der Straße L... setzte der Bebauungsplan neben einer Straßenbreite von 4 Metern einen auf der östlichen Straßenseite verlaufenden Gehweg mit einer Breite von 1,5 Metern fest. Als Abschluss der Haupterschließungsstraße und der Stichstraße war jeweils eine kleinere Wendeplatte vorgesehen. Für das von dem streitgegenständlichen Bescheid betroffene Grundstück weist der Bebauungsplan ein allgemeines Wohngebiet aus und lässt die Bebauung mit einem Vollgeschoss zu.

Am 22.11.2011 beschloss die Beklagte den Bebauungsplan „Vorderer und hinterer H... - 1. Änderung“. Anlass und Zweck dieser Planung waren ausweislich der Begründung des Bebauungsplans zum einen die behutsame Ergänzung der bestehenden Bebauung und zum anderen die Beseitigung des schlechten Straßenzustandes der Straße L.... Der Bebauungsplan umfasst zum einen die Straße L... mit Ausnahme der zwischen den FlSt.-Nrn. 14/3 und 13/14 abzweigenden Stichstraße sowie die südlich an diese Straße angrenzenden Flurstücke. Hinsichtlich der Straße L... sieht der Bebauungsplan im Wesentlichen eine Straßenbreite von 4,50 Meter vor; nur in dem in nordsüdlicher Richtung verlaufenden Bereich ist eine Straßenbreite von 3,50 Meter unter Verzicht auf den ursprünglich vorgesehenen Gehweg festgesetzt. Soweit der Bebauungsplan aus dem Jahr 1971 sowohl am Ende des Plangebiets als auch am Ende der Stichstraße L... eine kleine Wendemöglichkeit vorgesehen hatte, von denen jedenfalls letztere nicht verwirklicht worden war, wurden diese Flächen als allgemeines Wohngebiet überplant und den benachbarten Grundstückseigentümern zum Kauf angeboten.

Nach Ausschreibung der Tief- und Straßenbauarbeiten im Januar 2014 begann die Beklagte im Frühjahr 2014 mit der Herstellung der Erschließungsanlage L....

Mit Bescheid vom 04.08.2014 setzte die Beklagte gegenüber der Mutter der Klägerinnen für das Grundstück FlSt.-Nr. 25/4 eine Vorauszahlung in Höhe von 34.066,10 EUR fest.

Am 03.09.2014 legte die Mutter der Klägerinnen gegen diesen Bescheid Widerspruch ein. Gleichzeitig mit der Widerspruchsbegründung beantragte sie die Aussetzung der Vollziehung gemäß § 80 Abs. 6 VwGO. Der Vorauszahlungsbescheid sei rechtswidrig, da der umlagefähige Erschließungsaufwand zu Unrecht nicht auch auf die Grundstücke FlSt.-Nrn. 13/4, 13/5, 13/7, 13/8 und 13/9 verteilt worden sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten handele es sich bei der Stichstraße nicht um eine selbständige Erschließungsanlage, sondern um eine unselbständige Zuwegung, die sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs als Anhängsel der Haupterschließungsanlage darstelle. Die ungefähr 75 Meter lange Stichstraße erschließe lediglich die oben genannten Grundstücke und ende als Sackgasse. Bei einer Einbeziehung der genannten Grundstücke in die Berechnung würde sich der mit dem Vorauszahlungsbescheid festgesetzte Betrag erheblich mindern.

Mit Bescheid vom 18.03.2015 lehnte die Beklagte den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab. Es seien keine ernsthaften Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides gegeben. Das in der Widerspruchsbegründung zitierte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22.05.2003 - 2 S 446/02 - sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, denn in diesem Fall sei es um eine private, nicht im Eigentum der Gemeinde stehende Zufahrt gegangen, die wegen ihrer Länge von nur 65 Metern als eine nicht selbständige Stichstraße durch das Gericht eingeschätzt worden sei, weshalb die durch diese private Stich- bzw. Zufahrtstraße erschlossenen Grundstücke in die Beitragsberechnung der Haupterschließungsanlage hätte aufgenommen werden müssen. Im vorliegenden Fall handele es sich jedoch um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße, die im Eigentum der Gemeinde stehe. Nach der Rechtsprechung sei bei der Beurteilung, ob eine Stichstraße selbständig sei, die natürliche Betrachtungsweise ausschlaggebend. So werde eine bis 100 Meter tiefe, nicht verzweigte, im Sinne von nicht abknickende Sackgasse (Stichstraße) grundsätzlich als unselbständig eingeordnet. Aus dieser Negativformulierung lasse sich ebenfalls feststellen, dass es sich bei der „Stichstraße L...“ um eine selbständige Erschließungsanlage handele, weil diese eine verzweigte, im Sinne von abknickende Sackgasse (Stichstraße) sei.

Am 06.05.2015 beantragte die Mutter der Klägerinnen beim Verwaltungsgericht unter Wiederholung ihrer Argumentation hinsichtlich der Unselbständigkeit der Stichstraße die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des gegen den Vorauszahlungsbescheid gerichteten Widerspruchs, den das Verwaltungsgericht unter Auseinandersetzung mit der von den Beteiligten vorgetragenen Argumentation zur (Un)Selbständigkeit der Stichstraße mit Beschluss vom 06.07.2015 - 2 K 2573/15 - ablehnte.

Gegen diese Entscheidung legte die Mutter der Klägerinnen Beschwerde ein. Zur Begründung ihrer Ansicht vertiefte sie ihre Ausführungen zur Unselbständigkeit der Stichstraße und wies darüber hinaus darauf hin, dass für das derzeit unbebaute Grundstück noch der ursprüngliche Bebauungsplan gelte, der für dieses Grundstück ein Vollgeschoss festsetze, während der angegriffene Vorauszahlungsbescheid von einer zulässigen Anzahl von zwei Vollgeschossen ausgehe.

Mit Schreiben vom 23.09.2015 hob die Beklagte den Vorauszahlungsbescheid insoweit auf, als ein höherer Betrag als 29.377,65 EUR festgesetzt worden war. Es sei richtig, dass für das Grundstück nur ein Vollgeschoss festgesetzt worden sei. Im Übrigen sei die Beschwerde unbegründet.

Mit Beschluss vom 14.10.2015 - 2 S 1685/15 - wies der Senat die Beschwerde zurück, soweit die Mutter der Klägerinnen diese in Ansehung der Teilabhilfe aufrechterhalten hatte. Die Frage der Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides sei letztlich offen; unter diesen Voraussetzungen habe der Antrag keinen Erfolg. In Anwendung der Grundsätze des Bundesverwaltungsgerichts zu der Frage, ob ein Straßenzug eine einzelne Erschließungsanlage sei oder aus mehreren Anlagen bestehe, spreche - selbst wenn man die monierten Punkte (Wegfall bzw. Nichtvorhandensein eines Wendehammers, Länge 65 bis 70 Meter, funktionale Abhängigkeit von der Hauptstraße, fehlende Baumassierung) berücksichtige - mit Blick auf den in den Akten befindlichen Lageplan einiges dafür, dass die Stichstraße auf Grund ihrer Gebogenheit als selbständige Erschließungsanlage qualifiziert werden könne. Die Gebogenheit werde auch nicht bestritten, sondern lediglich relativiert. Die Frage, ob die Stichstraße L...-... aufgrund ihrer Gebogenheit als selbständige oder unselbständige Erschließungsanlage anzusehen sei, könne letztlich mit Blick auf die gebotene natürliche Betrachtungsweise nur durch einen - im Eilverfahren nicht angezeigten - Augenschein beantwortet werden und sei daher offen.

Mit Schreiben vom 11.11.2015 teilte die Beklagte der Klägerin zu 1 unter anderem die Höhe der rückständigen Beiträge für das Grundstück 25/4 mit, woraufhin die Mutter der Klägerinnen am 18.11.2015 den ursprünglich festgesetzten Vorauszahlungsbetrag in Höhe von 34.066,10 EUR bezahlte.

Mit Bescheid vom 03.02.2016 half die Beklagte dem Widerspruch teilweise ab und setzte - ausgehend von einem auf 1,0 reduzierten Nutzungsfaktor - eine Vorauszahlung in Höhe von 27.908,77 EUR fest.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.03.2016 wies das Landratsamt F...-... den Widerspruch als unbegründet zurück. Gegenstand der Erhebung einer Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag sei die erstmalige Herstellung der zum Anbau bestimmten Anlage „L...“ ab der Einmündung in die Straße „H...“ bis in Höhe der Westgrenze des FlSt.-Nr. 13/2. Bei Ortsterminen am 03.08.2011 und 11.03.2016 seien die Länge und Einsehbarkeit des Endes der „Stichstraße L...“ nach Wegfall der Wendeplatte überprüft worden. Die Stichstraße weise eine Länge von 75 bis 80 Metern auf. Das Ende der Stichstraße sei vom nordöstlichen Grenzpunkt (der bereits ca. 0,80 Meter in der unbefestigten Hoffläche des Flurstücks Nr. 13/14 liege) nicht einsehbar. Dies ergebe sich aus den Eintragungen im Lageplan vom 04.06.2014 bzw. 11.03.2016 und den vier Fotos mit der Bezeichnung „Standort P1“ bis „Standort P4“. Auf dem Foto „Standort P2“ sei das Ende der Fahrbahn der Stichstraße nicht zu erkennen. Der Lageplan und die vier Fotos seien Bestandteil dieses Widerspruchsbescheides. Bei der „Stichstraße L...“ handele es sich um keine selbstständige Erschließungsanlage, da diese Stichstraße vor Erreichen der 100 Meter Grenze mehr oder weniger rechtwinklig in westlicher Richtung abknicke und somit vom nördlichsten Punkt im Einmündungsbereich das Ende dieser Stichstraße nicht zu erkennen sei. Durch die „Stichstraße L...“ erhielten drei Wohnbaugrundstücke die alleinige Erschließung und vier Wohnbaugrundstücke eine Zweiterschließung. Ferner würden durch die Stichstraße drei Garagengrundstücke und ein größeres, derzeit noch unbebautes Grundstück (Flurstück Nr. 13/13) erschlossen. Unter Berücksichtigung der insgesamt lockeren Bebauung im ländlich geprägten Ortsteil H... habe die Bebauung entlang der Stichstraße ein städtebauliches Gewicht. Somit sei die Entscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden, den Aufwand für die Herstellung der Stichstraße getrennt von den Kosten der Herstellung der Anlage „L...-...“ zu ermitteln und diesen Aufwand nur auf die von der Stichstraße erschlossenen Grundstücke unter Berücksichtigung der satzungsrechtlichen Eckermäßigung umzulegen.

Aufgrund entsprechender Hinweise sei in der Vergangenheit detailliert geprüft worden, ob es sich bei dem in den Jahren 2013 bis 2015 vorgenommenen Ausbau um die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage gehandelt habe. Unter Berücksichtigung der in der Urkarte von 1836 dargestellten Situation könne davon ausgegangen werden, dass zum 01.01.1873 im angesprochenen Bereich keine innerörtliche Situation (Ortsteil) vorhanden gewesen sei, sondern, dass es sich bei der vorhandenen Bebauung um einzelne Häuser außerhalb des Ortes gehandelt habe. Die im Nachhinein verwirklichten Baumöglichkeiten zeigten, dass die Bebauung in diesem Bereich am 01.01.1873 noch nicht im Wesentlichen abgeschlossen gewesen sei.

Bei der streitgegenständlichen Erschließungsanlage handele es sich auch nicht um eine „vorhandene Erschließungsanlage“ im Sinne von § 49 Abs. 6 KAG. Denn die erste planerische Festsetzung im angesprochenen Bereich enthalte der Bebauungsplan „Vorderer und hinterer H...“ von 1970. Die Erschließungsanlage sei jedoch zu keinem Zeitpunkt nach diesen Festsetzungen hergestellt worden. Mit dem Bebauungsplan „Vorderer und hinterer H...-... - 1. Änderung" seien die planerischen Festsetzungen und in der Folge das Bauprogramm in zulässiger Weise geändert worden. Nunmehr sei die Herstellung der Erschließungsanlage nach dem Bauprogramm vorgenommen worden, welches auf der Grundlage der geänderten Festsetzungen des Bebauungsplanes beschlossen worden sei.

Die Vorauszahlungspflicht sei zum 05.08.2014 entstanden, da die Voraussetzungen des § 25 KAG für das Entstehen der Vorauszahlungsschuld vorlägen. Die Ermittlung der beitragspflichtigen Grundstücke sei geprüft worden. Dabei sei festgehalten worden, dass alle von der Straße „L...“ erschlossenen und bebaubaren Grundstücke mit der richtigen Grundstücksfläche in die Verteilung des Aufwandes aufgenommen worden seien.

Die für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage „L...“ voraussichtlich entstehenden Kosten seien ebenfalls geprüft worden. Dabei sei festgestellt worden, dass alle Kostenpositionen zu Recht und im angegebenen Umfang einbezogen worden seien. Es ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die erschließungsbeitragsfähigen Gesamtkosten für die Herstellung der Erschließungsanlage in Höhe von 323.070,19 EUR fehlerhaft ermittelt worden seien. Der satzungsgemäß festgelegte Anteil der Beklagten in Höhe von 5 % sei richtigerweise abgezogen worden. Bei der Verteilung des erschließungsbeitragsfähigen Aufwandes seien von der Beklagten die Bestimmungen der Erschließungsbeitragssatzung vom 25.10.2005 nicht vollständig beachtet worden. Dies sei durch den Teilabhilfebescheid der Beklagten vom 03.02.2016 geheilt worden. Die sich hier für das FlSt.-Nr. 25/4 ergebende Reduzierung der Nutzungsfläche habe Auswirkungen auf den Beitragssatz, der sich dadurch auf 25,85 EUR pro Quadratmeter erhöht habe.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 24.03.2016 hat die Mutter der Klägerinnen am Montag, 25.04.2016, beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage gegen den Bescheid vom 04.08.2014 in Gestalt des Teilabhilfebescheides vom 03.02.1016 und des Widerspruchsbescheides vom 21.03.2016 erhoben.

Auf Anforderung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte eine Vergleichsberechnung vorgelegt, um die Auswirkungen auf den Erschließungsbeitrag für den Fall darzustellen, dass die Stichstraße „L...“ eine unselbständige, der Haupterschließungsstraße zuzuordnende Anlage darstelle. Nach der Vergleichsberechnung ergaben sich unter Berücksichtigung des endgültigen Beitragssatzes für die Haupterschließungsstraße L... umlagefähige Kosten in Höhe von 318.868,58 EUR, denen eine Nutzungsfläche von 14.721,00 m² gegenüberstand. Dies bedeutete einen Beitragssatz von 21,66 EUR pro Quadratmeter Nutzungsfläche. Bei Zugrundelegung einer Abrechnungseinheit sei hingegen von umlagefähigen Kosten in Höhe von 382.280,92 EUR und einer Nutzungsfläche von 17.243,00 m² auszugehen, so dass sich ein Beitragssatz von 22,17 EUR pro Quadratmeter Nutzungsfläche ergebe.

Während des Klageverfahrens setzte die Beklagte mit drei gleichlautenden Bescheiden vom 13.01.2017 gegenüber der Mutter der Klägerinnen sowie den Klägerinnen den endgültigen Erschließungsbeitrag für das Grundstück Flst.-Nr. 25/4 in Höhe von 30.518,94 EUR fest. Die drei Bescheide unterschieden sich lediglich hinsichtlich der im Adressfeld angeschriebenen Person. Die Verfügung lautete jeweils „Nach § 1 [...] wird für Ihr Grundstück [...] folgender Erschließungsbeitrag für die Erschließungsanlage „Haupterschließungsanlage L...“ erhoben:

[...]
1.409 m² Nutzungsfläche x Beitragssatz 21,66 EUR/m² = 30.518,94 EUR
Mit Vorausleistungsbescheid bereits erhoben: 34.066,10 EUR*
Somit sind Ihnen zu erstatten: 3.547,16 EUR“

Auf der letzten Seite enthielt der Bescheid unter anderem folgenden Hinweis: „Steht das Grundstück, Erbbaurecht, Wohnungs- oder Teileigentum im Eigentum mehrerer Personen zur gesamten Hand, ist Beitragsschuldner die Gesamthandgemeinschaft (§ 21 Abs. 3 KAG).“ Die Mutter der Klägerinnen legte gegen diesen Bescheid mit Schreiben vom 01.02.2017 Widerspruch ein, über welchen bislang noch nicht entschieden ist.

Mit Blick auf den Erschließungsbeitragsbescheid vom 13.01.2017 hat die Mutter der Klägerinnen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Wesentlichen geltend gemacht, dass sich der ursprünglich angefochtene Vorauszahlungsbescheid erledigt habe. Die Beklagte habe dabei die auf der Grundlage des angefochtenen Vorauszahlungsbescheides erbrachte Zahlung gemäß § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB verrechnet. Rechtliche Folge sei, dass damit zum einen der Leistungsbefehl des Vorauszahlungsbescheides durch Erfüllung erloschen sei. Zum anderen sei auch der festsetzende Teil des Bescheides gegenstandslos geworden, denn den Rechtsgrund für die erbrachte Leistung bilde, soweit sie durch die Verrechnung gedeckt sei, nur noch der endgültige Beitragsbescheid. Damit enthalte der ursprünglich angefochtene Vorauszahlungsbescheid keine Beschwer mehr. Die Aufhebung des Bescheides könne damit nicht mehr gefordert werden. Die Anfechtungsklage sei unzulässig geworden und demnach abzuweisen.

Die Klage sei aber als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig; insbesondere sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen. Die gegen den ursprünglichen Vorauszahlungsbescheid vorgetragenen Argumente gälten gleichermaßen für den nunmehr erlassenen „endgültigen“ Beitragsbescheid und hätten auch dessen Rechtswidrigkeit zur Folge, weshalb gegen diesen ebenfalls Widerspruch eingelegt worden sei. Die nachträgliche gerichtliche Überprüfung sei deshalb geeignet, einen Folgeprozess zu vermeiden.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Gemäß § 169 Abs. 2 AO sei bereits mit Ablauf des Jahres 1975 Festsetzungsverjährung eingetreten. Es sei davon auszugehen, dass bereits im März 1971 die sachliche Beitragspflicht entstanden sei. Dies ergebe sich aus Folgendem: Zwischen dem Vater der Klägerinnen und der Gemeinde H... sei am 06.05.1969 eine Erschließungsvereinbarung abgeschlossen worden. Danach habe dieser die Kosten der Erschließung des Baugebietes zu tragen gehabt. Weiterhin habe sich der Vater verpflichtet, die erforderliche Verkehrsfläche unentgeltlich der Gemeinde zu überlassen. Nach Fertigstellung der Erschließungsanlage ginge diese in Eigentum und Unterhaltungspflicht der Gemeinde über. Mittlerweile würden die Straßenparzellen von der Beklagten unterhalten, womit davon auszugehen sei, dass die Erschließungsanlage L... fertiggestellt sei. Weiterhin habe die Gemeinde H... am 22.09.1970 beschlossen, dass die Erschließungsarbeiten im Bebauungsplangebiet „Vorderer und hinterer H...-...“ noch in diesem Herbst durchzuführen seien, da eine Familie bereits in drei Wochen ihr neuerrichtetes Haus beziehen werde. Darüber hinaus sei den Erwerbern der im Bebauungsplangebiet gelegenen Grundstücke mitgeteilt worden, dass der Erschließungsaufwand mit Beginn der Bauarbeiten für die Erschließungsmaßnahmen fällig und von der Beklagten eingefordert werde. Mit dem Erschließungsaufwand seien die satzungsgemäßen Anschlussbeiträge an Kanalisation ohne Sammelkläranlage und Wasserversorgung sowie die anteiligen Straßenbaukosten abgegolten. Mit Schreiben vom 17.03.1971 sei gegenüber einem Grundstückseigentümer die Zahlung des Erschließungsbeitrages in Höhe von 5.750 DM mit der Begründung angemahnt worden, dass die Erschließungsarbeiten abgeschlossen seien. Da die streitgegenständliche Festsetzung erst nach Eintritt der Festsetzungsverjährung, nämlich im Jahr 2014 erfolgt sei, sei der Bescheid rechtswidrig.

Selbst wenn im Jahr 1971 die sachliche Beitragspflicht nicht entstanden wäre, sei eine Festsetzung des Erschließungsbeitrages rechtswidrig. Dies ergebe sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips. Dieses schütze in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden könnten. Eine Vorteilslage in diesem Sinne sei gegeben, wenn die Erschließungsanlage technisch hergestellt sei. Bereits 1971 sei mitgeteilt worden, dass die Arbeiten an der Erschließungsanlage L... abgeschlossen seien. Die Erschließungsanlage sei zu diesem Zeitpunkt technisch hergestellt gewesen und habe zur Erschließung der angrenzenden Baugrundstücke gedient. Damit sei Festsetzungsverjährung spätestens mit Ablauf des Jahres 2001 eingetreten. Die Vorauszahlung sei jedoch erst im Jahr 2014 erhoben worden.

Schließlich sei der angegriffene Vorauszahlungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtswidrig, da die Beklagte zwei selbstständige Abrechnungseinheiten, namentlich die Straße L... und die Stichstraße L..., gebildet habe. Richtigerweise handele es sich insoweit um eine Erschließungseinheit.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Bezüglich des streitgegenständlichen Erschließungsbeitrags sei keine Verjährung eingetreten. Die sachliche Beitragspflicht für die hier streitgegenständliche Erschließungsanlage sei erst in jüngster Zeit entstanden. Die in früherer Zeit erfolgten Ausbaumaßnahmen hätten zu keiner erstmaligen endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage „L...“ geführt. Die Erschließungsanlage habe in früherer Zeit weder über den nach der Bebauungsplanung erforderlichen Gehweg noch über eine Straßenbeleuchtung verfügt. Aus der vorgelegten Erschließungsvereinbarung gehe hervor, dass der Grundstückseigentümer bei der Errichtung von Gehweganlagen bzw. der Errichtung der Straßenbeleuchtung den satzungsmäßigen Beitrag zu zahlen habe. Auf die Frage, ob die Fahrbahn plangemäß und den Herstellungsmerkmalen der Satzung entsprechend in früherer Zeit hergestellt worden sei, komme es deshalb nicht mehr an, obwohl dies ebenfalls in Zweifel zu ziehen sei.

Die nunmehr vorgelegte Ablösungsvereinbarung sei nichtig. Sie entspreche den Vorgaben der Rechtsprechung zum Mindestinhalt von Ablösungsvereinbarungen nicht. Dies sei schon daraus erkennbar, dass in keiner von beiden Parteien unterschriebenen Vereinbarung ein Erschließungsbeitrag für die Straße zahlenmäßig beziffert worden sei. Die Vereinbarung vom 06.05.1969 verhalte sich dazu nicht. Die vorgelegten weiteren Schriftstücke könnten nicht als Ablösungsvereinbarung qualifiziert werden. Im Übrigen fehle es diesen Schriftstücken auch an der erforderlichen Differenzierung zwischen Erschließungsbeiträgen für die Straße einerseits und Kosten für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung sowie Bebauungsplanung andererseits. Die Erschließungskosten, die mit dem Betrag von 5.750 DM beziffert worden seien, umfassten nicht nur die straßenmäßige Erschließung, sondern auch die mit Wasser und Abwasser. Dies lasse sich aus dem Schreiben der Gemeinde H... vom 06.06.1967 entnehmen, in dem der Erschließungsaufwand mit 5.750 DM bezeichnet worden sei, in dem die satzungsmäßigen Anschlussbeiträge für die Kanalisation ohne Sammelkläranlage und Wasserversorgung sowie die anteiligen Straßenbaukosten enthalten seien.

Auch die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Vorliegend habe es an der endgültigen tatsächlichen Vorteilslage schon deshalb gefehlt, weil - wie bereits mehrfach ausgeführt - Straßenbeleuchtung und Gehweg noch gefehlt hätten.

Zur Frage der Selbstständigkeit bzw. Unselbstständigkeit der Stichstraße L...-... werde auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg verwiesen. Im Übrigen sei eine Vergleichsberechnung zur unselbstständigen Stichstraße zusammen mit der Haupterschließungsstraße vorgelegt worden.

Schließlich sei zur Umstellung der Anfechtungsklage auf die Fortsetzungsfeststellungsklage Folgendes auszuführen: Der angeforderte Vorauszahlungsbetrag für das Flurstück 25/4 sei am 18.11.2015 bezahlt worden. Im endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid sei der bereits bezahlte Vorauszahlungsbetrag angerechnet worden. Der Vorauszahlungsbescheid müsse deshalb bei Verrechnung als „Behaltensgrund“ bestehen bleiben. Es sei deshalb zweifelhaft, ob in der vorliegenden Fallkonstellation die Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt werden könne.

Mit Urteil vom 13.09.2017 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Fortsetzungsfeststellungsklage der Mutter der Klägerinnen als unzulässig abgewiesen. Das zunächst verfolgte Anfechtungsbegehren hinsichtlich des streitgegenständlichen Vorauszahlungsbescheides habe sich während des Klageverfahrens durch den Erlass des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides vom 13.01.2017 erledigt. Habe der Betroffene auf einen angefochtenen Vorauszahlungsbescheid bereits gezahlt, löse - im Fall der Eigentümeridentität - ein endgültiger Beitragsbescheid den vorangegangenen Vorauszahlungsbescheid vollständig ab und führe zu dessen Erledigung auf sonstige Weise. Vorliegend habe sich der Vorauszahlungsbescheid durch Erlass des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides erledigt, weil die Eigentumsverhältnisse an dem Grundstück FlSt.-Nr. 25/4 nach Erlass des Vorauszahlungsbescheides bis zum Zeitpunkt der endgültigen Beitragserhebung unverändert geblieben seien.

Es fehle jedoch das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Die Mutter der Klägerinnen sei auf die Anfechtung des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides zu verweisen; einen Anspruch auf eine Doppelprüfung habe sie nicht. Zwar gebe es Überschneidungen dergestalt, dass die geltend gemachten Gründe für die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides auch die Rechtswidrigkeit des endgültigen Beitragsbescheides zur Folge hätten. Allein der Umstand, dass sich in zwei Verfahren dieselben Rechtsfragen stellten, reiche jedoch für sich genommen nicht aus, um ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu begründen. Entscheidend sei vielmehr, ob die gerichtliche Klärung im Vorprozess die Beteiligten auch im Folgeprozess rechtlich binde. Ein rechtskräftiges Urteil hinsichtlich des Vorauszahlungsbescheides entfalte aber keine Rechtskraftwirkung nach § 121 Nr. 1 VwGO in dem nachfolgenden Prozess betreffend den endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid. Denn es handele sich bei der Vorauszahlung und dem endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid um unterschiedliche Streitgegenstände. Auch eine materielle Bindungswirkung im Sinne einer präjudiziellen Vorwirkung bestehe aufgrund der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe nicht. So könne beispielsweise der endgültige Erschließungsbeitragsbescheid im gerichtlichen Verfahren bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung noch geheilt werden. In diesem Fall wäre die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides nicht nur nicht erforderlich, sondern unnötig.

Gegen das ihr am 25.10.2017 zugestellte Urteil hat die Mutter der Klägerinnen am Montag, 27.11.2017, die Zulassung der Berufung beantragt, die der erkennende Senat mit Beschluss vom 19.02.2018 - 2 S 2676/17 - im Hinblick auf die vom Senat und Bundesverwaltungsgericht noch nicht entschiedene Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Vorauszahlungsbescheides besteht, wenn während des Klageverfahrens der endgültige - noch nicht bestandskräftige - Beitragsbescheid erlassen wird, zugelassen hat.

Zur Begründung der Berufung wiederholen die Klägerinnen als Rechtsnachfolger ihrer zwischenzeitlich verstorbenen Mutter ihr Vorbringen aus dem Klageverfahren. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts besäßen sie das für die Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse. Ein wirtschaftliches Interesse bestehe allein aus einer möglichen Verpflichtung der Beklagten zur Entrichtung von Zinsen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 5b KAG in Verbindung mit § 236 AO. Ein rechtliches Interesse bestehe, da die gegen den Vorauszahlungsbescheid vorgetragenen Argumente gleichermaßen für den endgültigen Beitragsbescheid gälten. Dabei sei es nicht erforderlich, dass eine prozessuale oder materiell-rechtliche Bindungswirkung eintrete. Es sei ausreichend, dass das Gericht die Angelegenheit als Vorfrage prüfe, ohne im Sinne von § 121 VwGO daran gebunden zu sein. Denn es sei davon auszugehen, dass die Beklagte sich bereits bei einem Feststellungsurteil „rechtstreu“ verhalten und den endgültigen Bescheid abändern werde. Damit werde ein weiteres Ziel erreicht, nämlich einen anderen Verwaltungsrechtsstreit zu vermeiden.

Die von der Beklagten vorgelegte Vergleichsberechnung sei fehlerhaft und unschlüssig. Es sei falsch, dass eine gemeinsame Veranlagung zwischen Stichstraße und „Haupterschließungsstraße“ zu einer Schlechterstellung der Klägerinnen führen würde. Die von der Beklagten ermittelte und gewichtete Grundstücksfläche von 17.243 m² sei fehlerhaft. Bei Addition der in Bezug genommenen Quadratmeterzahlen gelange man zu einer Gesamtbeitragsfläche in Höhe von 18.921 m². Darüber hinaus sei das FlSt.-Nr. 13/13 zu Unrecht nicht in die Oberverteilung aufgenommen worden.

Gleiches gelte für das FlSt.-Nr. 15/1. Zwar ende der Bebauungsplan vor dem Grundstück FlSt.-Nr. 15/1 und vor dem Grundstück seien auch keine straßenbaulichen Maßnahmen ausgeführt worden. Nach dem Luftbild zu urteilen, handele sich hierbei um einen landwirtschaftlichen Betrieb, der ehemals im Außenbereich gelegen habe. Durch den Neubau auf dem FlSt.-Nr. 15/3 sei dieser ehemalige landwirtschaftliche Betrieb aus dem Außenbereich in den Innenbereich hineingezogen worden. Fakt sei, dass der landwirtschaftliche Betrieb über die Straße L... erschlossen werde. Es existiere insoweit keine andere Zuwegung, um den landwirtschaftlichen Betrieb zu erreichen.

Schließlich könnten einzelne - bislang einbezogene - Kostenpositionen nicht vollständig im Rahmen eines Erschließungsbeitrags umgelegt werden. Dies gelte für die Kosten für den Aufsatz für Straßenabläufe sowie für die Kosten der Schachtabdeckungen, die von dem Träger der Abwasserbeseitigung zu übernehmen seien. Soweit darüber hinaus bei der Herstellung der Straße Naturstein/Granit verwendet worden sei, handele sich um eine Luxusausführung, die nicht auf die Beitragsschuldner umgelegt werden dürfe. Auch die Bruchsteinmauer, die als Stützmauer im unteren Bereich der Erschließungsanlage errichtet worden sei, diene ganz offensichtlich gestalterischen Aspekten. Hierdurch erziele der einzelne Beitragsschuldner keinen Sondervorteil, sondern die Allgemeinheit profitiere von einer hochwertig anmutenden Straßengestaltung. Diese sei zwar grundsätzlich nicht verwerflich, könne allerdings nicht im Rahmen einer Beitragsveranlagung auf die Beitragsschuldner umgelegt werden.

Die Klägerinnen beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.09.2017 - 2 K 1878/16 - zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 04.08.2014 in der Fassung des Bescheides vom 03.02.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Freudenstadt vom 21.03.2016 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe das Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu Recht verneint, weil kein Anspruch auf Doppelprüfung bestehe. Es liege auch nicht die Fallkonstellation vor, die die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts veranlasst habe, ein Feststellungsinteresse anzunehmen. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass eine materielle Bindungswirkung im Sinne einer präjudiziellen Vorwirkung gerade im Verhältnis von Vorauszahlungsbescheid und endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid nicht bestehe. Ein rechtskräftiges Urteil bezüglich eines Vorauszahlungsbescheides entfalte gerade keine Rechtskraftwirkung für einen nachfolgenden Prozess gegen den endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid. Die Überlegungen zur „Rechtstreue“ der Behörde könnten gerade im Verhältnis von Vorauszahlungsbescheid und endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid nicht verfangen, denn - auch darauf weise das Verwaltungsgericht zu Recht hin - bei der Erhebung von endgültigen Erschließungsbeiträgen könnten sich ganz andere Rechtsfragen stellen als bei der Erhebung von Vorauszahlungen.

Die Vergleichsberechnung enthalte in der Tat einen Rechenfehler, so dass bei Bildung einer Abrechnungseinheit mit der Stichstraße die Gesamtbeitragsfläche von 18.921 m² korrekt sei. Der korrekte Beitragssatz in der Vergleichsberechnung errechne sich deshalb wie folgt: Umlagefähige Kosten / Nutzungsfläche = Beitragssatz (382.280,92 EUR / 18.921 m² = 20,20 EUR/ m² Nutzungsfläche).

Im Bebauungsplan „Vorderer und hinterer H...“ sei für das FlSt.-Nr. 13/13 bewusst kein Baufeld vorgesehen, da eine Bebauung den Blick auf das einzige historische Gebäude (FlSt.-Nr. 13/14) beeinträchtigen würde und sowohl die vorhandene städtebauliche Situation als auch die Topographie nicht für eine Bebauung sprächen. Das Grundstück sei auch nicht nach § 34 BauGB bebaubar, sondern liege im Geltungsbereich des rechtskräftigen Bebauungsplanes „Vorderer und hinterer H...“.

Das FlSt.-Nr. 15/1 sei zu Recht nicht bei der Verteilung des beitragsfähigen Aufwands berücksichtigt worden, denn es liege im planungsrechtlichen Außenbereich und sei deshalb nicht erschließungsbeitragspflichtig.

Die zur Straßenentwässerung gehörenden Positionen des Aufsatzes für Straßenabläufe und die Schachtabdeckungen seien zu 100 % erschließungsbeitragsfähig. Dass die Straßenentwässerung zur Erschließungsanlage gehöre, ergebe sich auch aus den Herstellungsmerkmalen der Satzung. Bordsteine aus Granit/Naturstein würden bei der Beklagten sehr oft verwendet. Sie passten zum einen zum Ortsbild, zum anderen seien sie weitaus beständiger als eventuell günstigere Varianten. Diese Beständigkeit des Materials sei für eine Gemeinde im Schwarzwald mit in der Regel langen Wintermonaten und den sich daraus ergebenden Winterdiensten von Vorteil, da dieses Material weniger angreifbar sei. Im Übrigen würden diese Granitrandsteine auch in vielen anderen Gemeinden verwendet, ohne dass die Rechtsprechung dazu Bedenken geäußert hätte, denn es handele sich hierbei nicht um Luxusvarianten, die den Bereich des rechtlich zulässigen sprengen würden. Die Rechtsprechung habe den Gemeinden immer einen weiten Entscheidungsspielraum eingeräumt, welche Materialien sie bei der Herstellung von Erschließungsanlagen verwende. Diese Grenze („Goldene Straßenlaterne“) sei bei weitem nicht erreicht.

Die vorgelegten Akten des Verwaltungsverfahrens sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe waren Gegenstand des Verfahrens. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 28.01.2020 verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Tod der Mutter der Klägerinnen hat den Rechtsstreit nicht gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 239 Abs. 1 ZPO unterbrochen, denn die Mutter der Klägerinnen war durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten und dieser hat keinen Aussetzungsantrag gemäß § 246 Abs. 1 ZPO gestellt. In einem solchen Fall wird das Verfahren mit Wirkung für und gegen die Erben - hier die Klägerinnen - fortgeführt (BVerwG, Beschluss vom 24.09.2009 - 20 F 6.09 - juris Rn.1).

Die zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage fortgeführte Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen.

Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt, der sich vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

Zwar ist die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, da sich der streitgegenständliche Vorauszahlungsbescheid durch den Erlass des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides erledigt hat (dazu I.); den Klägerinnen fehlt jedoch im vorliegenden Fall das für die Klage erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse (dazu II.).

Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG in Verbindung mit § 124 Abs. 2 AO bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Auf andere Weise erledigt ist ein Verwaltungsakt insbesondere dann, wenn seine Regelungswirkung weggefallen ist. Das ist immer dann der Fall, wenn die sachliche oder rechtliche Grundlage des Regelungsobjekts entfallen ist. Die rechtliche Grundlage ist insbesondere dann entfallen, wenn der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes aufgrund des Erlasses eines neuen Verwaltungsaktes überholt ist (BFH, Urteil vom 20.11.2018 - VIII R 45/15 - juris Rn. 13). Dies ist vorliegend der Fall: Mit dem Erlass der Bescheide vom 13.01.2017, mit denen die Beklagte den Erschließungsbeitrag gegenüber den Klägerinnen und ihrer Mutter endgültig festgesetzt hat, ist der angefochtene Vorauszahlungsbescheid überholt und hat sich damit im Sinne des § 124 Abs. 2 AO „auf andere Weise“ erledigt.

Vorauszahlungsbescheide enthalten ebenso wie endgültige Abgabenbescheide regelmäßig zwei rechtlich selbständige Regelungen, nämlich zum einen die (vorläufige) Festsetzung des geschuldeten Betrages und zum anderen ein an den Adressaten des Bescheides gerichtetes Leistungsgebot, d.h. die Aufforderung zur Zahlung des festgesetzten Betrages bzw. im Fall einer Überzahlung eine Erstattungsverfügung. Um die Frage nach dem Verhältnis zwischen Vorauszahlungsbescheid und endgültigem Abgabenbescheid zu beantworten, müssen dementsprechend beide Regelungsgegenstände in die Betrachtung einbezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 19.12.1997 - 8 B 244.97 - juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.10.2010 - 2 S 2555/09 - juris Rn. 16).

Nach dem Erlass eines Vorauszahlungsbescheides erfolgte Zahlungen lassen das in dem Bescheid enthaltene Leistungsgebot entfallen. Da die Mutter der Klägerinnen die geforderte Vorauszahlung erbracht hat, kommt dem streitgegenständlichen Bescheid insoweit keine belastende Regelungswirkung mehr zu.

Hinsichtlich der Festsetzung des geschuldeten Betrages steht der Erledigung abweichend der von der Beklagten geäußerten Ansicht nicht entgegen, dass der entrichtete Vorauszahlungsbetrag im endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid auf die Beitragsschuld angerechnet worden ist, denn die Beklagte hat ausweislich des endgültigen Beitragsbescheides zunächst den vollständigen endgültig geschuldeten Erschließungsbeitrag festgesetzt und die Anrechnung und Erstattung optisch getrennt dargestellt. Der Umstand, dass die Festsetzung im Vorauszahlungsbescheid den Behaltensgrund in der Vergangenheit dargestellt hat, hindert hingegen nicht, dass der endgültige Erschließungsbeitragsbescheid ab dem Zeitpunkt seines Erlasses die Funktion des Behaltensgrundes übernimmt und somit den Vorauszahlungsbescheid ablöst. Dass der Vorauszahlungsbescheid weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen in der Vergangenheit darstellt, führt nicht dazu, dass eine Erledigung ex nunc zu verneinen ist. Im Übrigen steht der Erledigung vorliegend weder entgegen, dass der endgültige Erschließungsbeitragsbescheid aufgrund des anhängigen Widerspruchsverfahrens noch nicht bestandskräftig geworden ist (dazu 1.), noch, dass der Vorauszahlungsbescheid auf der einen Seite und der endgültige Bescheid auf der anderen Seite an unterschiedliche Adressaten gerichtet sind (dazu 2.).

1. Die Erledigung des Vorauszahlungsbescheides tritt bereits mit Erlass des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides und nicht erst mit dessen Bestandskraft ein. Dies ergibt sich im Hinblick auf die jeweiligen Voraussetzungen aus dem Verhältnis des Vorauszahlungsbescheides zu dem endgültigen Bescheid. Voraussetzung für den Erlass eines Vorauszahlungsbescheides ist gemäß § 25 Abs. 2 KAG - anders als bei dem endgültigen Beitragsbescheid -, dass die Erschließungsbeitragsschuld noch nicht entstanden ist. Dies bedeutet, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines Vorauszahlungsbescheides und eines endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides nicht gleichzeitig erfüllt sein können, sondern - unterstellt die jeweils weiteren Voraussetzungen liegen vor - nur in zeitlicher Abfolge gegeben sind.

Erlässt die Behörde den endgültigen Beitragsbescheid, macht sie damit deutlich, dass sie die Vorauszahlungssituation für beendet hält, und stellt - für den Fall bereits erfolgter Zahlung auf die Beitragsschuld - den Rechtsgrund für das weitere Behaltendürfen dieses Betrages auf den endgültigen Beitragsbescheid um (OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 30.06.2009 - 15 B 524/09 - juris Rn. 6).

Soweit dagegen im Hinblick auf den Zweck der Vorauszahlung, der Gemeinde bereits vor dem Entstehen der endgültigen Beitragspflicht und deren Festsetzung die für den Ausbau notwendigen Mittel zu verschaffen, eingewendet wird, dass für die Erledigung des Vorauszahlungsbescheides die Bestandskraft des endgültigen Bescheides maßgeblich sei, weil andernfalls bei einer Aufhebung des endgültigen Bescheides und der Annahme einer dennoch bereits eingetretenen Erledigung des Vorauszahlungsbescheides der Rechtsgrund für eine bereits erbrachte Vorauszahlung entfalle und die Gemeinde womöglich verpflichtet sei, die Vorauszahlung zu erstatten (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.01.2009 - 2 LB 43/08 - juris Rn. 37 ff.; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl., § 21 Rn. 47 ff.), überzeugt diese Ansicht nicht.

Erweist sich der endgültige Beitragsbescheid als rechtswidrig, weil eine Beitragsschuld für das Grundstück gar nicht entstehen kann oder jedenfalls in der verfügten Höhe nicht entstanden ist, besteht auch keine sachliche Rechtfertigung mehr für das Behaltendürfen der nicht mehr von der Beitragsschuld gedeckten Vorauszahlung kraft des Vorauszahlungsbescheides. Denn eine Vorauszahlung rechtfertigt sich nur, weil eine Beitragsschuld entstehen kann und ist von der Höhe her begrenzt bis zur Höhe der Beitragsschuld (OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 30.06.2009 - 15 B 524/09 - juris Rn. 7).

Allein in dem Sonderfall, dass die Beitragsschuld in der verfügten Höhe entgegen der Annahme der Behörde noch nicht entstanden ist, aber noch entstehen kann, besteht ein legitimes Interesse der Gemeinde, den gezahlten Betrag auch bei Beseitigung der Wirkungen des endgültigen Beitragsbescheides noch behalten zu dürfen. Dieses Interesse kann sie aber durch sofortigen Neuerlass eines Vorauszahlungsbescheides in Reaktion auf die Beseitigung der Wirkungen des Beitragsbescheides befriedigen, wenn die Vorauszahlungssituation in Wirklichkeit noch besteht (OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 30.06.2009 - 15 B 524/09 - juris Rn. 8).

Die Erledigung ist auch nicht deshalb zu verneinen, weil der Vorauszahlungsbescheid in der Vergangenheit bis zum Erlass des endgültigen Beitragsbescheides Rechtswirkungen dergestalt ausgelöst hat, dass er den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Vorausleistung bis zum Erlass des endgültigen Beitragsbescheides gebildet hat und die Annahme einer Erledigung der Möglichkeit einer gerichtlichen Aufhebung und damit einem Zinsanspruch gemäß § 236 AO entgegenstehen könnte (so aber Bayr. VGH, Urteil vom 01.03.2012 - 20 B 11.1723 - juris Rn. 15). Diese Ansicht überzeugt nicht, denn dadurch wird die Frage der Erledigung an eine unzutreffende Voraussetzung geknüpft. Die Frage der Erledigung bezieht sich grundsätzlich darauf, ob die in dem Verwaltungsakt enthaltene Regelung keine Wirkung mehr entfaltet, nicht aber darauf, ob die Erledigung oder ihr Nichteintritt Voraussetzung für die Geltendmachung eines weiteren Anspruchs ist.

2. Gemäß § 25 Abs. 3 Satz 2 KAG sind Vorauszahlungen mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen, auch wenn der Vorauszahlende nicht Schuldner des endgültigen Beitrags ist. Aus dieser und der insoweit vergleichbaren Regelung des § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB wird allgemein geschlossen, dass keine Erledigung des Vorauszahlungsbescheides eintritt, wenn nach der Vorauszahlungserhebung das Eigentum an dem Grundstück wechselt und die Vorauszahlung kraft Gesetzes mit dem Beitrag des neuen Eigentümers verrechnet wird. In diesem Fall bleibt der Vorauszahlungsbescheid die formelle Grundlage dafür, dass die Gemeinde die vom Voreigentümer gezahlte Vorauszahlung mit Tilgungswirkung für die dem endgültigen Beitragsschuldner gegenüber festgesetzte Beitragsforderung behalten darf (Reif in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 25 Rn. 6.3.1).

Für die Frage nach der Erledigung ist jedoch - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht entscheidend daran anzuknüpfen, ob zwischen dem Erlass des Vorauszahlungsbescheides und des endgültigen Bescheides ein Eigentumswechsel stattgefunden hat; dieser Fall dürfte lediglich den in der Praxis häufigsten Fall darstellen.

§ 25 Abs. 3 Satz 2 KAG regelt die Verrechnung der Vorauszahlung mit der endgültigen Beitragsschuld voraussetzungslos und enthält in seinem zweiten Halbsatz lediglich die Klarstellung für den Fall, in dem die Person des Vorauszahlenden und der endgültige Beitragsschuldner auseinanderfallen, dass dennoch eine Verrechnung stattfindet. Insofern kommt es im Hinblick auf die hier interessierende Frage der Erledigung des Vorauszahlungsbescheides weder entscheidend auf einen Eigentumswechsel noch darauf an, ob der jeweilige Adressat der rechtmäßige Adressat des Vorauszahlungsbescheides und des endgültigen Bescheides ist, sondern darauf, ob der Vorauszahlungsbescheid und der endgültige Bescheid an unterschiedliche Adressaten gerichtet sind.

Vorliegend ist jedenfalls im Hinblick auf die Mutter der Klägerinnen ein Adressatenwechsel zu verneinen. Der streitgegenständliche Vorauszahlungsbescheid war ausschließlich an die Mutter der Klägerinnen gerichtet. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Satz „Beitragsschuldner ist die in der Anschrift genannte Person“ in Verbindung mit der im Adressfeld genannten Mutter der Klägerinnen.

Unabhängig von der hier nicht zu entscheidenden Frage, ob aufgrund der Regelung in § 21 Abs. 3 KAG die Gesamthandsgemeinschaft in Form einer fortgesetzten Gütergemeinschaft tatsächlich Beitragsschuldnerin sein kann (offen gelassen bei einer Erbengemeinschaft VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.09.2013 - 2 S 889/13 - juris Rn. 23, bejahend: Reif, aaO, § 21 Rn. 3.4; verneinend: Driehaus/Raden, aaO, § 24 Rn. 8, Göppl in VBlBW 2009, 138 (139 f.)) und wer gegebenenfalls für diese Beitragsschulden haftet, was sich in erster Linie nach den §§ 1483 ff. BGB richtet, ergibt die Auslegung der endgültigen Bescheide nicht, dass diese an eine Gesamthandsgemeinschaft - und damit an eine andere „Person“ - gerichtet sind. Die Auslegung der Bescheide vom 13.01.2017 zeigt vielmehr, dass die endgültige Beitragsschuld gegenüber allen drei Adressatinnen unabhängig voneinander festgesetzt werden sollte. Die endgültigen Bescheide ergingen zum einen an die Klägerinnen und zum anderen an ihre Mutter. Diese drei Bescheide unterscheiden sich lediglich im Hinblick auf die im Adressfeld jeweils angeschriebene Person. Sie enthalten weder einen Hinweis darauf, in welchem Verhältnis die drei Adressatinnen der Bescheide für die festgesetzte Beitragsschuld haften, noch - als Kehrseite dazu -, dass der in Folge der Überzahlung entstandene Erstattungsbetrag im Verhältnis zu den drei Adressatinnen nur einmal seitens der Beklagten zu erstatten ist. Auch dem auf der ersten Seite der Bescheide jeweils genannten „Verteiler“ ist aufgrund der Formulierung „Beitragspflichtiger“ nicht zu entnehmen, dass ein gleichlautender Bescheid an eine weitere Person ergangen ist. Der allgemeine Hinweis auf § 21 Abs. 3 KAG reicht aufgrund dieser Umstände im vorliegenden Fall nicht aus, um davon auszugehen, dass der Bescheid an die Gesamthandsgemeinschaft oder die Mutter der Klägerinnen als Teil der Gesamthandsgemeinschaft gerichtet werden sollte, denn dafür fehlt es an jeglicher Bezugnahme auf den konkreten Fall.

Dies führt dazu, dass zwar mit Blick auf den lediglich an die Mutter der Klägerinnen gerichteten Vorauszahlungsbescheid die Beklagte durch den Erlass der endgültigen Beitragsbescheide zwei weitere Schuldnerinnen herangezogen hat; insoweit liegt jedoch mit Blick auf die Person der Mutter der Klägerinnen kein der Erledigung im Wege stehender Adressatenwechsel vor.

II.

Den Klägerinnen fehlt jedoch das notwendige Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 Abs. 2 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur dann zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 30; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 113 Rn. 108). Typischerweise besteht das berechtigte Interesse in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses, der Absicht zum Führen eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses oder der Beeinträchtigung einer wesentlichen Grundrechtsposition (vgl. zu den einzelnen Voraussetzungen der Fallgruppen BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 21 ff.).

1. Die vorliegende Situation der Erledigung eines Vorauszahlungsbescheides durch einen endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid lässt sich unter keine dieser Fallgruppen - auch nicht die Fallgruppe der Wiederholungsgefahr - subsumieren.

Die Möglichkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Wiederholungsgefahr soll den Betroffenen davor schützen, in Zukunft nochmals der geltend gemachten Rechtsverletzung ausgesetzt zu werden. Unter dem Aspekt der Prozessökonomie sollen zudem die Gerichte von zukünftigen Verfahren zu denselben Rechtsfragen entlastet werden und dem Betroffenen die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung erhalten bleiben (BVerwG, Beschluss vom 17.12.2019 - 9 B 52.18 - juris Rn. 15).

Ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr ist gegeben, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird. Hat sich die Wiederholungsgefahr bereits realisiert, ist ein berechtigtes Interesse zu verneinen. Denn die Wiederholungsgefahr begründet ein berechtigtes Feststellungsinteresse deshalb, weil die gerichtliche Feststellung den Beteiligten Richtschnur für ihr künftiges Verhalten bieten soll. Die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses ist im Fall der Wiederholungsgefahr mit anderen Worten von der Erwartung getragen, dass eine Behörde von dem Erlass des erwarteten Verwaltungsaktes Abstand nehmen wird, wenn das Gericht feststellt, dass der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist. Diese Lenkungswirkung indes kann ein feststellendes Urteil nicht mehr entfalten, wenn der erwartete Verwaltungsakt bereits erlassen ist. In diesem Fall ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes für den Kläger nutzlos, weil der Erlass des Verwaltungsaktes nicht (mehr) abgewendet werden kann. Er bedarf dieser Feststellung auch nicht, weil er den nunmehr erlassenen Verwaltungsakt anfechten kann und muss, um seine Rechte wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 02.11.2017 - 7 C 26.15 - juris Rn. 18; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 24.11.2010 - 3 L 91/10 - juris Rn. 23).

Selbst wenn eine Wiederholungsgefahr im Hinblick auf ein noch anhängiges Widerspruchsverfahren in Betracht käme, ist dem Verwaltungsgericht jedenfalls darin zuzustimmen, dass ein gerichtliches Urteil über die Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides vorliegend keine Lenkungswirkung entfalten kann, weil dem Erlass eines endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides jedenfalls nicht die im Wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zugrunde liegen wie dem Erlass des Vorauszahlungsbescheides.

Gemäß § 25 Abs. 2 KAG können Vorauszahlungen bis zur Höhe des voraussichtlich endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn ein Erschließungsbeitrag noch nicht entstanden ist, mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Die Erhebung von Vorauszahlungen und somit der Erlass eines Vorauszahlungsbescheides ist damit - wie bereits oben ausgeführt - nur möglich, solange eine sachliche Beitragsschuld noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden ist. Demgegenüber setzt der Erlass eines endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides gemäß § 20 Abs. 2 KAG die erstmalige endgültige Herstellung der in § 33 Satz 1 Nr. 1 und 2 KAG genannten Erschließungsanlagen voraus. Die Voraussetzungen für den Erlass eines Vorauszahlungsbescheides und eines endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides können daher in zeitlicher Hinsicht nicht parallel vorliegen.

Dies bedeutet gleichzeitig, unabhängig von der hier nicht zu entscheidenden Frage, ob für die Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides der Zeitpunkt des Erlasses des Vorauszahlungsbescheides oder der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist (vgl. dazu Driehaus/Raden, aaO, § 21 Rn. 30), dass sich die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides und des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides nach unterschiedlichen Zeitpunkten richtet.

Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass § 25 Abs. 2 KAG für den Erlass eines Vorauszahlungsbescheides zwar grundsätzlich voraussetzt, dass die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist, aber ein rechtmäßiger Vorauszahlungsbescheid nicht dadurch rückwirkend rechtswidrig wird, dass die Gemeinde später etwa aus erschließungstechnischen Gründen ihre Ausführungsplanung ändern und die bei Anforderung der Vorauszahlung zunächst absehbare endgültige Herstellung auf einen nicht absehbaren Zeitpunkt verschieben muss (Reif, aaO, § 25 Rn. 5.1), ergibt sich ferner, dass die Zeitpunkte, in denen die Rechtmäßigkeit des Vorausleistungsbescheides und des endgültigen Beitragsbescheides beurteilt werden müssen, unter Umständen erheblich voneinander abweichen. Insofern können sich die Umstände, die den Bescheiden jeweils zugrunde liegen, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht unterscheiden. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn bei Erlass des Vorauszahlungsbescheides und des endgültigen Bescheides unterschiedliche Erschließungsbeitragssatzungen Anwendung finden, die jeweils eine eigene Fehlerquelle darstellen können.

Auch der Vergleich der weiteren Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass eines Vorauszahlungsbescheides und den Erlass eines endgültigen Beitragsbescheides offenbart weitere Unterschiede: Vorauszahlungen werden im Vorgriff auf künftig entstehende Beitragsschulden erhoben. Gegenstand der Erhebung von Vorauszahlungen ist, sofern die Gemeinde keine abweichende Entscheidung über den Ermittlungsraum trifft, die einzelne Erschließungsanlage. Somit muss die Gemeinde im Zeitpunkt der Vorauszahlungserhebung eine Annahme treffen bzw. prognostisch bewerten, was bei späterer Realisierung der gemeindlichen Planungen voraussichtlich die beitragsfähige Erschließungsanlage sein wird und welche Ausdehnung diese erfährt, denn dies bildet die Basis für die Ermittlung der über Vorauszahlungen umzulegenden Kosten. Maßgebend ist also, von welchem Anlagenverständnis (bezogen auf den späteren Zeitpunkt der vollständigen Umsetzung der gemeindlichen Planungen), die Gemeinde bei Erlass der Vorauszahlungsbescheide ausgehen kann. Dies schließt nicht aus, dass später im Rahmen der endgültigen Heranziehung auf Grund der Maßgeblichkeit des Ermittlungsraums im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragsschuld eine veränderte Anlage die Beitragsgrundlage darstellen kann (Reif, aaO, § 25 Rn. 5.2).

Anders als bei der Heranziehung zu einem endgültigen Erschließungsbeitrag hängt die Rechtmäßigkeit der Erhebung einer Vorauszahlung auch nicht davon ab, ob eine Anbaustraße bereits dem öffentlichen Verkehr gewidmet worden ist, weil die Widmung regelmäßig der endgültigen technischen Herstellung folgt, Vorauszahlungen hingegen bereits vor der der endgültigen Herstellung erhoben werden (Reif, aaO, § 25 Rn. 5.4). Ferner brauchen die Anforderungen des § 125 BauGB für die Erhebung von Vorauszahlungen noch nicht erfüllt zu sein (Reif, aaO, § 25 Rn. 5.4).

Auch im Hinblick auf die Ermittlung der Vorauszahlungshöhe ist die Gemeinde gehalten, eine auf den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragsschuld ausgerichtete Prognose über den Umfang der bis dahin voraussichtlich entstehenden beitragsfähigen Erschließungskosten anzustellen. Maßgebend für die Rechtmäßigkeit der für die Berechnung der Vorauszahlungen getroffenen Kostenschätzung ist nicht die Deckungsgleichheit mit den erst nach Abschluss der Bauarbeiten feststellbaren Erschließungskosten, sondern die Anwendung einer sachgerechten Schätzungsgrundlage (Reif, aaO, § 25 Rn. 5.5).

Schließlich können die Bescheide im Hinblick auf die Regelung des § 25 Abs. 3 Satz 2 KAG unterschiedliche Adressaten und damit jeweils eine eigene Fehlerquelle haben.

2. Die genannten Fallgruppen zur Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses sind nicht abschließend. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch dann besteht, wenn die Feststellung für ein anderes Rechtsverhältnis, insbesondere ein anderes Verfahren, vorgreiflich sein kann. Ebenso wie bei der anerkannten Fallgruppe eines anhängigen Schadensersatz- und Entschädigungsprozesses, muss es sich jedoch um eine Vorfrage handeln, deren rechtskräftige Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtsposition des Klägers verbessern könnte (BVerwG, Beschluss vom 14.12.2018 - 6 B 133.18 - juris Rn. 15 und Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 - juris Rn. 28).

In der Rechtsprechung ist das notwendige berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des infolge des Erlasses des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides erledigten Vorauszahlungsbescheides zum Teil bejaht worden, wenn die für die Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides geltend gemachten Gründe auch die vollständige oder teilweise Rechtswidrigkeit des endgültigen Bescheides zur Folge hätten (OVG Niedersachsen, Urteil vom 08.11.2018 - 9 LC 4/17 - juris Rn. 37; Bayr. VGH, Urteil vom 22.10.2010 - 6 BV 09.1363 - juris Rn. 23, Urteil vom 22.07.2010 - 6 B 09.584 - juris Rn. 34, Urteil vom 11.12.2009 - 6 B 08.682 - juris Rn. 21; OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 23.11.2001 - 3 A 1725/00 - juris Rn. 12 ff.). Als solche Gründe sind in der Vergangenheit insbesondere die Frage der Unwirksamkeit der Erschließungsbeitragssatzung, die sowohl dem Vorauszahlungsbescheid als auch dem endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid zugrunde lag, als auch die Frage der Beitragsfreiheit einer Erschließungsanlage im Hinblick auf das Vorhandensein einer historischen oder vorhandenen Straße benannt worden. Weitere Überschneidungen sind denkbar, wenn es etwa um die Frage geht, ob die Beitragspflicht bereits früher entstanden und insoweit Festsetzungsverjährung eingetreten ist.

Auch wenn es richtig ist, dass es im Verhältnis von Vorauszahlungsbescheid und endgültigem Erschließungsbeitragsbescheid Überschneidungen hinsichtlich der im Rahmen der Rechtmäßigkeit zu prüfenden Fragen geben kann, überzeugt die pauschale Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses in den Fällen, in denen es den Beteiligten oder zumindest dem Kläger eigentlich um die Rechtmäßigkeit des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides geht, nicht. Denn die Fortsetzungsfeststellungsklage dient grundsätzlich nicht dazu, eine gutachterliche Stellungnahme der Gerichte zu einzelnen Rechtsfragen einzuholen.

Zur Bejahung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses kann zunächst die bloße Behauptung einer Schnittmenge von bei beiden Bescheiden aufgeworfenen Fragen nicht ausreichen, um die Klage für zulässig zu halten. Denn ansonsten käme dem Fortsetzungsfeststellungsinteresse keine Filterfunktion mehr zu.

Auch erscheint es nicht sachgerecht, das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf die bloße Behauptung des Klägers, die für die Rechtswidrigkeit des Vorauszahlungsbescheides geltend gemachten Gründe hätten auch die vollständige oder teilweise Rechtswidrigkeit des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides zur Folge, ohne eine vertiefte Prüfung zu bejahen, wenn gleichzeitig abzusehen ist, dass es auf diese Einwände im Hinblick auf den endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid nicht ankommt; etwa, weil sich dieser bereits wegen eines falschen Adressaten als rechtswidrig erweisen sollte (vgl. zu dem umgekehrt gelagerten Fall, dass der Vorauszahlungsbescheid wegen fehlerhafter Adressierung rechtswidrig war, Bayr. VGH, Urteil vom 22.10.2010 - 6 BV 09.1363 - juris Rn. 23), denn in diesem Fall wäre die Fortsetzungsfeststellungsklage nicht geeignet, die gerichtliche Überprüfung des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides zu vermeiden.

Um beurteilen zu können, ob eine Prüfung der Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheides gleichzeitig einen Prozess hinsichtlich des endgültigen Beitragsbescheides vermeiden könnte und der Kläger daher ein berechtigtes Interesse an der Fortführung der Klage hat, müsste im Rahmen der Zulässigkeit geprüft und festgestellt werden, ob und inwieweit die hinsichtlich des Vorauszahlungsbescheides zu prüfenden Fragen im konkreten Fall Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit des endgültigen Beitragsbescheides erlauben. Dies kann im Einzelfall eine umfangreiche, weit in die Begründetheit reichende Prüfung bedeuten. Eine solche Prüfung ist jedoch mit dem Verhältnis von Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung nicht zu vereinbaren.

Der vorliegende Fall veranschaulicht diese Problematik, denn die Beteiligten streiten vorliegend unter anderem um die maßgebliche Ausdehnung der Erschließungsanlage, also die Frage, ob die Stichstraße als unselbständiges Anhängsel der Haupterschließungsstraße mit in den Ermittlungsraum einzubeziehen ist, und die Frage der berücksichtigungsfähigen Kosten. Beides sind Fragen, bei denen die Beklagte bei Erlass des Vorauszahlungsbescheides zunächst eine Prognose anzustellen hat, deren Ergebnis von dem Sachverhalt abweichen kann, der dem endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid zugrunde zu legen ist. Aufgrund der möglichen Unterschiede können diese Fragen zwar im Rahmen des Vorauszahlungsbescheides und des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides gleich zu beantworten sein, zwingend ist dies jedoch nicht. Im Hinblick auf den mit der Fortsetzungsfeststellungsklage zu verwirklichenden Gedanken der Prozessökonomie ist es nicht sachgerecht, wenn im Rahmen der Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage zusätzlich eine vergleichende Prüfung anzustellen ist.

Hinzu kommt, dass grundsätzlich auch die Möglichkeit einer Einbeziehung des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides in den anhängigen Rechtsstreit besteht.

Im Steuerrecht, das die Situation der Erledigung eines Vorauszahlungsbescheides durch einen endgültigen Steuerbescheid ebenfalls kennt, wird eine Fortsetzungsfeststellungsklage im Hinblick auf einen sich durch den Erlass eines Jahressteuerbescheides erledigenden Vorauszahlungsbescheid nur dann als zulässig angesehen, wenn sich bei der Beurteilung des Vorauszahlungsbescheides Rechtsfragen stellen, die im Rahmen der Entscheidung über den Jahressteuerbescheid nicht geklärt werden können und an deren Klärung der Kläger ein berechtigtes Interesse hat (BFH, Beschluss vom 08.11.2013 - X B 58/13 - juris Rn. 20; Stapperfend in Gräber, FGO, 9. Aufl., § 100 Rn. 84).

Hintergrund für diese Rechtsprechung ist § 68 FGO. Gemäß § 68 Satz 1 FGO wird der neue Verwaltungsakt Gegenstand des Verfahrens, wenn der angefochtene Verwaltungsakt nach Bekanntgabe der Einspruchsentscheidung geändert oder ersetzt wird, ohne dass es dafür eines Antrags eines Beteiligten bedarf. Ein Einspruch gegen den neuen Verwaltungsakt ist gemäß § 68 Satz 2 FGO insoweit ausgeschlossen. Die Finanzgerichtsordnung geht dabei davon aus, dass möglichst der ändernde oder ersetzende Bescheid zum Gegenstand des Verfahrens gemacht wird (BFH, Urteil vom 01.10.1992 - V R 81/89 - juris Rn. 15).

Eine vergleichbare Regelung enthält die Verwaltungsgerichtsordnung nicht. Eine analoge Anwendung des § 68 FGO auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren kommt zwar grundsätzlich nicht Betracht, weil keine planwidrige Regelungslücke besteht, nachdem sich der Gesetzgeber bewusst gegen eine Übernahme der Regelung in die Verwaltungsgerichtsordnung entschieden hat, da er befürchtet hat, dass diese Regelung im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht zu einer Verfahrensbeschleunigung führt (vgl. BT-Drs. 13/3993, S. 20; BT-Drs. 13/5098, S. 24). Unabhängig von der Frage, ob diese Einschätzung auch für verwaltungsgerichtliche Verfahren gilt, denen Rechtsverhältnisse zugrunde liegen, die im Übrigen durch steuerrechtliche Normen geprägt sind, ermöglicht § 91 VwGO jedoch grundsätzlich ebenfalls eine Klageänderung.

Unabhängig von der hier nicht zu entscheidenden Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Klageänderung gemäß § 91 VwGO im Berufungsverfahren möglich ist (bejahend: Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 91 Rn. 93; Peters/Kujaht in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 91 Rn. 4; krit. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 91 Rn. 33), ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Mit § 91 VwGO soll im Interesse der Prozessökonomie die Möglichkeit eröffnet werden, einen bereits rechtshängig gewordenen Streit möglichst umfassend zu entscheiden. Gegenüber der Erhebung einer völlig neuen Klage bietet die Klageänderung den Vorteil, dass die bisherigen Prozessergebnisse weiterverwendet werden können (Peters/Kujaht aaO, § 91 Rn. 1).

Grundsätzlich ist es auch in der Konstellation, dass der Vorauszahlungsbescheid durch einen endgültigen Erschließungsbeitragsbescheid abgelöst wird, sachgerecht, die Überprüfung auf den endgültigen Bescheid zu beschränken, weil damit im Regelfall dem Interesse der Beteiligten an einer endgültigen Streitbelegung besser gedient wird als im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den Vorauszahlungsbescheid.

Zwar gelten für die geänderte Klage - auch bei einer Einwilligung der Beteiligten oder der Bejahung der Sachdienlichkeit der Klageänderung durch das Gericht - sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen (Ortloff/Riese, aaO, § 91 Rn. 87); dies bedeutet auch, dass vor Klageerhebung grundsätzlich ein Widerspruchsverfahren durchzuführen ist.

Die Durchführung des Widerspruchsverfahrens gemäß §§ 68 ff. VwGO dient der Selbstkontrolle der Verwaltung, dem individuellen Rechtsschutz und der Entlastung der Gerichte. Sind diese Ziele vor Klageerhebung schon auf andere Weise erreicht worden oder können sie nicht mehr erreicht werden, ist ein Widerspruchsverfahren sinnlos. Seine Durchführung würde einen sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus darstellen, der die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes unnötig verzögert. Das Widerspruchsverfahren kann seinen Zweck nicht mehr erreichen, wenn feststeht, dass der Widerspruch unabhängig von der Begründung keinen Erfolg haben würde (BVerwG, Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 - juris Rn. 35 f.). Die Entbehrlichkeit des Vorverfahrens ist zu bejahen, wenn im Wege der Klageänderung anstelle des ursprünglich angefochtenen Verwaltungsaktes ein neuer Verwaltungsakt Gegenstand des Rechtsstreits wird und das geänderte Klagebegehren im Wesentlichen denselben Streitstoff betrifft wie das ursprünglich durchgeführte Vorverfahren (vgl. etwa BVerwG, Urteil 23.03.1982 - 1 C 157.79 - juris Rn. 22). Darüber hinaus ist die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens verzichtbar, wenn sich der auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlässt und deren Abweisung beantragt (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22.07.1999 - 2 C 14/98 - juris Rn. 20).

100

Vorliegend wäre nicht von der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens auszugehen. Zum einen wären Ausgangs- und Widerspruchsbehörde nicht identisch und zum anderen würden sich im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides nicht nur die Fragen stellen, die bereits im Rahmen des Vorverfahrens bezüglich des Vorauszahlungsbescheides geprüft worden sind, sondern weitere, wesentliche Fragen, die von den Beteiligten erst im Rahmen des Klage- und Berufungsverfahrens geltend gemacht worden sind.

101

Dies gilt insbesondere für die erst im Berufungsverfahren aufgeworfene Frage nach einer Einbeziehung des FlSt.-Nr. 15/1 in die Oberverteilung. Unterstellt die Rechtsansicht der Klägerinnen, dass das FlSt.-Nr. 15/1 in den (unbeplanten) Innenbereich hineingezogen worden ist, träfe zu, würde sich nicht nur die Frage nach einer (teilweisen) Einbeziehung des FlSt.-Nr. 15/1 in die Oberverteilung, sondern auch die Frage stellen, ob die Erschließungsanlage bei natürlicher Betrachtungsweise nicht auch zumindest einen Teil der Strecke vor dem FlSt.-Nr. 15/1 umfassen würde. Damit wäre gleichzeitig die Frage verbunden, ob die Beitragspflicht überhaupt schon entstanden ist.

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Darüber hinaus ist im Rahmen des anhängigen Widerspruchsverfahrens der - bislang nicht durch die Widerspruchsbehörde geprüften - Frage der Einbeziehung des FlSt.-Nr. 13/13 in die Oberverteilung nachzugehen und - unter Berücksichtigung des Todes der Mutter der Klägerinnen - die Frage des richtigen Adressaten des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides zu klären.

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Insofern stellen sich zahlreiche Fragen, die zum Teil gar nicht im Wege der Prüfung des Vorauszahlungsbescheides geklärt werden können.

104

Auch wenn im vorliegenden Verfahren demnach nicht die Möglichkeit einer Klageänderung gemäß § 91 VwGO und damit der Einbeziehung des endgültigen Beitragsbescheides besteht, zwingt dies nicht zu der Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses. Denn grundsätzlich besteht die - sachgerechtere - Möglichkeit einer Klageänderung gemäß § 91 VwGO. Das Hindernis des fehlenden Vorverfahrens dürfte auch in vielen Fällen nicht bestehen, da entweder Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch sind oder aber die Beteiligten die Möglichkeit haben, das Vorverfahren bezüglich des endgültigen Erschließungsbeitragsbescheides während des Klageverfahrens durchzuführen. Für die verbleibenden Fälle, in denen die - sachgerechte - Umstellung der Klage nicht möglich ist, ist der Kläger wegen der Möglichkeit einer Klage gegen den endgültigen Bescheid nicht rechtsschutzlos gestellt.

105

3. Die Klägerinnen haben auch kein Interesse an der Fortführung der Klage gegen den Vorauszahlungsbescheid im Hinblick auf die für das Klageverfahren angefallenen Kosten, denn die Kostentragung ist letztendlich eine Frage der Kostenentscheidung, bei der - auch bei einer Erledigung des Rechtsstreits - gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO der bisherige Sach- und Streitstand zu berücksichtigen ist.

106

4. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist schließlich auch nicht mit dem von den Klägerinnen geltend gemachten wirtschaftlichen Interesse zu begründen.

107

a) Das Feststellungsinteresse ergibt sich nicht aus einem etwaigen Zinsanspruch. Denn eine Verzinsung des Anspruchs auf Erstattung einer überschießenden Vorauszahlung ist in § 25 Abs. 3 KAG nicht vorgesehen; eine Verzinsung kommt deshalb nur in Betracht, soweit dies nach § 3 Abs. 1 Nr. 5b KAG in Verbindung mit §§ 233 ff. AO gesetzlich geregelt ist. Insoweit kann hier nur an die Prozesszinsen nach § 236 AO gedacht werden, wenn der Vorauszahlungsbescheid durch eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung aufgehoben oder herabgesetzt wird. In allen anderen Fällen der Rückerstattung einer Vorauszahlung kommt eine Verzinsung nicht in Betracht (Reif, aaO, § 25 Rn. 8.4).

108

In Bereich einer Fortsetzungsfeststellungsklage fehlt es jedoch wegen der Erledigung des Vorauszahlungsbescheides an der Möglichkeit der nach § 236 Abs. 1 AO erforderlichen Aufhebung oder Herabsetzung des Vorauszahlungsbescheides durch eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung. Die Fortsetzungsfeststellungsklage würde nicht zur Aufhebung des Bescheides, sondern allenfalls zur Feststellung seiner Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit führen.

109

Auch die Voraussetzungen des § 236 Abs. 2 AO sind nicht erfüllt. Danach ist § 236 Abs. 1 AO entsprechend anzuwenden, wenn 1. sich der Rechtsstreit durch Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Verwaltungsakts oder durch Erlass des beantragten Verwaltungsakts erledigt oder 2. eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung oder ein unanfechtbarer Verwaltungsakt, durch den sich der Rechtsstreit erledigt hat, a) zur Herabsetzung der in einem Folgebescheid festgesetzten Steuer, b) zur Herabsetzung der Gewerbesteuer nach Änderung des Gewerbesteuermessbetrages führt.

110

Voraussetzung für das Entstehen des Zinsanspruchs gemäß § 236 Abs. 2 Nr. 1 AO ist nicht nur der Eintritt eines außerprozessualen Ereignisses (Aufhebungs- oder Änderungsbescheid), sondern auch, dass „sich der Rechtsstreit erledigt“. Der Begriff der Erledigung des Rechtsstreits ist ein prozessualer und daher auch bei Auslegung des § 236 Abs. 2 AO prozessrechtlich zu verstehen (Heuermann in Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 236 AO Rn. 22). Die Erledigung des Rechtsstreits tritt nicht bereits mit Eintritt des erledigenden Ereignisses ein, also der Erledigung der Hauptsache, sondern erst mit dessen prozessualer Berücksichtigung. Mit Beendigung der Rechtshängigkeit ist der Rechtsstreit erledigt. Dies kann durch Abgabe übereinstimmender Erledigungserklärungen, gerichtliche Feststellung der Erledigung oder Klagrücknahme erfolgen (Koenig in Koenig, AO, 3. Aufl., § 236 Rn. 28).

111

Demnach führt der Erlass des endgültigen Beitragsbescheides allein noch nicht zu einer Erledigung des Rechtsstreits im Sinne der Vorschrift. Auf die umstrittene Frage, ob § 236 Abs. 2 Nr. 1 AO insoweit eine Rechtsgrundverweisung auf § 236 Abs. 1 AO enthält, so dass zur Bejahung eines Zinsanspruches erforderlich wäre, dass der angestrengte Rechtsstreit kausal für die Steuererstattung war (vgl. Heuermann, aaO, § 236 Rn. 23; Rüsken in Klein, AO, 14. Aufl., § 236 Rn. 14), kommt es vorliegend nicht an.

112

Für die Anwendung des § 236 Abs. 2 Nr. 2 AO fehlt es ebenfalls an einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung oder - da der endgültige Beitragsbescheid vorliegend nicht bestandskräftig ist - an einem unanfechtbaren Verwaltungsakt.

113

Auch eine analoge Anwendung des § 236 AO kommt insoweit im Hinblick auf die in § 233 Satz 1 AO enthaltene Regelung, wonach Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis nur verzinst werden, soweit dies gesetzlich vorgeschrieben ist, nicht in Betracht (vgl. Bayr. VGH, Beschluss vom 19.07.2013 - 6 ZB 12.1183 - juris Rn. 14).

114

b) Ein wirtschaftliches Interesse lässt sich schließlich auch nicht mit Blick auf die von der Mutter der Klägerinnen gezahlten Säumniszuschläge herleiten. Nach dem über § 3 Abs. 1 Nr. 5b KAG anwendbaren § 240 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 AO ist für jeden angefangenen Monat der Säumnis ein Säumniszuschlag von 1 % des abgerundeten rückständigen Steuerbetrages zu entrichten, wenn eine Steuer nicht bis zum Ablauf des Fälligkeitstages entrichtet wird. Da aber zwischen den Säumniszuschlägen und der Hauptschuld keine Akzessorietät besteht, bleiben einmal verwirkte Säumniszuschläge bei einer Aufhebung, Änderung oder Berichtigung der Steuerfestsetzung bzw. bei Rücknahme, Widerruf oder Berichtigung eines Haftungsbescheides unberührt (vgl. Lemaire in Kühn/von Wedelstädt, Abgabenordnung und Finanzgerichtsordnung, 21. Aufl., § 240 Rn. 17). Der einmal verwirkte Säumniszuschlag wird danach weder dem Grunde noch der Höhe nach durch nachfolgende Ereignisse beeinflusst (vgl. Höllig in Koch/Scholtz, Abgabenordnung, 5. Aufl., § 240 Rn. 22).

115

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO.

116

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

117

Beschluss vom 28.01.2020

118

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 27.908,77 EUR festgesetzt.

119

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

II.