Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 4 S 2816/07

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Oktober 2007 - 6 K 811/07 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine beamtete Gymnasiallehrerin, begehrt die Nachzahlung von Dienstbezügen für die Schuljahre 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006. Sie war im streitgegenständlichen Zeitraum zunächst Studienrätin (A 13), ab 01.05.2006 Oberstudienrätin (A 14). In den genannten Schuljahren war sie mit einem Deputat von 20 Wochenstunden teilzeitbeschäftigt.

Mit Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 (K.u.U. S. 110) wurde die Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ vom 10.11.1993 (K.u.U. S. 469) mit Wirkung ab dem 01.09.2003 u.a. dahingehend geändert, dass das Regelstundenmaß für Lehrer an Gymnasien (höherer Dienst) von 24 auf 25 Wochenstunden angehoben wurde. Ein personalvertretungsrechtliches Mitbestimmungsverfahren wurde vor Änderung der Verwaltungsvorschrift nicht durchgeführt. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht in einem vom Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer an Gymnasien beim Ministerium für Kultus, Jugend und Sport diesbezüglich betriebenen Verfahren (6 P 14.05) mit Schreiben vom 02.02.2006 angeregt hatte, das Mitbestimmungsverfahren im Hinblick auf die Entscheidung vom 10.01.2006 (6 P 10.04) zu einer weiteren Änderung des Regelstundenmaßerlasses nachzuholen, wurde das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren nachträglich durchgeführt. Es endete mit der Bekanntgabe der endgültigen Entscheidung des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg vom 29.08.2006 an die beteiligten Hauptpersonalräte. Im amtlichen Mitteilungsblatt „Kultus und Unterricht“ vom 04.10.2006 (S. 305) informierte das Ministerium darüber, dass die Nachholung des landespersonalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren u.a. bezüglich der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 abgeschlossen sei. Die Verwaltungsvorschrift(en) bliebe(n) ab ihrem jeweiligen Inkrafttreten weiterhin unverändert.

Bereits mit Schreiben vom 11.04.2006 hatte die Klägerin Widerspruch gegen ihre Besoldung eingelegt und geltend gemacht, die zum 01.09.2003 erfolgte Erhöhung des Regelstundenmaßes für Lehrer an Gymnasien von 24 auf 25 Wochenstunden sei wegen der Nichtdurchführung des erforderlichen personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens unwirksam. Da sie in den Schuljahren 2003 bis 2006 teilzeitbeschäftigt gewesen sei, habe sich die Erhöhung des Regelstundenmaßes auf ihre tatsächliche Unterrichtungsverpflichtung nicht ausgewirkt. Ihre Besoldung sei in den genannten Schuljahren aufgrund des Teilers 20/25 und nicht aufgrund des Teilers 20/24 berechnet worden, da nach § 6 Abs. 1 BBesG bei Teilzeitbeschäftigten die Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt würden und die Kürzung sich bei Lehrern am Regelstundenmaß orientiere. Da dies zu einer ungerechtfertigten Kürzung ihrer Besoldung führe, beantrage sie die Nachzahlung ihrer Bezüge auf der Grundlage eines Teilers von 20/24 Wochenstunden.

Mit Schreiben vom 27.07.2006 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe - Abteilung Schule und Bildung - den Antrag mit der Begründung ab, die Verwaltungsvorschrift über die Einführung des Regelstundenmaßes von 25 Unterrichtsstunden pro Woche sei wirksam. Mit Widerspruchsbescheid vom 11.01.2007 wies das Regierungspräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück.

Am 09.02.2007 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 27.07.2006 und des Widerspruchsbescheids vom 11.01.2007 zu verurteilen, ihr für die Schuljahre 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006 Besoldung unter Anwendung eines Teilers von 20/24 Wochenstunden zu zahlen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25.10.2007 - 6 K 811/07 - abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Besoldung im Umfang von 20/24 Wochenstunden einer nach Besoldungsgruppe A 13 bzw. (ab dem 01.05.2006) nach Besoldungsgruppe A 14 besoldeten vollzeitbeschäftigten Lehrerin an Gymnasien. Der geltend gemachte höhere Besoldungsanspruch ergebe sich weder aus einer Verletzung von Vorschriften des Landespersonalvertretungsgesetzes - LPVG - über die Beteiligung der zuständigen Personalvertretung im Zusammenhang mit der Erhöhung des Regelstundenmaßes für Lehrer an Gymnasien von 24 auf 25 Wochenstunden durch die Änderung der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ vom 08.07.2003 noch lasse sich ein Anspruch auf höhere Besoldung damit begründen, die mit der genannten Verwaltungsvorschrift herbeigeführte Erhöhung des Regelstundenmaßes sei aus sonstigen Gründen rechtswidrig. Die genannte Änderung der Verwaltungsvorschrift habe als eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 LPVG der Mitbestimmung unterlegen. Die hiernach gebotene Beteiligung der Personalvertretung sei nicht durchgeführt worden. Die Frage, welche Rechtsfolgen sich daraus ergäben, dass die mitbestimmungspflichtige Verwaltungsvorschrift ohne die erforderliche Zustimmung der zuständigen Personalvertretung ergangen sei, könne nicht ohne weiteres beantwortet werden, bedürfe jedoch keiner abschließenden Klärung, da die unterlassene Beteiligung des Personalrats - in Betracht komme nur das Modell der eingeschränkten Mitbestimmung - jedenfalls rückwirkend für die Zeit ab Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift (01.09.2003) nachgeholt und der Verfahrensmangel geheilt worden sei. Seiner objektiv-rechtlichen Verpflichtung zur Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens sei der Beklagte durch Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens (u.a.) bezüglich der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 (Deputatserhöhung) nachgekommen. Durch Beschluss vom 20.07.2006 habe die Einigungsstelle (u.a.) festgestellt, dass der Hauptpersonalrat ohne zureichenden Grund seine Zustimmung zur Erhöhung des Deputats auf 25 Stunden versagt habe. Damit habe der Beklagte dem verfahrensrechtlichen Beteiligungsanspruch der Personalvertretung im erforderlichen Umfang Rechnung getragen. Wie sich den Ausführungen im Beschluss der Einigungsstelle vom 20.07.2006 entnehmen lasse, sei diese ferner davon ausgegangen, dass die Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens auch mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen sollte. Nachdem das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg unter dem 29.08.2006 in vollem Umfang der Empfehlung der Einigungsstelle vom 20.07.2006 bezüglich der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2006 - richtig: 2003 - (Deputatserhöhung) gefolgt sei und das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren damit seinen Abschluss gefunden habe, sei der von der Klägerin gerügte Verfahrensfehler der Nichtbeteiligung des Hauptpersonalrats mit rückwirkender Wirkung geheilt worden. Der auf eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 LPVG gestützte Besoldungsnachzahlungsanspruch der Klägerin sei danach unbegründet. Die mit der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 vorgenommene Erhöhung des Regelstundenmaßes von 24 auf 25 Wochenstunden für Lehrer an Gymnasien verstoße auch nicht im Übrigen gegen materielles Recht. Nach ständiger Rechtsprechung werde durch die Festsetzung der Pflichtstundenzahl für Lehrer das Maß der Unterrichtsverpflichtung als Teil der innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit (im hier maßgeblichen Zeitraum: 41 Stunden gemäß § 1 AZVO vom 08.07.2003) zu erbringenden Dienstleistung bestimmt. Die Pflichtstundenregelung sei somit in die allgemeine beamtenrechtliche Regelung der Arbeitszeit der Lehrer als konkret messbare Größe eingebettet, während die übrige Arbeitszeit der Lehrer entsprechend ihrer pädagogischen Aufgabe wegen der erforderlichen Unterrichtsvorbereitung, der Korrekturen, Elternbesprechungen, Konferenzen und dergleichen nicht im Einzelnen in messbarer und überprüfbarer Form bestimmt, sondern nur - grob pauschalierend - geschätzt werden könne. Bereits aus dieser Betrachtung folge, dass eine Erhöhung der Anzahl der Unterrichtsstunden nicht zwangsläufig zu einer längeren Arbeitszeit habe führen müssen. Anhaltspunkte dafür, dass sich die einem Lehrer an einem Gymnasium mit einem Regelstundenmaß von 25 Wochenstunden abverlangte Arbeitsleistung unter Berücksichtigung der jährlichen Gesamtarbeitszeit nicht mehr im Rahmen der für die Beamten maßgeblichen 41-Stunden-Woche habe halten können, seien weder von der Klägerin vorgetragen worden noch für das Gericht ersichtlich. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass die Zeitdauer der Unterrichtsstunden auf 45 Minuten festgesetzt sei (Ziff. III der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ vom 17.05.1983, K.u.U. 1983 S. 459) und in den hier in Betracht kommenden Schuljahren - im Wesentlichen gleichbleibend - nur in den Monaten Oktober, März und Juli während vier Wochen Unterricht, im Übrigen höchstens während drei Wochen bzw. weniger bis überhaupt nicht stattgefunden habe.

Gegen dieses - am 29.10.2007 zugestellte - Urteil hat die Klägerin am 28.11.2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und trägt innerhalb der verlängerten Begründungsfrist vor, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass durch die nachträgliche Durchführung (im Jahr 2006) des bei Einführung der streitigen Verwaltungsvorschrift (2003) unterlassenen Mitbestimmungsverfahrens die Regelung von Anfang an wirksam gewesen sei, stehe im Gegensatz zum Wortlaut und zur gesetzlichen Systematik des Mitbestimmungsverfahrens in § 69 LPVG. Nach dem Wortlaut der Norm müsse die Zustimmung zu dem Zeitpunkt vorliegen, in dem die Maßnahme getroffen werde. Die Formulierung von § 69 Abs. 1 LPVG unterscheide sich maßgeblich von der Formulierung des § 182 Abs. 1 BGB. Hätte der (Landes-)Gesetzgeber in Anlehnung an § 182 Abs. 1 BGB dahingehend formuliert, die Wirksamkeit einer der Mitbestimmung des Personalrats unterliegenden Maßnahme hänge von dessen Zustimmung ab, könnte erwogen werden, dass auch eine nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) in entsprechender Anwendung des § 184 Abs. 1 BGB zurückwirke. Wenn aber die Maßnahme nur mit Zustimmung des Personalrates getroffen werden könne, müsse die Zustimmung der Maßnahme zeitig vorangehen. Sei die Maßnahme einmal getroffen, könne keine rechtserhebliche Zustimmung mehr erfolgen. Die nachträgliche Zustimmung bzw. deren Ersetzung wirkten nur in die Zukunft, nicht aber in die Vergangenheit. Dies entspreche auch dem systematischen Zusammenhang des Landespersonalvertretungsgesetzes, in dem zwischen endgültigen Maßnahmen und vorläufigen Regelungen unterschieden werde. Nach § 69 Abs. 5 LPVG könne die Dienststelle bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub duldeten, bis zur endgültigen Entscheidung vorläufige Regelungen treffen. Sie habe dem Personalrat die vorläufige Regelung mitzuteilen und zu begründen und unverzüglich das Verfahren nach den Absätzen 2, 3 und 4 einzuleiten und fortzusetzen. Hieraus folge, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers die endgültige Maßnahme nicht getroffen werden dürfe, bevor die Zustimmung des Personalrats vorliege oder durch die Einigungsstelle ersetzt oder die nach § 69 Abs. 4 Satz 3, 4 LPVG endgültige Entscheidung getroffen sei. Diese gesetzgeberische Konzeption würde konterkariert, wenn die Möglichkeit bestünde, zu der bereits endgültig getroffenen Maßnahme nachträglich die Zustimmung zu erteilen oder diese zu ersetzen. Denn mit einer derart schwebend unwirksamen endgültigen Maßnahme würde eine vom Gesetz nicht vorgesehene zweite Art der vorläufigen Maßnahme geschaffen.

Für dieses Ergebnis streite auch die vom Bundesarbeitsgericht entwickelte Theorie der Wirksamkeitsvoraussetzung, nach der die Verletzung von Mitbestimmungsrechten im Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer zur Unwirksamkeit von Maßnahmen oder Rechtsgeschäften führe, die den Arbeitnehmer belasteten. Hierzu gehöre auch eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung. Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei auch auf den vorliegenden Fall übertragbar, da die streitige Verwaltungsvorschrift sowohl die Beamtenverhältnisse der Lehrer als auch die Arbeitsverhältnisse der angestellten Lehrer im Schuldienst des Landes Baden-Württemberg regele.

Auch das Bundesverwaltungsgericht gehe - wie sich aus dem Urteil vom 15.03.1995 (6 P 28.93) ergebe - nach Maßgabe der Theorie der Wirksamkeitsvoraussetzung des Bundesarbeitsgerichts davon aus, dass eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats nach § 69 Abs. 1 LPVG unterliege, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden könne und eine nachträgliche Zustimmung oder deren Ersetzung für die Vergangenheit in Form der nachträglichen Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens nicht möglich sei und dass die fehlende Zustimmung des Personalrats auch individualrechtliche Auswirkungen auf die Beschäftigungsverhältnisse habe.

Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei es danach unerheblich, ob vorliegend ein volles oder ein abgeschwächtes Mitbestimmungsrecht im Streit stehe. Beide unterlägen § 69 LPVG, mit dem Unterschied, dass beim vollen Mitbestimmungsrecht die Einigungsstelle und beim abgeschwächten die oberste Dienstbehörde abschließend entscheide. Das abgeschwächte Mitbestimmungsrecht ändere nichts daran, dass die Maßnahme nicht mit Zustimmung des Personalrats getroffen worden und bis zur Ersetzung der fehlenden Zustimmung des Personalrats unwirksam gewesen sei.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Oktober 2007 - 6 K 811/07 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 27.07.2006 und des Widerspruchsbescheids vom 11.01.2007 zu verurteilen, ihr für die Schuljahre 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006 Besoldung unter Anwendung eines Teilers von 20/24 Wochenstunden zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt vor, die ohne Beteiligung des schulischen Hauptpersonalrats erfolgte Erhöhung des Regelstundenmaßes von 24 auf 25 Wochenstunden zum 01.09.2003 durch Änderungsverwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 sei von Anfang an wirksam. Selbst bei Annahme, die Nachholung der landespersonalvertretungsrechtlichen Beteiligung des schulischen Hauptpersonalrats sei Wirksamkeitsvoraussetzung für die Erhöhung des Regelstundenmaßes zum 01.09.2003, wäre der Zahlungsanspruch nicht begründet. Denn die unterlassene Beteiligung des Personalrats sei auch rückwirkend für die Zeit ab Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift nachgeholt worden, so dass ein Verfahrensmangel dadurch geheilt worden wäre. Die vom Bundesarbeitsgericht entwickelte „Theorie der Wirksamkeitsvoraussetzung“ sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, da die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung Regelungen des Betriebsverfassungsgesetzes zum Gegenstand habe, hier aber das Landespersonalvertretungsgesetz Anwendung finde, und sich die jeweiligen Mitbestimmungsverfahren erheblich unterschieden.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts und des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Beklagten vom 27.07.2006 und sein Widerspruchsbescheid vom 11.01.2007 sind rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Besoldung unter Anwendung eines Teilers von 20/24 Wochenstunden.

Ausgangspunkt für die Bemessung ihrer Besoldung ist § 6 Abs. 1 BBesG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 06.08.2002 (BGBl. I S. 3020) -, wonach bei Teilzeitbeschäftigung die Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt werden. Bei Lehrern besteht die Besonderheit, dass für sie die wöchentliche Arbeitszeit im streitgegenständlichen Zeitraum zwar - wie bei anderen Landesbeamten auch - nach § 90 Abs. 1 Satz 1 LBG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit der Beamten und Richter des Landes (Arbeitszeitverordnung) - AZVO - i.d.F. der Änderungsverordnung vom 08.07.2003 (GBl. S. 360) im Durchschnitt 41 Stunden beträgt. Durch die Festsetzung des Regelstundenmaßes in der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ vom 10.11.1993 (K.u.U. S. 469) - mit späteren Änderungen - wird die für die Lehrkräfte wegen der Besonderheiten des Lehrerbereichs (zu den wöchentlichen Unterrichtsstunden treten Unterrichtsvorbereitung, Korrekturen, Elternbesprechungen, Konferenzen etc.) ausfüllungsbedürftige allgemeine Arbeitszeitregelung der Landesbeamten eigenständig ergänzt und konkretisiert. Im Falle der Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung wird die individuelle Arbeitszeit dadurch bestimmt, dass die Pflichtstundenzahl der Lehrkraft in Relation zum allgemein geltenden Regelstundenmaß reduziert wird. Dies bewirkt die „Kürzung“ der Arbeitszeit im Sinne des § 6 Abs. 1 BBesG. Dementsprechend errechnet sich nach § 6 Abs. 1 BBesG die Besoldung aus dem Verhältnis der Pflichtstundenzahl der Lehrkraft zum Regelstundenmaß der vollzeitbeschäftigten Lehrer (vgl. zu alldem: Urteil des Senats vom 23.06.2009 - 4 S 174/07 -, Juris, m.w.N.).

Danach hat der Beklagte für die Besoldung der Klägerin in den Schuljahren 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006 zu Recht ein Regelstundenmaß von 25 Wochenstunden für vollzeitbeschäftigte Gymnasiallehrer zugrundegelegt. Denn die Änderung der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ vom 10.11.1993 (K.u.U. S. 469) durch die Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 (K.u.U. S. 110), mit der das Regelstundenmaß für Lehrer an Gymnasien mit Wirkung ab 01.09.2003 von 24 auf 25 Wochenstunden erhöht wurde, ist jedenfalls nach der (nachträglichen) Durchführung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens von Anfang an wirksam.

Diese Änderung der Verwaltungsvorschrift war als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 LPVG mitbestimmungspflichtig (vgl. Schreiben des 6. Senats des BVerwG vom 02.02.2006 im Verfahren 6 P 14.05; zur entsprechenden Problematik beim Wegfall der Altersermäßigung des Regelstundenmaßes für Lehrer zwischen dem 55. und 60. Lebensjahr vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.01.2006 - 6 P 10.04 -, Buchholz 251.0 § 84 BaWüPersVG Nr. 1, und Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -). Das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren ist indes nachgeholt worden. Das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg hat unter dem 04.10.2006 (K.u.U. S. 305) informiert, dass die (aufgrund des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts) erforderliche Nachholung des landespersonalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren u.a. bezüglich der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 abgeschlossen sei. Die Verwaltungsvorschrift(en) bliebe(n) ab ihrem jeweiligen Inkrafttreten weiterhin unverändert. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Erhöhung des Regelstundenmaßes war danach unabhängig davon wirksam, dass die diesbezügliche Regelung in der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 nicht nichtig war und zu keinem Zeitpunkt außer Kraft getreten ist, sodass sie grundsätzlich auch für den streitgegenständlichen Zeitraum Gültigkeit beansprucht hat (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 28.12.1998 - 6 P 1.97 -, BVerwGE 108, 233; Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -; Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 69 RdNr. 147; Battis, Bundesbeamtengesetz, 3. Aufl., § 93 RdNr. 4; Widmaier, Rechtsfolgen der Verletzung des Mitbestimmungsrechts unter besonderer Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung, PersV 2000, 50).

Wenn die Verletzung oder das Fortbestehen eines Mitbestimmungsrechts festgestellt wird, hat der Dienststellenleiter entweder die mitbestimmungspflichtige Maßnahme kraft einer jedenfalls objektiv-rechtlich bestehenden Verpflichtung wieder rückgängig zu machen oder aber - wenn sich die Maßnahme nicht durch Vollzug in der Weise erledigt hat, dass sie sich nicht mehr in Folge eines nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens rückgängig machen oder jedenfalls abändern ließe - das nachzuholende Mitbestimmungsverfahren unverzüglich einzuleiten und sodann bis zum Abschluss fortzusetzen (BVerwG, Beschlüsse vom 16.09.1994 - 6 P 32.92 -, BVerwGE 96, 355, und vom 09.11.1998 - 6 P 1.98 -, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 96; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.02.1996 - PL 15 S 1715/94 -, Juris, und Urteil vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -; Gerhold, in: Lorenzen/ Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, BPersVG, § 69 RdNr. 151; Widmaier, a.a.O.). Das ist hier geschehen; das Verfahren ist mit der Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde nach § 69 Abs. 4 Satz 4 LPVG abgeschlossen worden. Dies begegnet keinen durchgreifenden Bedenken; nach Auffassung des Senats konnte das Mitbestimmungsverfahren hier mit Wirkung für die Vergangenheit nachgeholt werden (vgl. Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl., § 69 RdNr. 39 ff.; Rooschütz/Amend/Killinger, Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 11. Aufl., § 69 RdNr. 22; Zimmerling, Auswirkungen der fehlerhaften Personalratsbeteiligung auf das Angestellten-/Arbeitsverhältnis, PersV 2002, 386: Widmaier, a.a.O.; vgl. zum Folgenden auch den bei den Akten des Verwaltungsgerichts befindlichen Einigungsstellenbeschluss vom 20.07.2006).

Allerdings geht das Landespersonalvertretungsgesetz - worauf auch die Klägerin hinweist - in seinen einschlägigen Regelungen davon aus, dass das Mitbestimmungsverfahren grundsätzlich vor dem Erlass der Maßnahme durchzuführen ist. Dies folgt insbesondere auch aus § 69 LPVG und dessen Absatz 5, der nur bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, vorläufige Regelungen der Dienststelle zulässt. Diese vorläufigen Regelungen müssen sich dann aber auf das zeitlich unbedingt Notwendige beschränken und dürfen keine Vorwegnahme der Hauptsache darstellen (Rooschütz/Amend/Killinger, a.a.O., § 69 RdNr. 23). Die vom Gesetz vorgesehene Mitbestimmung soll der Personalvertretung Gelegenheit geben, auf die Willensbildung der Dienststelle wirkungsvoll Einfluss zu nehmen (vgI. BVerwG, Urteil vom 24.11.1983 - 2 C 9.82 -, BVerwGE 68, 189). Von daher sichert in aller Regel nur eine vorherige Beteiligung der Personalvertretung deren Mitbestimmungsmöglichkeiten, aber auch die Sachgerechtigkeit der zu treffenden Entscheidung, die auch im Interesse der Dienststelle liegt (s.a. Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, BPersVG, § 69 RdNr. 24).

Trotz der grundsätzlichen Vorgreiflichkeit des Mitbestimmungsverfahrens ist nicht zu verkennen, dass es typischerweise Fallkonstellationen geben kann, bei denen eine vorherige - an sich gebotene - Beteiligung der Personalvertretung unterbleibt. Dies ist etwa dann der Fall, wenn die Mitbestimmungsbedürftigkeit der Maßnahme oder der Umfang des Mitbestimmungsrechts zwischen der Personalvertretung und der Dienststelle im Streit steht und die Streitfrage - wie hier im Fall der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 - erst infolge eines Gerichtsverfahrens geklärt wird; dies kann aber auch der Fall sein, wenn die Dienststelle es versehentlich unterlässt, das notwendige Mitbestimmungsverfahren durchzuführen. In diesen Fällen kann nach Auffassung des Senats nicht davon ausgegangen werden, dass eine Nachholung der Mitbestimmung mit Wirkung für die Vergangenheit durchweg unzulässig ist, die ordnungsgemäße vorherige Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens also durchweg Wirksamkeitsvoraussetzung für die getroffene Maßnahme ist. Dem steht auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.03.1995 (- 6 P 28.93 -, Juris) nicht entgegen, der sich - entgegen der Meinung der Klägerin - nicht entnehmen lässt, dass die Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens mit Wirkung für die Vergangenheit nicht möglich wäre. Es ist vielmehr danach zu unterscheiden, ob der Zweck des Mitbestimmungsverfahrens durch eine Nachholung noch erreichbar ist oder nicht (Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -). So hat das Bundesverwaltungsgericht bei der Entlassung eines Beamten danach differenziert, ob diese fristlos oder fristgemäß erfolgen sollte (BVerwG, Urteil vom 24.11.1983, a.a.O.). Hiernach kann die unterbliebene Anhörung des Personalrats bei einer fristlosen Entlassung nicht, die erforderliche Mitwirkung bei einer fristgemäßen Entlassung aber bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens nachgeholt werden. Die Einleitung eines Disziplinarverfahrens ohne die erforderliche Mitwirkung des Personalrats ist zwar fehlerhaft, macht diese aber nicht unwirksam (BVerwG, Beschluss vom 22.03.1989 - 1 DB 30.88 -, BVerwGE 86, 140). Eine Nachholung der Mitbestimmung scheidet nach diesen Erwägungen immer dann aus, wenn aufgrund spezialgesetzlicher Regelungen oder aus der Natur der Sache der Zweck der Mitbestimmung nur durch vorherige Beteiligung erreicht werden kann, eine Nachholung damit nur noch leere Förmelei wäre, oder dann, wenn eine nachgeholte Mitbestimmung durch den Verfahrensfortgang sinnlos geworden oder jedenfalls entwertet worden ist. Eine Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens ist aber jedenfalls dann zulässig, wenn die Rechte der Personalvertretung dadurch überhaupt nicht oder allenfalls geringfügig beeinträchtigt werden. Dies ist nach Überzeugung des Senats zu bejahen, wenn die bereits vollzogene Maßnahme rückgängig gemacht oder abgeändert oder die Folgen der bereits vollzogenen Maßnahme in zumutbarer Weise ausgeglichen werden können (Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -; vgl. dazu auch BVerwG, Beschlüsse vom 16.09.1994 und vom 09.11.1998, jeweils a.a.O.; Beschluss vom 15.03.1995 - 6 P 31.93 -, BVerwGE 98, 77; Zimmerling, a.a.O.; Widmaier, a.a.O.). So liegen die Dinge hier, weil sich die Personalvertretung auch in einem nachgeholten Mitbestimmungsverfahren wirkungsvoll für die Belange der betroffenen Lehrkräfte einsetzen und ihre Argumente vollumfänglich in das Verfahren einbringen kann bzw. konnte und eine Abänderung der Regelung bzw. ein Ausgleich für die von den betroffenen Lehrkräften bereits geleisteten Unterrichtsstunden grundsätzlich möglich (gewesen) wäre.

In verfahrensmäßiger Hinsicht hätte die Personalvertretung bei einer Beteiligung vor Erlass der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 allenfalls eine Empfehlung der Einigungsstelle erreichen können, von der beabsichtigten Maßnahme abzusehen. Da gleichwohl die Letztentscheidungsbefugnis der obersten Dienstbehörde bestanden hätte (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 18.05.2004 - 6 P 13.03 -, BVerwGE 121, 38), wäre es der Personalvertretung auch bei ordnungsgemäßer Beteiligung nicht möglich gewesen, die Umsetzung der Maßnahme durch die Dienststelle allein durch die Versagung der Zustimmung zu verhindern. Bei einer Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens stand die Personalvertretung insoweit nicht schlechter da. Denn eine für sie günstige Empfehlung der Einigungsstelle konnte sie auch in einem nachgeholten Mitbestimmungsverfahren erreichen. Diese Empfehlung konnte naturgemäß nicht auf Unterlassung der bereits vollzogenen Maßnahme gerichtet sein, wohl aber etwa auf Ausgleich der - aus Sicht der Personalvertretung - zu viel erbrachten Unterrichtsstunden in Zeit oder in Geld. Eine derart erreichte Empfehlung der Einigungssteile hatte für die Personalvertretung auch keinen geringeren Wert als eine Empfehlung in einem vorgelagerten Mitbestimmungsverfahren (vgl. Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -).

Auch in sachlicher Hinsicht ist die Personalvertretung im vorliegenden Fall durch eine Nachholung nicht nennenswert in ihren Beteiligungsrechten beeinträchtigt worden. Sie konnte ihren Standpunkt zur Erhöhung des Regelstundenmaßes auch in einem nachgeholten Mitbestimmungsverfahren unbeschränkt geltend machen. Sie konnte hierbei nicht nur auf eine künftige Änderung der Verwaltungsvorschrift im Sinne einer Rückgängigmachung der Erhöhung des Regelstundenmaßes dringen, sondern auch einen Ausgleich in Zeit oder Geld für die betroffenen Lehrkräfte für die Vergangenheit einfordern. Ein solcher Ausgleich kann zwar notwendigerweise nur in der Zukunft erfolgen; dies allein nimmt einer entsprechenden Empfehlung der Einigungsstelle aber nicht die grundsätzliche Gleichwertigkeit, wie sich beispielhaft aus den Regelungen über die „Vorgriffsstunde" (Teil A. V. der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen") ergibt. Die betroffenen Lehrkräfte werden nicht signifikant schlechter behandelt, wenn sie in der vergangenen Zeit mehr Unterrichtsstunden leisten mussten, und dies erst später ausgeglichen wird, als wenn das ursprüngliche Regelstundenmaß von 24 Wochenstunden über den 01.09.2003 hinaus beibehalten worden wäre. Gleiches gilt für teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte - wie die Klägerin -, bei denen sich die Erhöhung des Regelstundenmaßes (nur) bei der Besoldung auswirkt; denn eine zu geringe Besoldung kann auch rückwirkend - ggf. verzinst - nachgezahlt werden. Die grundsätzliche Gleichwertigkeit der Verfahrenssituation wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die betroffenen Lehrkräfte möglicherweise zwischenzeitlich aus dem Dienst ausgeschieden sind und von einem etwaigen (Zeit-)Ausgleich nicht mehr profitieren können. Denn diese Möglichkeit betrifft allenfalls einen sehr kleinen Teil der in Frage kommenden Lehrkräfte und kann die grundsätzliche Tauglichkeit eines Ausgleichs in der Zukunft nicht in Zweifel ziehen. Auch dem Sinn der Mitbestimmung, auf die Willensbildung der Dienststelle wirkungsvoll Einfluss nehmen zu können, konnte im vorliegenden Fall durch eine Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens ausreichend Rechnung getragen werden. Der bereits erfolgte Vollzug der Maßnahme (Änderung der Verwaltungsvorschrift) bzw. die bereits erfolgte Leistung der zusätzlichen Unterrichtsstunden allein nahmen weder den Argumenten der Personalvertretung ihre Überzeugungskraft noch hat sich an der Durchsetzungsfähigkeit des Standpunkts etwas zum Nachteil der Personalvertretung geändert. Deren Position hatte sich auch nicht durch eine zwischenzeitlich erfolgte Änderung der Sach- oder Rechtslage verschlechtert (vgl. zu alldem: Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -).

Die Zulässigkeit der Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens folgt im vorliegenden Fall davon unabhängig auch aus dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (vgl. hierzu ebenfalls Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -). Dieser das gesamte Mitbestimmungsverfahren prägende Grundsatz (§ 2 Abs. 1, § 66 LPVG) stellt umfangreiche Verhaltenspflichten für Dienststelle und Personalvertretung auf (Rooschütz/Amend/Killinger, a.a.O., § 2 RdNr. 1ff.). Aus dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit folgt u.a. auch, dass Dienststelle und Personalvertretung grundsätzlich auf eine bestehende ständige Praxis vertrauen dürfen, sowie die Verpflichtung der Beteiligten, unklare Verhältnisse, die durch eine Änderung der Rechtslage oder der Rechtsprechung entstehen, im Interesse der Beschäftigten und der betrieblichen Erfordernisse zügig zu klären und hierbei tunlichst aufeinander Rücksicht zu nehmen. So hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vorn 09.12.1992 - 6 P 16.91 -, BVerwGE 91, 276) entschieden, dass sich die Dienststelle nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit nicht auf eine Fristversäumnis der Personalvertretung berufen kann, wenn in der Dienststelle in ständiger Praxis der Fristablauf abweichend vom Gesetz berechnet worden ist und sich die Personalvertretung hierauf eingestellt und verlassen hat.

Im vorliegenden Fall ist die oberste Dienstbehörde davon ausgegangen, dass ein Mitbestimmungsverfahren im Hinblick auf die geplante Erhöhung des Regelstundenmaßes für Gymnasiallehrer entbehrlich ist, weil die Voraussetzungen für ein Beteiligungsverfahren nach § 120 LBG gegeben sind (§ 84 LPVG). Diese Auffassung war mit Blick auf die erst später ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.01.2006 (a.a.O.) sowie den darauf Bezug nehmenden richterlichen Hinweis vom 02.02.2006 im Verfahren 6 P 14.05 zur vorliegenden Mitbestimmungsproblematik unzutreffend. Die oberste Dienstbehörde hat das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung jedoch nicht schuldhaft oder gar hartnäckig verletzt, wie sich ohne Weiteres aus der Ausgangsentscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21.06.2004 (PL 22 K 6/03) und der hierzu ergangenen Beschwerdeentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22.09.2005 (PL 15 S 1741/04) ergibt. Nach den Grundsätzen, die zum Amtshaftungsrecht entwickelt worden sind, scheidet ein Behördenverschulden regelmäßig aus, wenn ein Kollegialgericht die Rechtsauffassung der Behörde geteilt hat (ständige Rechtsprechung der Zivil- und Verwaltungsgerichte, vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.2003 - 5 C 50.02 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 17, m.w.N.). Unabhängig hiervon ergibt sich aus den Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs aber auch, dass die Rechtsauffassung der obersten Dienstbehörde gut vertretbar war und zudem einer langjährigen Übung entsprach. Der Unsicherheit unterschiedlicher oder sich ändernder Rechtsprechung, die der Rechtsprechung von Verfassungs wegen innewohnt, sind Dienststelle und Personalvertretung gleichermaßen ausgesetzt, wie die oben zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Fristberechnung belegt. Im Sinne einer vertrauensvollen Zusammenarbeit werden die Beteiligten dieser Unsicherheit nur gerecht, wenn sie auf die Position des jeweils anderen möglichst Rücksicht nehmen. Ziel des von der Personalvertretung geführten Beschlussverfahrens war es, die Rechtslage für die Zukunft zu klären, aber auch das Mitbestimmungsrecht für das konkrete Verfahren bestätigt zu erhalten. Nach der Klärung der Rechtsfrage durch das Bundesverwaltungsgericht konnte es dann aber im Sinne der aufgezeigten Grundsätze nur darum gehen, das nunmehr unstreitig bestehende Mitbestimmungsrecht auszuüben und so auch eine Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens mit Wirkung für die Vergangenheit zu ermöglichen, wenn dies - wie hier - ohne nennenswerte Nachteile für die Personalvertretung erfolgen konnte (vgl. Urteil des Senats vom 06.02.2009 - 4 S 1777/07 -).

Ist danach aber das personalvertretungsrechtliche Mitbestimmungsverfahren wirksam nachgeholt worden, so steht fest, dass die Maßnahme personalvertretungsrechtlich zulässig war. Der der Verwaltungsvorschrift vom 08.07.2003 anhaftende personalvertretungsrechtliche Fehler ist rückwirkend geheilt worden.

Die Erhöhung des Regelstundenmaßes verstößt auch nicht gegen sonstiges materielles Recht, insbesondere nicht gegen die Festlegung der Arbeitszeit der Lehrer. Die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten des Landes (im streitgegenständlichen Zeitraum nach § 90 Abs. 1 Satz 1 LBG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 AZVO im Durchschnitt wöchentlich 41 Stunden) gilt - wie bereits ausgeführt - auch für Lehrer. Durch die Erhöhung des Regelstundenmaßes wird die (Gesamt-)Arbeitszeit der Lehrer von 41 Wochenstunden nicht zwangsläufig verlängert (vgl. Urteil des Senats vom 23.06.2009, a.a.O. m.w.N.). Bezogen auf vollbeschäftigte Lehrer konkretisiert das in der (Änderungs-)Verwaltungsvorschrift (erhöht) festgesetzte Regelstundenmaß nur den Anteil der Arbeitszeit, der auf den Unterricht entfällt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Urteil vom 28.01.2004 - 2 C 19.03 -, Buchholz 237.4 § 76 HmbLBG Nr. 2, und Beschluss vom 14.12.1989 - 2 NB 2.89 -, Buchholz 237.0 § 90 BaWüLBG Nr. 2) ist die Pflichtstundenregelung (Regelstundenmaß) für Lehrer und einzelne Lehrergruppen in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung eingebettet. Die zeitliche Festlegung nur dieses Teils der Arbeitszeit trägt dem besonderen Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit der von ihr erfassten Lehrer nur zu einem Teil, nämlich hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden, exakt messbar ist, während sie im Übrigen entsprechend der pädagogischen Aufgabe wegen der erforderlichen Unterrichtsvorbereitung, der Korrekturen, Elternbesprechungen, Konferenzen und dergleichen nicht im Einzelnen in messbarer und überprüfbarer Form bestimmt, sondern nur - grob pauschalierend - geschätzt werden kann. Dieser Aufgabenbereich neben dem Unterricht ist umso weniger zeitlich exakt messbar, als die insoweit aufzuwendende Zeit auch nach Schülerzahl und Schulfächern und schließlich individuell auch nach Fähigkeiten und Erfahrungen des einzelnen Lehrers differiert. Hinsichtlich dieses Arbeitszeitanteils steht den Lehrkräften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Festzuhalten bleibt auch, dass Unterricht regelmäßig nur an 38 Wochen im Jahr erteilt wird, während die übrigen Beamten unter Berücksichtigung eines Urlaubsanspruchs von maximal sechs Wochen regelmäßig an 46 Wochen im Jahr Dienst zu leisten haben. Deshalb bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Erhöhung des Regelstundenmaßes für Gymnasiallehrer von 24 auf 25 Wochenstunden (zu je 45 Minuten) die Arbeitszeit von 41 Wochenstunden nicht mehr eingehalten werden könnte.

Ist danach die Erhöhung des Regelstundenmaßes mit Wirkung ab 01.09.2003 rechtlich nicht (wegen der Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens: nicht mehr) zu beanstanden, steht der Klägerin kein Anspruch auf die begehrte höhere Besoldung für den streitgegenständlichen Zeitraum zu.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Beschluss vom 10. September 2009

Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren - unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Oktober 2007 - und für das Berufungsverfahren jeweils auf 3.471,67 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren und die Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts beruhen auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Ansprüche auf erhöhte Versorgung, Besoldung oder Zulagen sowie Anrechnungs- und Ruhensbeträge gehören zu den in der Streitwertrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Teilstatus bezeichneten Rechtspositionen, für die der Streitwert gemäß § 52 Abs. 1 GKG in Höhe des pauschalierten Zweijahresbetrags der erstrebten Zahlung oder, wenn diese bereits teilweise bewilligt war, in Höhe des zweifachen Jahresbetrags der Differenz zwischen der bewilligten und der erstrebten Zahlung festzusetzen ist, wenn der Streit um die Frage geführt wird, ob der Beamte dem Grunde nach Anspruch auf die begehrte Zahlung hat (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 20.09.2006 - 2 K St 1.06 u.a. -, Juris, und vom 13.09.1999 - 2 B 53.99 -, NVwZ-RR 2000, 188; Senatsbeschlüsse vom 22.07.2008 - 4 S 1640/08 - und vom 16.01.2009 - 4 S 51/09 -; vgl. auch Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 7./8. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, DVBl. 2004, 1525). Gegenstand der Teilstatusklagen sind regelmäßig Rechtsfragen, die ohne Ermittlung eines konkreten Zahlungsbetrags zu beantworten sind. So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Da der vom Verwaltungsgericht angenommene Streitwert von 5.207,50 EUR die Differenz zwischen der gezahlten und der geltend gemachten Besoldung für alle drei streitgegenständlichen (Schul-)Jahre umfasst, sind nach obigen Grundsätzen zwei Drittel hiervon (3.471,67 EUR) als Streitwert festzusetzen.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe