Der Antrag wird abgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
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| | Der Antragsteller wendet sich gegen Bestimmungen der Verordnung der Landesregierung über die Errichtung der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg. |
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| | 1. Die Verordnung der Landesregierung über die Errichtung der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg (Errichtungsverordnung HfPolBW - ErV HfPolBW) vom 24.04.1979 (GBl. 1979, S. 206), zuletzt geändert durch Art. 18 des Gesetzes zur Umsetzung der Polizeistrukturreform vom 23.07.2013 (GBl. 2013, S. 233, 241), enthält unter anderem folgende Regelungen: |
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| 㤠6
Präsident, Prorektor, Verwaltungsdirektor
(1) Der Präsident und der Prorektor werden vom Innenministerium für acht Jahre bestellt. Die Bestellung bedarf der Bestätigung durch den Senat. Zum Präsidenten und zum Prorektor kann bestellt werden, wer die Voraussetzungen für die Berufung als Professor oder als entsprechende hauptberuflich tätige Lehrkraft an der Hochschule erfüllt.
(2) Der Präsident und der Prorektor können aus wichtigem Grund vom Innenministerium abberufen werden. Die Abberufung bedarf der Bestätigung durch den Senat. Der Senat kann mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder verlangen, dass das Innenministerium über die Abberufung des Präsidenten oder des Prorektors entscheidet.
(3) § 17 Absatz 2 Satz 2, Absatz 3 und 5 sowie Absatz 7 Satz 1, 4 und 5 LHG sind nicht anzuwenden.
(4) Der Verwaltungsdirektor wird vom Innenministerium bestellt. Die Bestellung bedarf der Bestätigung durch den Senat. |
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| § 7
Senat
(1) Der Senat ist über die Regelungen des § 19 Abs. 1 LHG hinaus zuständig für die Mitwirkung der Hochschule an der Bestellung des Präsidenten und Prorektors, der Dekane und Prodekane sowie für die Aufgaben nach § 20 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4, 7 und 11 bis 14 LHG. § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2 und 9 LHG ist nicht anzuwenden.
(2) Dem Senat gehören an:
1.
kraft Amtes der Präsident als Vorsitzender, der Prorektor, die Dekane, der Verwaltungsdirektor oder die Verwaltungsdirektorin und die Gleichstellungsbeauftragte,
2.
auf Grund von Wahlen je zwei Mitglieder der hauptberuflich tätigen Lehrkräfte aus jeder Fakultät, jeweils zwei Studierende aus jedem Studienjahrgang des Studiums für den gehobenen Polizeivollzugsdienst und ein Studierender im ersten Studienjahr des Studiums für den höheren Polizeivollzugsdienst.
(3) Für die Mitglieder auf Grund von Wahlen ist jeweils ein Stellvertreter zu wählen.
(4) Die Amtszeit der gewählten Mitglieder des Lehrpersonals beträgt zwei Jahre und beginnt jeweils am 1. Oktober. Die Amtszeit der Vertretung der Studierenden des Studiums für den gehobenen Polizeivollzugsdienst umfasst jeweils die Zeit eines theoretischen und des daran anschließenden praktischen Studienabschnitts; sie verlängert sich bis zur Wahl eines Nachfolgers im anschließenden Studienabschnitt. Im letzten Studienabschnitt endet sie mit dem Abschluss des Studiums. Die Wahlen dieser Vertretung sollen spätestens drei Wochen nach Beginn des jeweiligen theoretischen Studienabschnitts durchgeführt werden. Die Amtszeit der Vertretung der Studierenden im ersten Studienjahr des Studiums für den höheren Polizeivollzugsdienst umfasst die Zeit des ersten Studienjahrs; sie endet mit dem Abschluss dieses Studienjahrs. Die Wahl dieser Vertretung soll spätestens drei Wochen nach Beginn des ersten Studienjahrs durchgeführt werden.“ |
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| | 2. Der Antragsteller ist hauptamtlich tätiger Hochschullehrer an der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg. Er hat am 02.03.2020 einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO gestellt und sich (zunächst allein) gegen § 7 ErV HfPolBW gewandt. |
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| | Er meint, der Normenkontrollantrag sei zulässig. Er sei antragsbefugt und es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Auch die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei gewahrt. Von der grundsätzlich vorgegebenen Jahresfrist gebe es Ausnahmen, die sowohl von der Literatur als auch der Rechtsprechung aufgezeigt worden seien und die aus dem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz folgten. Eine solche Ausnahmekonstellation liege hier vor. Aufgrund des Urteils des Verfassungsgerichtshofs des Landes Baden-Württemberg vom 14.11.2016 (1 VB 16/15) habe der Landtag das Landeshochschulgesetz (LHG) zum 30.03.2018 geändert. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LHG müssten seither die in den Senat gewählten, hauptamtlich tätigen Hochschullehrer über die Mehrheit der Stimmen verfügen. Mit dieser Gesetzesänderung sei die sogenannte „Professorenmehrheit" an den Hochschulen des Landes aber gerade noch nicht wirksam umgesetzt. Aufgrund des Selbstverwaltungsrechts der Hochschulen sei dafür ein weiterer Umsetzungsakt (in der Regel) durch die Hochschulen selbst notwendig. Dies unterscheide den vorliegenden Fall entscheidend von dem vom Antragsgegner angeführten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.07.2013 (7 BN 1.13). Für diesen weiteren Umsetzungsakt habe der Landtag den Hochschulen nach Art. 6 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Hochschulrechts vom 13.03.2018 (HRWeitEG) eine Frist bis zum 01.04.2019 gesetzt. Die weiteren baden-württembergischen Hochschulen für den Öffentlichen Dienst hätten diesen Gesetzesauftrag umgesetzt: So hätten die Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl und die Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofes reagiert, ihre Grundordnungen jeweils geändert und innerhalb der vom Landtag gesetzten Frist die Stimmenmehrheit der gewählten, hauptamtlichen Hochschullehrer in ihrem Senat festgeschrieben. Lediglich bei der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg stehe dieser gesetzlich vorgeschriebene Umsetzungsakt noch aus. Dieser Umstand beruhe wohl darauf, dass die Hochschule für Polizei Baden-Württemberg gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 ihrer Errichtungsverordnung im Gegensatz zu den Hochschulen Kehl und Ludwigsburg nicht rechtsfähig sei. Sie besitze daher keine Grundordnung, die der Senat der Hochschule im Rahmen der Hochschulautonomie selbst ändern könnte. Vielmehr sei die Hochschule darauf angewiesen, dass die Landesregierung als Normgeber die Errichtungsverordnung ändere und die Professorenmehrheit festschreibe. Dies habe diese trotz der bis zum 01.04.2019 gesetzten Frist bis heute aber nicht getan. Mit Ablauf dieser Frist seien die verfassungs- und rechtswidrigen Regelungen der Errichtungsverordnung zur Zusammensetzung des Senats der Hochschule für Polizei erstmals außer Kraft gesetzt und dauerhaft nicht mehr anwendbar. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO habe durch diesen Fristablauf daher am 02.04.2019 „erneut" zu laufen begonnen und zum Ablauf des 02.04.2020 geendet. Mithin sei der Normenkontrollantrag vom 28.02.2020 nicht verfristet. Mittelbar folge dieser „erneute" Fristlauf aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes. Es könne nicht hingenommen werden, dass die Landesregierung als Exekutivorgan einen Auftrag sowohl des Verfassungsgerichtshofes (Judikative) als auch des Landtages (Legislative), im Senat der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg die Professorenmehrheit mittels Änderung der Errichtungsverordnung zu implementieren, einfach ignoriere. Würde das hingenommen, wären die hauptamtlich tätigen Hochschullehrer gezwungen, gegen jeden einzelnen Beschluss des Senates, der in einer verfassungs- und rechtswidrigen Zusammensetzung beschlossen worden sei, mittels Anfechtungsklage vorzugehen. Dies wäre in Anbetracht der Vielzahl der Beschlüsse, die ein Senat im Laufe eines Jahres treffe, zum einen nicht effektiv im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG. Zum anderen bestünde die Gefahr, dass eine solche Anfechtungsklage wegen der Regelung des § 10 Abs. 5 Satz 3 LHG, wonach ein fehlerhaft besetztes Gremium nichts an der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit dieser Mitglieder ändere, nicht erfolgreich wäre. Dann wären die hauptamtlich tätigen Hochschullehrer durch die Unterrepräsentanz im Senat zwar in ihrer Wissenschaftsfreiheit verletzt, könnten sich aber nicht dagegen wehren. |
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| | Der Antrag sei auch begründet. § 7 ErV HfPolBW verstoße gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen Art. 20 Abs. 1 LV sowie gegen § 19 Abs. 2 Nr. 1 LHG. Hierdurch werde er in seinem Recht auf Wissenschaftsfreiheit verletzt. Zwar könne für die Hochschule für Polizei Baden-Württemberg durch Rechtsverordnung abweichend von den Vorschriften des Landeshochschulgesetzes bestimmt werden, dass sie andere Organe habe als die anderen Hochschulen des Landes (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 2 LHG). Von dieser Möglichkeit habe die Landesregierung bei Erlass der Errichtungsverordnung und bis heute aber keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr habe sie in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ErV HfPolBW der Hochschule das Organ „Senat" gegeben, das identisch sei mit dem Organ „Senat" im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 2 LHG an den anderen Hochschulen des Landes. Die Möglichkeit nach § 69 Abs. 2 Nr. 2 LHG, andere Organe zu errichten, umfasse nicht das Recht, unter Umgehung der verfassungsrechtlich garantierten Wissenschaftsfreiheit einen verfassungswidrig zusammengesetzten Senat zu errichten. |
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| | Mit Schriftsatz vom 28.04.2020 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag auf § 6 ErV HfPolBW erweitert. Auch diese Bestimmung verstoße gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen § 18a Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 LHG, und verletze ihn in seinem Recht auf Wissenschaftsfreiheit. Der Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg habe mit Urteil vom 14.11.2016 entschieden, dass sich die Vertreter der Hochschullehrer von einem Rektoratsmitglied trennen können müssten, wenn dieses ihr Vertrauen nicht mehr genieße, ohne auf eine Einigung mit Vertretern anderer Gruppen und ohne auf die Zustimmung eines weiteren Organs oder des Staates angewiesen zu sein. Aufgrund dieses Urteils zur „Professorenmehrheit" habe der Landtag das Landeshochschulgesetz (LHG) zum 30.03.2018 geändert. Nach § 18a Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 LHG müssten seither die wahlberechtigten Mitglieder der Gruppe der Hochschullehrer das Amt eines Rektoratsmitglieds durch Abwahl vorzeitig beenden können, wenn sie das Vertrauen in seine Amtsführung verloren hätten; dabei sei die Abwahl erfolgreich, wenn die Mehrheit der wahlberechtigten Mitglieder der Gruppe der Hochschullehrer für die Abwahl stimme und diese Mehrheit an mindestens der Hälfte aller Fakultäten erreicht werde. Diesen Anforderungen werde § 6 Abs. 2 ErV HfPolBW nicht gerecht. |
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| | Der Antragsteller beantragt zuletzt, |
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| | § 6 und § 7 der Verordnung der Landesregierung über die Errichtung der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg vom 24.04.1979 in der Fassung vom 23.07.2013 für unwirksam zu erklären. |
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| | Der Antragsgegner beantragt, |
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| | Er hält den Antrag für unzulässig, weil er nicht fristgerecht gestellt worden sei. Die Errichtungsverordnung HfPolBW vom 24.04.1979 sei zuletzt durch Artikel 18 des Gesetzes vom 23.07.2013 (GBI. S. 233, 241) geändert worden. Allein seit der Bekanntmachung der letzten Änderung der Verordnung seien bereits mehrere Jahre vergangen. Der Antragsteller berufe sich darauf, dass die hier gegenständlichen Vorschriften nachträglich rechtswidrig geworden seien. Indes gelte für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Antragsfrist von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift auch dann, wenn der Antragsteller wie hier geltend mache, die Rechtsvorschrift sei erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden (Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 - 7 BN 1.13 -, juris Rn. 9, m.w.N.). Der vom Antragsteller angeführten gegenteiligen Auffassung in der Literatur stehe schon der Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Auch nach Sinn und Zweck der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bestehe keine Notwendigkeit, die Normenkontrolle in diesen Fällen unbefristet oder innerhalb einer im Wege richterlicher Rechtsfortbildung festzulegenden Frist zuzulassen. Die vom Antragsteller in Bezug genommene Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 10.06.2010 (5 S 2986/08) sei auf die vorliegende Konstellation nicht übertragbar, da diese die nachträgliche Funktionslosigkeit bzw. Unwirksamkeit einer in einem Bebauungsplan getroffenen Festsetzung, mithin einen Fall des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zum Gegenstand gehabt habe. |
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| | Die Anträge seien auch unzulässig, soweit sie sich über § 6 Abs. 2 ErV HfPolBW (Abberufung des Präsidenten) bzw. § 7 Abs. 2 ErV HfPolBW (Senatszusammensetzung) hinaus jeweils gegen § 6 und § 7 ErV HfPolBW insgesamt richteten. Der Antragsteller mache insoweit schon nicht geltend, in eigenen Rechten verletzt zu sein. |
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| | Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen. |
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| | 1. Der Senat entscheidet über den Antrag gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss, weil die für die Entscheidung maßgebliche Sachlage geklärt und eine mündliche Verhandlung daher nicht erforderlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.03.2011 - 4 BN 18.10 -, juris Rn. 29). |
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| | Die Beteiligten wurden zu dieser Verfahrensweise angehört. |
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| | Auch die Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 EMRK, die das Normenkontrollgericht bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu berücksichtigen hat, sind insoweit beachtet. Aus Art. 6 Abs. 1 EMRK ergibt sich zwar die Verpflichtung, grundsätzlich eine öffentliche mündliche Verhandlung abzuhalten. Indes dürfte es hier bereits an der in der Vorschrift vorausgesetzten Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen des Antragstellers fehlen (vgl. Meyer-Ladewig/Harrendorf/König, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 4. Aufl. 2017, Art. 6 Rn. 8 ff.). Unabhängig davon gilt eine Ausnahme von der angesprochenen Verpflichtung bei außergewöhnlichen Umständen. Dabei kommt es auf die Art der Sache an. Von einer mündlichen Verhandlung kann abgesehen werden, wenn das Gericht nur über Rechtsfragen entscheiden muss, die nicht besonders schwierig sind und keine Fragen allgemeiner Bedeutung aufwerfen (vgl. Senatsbeschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris; Meyer-Ladewig/Harrendorf/König, a.a.O., Art. 6 Rn. 172). So liegt der Fall hier. |
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| | 2. Der Antrag ist unzulässig. |
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| | Der Antragsteller begehrt, § 6 und § 7 der Verordnung der Landesregierung über die Errichtung der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg vom 24.04.1979 „in der Fassung vom 23.07.2013“ für unwirksam zu erklären. Damit wendet er sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die entsprechenden Bestimmungen der Verordnung vom 24.04.1979 (GBl. 1979, 206) in der Fassung, die sie zuletzt durch Art. 18 des Gesetzes vom 23.07.2013 (GBl. S. 233, 241) erhalten haben. |
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| | a) Der Antrag ist statthaft. Bei der ErV HfPolBW handelt es um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO). Dass die letzte Änderung der beiden angegriffenen Vorschriften der Rechtsverordnung durch formelles Parlamentsgesetz erfolgt ist, steht der Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags nicht entgegen. |
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| | Das Grundgesetz unterscheidet zwischen der Rechtssetzung in der Form des Gesetzes und der Rechtssetzung in der Form der Rechtsverordnung; Voraussetzung und Folgen der Rechtssetzung in der einen und der anderen Form sind nach dem Grundgesetz verschieden. Die damit getroffene Unterscheidung steht nicht zur beliebigen Disposition. Das hindert den Gesetzgeber aber nicht, die der Exekutive übertragenen Regelungsbefugnisse wieder zu übernehmen und bislang als Verordnung geltende Regelungen nun als Gesetz zu erlassen. Ebenso wenig ist der Gesetzgeber prinzipiell gehindert, den Inhalt einer geltenden Verordnung unmittelbar kraft Gesetzes zu ändern. Dabei dürfen jedoch die Grenzen zwischen Gesetz und Verordnung nicht in einer Weise überschritten oder verwischt werden, die der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen beiden Regelungsformen und der rechtsstaatlichen Klarheit in Bezug auf Geltungsvoraussetzungen, Rang, Rechtsschutzmöglichkeiten und Verwerfungskompetenzen, die für beide Normtypen unterschiedlich geregelt sind, zuwiderliefe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 -, BVerfGE 114, 196-257 = juris Rn. 198). Durch die Unklarheit über den Rang der im Verordnungstext enthaltenen Normen würde insbesondere auch das Postulat der Rechtsmittelklarheit verletzt, das als Bestandteil des Grundsatzes der Rechtssicherheit an der Verfassungsgarantie des Rechtsstaatsprinzips teilnimmt. Eine Norm darf die von ihr Betroffenen nicht im Unklaren darüber lassen, welchen Rang sie hat und wie gegen sie effektiver Rechtsschutz zu suchen ist - sei es auf einem direkt auf die Kontrolle der Norm gerichteten Rechtsweg oder durch eine indirekte Anfechtung im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel gegen einen Vollzugsakt (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 203). Die aufgezeigten Schwierigkeiten vermeidet nur eine Lösung, die einerseits der geänderten Verordnung einen einheitlichen Rang zuweist und andererseits sicherstellt, dass der Gesetzgeber von dieser Praxis nur in den generellen Grenzen einer Verordnungsermächtigung Gebrauch macht. Ändert das Parlament wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 205; vgl. auch Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 9; Wilke, in: Quaas/Zuck/Funke-Kaiser, Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl. 2018, § 5 Rn. 53; H. Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 664; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Band II, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 30 f.; a.A. Osterloh/Gerhardt (abw. M.), BVerfGE 114, 196, 250 ff.; mit umfassender Kritik auch Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Februar 2020, Art. 80 Rn. 92 ff.; Uhle, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, Stand: Mai 2020, Art. 80 Rn. 50 ff.; für den Fall der gesetzgeberischen Anordnung der Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bejahend BVerwG, Urteil vom 16.01.2003 - 4 CN 8.01 -, BVerwGE 117, 313; so auch Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 106; Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 47 Rn. 8). |
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| | An diesem Maßstab gemessen handelt es sich auch bei der durch Art. 18 des Gesetzes vom 23.07.2013 (GBl. S. 233, 241) geänderten Fassung des ErV HfPolBW der Rechtsform und dem Rechtsrang nach um Verordnungsrecht und damit um unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. |
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| | Dass die im Hinblick auf den Grundsatz der Formenstrenge der Rechtssetzung und auf das Prinzip der Rechtssicherheit gebotenen Voraussetzungen für eine Änderung der Verordnung durch den Gesetzgeber (vgl. dazu im Einzelnen BVerfG, a.a.O., juris Rn. 206 ff.) hier nicht erfüllt wären, ist nicht ersichtlich. |
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| | b) Der Antrag ist indes entgegen § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschriften gestellt worden. |
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| | Die beiden gegenständlichen Bestimmungen der Verordnung vom 24.04.1979 sind mehrfach geändert worden. Dabei ist grundsätzlich zu beachten, dass die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bei Normänderungen nur für die geänderten Bestimmungen neu beginnt, nicht jedoch für die unverändert gebliebenen Bestimmungen, auch wenn sie vom Normgeber erneut in seinen Willen aufgenommen worden sein sollten. Durch Änderung einer Satzung wird eine abgelaufene Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur dann erneut in Gang gesetzt, wenn die Änderungssatzung neue Rechtsvorschriften enthält, die nun angegriffen werden und die eine zusätzliche Beschwer durch die bisher geltenden, für sich genommen nicht mehr angreifbaren Vorschriften bewirken, etwa weil sie deren Anwendungsbereich oder materiellen Gehalt ändern (vgl. hierzu den Senatsbeschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris Rn. 63 m.w.N.). Doch selbst wenn ungeachtet dessen - zugunsten des Antragstellers - für den Beginn der Antragsfrist hinsichtlich des gesamten Regelungsinhalts beider Bestimmungen auf die Bekanntmachung der letzten Änderung der ErV HfPolBW (und nicht auf eine frühere Normänderung) abgestellt wird, ist der Normenkontrollantrag nicht geeignet, die Antragsfrist zu wahren. Denn die letzte Änderung der ErV HfPolBW durch Art. 18 des Gesetzes vom 23.07.2013 (GBl. S. 233, 241) ist am 30.07.2013 im Gesetzblatt veröffentlicht worden. Ausgehend hiervon war die einjährige Antragsfrist bei Eingang sowohl des vorliegenden Normenkontrollantrags am 02.03.2020 als auch der mit Schriftsatz vom 28.04.2020 erfolgten Antragserweiterung am 29.04.2020 ersichtlich abgelaufen. |
|
| | Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht dadurch „erneut" zu laufen begonnen, dass die gegenständlichen Vorschriften nachträglich rechtswidrig geworden sind. |
|
| | Der Antragsteller macht insoweit hinsichtlich § 7 Abs. 2 ErV HfPolBW geltend, der Landtag habe zur Umsetzung der sogenannten „Professorenmehrheit" an den Hochschulen diesen nach Art. 6 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Hochschulrechts vom 13.03.2018 (HRWeitEG) zur Anpassung von Wahlordnungen und sonstigen Satzungen eine Frist bis zum 01.04.2019 gesetzt. Indes habe die Landesregierung als Normgeber diese Frist verstreichen lassen: Mit Ablauf der Frist seien die verfassungs- und rechtswidrigen Regelungen der Errichtungsverordnung zur Zusammensetzung des Senats der Hochschule für Polizei erstmals außer Kraft gesetzt und dauerhaft nicht mehr anwendbar und habe die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erneut zu laufen begonnen. „Entsprechendes“ gelte für § 6 Abs. 2 ErV HfPolBW, der gegen § 18a Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 LHG verstoße. |
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| | Dieser Einwand greift nicht durch. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt die Antragsfrist von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift jedenfalls für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch dann, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden (BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 - 7 BN 1.13 -, juris). Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (juris Rn. 10 bis 14): |
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| | „In der Literatur wird allerdings verbreitet gefordert, das an die Bekanntmachung der Rechtsvorschrift anknüpfende Fristerfordernis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht anzuwenden, wenn mit dem Normenkontrollantrag geltend gemacht wird, eine Rechtsvorschrift sei erst nach ihrer Bekanntmachung rechtswidrig geworden (Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 1, Stand: August 2012, § 47 Rn. 38; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 290; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 47 Rn. 85; Giesberts, in: Posser/Wolf, VwGO, 2008, § 47 Rn. 55). Dem steht aber bereits der Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift kann der Antrag nur innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden; das gilt unabhängig davon, welche Gründe für die Unwirksamkeit der Rechtsvorschrift der Antragsteller geltend macht. |
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| | Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung des Fristerfordernisses. Ursprünglich waren Normenkontrollanträge unbefristet zulässig. Durch das 6. VwGOÄndG vom 1. November 1996 (BGBl I S. 1626) wurde zunächst eine Frist von zwei Jahren ab Bekanntmachung der Rechtsvorschrift eingeführt; durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 (BGBl I S. 3316) wurde diese Frist auf ein Jahr verkürzt. Zur Begründung wurde ausgeführt, ohne Fristbindung sei es möglich, dass Normen, die bereits lange praktiziert würden und auf deren Rechtsgültigkeit sowohl die Behörden als auch die Bürger vertraut hätten, als Rechtsgrundlage für nicht bestandskräftige Entscheidungen entfielen; dies könne zu erheblichen Beeinträchtigungen der Rechtssicherheit führen (BTDrucks 13/3993 S. 10, 16/2496 S. 17 f.). Zur hier in Rede stehenden Fallgruppe verhalten sich die Gesetzgebungsmaterialien nicht. Die Einführung der Antragsfrist und ihre nachfolgende Verkürzung zeigen jedoch, dass eine prinzipale Normenkontrolle nach der Vorstellung des Gesetzgebers nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll. Im Übrigen soll es bei den außerhalb von § 47 VwGO gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten und der in diesen Verfahren gegebenen Befugnis der Verwaltungsgerichte bleiben, die Rechtsvorschrift inzident auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen (vgl. BTDrucks 13/3993 S. 10). |
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| | Auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO rechtfertigen es nicht, das Fristerfordernis des § 47 Abs. 2 VwGO auf Anträge, mit denen eine nachträglich eingetretene Rechtswidrigkeit der Rechtsvorschrift geltend gemacht wird, nicht anzuwenden. Das Fristerfordernis führt zwar dazu, dass ein nachträgliches Rechtswidrigwerden einer Rechtsnorm mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in aller Regel nicht geltend gemacht werden kann. Insoweit kann die Normenkontrolle ihren Zweck, die Verfahrensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern (BTDrucks 3/1094 S. 6), nicht erreichen. Eine Notwendigkeit, die Normenkontrolle in diesen Fällen unbefristet oder innerhalb einer im Wege richterlicher Rechtsfortbildung festzulegenden Frist zuzulassen, ergibt sich hieraus jedoch nicht. |
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| | Verfassungsrecht gebietet es nicht, eine prinzipale Normenkontrolle gegen untergesetzliche Rechtsnormen einzuführen (BVerfG, Entscheidung vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 - BVerfGE 31, 364 <370>; BVerwG, Beschlüsse vom 2. April 1993 - BVerwG 7 B 38.93 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 117 = NVwZ-RR 1993, 513 <514> und vom 2. September 1983 - BVerwG 4 BN 1.83 - BVerwGE 68, 12 <14>). Über die bestehenden Klagemöglichkeiten kann jedes subjektive Recht durchgesetzt werden; damit ist den Anforderungen des Gebots effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) genügt. Dass eine Rechtsvorschrift von Anfang an unwirksam war oder infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage nachträglich rechtswidrig geworden ist, kann auch im Rahmen dieser Verfahren geltend gemacht werden; die Gerichte müssen die Wirksamkeit der Rechtsvorschrift, soweit entscheidungserheblich, auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO inzident prüfen. |
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| | Außerhalb des Städtebaurechts überlässt § 47 VwGO den Ländern die Entscheidung, ob die Normenkontrolle gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften eröffnet werden soll oder nicht (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO); ein lückenloser Rechtsschutz im Wege der prinzipalen Normenkontrolle wird insoweit nicht gewährleistet. Würden Normenkontrollanträge in Ländern, die die Normenkontrolle eröffnet haben, in der hier in Rede stehenden Konstellation ohne Einhaltung einer Frist zugelassen, würde dies dem Ziel des Bundesgesetzgebers widersprechen, die Zulässigkeit von Normenkontrollen im Interesse der Rechtssicherheit zeitlich zu beschränken. Die durch die Nichtanwendung der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 VwGO entstehende Lücke könnte auch im Wege der Rechtsfortbildung nicht ohne Weiteres geschlossen werden. Insbesondere bei einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse ist unklar, durch welches Ereignis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt werden sollte. Aber auch bei einer Rechtsänderung kommen unter Umständen verschiedene Anknüpfungspunkte in Betracht. Im Übrigen müsste nicht nur die Frist, sondern auch der Prüfungsmaßstab modifiziert werden. Denn wenn ein Normenkontrollantrag, mit dem ein nachträgliches Rechtswidrigwerden einer Rechtsvorschrift geltend gemacht wird, zu einer Vollüberprüfung der Rechtsvorschrift einschließlich ihrer ursprünglichen Wirksamkeit führen würde, würde das Fristerfordernis des § 47 Abs. 2 VwGO umgangen. Jedenfalls im Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist für eine solche Rechtsfortbildung kein Raum. …“ |
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| | Diesen überzeugenden Erwägungen schließt sich der Senat auch in Ansehung des Antragsvorbringens an (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29.06.2015 - 4 BN 31.14 -, juris, sowie Urteil vom 06.04.2016 - 4 CN 3.15 -, juris; BayVGH, Urteil vom 23.06.2015 - 15 N 13.1553 -, juris; HessVGH, Urteil vom 15.12.2014 - 3 C 1990/13.N -, juris; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 70; Wysk, a.a.O., § 47 Rn. 23a; Wilke, a.a.O., § 5 Rn. 89; a.A. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2020, § 47 Rn. 38; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 85). |
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| | Soweit der Antragsteller auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 10.06.2010 (5 S 2986/08) verweist, hat der Antragsgegner zutreffend darauf hingewiesen, dass diese auf die vorliegende Konstellation nicht übertragbar ist, da sie die nachträgliche Funktionslosigkeit bzw. Unwirksamkeit einer in einem Bebauungsplan getroffenen Festsetzung, mithin einen Fall des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zum Gegenstand hatte. Abgesehen davon hat das Bundesverwaltungsgericht mittlerweile klargestellt, dass die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag nur innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden kann, auch dann gilt, wenn der Antragsteller geltend macht, eine städtebauliche Satzung im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sei nach ihrer Bekanntmachung wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden (BVerwG, Urteil vom 06.04.2016, a.a.O.). |
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| | Entgegen der Auffassung des Antragstellers wird die ihm eingeräumte Möglichkeit einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der hier gegenständlichen Normen anhand der Klagemöglichkeiten der Verwaltungsgerichtsordnung den Anforderungen des Gebots effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) gerecht. Die Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO ist verfassungsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 27.07.1971 - 2 BvR 4434/70 -, BVerfGE 31, 364, 367 f.; Senatsbeschluss vom 12.12.2012, a.a.O., juris Rn. 65; Bay. VGH, Urteil vom 17.11.2009 - 1 N 08.2796 -, BayVBl. 2010, 439). Es genügt auch, wenn die Möglichkeit der inzidenten Rechtskontrolle - beispielsweise im Rahmen einer Feststellungsklage - besteht (vgl. dazu BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 u.a. -, BVerfGE 115, 81; Senatsbeschluss vom 12.12.2012, a.a.O., juris Rn. 65). Dies wird mit dem Hinweis des Antragstellers auf Schwierigkeiten in der praktischen Umsetzung angesichts der Vielzahl der von einem Hochschulsenat im Laufe eines Jahres getroffenen Beschlüsse weder substantiiert noch schlüssig in Frage gestellt (zu Möglichkeiten und Grenzen normbezogener Klagen, insbesondere der Feststellungsklage nach § 43 VwGO vgl. im Übrigen Senatsurteil vom 16.07.2019 - 9 S 1221/18 -, juris; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2020, § 43 Rn. 25 f.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 58 ff.). Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand, im Falle einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung bestünde die Gefahr, dass eine solche Klage wegen der Regelung des § 10 Abs. 5 Satz 3 LHG, wonach ein fehlerhaft besetztes Gremium nichts an der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit dieser Mitglieder ändere, nicht erfolgreich und damit keinerlei Rechtsschutz möglich wäre. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass es sich bei § 10 Abs. 5 Satz 2 und 3 LHG um eine - verfassungsrechtlich unbedenkliche - spezialgesetzliche Unbeachtlichkeitsklausel handelt, die im Interesse der Rechtssicherheit und zur Sicherstellung der Handlungs- und Funktionsfähigkeit universitärer Gremien und Organe bestimmten Verfahrensfehlern, insbesondere Besetzungsmängeln, eine rechtliche Relevanz für die Rechtswirksamkeit von Beschlüssen und für die Aufhebbarkeit gegebenenfalls darauf gestützter Verwaltungsakte abspricht (vgl. den Senatsbeschluss vom 30.07.2018 - 9 S 764/18 -, juris m.w.N.). Der Umstand, dass deshalb eine auf die hier gegenständlichen Normen bezogene verwaltungsgerichtliche Klage ggf. erfolglos bleiben würde, wäre indes als Folge der gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen, ohne dass hiergegen verfassungsrechtliche Bedenken bestehen (vgl. auch BVerwG, Beschlüsse vom 29.06.2015, a.a.O., und vom 22.07.2013, a.a.O.). Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang in den Blick zu nehmen, dass Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG subjektive Rechte voraussetzt und sie nicht begründet (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 18.07.2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE 113, 273; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 14. Aufl. 2016, Art. 19 Rn. 36). |
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| | Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO ist bezüglich der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgeschlossen (vgl. nur den Senatsbeschluss vom 12.12.2012, a.a.O.). |
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| Beschluss
vom 19. August 2020 |
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