Urteil vom Verwaltungsgericht Freiburg - 3 K 1867/10

Tenor

Die Änderungsgenehmigung des Regierungspräsidiums ... vom 01.09.2010 wird mit Ausnahme von Ziff. 1.2 aufgehoben.

Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Klägers je zur Hälfte. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Tatbestand

Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte Änderungsgenehmigung zur Erweiterung eines Steinbruchs.

Die Beigeladene ist Inhaberin eines Kalkwerks und eines Steinbruchs nördlich des Ortes ... am .... Nach den genehmigten Plänen soll der vorhandene Steinbruch nach Nordwesten hin erweitert werden. Die Erweiterungsfläche liegt am Osthang des ... auf dem Waldgrundstück Flst.Nr. ... der Gemarkung ... im FFH Gebiet „... “ und im Landschaftsschutzgebiet „...“.

Nach Durchführung eines Scoping-Termins am 28.03.2007, Erstellung eines artenschutzrechtlichen Gutachtens und eines landschaftspflegerischen Begleitplans (LBP) sowie Durchführung einer Umweltverträglichkeitsstudie und einer FFH-Verträglich-keitsuntersuchung beantragte die Beigeladene unter dem 18.05.2009 die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Änderung einer bestehenden Anlage (§ 16 BImSchG). Nach öffentlicher Bekanntmachung des Antrags am 12.06.2009 wurden die Antragsunterlagen in der Zeit vom 19.06.2009 bis einschließlich 20.07.2009 ausgelegt. Die gegen das Vorhaben gerichteten Einwendungen wurden am 15.10.2009 erörtert.

Mit Bescheid vom 01.09.2010 erteilte das Regierungspräsidium ... der Beigeladenen folgende „Änderungsgenehmigung“:

„1.1 Der Firma .... wird die Genehmigung zur Erweiterung des Steinbruchs in Richtung ... mit einer Größe von ca. 15,6 ha auf dem Grundstück Flst.Nr. ... der Gemarkung ... erteilt.

1.2 Die Genehmigung für die der bereits bestehenden Brech- und Siebanlage vorgeschaltete Vorabsiebung wird erteilt.

1.3 Mit der Erweiterung des Steinbruchs darf frühestens am 01.01.2012 begonnen werden. Die Genehmigung erfolgt unter den in Ziff. 3 ausgeführten Nebenbestimmungen.

1.4 Die Genehmigung schließt die forstrechtliche Entscheidung zur Waldumwandlung ein.

1.5 Die Entscheidung schließt die naturschutzrechtliche Befreiung von der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „...“ mit ein.

1.6 Das Vorhaben wird gem. § 34 Abs. 3 BNatSchG abweichend von § 34 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) zugelassen, soweit es nach der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vom Februar 2009 das FFH-Gebiet “... “ in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigen kann. Soweit das Vorhaben nach dem artenschutzrechtlichen Gutachten vom Februar 2009 Zugriffsverbote nach § 44 Abs. 1, 5 BNatSchG erfüllt, werden artenschutzrechtliche Ausnahmen gem. § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG erteilt.

1.7 Die Genehmigung erlischt, wenn nicht innerhalb von 36 Monaten ab dem 01.01.2012 mit der Erweiterung des Steinbruchs begonnen wird. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des § 18 BImschG. ...“

Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Der vorhandene Steinbruch solle erweitert werden, um den Fortbestand des Standorts auch nach Beendigung der bereits genehmigten Abbaustätten zu sichern. Dem Antrag seien abgeschlossene Probeschürfungen und Bohrungen vorausgegangen, die im beantragten Erweiterungsbereich weitere abbauwürdige Gesteinsvorkommen nachgewiesen hätten. Die Erweiterung des Steinbruchs bedürfe nach §§ 16 Abs. 1, 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (4. BImSchV) sowie der Nr. 2.1, Spalte 2 des Anhangs zur 4. Verordnung des BImSchG einer Änderungsgenehmigung. Nach § 6 Abs. 1 BImSchG sei die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt sei, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt würden und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstünden. Diese Voraussetzungen lägen vor. Durch die im Antrag beschriebenen Vermeidungs-, Minderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sei sichergestellt, dass nach Abschluss des Vorhabens keine erheblichen Beeinträchtigungen für die Umwelt vorlägen.

Da sich die vorgesehene Erweiterungsfläche innerhalb des FFH-Gebiets „... “ befinde, könne das Vorhaben nur aufgrund einer FFH-Abweichungsprüfung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen werden. Die fachgutachterliche Beurteilung der FFH-Verträglichkeit komme zu dem Ergebnis, dass sowohl für den Waldmeister-Buchenwald als auch für die drei Fledermausarten Großes Mausohr, Bechsteinfledermaus und Wimperfledermaus (Arten des Anhangs II u. IV der FFH-Richtlinie) jeweils von einem mittleren bis hohen Beeinträchtigungsgrad durch die Vorhabensverwirklichung auszugehen sei. Das Vorhaben dürfe abweichend von § 34 Abs. 2 BNatSchG nur zugelassen werden, wenn es aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig sei und zumutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringen Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben seien. Die zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses und das Fehlen zumutbarer Alternativen seien in der Stellungnahme der Rechtsanwälte ... vom März 2009 ausführlich dargestellt worden. Diese Ausführungen seien nachvollziehbar und rechtlich nicht zu beanstanden. Als zwingende Gründe würden insbesondere die Rohstoffsicherung, die Arbeitsplatzsicherung und Gründe des Umweltschutzes genannt, wobei dem Aspekt der Rohstoffsicherung die größte Bedeutung beigemessen werde. Es bestehe ein allgemeines Interesse an der ausreichenden Versorgung mit Rohstoffen mit entsprechender politischer Bedeutung auf nationaler Ebene. Des Weiteren sei die Erweiterung des Steinbruchs ein wichtiges Element zur Sicherung der Kalkversorgung der Region .... Das Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau (LGRB) habe sich dementsprechend mehrfach für die Erweiterung des Steinbruchs ... ausgesprochen.

Von der Erweiterung seien besonders und streng geschützte Arten betroffen. Die artenschutzrechtliche Prüfung komme zu dem Ergebnis, dass auch bei Berücksichtigung von § 44 Abs. 5 BNatSchG für einige streng und europarechtlich geschützte Arten (Fledermäuse und Vögel) die Verbotstatbestände des §§ 44 Abs. 1 BNatSchG zu bejahen seien. Die Voraussetzungen für demnach erforderliche Ausnahmen gem. § 45 Abs. 7 BNatSchG lägen vor. Das Vorhaben könne zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses für sich in Anspruch nehmen, zumutbare Standort- oder Ausführungsalternativen bestünden nicht. Durch artenschutzspezifische Kompensationsmaßnahmen sowie ein Monitoring- und Risikomanagementkonzept sei sichergestellt, dass das Vorhaben nicht zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands der betroffenen Arten führe bzw. dass die weitergehenden Anforderungen des Art. 16 FFH-Richtlinie erfüllt seien. Insbesondere bei den Fledermäusen sei nicht auszuschließen, dass Fortpflanzungs- und Ruhestätten lokaler Populationen durch die Rodungsmaßnahmen sowie die Verlärmung nachhaltig beeinträchtigt würden. Das artenschutzrechtliche Fachgutachten gehe davon aus, dass geeignete CEF-Maßnahmen nicht vorhanden seien, da eine zeitnahe Herstellung von Fledermausquartieren nicht möglich sei. Gleiches gelte laut Gutachten zur artenschutzrechtlichen Prüfung aus anderen Gründen auch für die Haselmaus, deren Vorkommen möglich sei. Im Rahmen der Behördenbeteiligung seien zwar Bedenken hinsichtlich der rechtzeitigen Wirksamkeit der populationsschützenden Maßnahmen für Fledermäuse vorgebracht worden, diese Bedenken hätten allerdings im Erörterungstermin sowie in Gesprächen mit den Fachgutachtern zur Überzeugung der Genehmigungsbehörde ausgeräumt werden können. Auch § 42 (richtig wohl: 45) Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Art. 16 FFH-Richtlinie stehe der Ausnahme nicht entgegen. Selbst wenn der Erhaltungszustand der betroffenen Fledermausarten ungünstig sein sollte, könne die Ausnahme gewährt werden. Denn es genüge, dass sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht weiter verschlechtere bzw. die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert werde. Auch hinsichtlich einiger Vögel des Gebiets ergebe die artenschutzrechtliche Prüfung, dass von Verbotstatbeständen durch erhebliche Störung sowie Beschädigung/Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten auszugehen sei. Lediglich bei Schwarz- und Mittelspecht könnten Verbotstatbestände nicht sicher ausgeschlossen werden. Soweit Ausnahmen nach § 47 (richtig wohl: 45) Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG notwendig seien, lägen die Voraussetzungen hierfür vor. Zur Minderung von Eingriffswirkungen für alle geschützten Arten und als funktionserhaltende Maßnahmen (CEF-Maßnahmen) würden vom Gutachter Maßnahmen vorgeschlagen, die zwingend zu berücksichtigen und durchzuführen seien. Soweit gleichwohl Verbotstatbestände erfüllt seien, seien zur Sicherung des aktuellen Erhaltungszustands populationsstützende Maßnahmen vorgesehen. Diese Maßnahmen seien gemäß den Vorgaben der artenschutzrechtlichen Prüfungen sowie des LBP vollständig und rechtzeitig im Vorgriff des Eingriffs durchzuführen.

Die erforderliche Befreiung nach § 7 der Schutzgebietsverordnung „...“ i.V.m. § 67 BNatSchG von den Verbotsvorschriften des § 4 der Landschaftsschutzgebietsverordnung habe erteilt werden können. Nach § 4 der Schutzgebietsverordnung seien im Landschaftsschutzgebiet alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets veränderten oder dem Schutzzweck zuwiderliefen, insbesondere wenn dadurch die Natur geschädigt, das Landschaftsbild nachteilig geändert oder der besondere Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt werde. Wesentlicher Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets „...“ sei u.a. die Erhaltung von Natur und Landschaft der Vorberge des ...s und seiner Ausläufer in ihrer geologischen und botanischen Eigenart und Vielfalt (§ 3 der SchutzgebietsVO). Die Befreiung werde durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ersetzt. Die Voraussetzungen des § 67 BNatSchG seien gegeben, weil überwiegende öffentliche Belange die Befreiung erforderten. Ein öffentlicher Belang sei durch die Gewinnung von mineralischem Rohstoff (Kalk) gegeben. Auf die Darlegungen des Vorhabenträgers in der Stellungnahme von Rechtsanwalt ... vom März 2009 zur FFH-Abweichungsprüfung werde verwiesen. Als weitere Aspekte für das öffentliche Interesse würden die Arbeitsplatzsicherung und der Umweltschutz genannt. Bei Einhaltung der Nebenbestimmungen seien die öffentlichen Belange (Rohstoff- und Arbeitsplatzsicherung) gegenüber den tangierten Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes - hier des Landschaftsschutzgebiets „...“ - als überwiegend anzusehen. Der Erweiterung des Steinbruchs komme eine besondere Bedeutung zu, da in der Region ... nur drei Standorte vorhanden seien, an denen Kalksteinprodukte zusammen mit Weiß- und Branntkalken bzw. Weißfeinkalken erzeugt würden. Im derzeit gültigen Regionalplan 1995 sei der Steinbruch in seiner aktuellen Ausprägung als Vorrangbereich für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe - Kategorie A - festgelegt. Der Erweiterungsbereich sei bisher noch nicht aufgenommen. Zumindest langfristig sei davon auszugehen, dass die Erweiterungsfläche wieder so gestaltet werden könne, dass sie mit dem Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets konform sei. Da keine besser geeigneten Alternativstandorte und/oder Möglichkeiten vorhanden seien, sei die Befreiung auch erforderlich.

Der Kläger hat am 04.10.2010 Klage erhoben. Er trägt u.a. vor: Er sei im Land Baden-Württemberg anerkannter Naturschutzverein, der zugleich über eine Anerkennung i.S. von § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) verfüge. Er mache gem. § 2 Abs. 1 Ziff. 1 UmwRG geltend, dass die angefochtene Änderungsgenehmigung Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienten und für die Entscheidung von Bedeutung gewesen seien, widerspreche. Darüber hinaus ergebe sich die Klagebefugnis aus §§ 64 Abs. 1 i.V.m. 63 Abs. 2 Ziff. 5 BNatSchG. Die Änderungsgenehmigung sei rechtswidrig. Die ihr zugrundeliegende FFH-Verträglichkeitsuntersuchung sei fehlerhaft, so dass eine unzureichende Ermittlung der erheblichen Beeinträchtigungen gem. § 34 Abs. 1 BNatSchG erfolgt sei. Es werde zu Unrecht davon ausgegangen, dass keine erheblichen Beeinträchtigungen der „Spanischen Flagge“ hervorgerufen würden. Die „Spanische Flagge“ sei eine Schmetterlingsart. Diese Art sei im Anhang II der FFH-Richtlinie mit einem * versehen und daher als prioritäre Art qualifiziert. Das Vorliegen einer prioritären Art hätte die Genehmigungssituation völlig verändert. Denn gem. § 34 Abs. 4 BNatSchG hätte eine Stellungnahme der EU-Kommission eingeholt werden müssen. Auch eine erhebliche Beeinträchtigung des Hirschkäfers sei ausgeschlossen worden, weil diese Tierart im Vorhabenbereich im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung nicht habe nachgewiesen werden können. Ein Vorkommen des Hirschkäfers im Vorhabengebiet sei aber wahrscheinlich. Alle 11 im Vorhabengebiet vorkommenden Fledermausarten seien streng geschützt. Die Wimperfledermaus sei in Deutschland vom Aussterben bedroht und in Baden-Württemberg extrem selten. Die Bechsteinfledermaus und das Große Mausohr seien wie die Wimperfledermaus FFH-Anhang-II-Arten und in Baden-Württemberg stark gefährdet. Alle anderen seien in Baden-Württemberg gefährdet bis stark gefährdet. Für alle Fledermäuse bedeute der Abbau einen erheblichen Verlust an Quartier- und Jagdgebieten. Etwa die Hälfte des Abbaugebiets sei als Waldmeister-Buchenwald (Asperulo-Fagetum, LRT 9130) klassifiziert, der Rest als angeblich nicht FFH-würdig ausgeschieden. Zu den ausgeschiedenen Flächen gehörten solche mit einer sehr hohen Pflanzen-Biodiversität. Die Strauch- und Krautschichten dieser Flächen enthielten Elemente des Mitteleuropäischen Orchideen-Kalk-Buchenwalds und des Labkraut-Eichen-Hainbuchenwalds. Es handle sich um sehr struktur- und artenreiche Wälder mit Elementen seltener Wald-Lebensraum-Typen. Sie als nicht schützenswert zu bewerten, sei nicht fachgerecht. Abweichungsgründe, wonach gem. § 34 Abs. 3 BNatSchG das Projekt trotz Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung zugelassen werden könne, seien in der Änderungsgenehmigung zu Unrecht angenommen worden. Durch die Aufgabe der Kalkproduktion am Standort sei nachgewiesen, dass keine zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses am Abbau von Kalk im FFH-Gebiet „... ...“ vorlägen. Zur Begründung der zwingenden Gründe beziehe sich die Änderungsgenehmigung auf eine vom Vorhabenträger vorgelegte Stellungnahme der Rechtsanwälte ... vom März 2009. Es mute befremdlich an, wenn der Beklagte eine aus fachlichen Gesichtspunkten rechtlich zu bewertende Abweichung aus dem FFH-Recht nur nachvollziehe und ohne weitere Auseinandersetzung mit den Inhalten der Stellungnahme zu dem Ergebnis gelange, dass diese nicht zu beanstanden sei. Der Rohstoff Kalk sei nicht vom Regelungsregime des Bundesberggesetzes umfasst. Somit könne auch nicht per se ein öffentliches Interesse an dem Abbau von Kalk durch eine gesetzliche Vorgabe bejaht werden. In der Stellungnahme des LGRB vom 15.01.2007 würden fachliche Gesichtspunkte über die Abbauwürdigkeit vorgetragen. Diese Einschätzung könne ein öffentliches Interesse am Abbau des Kalks nicht begründen, sie belege lediglich, dass eine geeignete Abbaustätte für Kalk bestehe. Auch aus dem Rohstoffbericht Baden-Württemberg 2006 sei ein berücksichtigungs- und tragfähiger Abweichungsgrund nicht erkennbar. Die Abweichungsgründe Arbeitsplatzsicherung und Einsatz der gewonnenen Produkte für den Umweltschutz seien zu allgemein und mittelbar. Ein 80jähriger Wald, der gerodet und auf den Abbauflächen rekultiviert werde, sei frühestens in 110 Jahren wieder zu erwarten. Seine zukünftige Baumartenzusammensetzung, seine horizontale und vertikale Struktur, seine Strauchartenkombination und Bodenvegetation seien genauso wenig bekannt wie die mikrobielle Ausstattung, die Pilzflora und die für die jetzigen Standorte spezifische Fauna. Die Befreiungsvoraussetzungen gem. § 67 BNatSchG lägen nicht vor. Durch den geplanten Abbau werde in den Schutzzweck der Landschaftgebietsverordnung „...“ eingegriffen, indem unmittelbar die geschützte geologische Eigenart und Vielfalt unwiederbringlich beseitigt werde. Die Befreiung sei bereits rechtswidrig, weil in der Änderungsgenehmigung als Voraussetzung das Einvernehmen mit der unteren Naturschutzbehörde genannt werde. Gemäß § 7 Abs. 2 der Schutzgebietsverordnung müsse jedoch das Einvernehmen mit der höheren Naturschutzbehörde hergestellt werden. Eine Befreiung sei nur zu erteilen, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig sei. Es gehe um (qualifizierte) „öffentliche Interessen“, die sich aus der Verfassung, aus Gesetzen oder anderen Rechtsgrundlagen ergäben. Die angeführten allgemeinen öffentlichen Interessen an der Rohstoffgewinnung reichten für den hier zu prüfenden Einzelfall als Befreiungsvoraussetzung nicht aus. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme gem. § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG lägen nicht vor. Zu Recht gehe der Beklagte davon aus, dass Zugriffsverbote betroffen seien. Allerdings sei der Änderungsgenehmigung nicht zu entnehmen, für welche Tierarten der Beklagte von welchem Zugriffsverbot ausgehe. Es sei bereits fraglich, inwieweit eine Ausnahmegenehmigung möglich sei, wenn eine Feststellung über die tangierten Verbote nicht getroffen worden sei. Die Erhaltungszustände der gefährdeten Arten vor Ort seien nicht bekannt. Dazu wären weitere Untersuchungen nötig.

Der Kläger beantragt,

die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung des Regierungspräsidiums ... vom 01.09.2010 mit Ausnahme von Ziff. 1.2 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt weiter aus: Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 12.05.2011 (Trianel) könnten anerkannte Umwelt- und Naturschutzverbände in Deutschland künftig bei umweltverträglichkeitspflichtigen Vorhaben die Verletzung aller umweltrelevanten Vorschriften rügen. Dabei sei ausreichend, dass die angegriffenen Vorschriften die Interessen der Allgemeinheit schützten, hingegen sei eine Rechtsverletzung Einzelner entgegen dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG nicht erforderlich. Die Klage sei unbegründet. Zur Begründung werde auf die Genehmigung vom 01.09.2010, auf die Antragsunterlagen und auf die in den Verfahrensakten enthaltenen Stellungnahmen und Gutachten verwiesen. Die Erweiterungsfläche des Steinbruchs liege im FFH-Gebiet „... ...“. Die EG-Kommission habe das Gebiet mit Entscheidung vom ... in die EG-Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung mit aufgenommen. Eine Schutzgebietsausweisung i.S. des § 36 Abs. 4 NatSchG sei nicht erfolgt. Für die Überprüfung der Verträglichkeit des Vorhabens mit den Erhaltungszielen sei somit eine Ermittlung der geschützten Anhang II-Arten erforderlich, um festzustellen, ob erhebliche Beeinträchtigungen hervorgerufen würden. Eine Beeinträchtigung der „Spanischen Flagge“ sei zu Recht ausgeschlossen worden. Ihr Vorkommen sei unwahrscheinlich. Jedenfalls seien nennenswerte Beeinträchtigungen ausgeschlossen. Auch eine Beeinträchtigung des Hirschkäfers sei zu Recht ausgeschlossen worden. Die Gutachter kämen zu dem Ergebnis, dass dessen Vorkommen im Vorhabengebiet auszuschließen sei. Eine sichere Rohstoffversorgung sei von überragender wirtschaftlicher Bedeutung. Dies werde auch durch Äußerungen der EG-Kommission belegt, welche die nachhaltige Förderung der Rohstoffgewinnung fordere. Die politische Bedeutung der Rohstoffgewinnung auf nationaler Ebene zeige sich in § 2 Abs. 2 Nr. 4 Raumordnungsgesetz (ROG). Hiernach seien die räumlichen Voraussetzungen für die vorsorgende Sicherung sowie für die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen zu schaffen. Dass auch und gerade das Land Baden-Württemberg der Rohstoffsicherung große Bedeutung beimesse, komme im Rohstoffbericht 2006 (S. 141) zur Geltung. In § 11 Abs. 3 Nr. 10 des Landesplanungsgesetzes (LPG) heiße es, dass Gebiete für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe und Gebiete zur Sicherung von Rohstoffen im Regionalplan festzulegen seien. Die Nichtaufnahme der Erweiterung des Steinbruchs in den Regionalplan sei darauf zurückzuführen, dass das Vorkommen 1995 noch nicht erfasst gewesen sei und die Planung nur bis 2010 reiche. Der Regionalverband habe bereits die besondere Bedeutung des Abbaustandorts ... hinsichtlich der Kalkversorgung betont. Dabei habe er die Erweiterung grundsätzlich gebilligt. Im Übrigen sei das Vorhabengebiet vom Bundesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau schon als Lagerstätte deklariert. Am südlichen Oberrhein gebe es nur drei Standorte, an denen Kalksteinprodukte zusammen mit Weiß- und Branntkalk bzw. Weißfeinkalk gewonnen würden. Alle drei Standorte würden - sollte eine Erweiterung nicht stattfinden - mittelfristig erschöpft sein. Insoweit wäre eine Teuerung aufgrund Knappheit und längerer Transportwege zu befürchten. Sollte eine Erweiterung nicht durchgeführt werden, müsse das Werk in ... geschlossen werden. Eine größere Anzahl von Menschen würde damit ihr gesichertes Einkommen verlieren. Es liege im Interesse des Landes, kleinere und mittelständische Unternehmen in der Rohstoffgewinnungsindustrie zu fördern und zu erhalten (Landesrohstoffgewinnungskonzept). Auch der Umweltschutz spreche für die Erweiterung des Steinbruchs. Kalk werde z.B. für die Behandlung bzw. das Reinigen von Abwässern, Abgasen und Schlamm sowie die Behandlung von Trink- und Brauchwasser, die Hygienisierung in verschiedenen Bereichen, die Bekämpfung von Gerüchen aus Abwässern sowie die Bodensanierung verwendet. Der Kalk werde für diese Zwecke auch gerade in der Region eingesetzt (Rohstoffbericht Bad.-Württ. 2006, S. 121). Der Kalk aus ... werde zu etwa 28 bis 30 % zu Zwecken des Umweltschutzes verwendet. Auf 85 % des Gebietes seien Wiederaufforstungsmaßnahmen geplant. Die restlichen 15 % (Restholraum und einzelne Teile der Endböschung im Westen) würden der nützlichen Sukzession überlassen. Nach erfolgtem Abbau sei eine weitestgehende Reproduktion zu erwarten. Das Integritätsinteresse sei damit nicht komplett zurückgesetzt. Der Rohstoff Kalk sei hingegen ein in der Region knappes Gut. Dessen Verschwinden aus der Region hätte starke wirtschaftliche Auswirkungen. Das gem. § 7 Abs. 2 der Landschaftsschutzgebietsverordnung ... erforderliche Einvernehmen der höheren Naturschutzbehörde liege vor. Es sei mit Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung durch das Regierungspräsidium ... erteilt. Die Beigeladene habe erst im November 2010 bekannt gegeben, dass die Genehmigung vorerst nicht in Anspruch genommen werden solle. Dies sei zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung am 01.09.2010 nicht bekannt und bei der Beigeladenen wohl auch noch nicht entschieden gewesen. Das Gericht müsse auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung abstellen. Kein Genehmigungsinhaber sei verpflichtet, die ihm erteilte Genehmigung unverzüglich auszunutzen. Die in Rede stehende Genehmigung erlösche erst, wenn nicht innerhalb von 36 Monaten ab 01.01.2012 mit der Erweiterung begonnen werde. Möglicherweise werde von dem Unternehmen innerhalb dieser Frist eine andere Entscheidung getroffen und der Steinbruch dann doch erweitert, oder der Betrieb werde an eine andere Firma veräußert.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt u. a. vor: Seit Anfang 2000 habe sie Überlegungen angestellt, ob und in welcher Form der Abbau in ... fortgesetzt werde. Mangels Alternativen habe sie sich dann dafür entschieden, den Abbau fortzusetzen. Kurze Zeit nach Erteilung der Genehmigung habe sie die Kalkproduktion in ... eingestellt. Dabei habe zwar auch die anhängige Klage eine Rolle gespielt. Entscheidend gewesen seien aber Umsatzeinbrüche als Folge der wirtschaftlichen Krise in den Jahren 2009 und 2010. Aufgrund der hohen Gestehungskosten in ... sei derzeit eine kostendeckende Gewinnung nicht möglich. Daher habe sie die Kalkproduktion vorübergehend eingestellt. Unabhängig von dieser aktuellen Entwicklung beabsichtige sie, den Kalkabbau und die Kalkproduktion wieder aufzunehmen. Sie brauche eine Gewinnungsstätte in ..., um langfristig am Markt tätig zu bleiben. Die Frage der Genehmigung sei für sie keine tagesaktuelle Angelegenheit. Die Gewinnung von Rohstoffen und Bodenschätzen vollziehe sich in langen Zeiträumen. Werde der Abbau in ... wieder aufgenommen, rechne sie mit einer Abbauzeit von 10 bis 15 Jahren. Angesichts der dynamischen wirtschaftlichen Entwicklung könne sich die Wirtschaftlichkeit des Abbaus auch in einem überschaubaren Zeitraum wieder anders darstellen. Von der Genehmigung dürfe sie innerhalb von drei Jahren seit 01.01.2012 Gebrauch machen. Diese Frist könne nach § 18 Abs. 3 BImSchG aus wichtigem Grund verlängert werden. Sie rechne damit, in einem überschaubaren Zeitraum von der Genehmigung Gebrauch machen zu können. Die Sicherung der Rohstoffversorgung sei eine langfristige Angelegenheit. Die hohen Investitionskosten der Rohstoffgewinnung und der in Aussicht genommene Abbauzeitraum von etwa 12 Jahren belegten, dass das Interesse an der Rohstoffsicherung nur ein langfristiges sein könne. Es widerspräche ökonomischen Regeln und dem Interesse der Rohstoffsicherung, das kostspielige und langwierige Genehmigungsverfahren erst dann zu betreiben, wenn der Markt eine aktuelle und drängende Nachfrage nach Kalk entwickle. Der Abbau von Kalk käme dann zu spät, um den lokalen und regionalen Bedarf an Kalk zu decken. Darüber hinaus könnten kurzfristige Interessen regelmäßig nicht ein ausreichendes Gewicht entfalten, um die in der FFH-Richtlinie geschützten langfristigen Erhaltungsinteressen zu überwiegen. Die Wahrung langfristiger öffentlicher Interessen erfordere vorausschauendes Handeln. Für die im Bundesberggesetz aufgeführten Bodenschätze spreche eine Vermutung für ein öffentliches Interesse. Der Gegenschluss sei jedoch unzulässig. Die Schaffung und der Erhalt von Arbeitsplätzen seien langfristige Ziele. Kurzfristige Entscheidungen, die auf die aktuelle Marktlage reagierten und langfristig die Rentabilität des Unternehmens sichern sollten, stünden dem nicht entgegen. Bei der Gewichtung sei auch die Vorbelastung des FFH-Gebiets durch den bisherigen Abbau zu berücksichtigen. Der landschaftspflegerische Begleitplan und die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung wiesen konkreten Beeinträchtigungen konkrete Kohärenzmaßnahmen zu. Die konkrete Ausführung in fachlicher, zeitlicher und räumlicher Hinsicht sei in der Nebenbestimmung Ziff. 3.5.6 geregelt. Für die Eignung der Kohärenzmaßnahmen reiche es aus, dass nach aktuellem wissenschaftlichen Erkenntnisstand eine hohe Wahrscheinlichkeit ihrer Wirksamkeit bestehe. In der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung und dem landschaftspflegerischen Begleitplan seien die Wirkungsweisen und die Wirksamkeit der Kohärenzmaßnahmen ausführlich und naturschutzfachlich dargelegt. Die Befreiung nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatschG betreffe auch einen atypischen Sonderfall. Das Vorhaben könne nur im räumlichen Anschluss an die Bestandsfläche verwirklicht werden. Die Änderungsgenehmigung lege ausführlich dar, welche Arten von welchen Verbotstatbeständen möglicherweise oder wahrscheinlich betroffen seien. Nach Ziff. 2 der Änderungsgenehmigung sei auch das artenschutzrechtliche Gutachten Teil der Genehmigung.

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums ... (7 Aktenordner) vor. Auf den Inhalt dieser Akten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten im vorliegenden Verfahren wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Kammer legt den mit Schriftsatz vom 21.03.2011 gestellten Antrag des Klägers dahin aus, dass das Begehren von vornherein nicht auf die Aufhebung von Ziff. 1.2 der Änderungsgenehmigung gerichtet war. Der in der mündlichen Verhandlung am 11.12.2010 gestellte leicht veränderte Klageantrag bedeutet demnach lediglich eine Klarstellung und keine teilweise Klagerücknahme.

Die Klage ist zulässig.

Die Klagefrist von einem Monat ist gewahrt. Die Änderungsgenehmigung vom 01.09.2010 wurde öffentlich bekannt gemacht (§ 10 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 BImSchG) und in der Zeit vom 17.09.2010 bis einschließlich 30.09.2010 zur Einsichtnahme ausgelegt. Mit dem Ende der Auslegungsfrist gilt der Bescheid gegenüber den Einwendern sowie gegenüber Dritten, die keine Einwendungen erhoben haben, als zugestellt (§ 10 Abs. 8 Satz 5 BImSchG). Der Kläger hat bereits am 04.10.2010 Klage erhoben.

Zutreffend gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass der Kläger klagebefugt ist.

Soweit er sich gegen die Befreiung von der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „...“ (Ziff. 1.5 der Änderungsgenehmigung) und gegen die Abweichungsentscheidung gem. § 34 Abs. 3 BNatSchG (Ziff. 1.6 Satz 1 der Änderungsgenehmigung) wendet, folgt seine Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 64 Abs. 1 Nrn. 3, 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Nach § 64 Abs. 1 BNatSchG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung neben den Rechtsbehelfen nach § 2 des UmwRG, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen u.a. gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist einer nach § 3 des UmwRG von einem Land anerkannten Naturschutzvereinigung, die nach ihrer Satzung landesweit tätig ist, Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsichtnahme in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Gebieten i.S. des § 32 Abs. 2 BNatSchG, Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten und Biosphärenreservaten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, soweit sie durch das Vorhaben in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird. Der Kläger verfügt für Baden-Württemberg über eine solche Anerkennung. Seine Klage entspricht auch den weiteren Vorgaben der naturschutzrechtlichen Verbandsklage; er macht - auch - Verstöße gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen geltend, wird durch die Befreiung bzw. Abweichungsentscheidung in seinem von der Anerkennung umfassten satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich berührt und hat von seinem Mitwirkungsrecht Gebrauch gemacht (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.12.2011, NVwZ 2012, 575).

Es kann offen bleiben, ob die Klagebefugnis aus §§ 63, 64 BNatSchG sich zugleich auch auf die artenschutzrechtliche Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG bezieht. Da § 63 Abs. 1 und 2 BNatSchG dem Enumerationsprinzip folgen und die Verfahren und Entscheidungen abschließend auflisten, bezüglich derer den anerkannten Naturschutzverbänden ein Klagerecht zuerkannt wird, spricht nach Auffassung des 3. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. Urt. v. 14.03.2011, VBlBW 2011, 427) einiges dafür, dass dies nicht der Fall ist.

Soweit die Klage sich auch gegen die artenschutzrechtliche Ausnahme richtet, ergibt sich die Klagebefugnis jedenfalls aus § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 2 Abs. 1 UmwRG, Art. 10a der Richtlinie des Rates vom 27.06.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, 85/337/EWG, geändert durch Richtlinie 2003/35/EG des Rates vom 26.05.2003 (UVP-RL). Die schutznormakzessorische Ausgestaltung der umweltrechtlichen Verbandsklage verstößt gegen Art. 10a UVP-RL, soweit mit ihr Verstöße gegen Vorschriften zur Umsetzung unionsrechtlicher Regelungen geltend gemacht werden. Mit Rücksicht auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts muss deshalb bei der Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG die einschränkende Vorgabe, dass nur Vorschriften, die Rechte Einzelner begründen, als verletzt gerügt werden können, ausgeklammert werden, soweit es um umweltrechtliche Vorschriften zur Umsetzung von Unionsrecht geht (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.12.2011, a.a.O., m.w.N.). Durch die Zugriffsverbote in § 44 Abs. 1 BNatSchG werden insbesondere unionsrechtliche Zugriffsverbote des Art. 12 Abs. 1 der FFH-Richtlinie (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen) in nationales Recht überführt, nachdem der Europäische Gerichtshof entschieden hatte, § 43 Abs. 4 BNatSchG 2000 verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie, weil er bestimmte Ausnahmen von den Vorschriften zum Schutz der Gebiete zulasse (vgl. Schütte/Gerbig in Schlacke, GK-BNatSchG, § 44, Rn. 13; Lau in Frenz/Müggenborg, BNatSchG § 44, Rn. 1 f.; m.w.N.).

II.

Die Klage ist begründet. Die Änderungsgenehmigung des Regierungspräsidiums ... vom 01.09.2010 verstößt, soweit sie mit der vorliegenden Klage angefochten wird, gegen Vorschriften, deren Verletzung der Kläger nach § 2 Abs. 5 Nr. 1 UmwRG oder in unmittelbarer Anwendung von Unionsrecht im Rahmen eines Umweltrechtbehelfs geltend machen kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011, NuR 2012, 204; OVG NRW, Urt. v. 01.12.2011, NWVBl 2012, 181).

Zutreffend ist die Behörde von einer wesentlichen Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage i.S. von § 16 Abs. 1 BImSchG ausgegangen und hat die beantragte Erweiterung den auch für die Erstgenehmigung geltenden Voraussetzungen nach § 6 Abs. 1 BImSchG unterworfen. Die Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 BImSchG zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImschG und den aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1), und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2).

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids (OVG NRW, Urt. v. 01.12.2011, a.a.O., m.w.N.).

Das Vorhaben verstößt gegen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zu prüfende Vorschriften des Habitats-, Arten- und Landschaftsschutzes.

1. Habitatsschutz

Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Natura 2000-Gebiete sind Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Europäische Vogelschutzgebiete (§ 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG). Zu den Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung zählen FFH-Gebiete (vgl. Wolf in Schlacke, a.a.O., § 34, Rn. 2). Die FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG zielt darauf ab, das betreffende Projekt auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des betreffenden Gebiets i.S. von § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG zu überprüfen. Die geplante Erweiterungsfläche des Steinbruchs liegt im FFH-Gebiet „... ...“. Das Gebiet wurde der EG-Kommission vom Land Baden-Württemberg im Rahmen der Jahresmeldung 2005 gemeldet. Die EG-Kommission hat es mit Entscheidung vom ... in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen. Die von der Beigeladenen in Auftrag gegebene „FFH-Verträglichkeitsuntersuchung Erweiterung Steinbruch ...“ vom Februar 2009 kommt zu dem Ergebnis, dass das Vorhaben zu erheblichen Beeinträchtigungen des Lebensraumtyps 9130 (Waldmeister-Buchenwald) sowie der drei Fledermausarten Bechsteinfledermaus (Myotis bechsteini), Großes Mausohr (Myotis myotis) und Wimperfledermaus (Myotis emarginatus) führen wird. Nach der Untersuchung ändert sich die Einstufung des Beeinträchtigungsgrades bei Berücksichtigung der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Schadensbegrenzung nicht, da der Beeinträchtigungsgrad sehr stark durch die Flächeninanspruchnahme geprägt wird. Dieser Auffassung hat sich das Regierungspräsidium ... in der angefochtenen Entscheidung angeschlossen. Soweit eine erhebliche Beeinträchtigung des Lebensraums Waldmeister-Buchenwald und der drei Fledermausarten bejaht wird, ist - auch im Hinblick auf das Vorbringen der Beteiligten - nicht ersichtlich, dass die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung fehlerhaft wäre. (Ob darüber hinaus - wie der Kläger meint - erhebliche Beeinträchtigungen u. a. der „Spanischen Flagge“ und des Hirschkäfers hervorgerufen werden, kann offen bleiben). Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit - wie hier -, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es unzulässig (§ 34 Abs. 2 BNatSchG).

Abweichend von Abs. 2 darf ein Projekt nur zugelassen oder durchgeführt werden, soweit es (1.) aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und (2.) zumutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringerer Beeinträchtigung zu erreichen, nicht gegeben sind (§ 34 Abs. 3 BNatSchG). Als Ausnahmevorschriften sind die Bestimmungen über das Abweichungsverfahren nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eng auszulegen (Ewer, in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 34, Rn. 45, m.w.N.).

Der Begriff der zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses wird weder in der FFH-Richtlinie noch im BNatSchG definiert. Es ist davon auszugehen, dass zwingende Gründe des öffentlichen Interesses nicht das Vorliegen von Sachzwängen erfordern, denen niemand ausweichen kann, sondern dass mit der gewählten Formulierung ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln gemeint ist (Ewer in Lütkes/Ewer, a.a.O., § 34, Rn. 48, m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 09.07.2009, BVerwGE 134, 166, m.w.N.). Mit der Qualifizierung der öffentlichen Belange als „zwingend“ wird verdeutlicht, dass nur öffentliche Belange von einigem Gewicht die Zulassung einer Ausnahme rechtfertigen. Der Begriff „zwingend“ wird mit Blick auf die englische Fassung („imperative reasons“) eher als „verpflichtend“ interpretiert, d.h. die Verfolgung des jeweiligen öffentlichen Interesses muss vernünftigerweise geboten erscheinen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011, a.a.O., m.w.N.). Als Abweichungsgründe kommen neben solchen sozialer oder wirtschaftlicher Art auch vielfältige andere Gründe in Betracht. Inhaltliche Beschränkungen, die über die Ausrichtung auf ein öffentliches Interesse hinausgehen, sind Art. 6 Abs. 4 Unterabsatz 1 FFH-Richtlinie nicht zu entnehmen. Rein private Interessen können eine Abweichung nicht rechtfertigen. Projekte privater Träger können nur zugelassen werden, wenn zugleich hinreichend gewichtige öffentliche Interessen, wie etwa die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, an ihrer Realisierung bestehen (vgl. Wolf in Schlacke, a.a.O., § 34, Rn. 14). Das öffentliche Interesse muss gerade an der Durchführung des Projekts bestehen. Da Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie (§ 34 Abs. 3 BNatSchG) eine Ausprägung des gemeinschaftsrechtrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, dürfen die erlassenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet und erforderlich ist (BVerwG, Urt. v. 17.01.2007, BVerwGE 128, 1).

Als Gründe für die Abweichung hat der Beklagte die Rohstoffsicherung, die Arbeitsplatzsicherung und Gründe des Umweltschutzes genannt. Diese Gesichtspunkte sind ihrer Art nach tragfähige Abweichungsgründe. Mit dem Hinweis, die Erweiterung des Steinbruchs ... sei ein wichtiges Element zur Sicherung der Kalkversorgung der Region ..., macht der Beklagte auch geltend, das öffentliche Interesse bestehe gerade an der Realisierung des Vorhabens der Beigeladenen.

Die Kammer lässt offen, ob das genannte öffentliche Interesse im Zeitpunkt der Entscheidung am 01.09.2010 (noch) gegeben war. Da der Beklagte nicht selbst Rohstoffe abbaut, setzt die Sicherung der Versorgung mit Kalk voraus, dass ein Privater das Kalkgestein abbaut. Die Beigeladene erklärte bereits im November 2010, sie werde den Kalkabbau zum 31.03.2011 einstellen. Nach Auffassung des Klägers war bereits am 01.09.2010 nicht mehr davon auszugehen, dass die Beigeladene am ... Kalkstein abbauen werde. Die Beigeladene trägt vor, kurze Zeit nach Erteilung der Genehmigung habe sie die Kalkproduktion in ... eingestellt. Entscheidend seien Umsatzeinbrüche als Folge der wirtschaftlichen Krise in den Jahren 2009 und 2010 gewesen. Aufgrund der hohen Gestehungskosten in ... sei derzeit eine kostendeckende Gewinnung nicht möglich. Allerdings erklärte der stellvertretende Geschäftsführer der Beigeladenen, ..., in der mündlichen Verhandlung am 11.12.2012, am 01.09.2010 sei noch nicht über eine Stilllegung des Abbaus im bestehenden Steinbruch diskutiert worden. Da es keine Anhaltspunkte für eine plötzliche Krise bzw. einen plötzlichen Umsatzeinbruch nach dem 01.09.2010 gibt, bestand aber objektiv bereits im Zeitpunkt der Entscheidung des Regierungspräsidiums eine gewisse Unsicherheit, ob die Beigeladene von der Genehmigung Gebrauch machen würde. Die Erteilung der Genehmigung war damit nicht mehr uneingeschränkt geeignet, dem öffentlichen Interesse an der Kalkversorgung der Region und der Arbeitsplatzsicherung zu dienen.

Da die zwingenden Gründe des öffentlichen Interesses auch „überwiegend“ sein müssen, erfordert die Prüfung darüber hinaus eine Abwägung dieser Interessen mit der Beeinträchtigung des betroffenen Gebiets. Die Abwägung knüpft an das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung an. Da sie einzelfallbezogen zu erfolgen hat, hängt das Gewicht, mit dem das Integritätsinteresse des FFH-Gebiets in sie einzustellen ist, entscheidend vom Ausmaß der Beeinträchtigung ab. Das Gewicht der für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelange muss auf der Grundlage der Gegebenheiten des Einzelfalls nachvollziehbar bewertet und mit den gegenläufigen Belangen des Habitatsschutzes abgewogen worden sein (BVerwG, Urt. v. 09.07.2009, a.a.O.). Die Behörde muss eine eigenständige und unabhängige Abwägungsentscheidung treffen, andernfalls liegt ein Fall des sogenannten Abwägungsausfalls vor (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 74, Rn. 57). Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt voraus, dass sich die Behörde mit dem Für und Wider auseinandersetzt. Kennzeichnend für jede Art von Abwägung ist eine bilanzierende Betrachtungsweise (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000, BVerwGE 112, 140).

Es kann offen bleiben, ob in der angefochtenen Änderungsgenehmigung hinreichend dokumentiert ist, dass das Regierungspräsidium erkannt hat, dass die für das Vorhaben streitenden Gründe nicht ohne Weiteres, sondern nur nach Maßgabe einer Abwägung die Zulassung einer Abweichung rechtfertigen können (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011, a. a. O.). Gegen die Annahme einer eigenen Abwägungsentscheidung des Regierungspräsidiums könnte sprechen, dass unter Ziff. 4.7 der Änderungsgenehmigung hinsichtlich der Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung ausdrücklich eine Abwägung vorgenommen wird, während derartige Erwägungen unter Ziff. 4.4 der Änderungsgenehmigung fehlen.

Geht man davon aus, dass sich das Regierungspräsidium die Abwägung in der Stellungnahme der Rechtsanwälte ... zu Eigen gemacht hat, so dass es sich (auch) um eine Abwägung der Behörde handelt, wäre diese Abwägung jedenfalls im Zeitpunkt der Behördenentscheidung fehlerhaft. Sowohl das Interesse an der Integrität des betroffenen FFH-Gebiets als auch die Gründe des öffentlichen Interesses wurden nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt.

In der Stellungnahme der Rechtsanwälte ... heißt es zur Abwägung: Werde die Steinbrucherweiterung durchgeführt, führe dies nicht zu einer vollständigen Zurücksetzung des öffentlichen Integritätsinteresses an der Erhaltung des FFH-Schutzgebiets. Zwar komme es zu einer erheblichen Beeinträchtigung des FFH-Gebiets in den für die Erhaltungsziele relevanten Bestandteilen. Die Beeinträchtigung betreffe aber nur nicht prioritäre Elemente, bewege sich am unteren Rande des Erheblichkeitsspektrums und sei von beschränkter zeitlicher Dauer.

Das Gewicht der Beeinträchtigung durfte aber nicht deshalb geringer bewertet werden, weil (nach Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen) nur nicht prioritäre Elemente beeinträchtigt werden. § 34 Abs. 3 BNatSchG nennt gerade Abweichungsgründe für Vorhaben, die nur nicht prioritäre Lebensraumtypen und/oder Arten erheblich beeinträchtigen (BVerwG, Urt. v. 09.07.2009, a.a.O.). Können von dem Projekt im Gebiet vorkommende prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen werden, können als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, einschließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder den maßgeblich günstigen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt geltend gemacht werden. Sonstige Gründe i.S. des Abs. 3 Nr. 1 können nur berücksichtigt werden, wenn die zuständige Behörde zuvor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eine Stellungnahme der Kommission eingeholt hat (§ 34 Abs. 4 BNatSchG). Stellt aber Abs. 4 für den Fall, dass prioritäre Arten beeinträchtigt werden können, höhere Anforderungen, so kann im Rahmen des Abs. 3 nicht mindernd berücksichtigt werden, dass prioritäre Arten nicht betroffen sind.

Bei der Einschätzung, die Beeinträchtigung bewege sich am unteren Rande des Erheblichkeitsspektrums geht die Stellungnahme von ... von nicht vollkommen zutreffenden Voraussetzungen aus. Unter dem Aspekt „Gewicht des Integritätsinteresses an der Erhaltung des FFH-Schutzgebiets“ wird ausgeführt, eine erhebliche Beeinträchtigung liege (erst) ab der 4. Stufe (hohe Beeinträchtigung) der zugrundeliegenden sechsstufigen Skala vor. Eine hohe Beeinträchtigung sei für den Lebensraumtyp Waldmeister-Buchenwald und die Bechsteinfledermaus festgestellt worden. Bei den übrigen Fledermausarten (Großes Mausohr, Wimperfledermaus) werde die Beeinträchtigung als mittel bis hoch beurteilt. Der Beeinträchtigungsgrad bewege sich am unteren Rand des Erheblichkeitsbereichs. In der FFH-Verträglich-keitsuntersuchung (S. 31 f und S. 72) heißt es hingegen: Um die Schwere des Eingriffes differenzierter einstufen zu können, werde der Bewertungsvorschlag von Mierwald herangezogen. Mierwald setze die Erheblichkeitsschwelle oberhalb seiner dritten Stufe an. Unter Bezugnahme auf den Konventionsvorschlag von Lambrecht werde die Erheblichkeitsschwelle hier oberhalb der zweiten Stufe angesetzt. Wenn die vorliegende FFH-Verträglichkeitsuntersuchung eine hohe Beeinträchtigung (Stufe 4) für den Lebensraumtyp Waldmeister-Buchenwald und die Bechsteinfledermaus feststellt, so liegt dieser Beeinträchtigungsgrad demnach nicht am unteren Rand des Erheblichkeitsbereichs. Nach der zugrundegelegten leicht veränderten Skala bildet der mittlere Beeinträchtigungsgrad (Stufe 3) den unteren Rand des Erheblichkeitsbereichs.

Weiter führen ... zum Integritätsinteresse aus, mit dem Bau einer Straße durch ein FFH-Gebiet träten irreversible Flächenverluste und dauerhafte Beeinträchtigungen durch Lärm, Abgase und Erschütterungen ein. Im Vergleich dazu wiege die Beeinträchtigung durch ein Rohstoffabbauvorhaben, das sukzessive verwirklicht werde und mit einer sukzessiven Rekultivierung einhergehe, relativ gering. Dabei wird nicht erwähnt, dass das Projekt für den Waldmeister-Buchenwald und für die betroffenen Fledermausarten zunächst einem Totalverlust gleichkommt. Quartiere und Jagdreviere gehen dauerhaft verloren (so das tierökologische Fachgutachten zu Fledermausvorkommen als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung und für die FFH-VU vom Planungsbüro ..., S. 32, 33). Nach Beendigung des Abbaus in einem Teil eines Bauabschnitts müssen Unter- und Oberboden wieder aufgebracht werden. Sodann kann die Wiederaufforstung bzw. die natürliche Sukzession beginnen. Danach werden zumindest Jahrzehnte vergehen, bis die gerodeten Flächen wieder mit Hochwald bewachsen sind und bis Altholz, Totholz und Baumhöhlen zur Verfügung stehen. So heißt es in der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung (S. 36): Es sei davon auszugehen, dass insbesondere für die Arten reifer Waldstadien ohne ergänzende Maßnahmen ein relativ langer Zeitraum bis zu einer Wiederbesiedlung vergehen werde.

Zu den Gründen des öffentlichen Interesses wird in der Abwägung von ... ausgeführt, werde die Steinbrucherweiterung nicht durchgeführt, liege das örtlich gebundene Vorkommen brach, das öffentliche Interesse an der Gewährleistung von Rohstoffsicherheit werde vollständig zurückgesetzt. Da aber - wie oben ausgeführt - aufgrund der Wirtschaftslage bereits am 01.09.2010 unsicher war, ob die Beigeladene in Zukunft am ... Kalkstein abbauen würde, bestand die ernsthafte Möglichkeit, dass das Vorkommen auch im Falle der Erteilung der Änderungsgenehmigung brach liegen wird. Zudem erscheint die Versorgung der Region mit sehr preiswertem Kalk aus ... nicht möglich, denn ein wirtschaftlicher Abbau kann dort erst ab einem höheren Preisniveau erfolgen. Bei Erteilung der Genehmigung ging das Regierungspräsidium hingegen davon aus, dass die Beigeladene dringend auf die Änderungsgenehmigung angewiesen ist, um den Betrieb in ... fortführen zu können und dass das in ... abgebaute Kalkgestein und der dort produzierte Kalk in der Region aktuell benötigt werden. Dass das Projekt der Beigeladenen tatsächlich zur Kalkversorgung beitragen und dass dadurch Arbeitsplätze gesichert würden, wurde nicht in Frage gestellt. Je weiter die Unsicherheiten reichen, desto geringer wiegt aber das öffentliche Interesse an dem Vorhaben. Den Zielen des Vorhabens darf kein von der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung unabhängiges Eigengewicht beigemessen werden (BVerwG, Urt. v. 09.07.2009, a.a.O.).

Damit fehlt es an der Feststellung zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses i.S. von § 34 Abs. 3 Ziff. 1 BNatSchG aufgrund einer rechtmäßigen Abwägung.

2. Artenschutz

In der angefochtenen Änderungsgenehmigung heißt es in Ziff. 1.6 Satz 2, soweit das Vorhaben nach dem artenschutzrechtlichen Gutachten vom Februar 2009 Zugriffsverbote nach § 44 Abs. 1, 5 BNatSchG erfülle, würden artenschutzrechtliche Ausnahmen gemäß § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG erteilt.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist es verboten, (1.) wild lebenden Tieren der besonders geschützten Art nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, (2.) wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population verschlechtert, (3.) Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Art aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, (4.) wild lebende Pflanzen der besonders geschützten Arten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, sie oder ihre Standorte zu beschädigen oder zu zerstören (Zugriffsverbote).

Das Regierungspräsidium kommt zu dem Ergebnis, von der Erweiterung seien besonders und streng geschützte Arten betroffen. Die artenschutzrechtliche Prüfung komme zu dem Ergebnis, dass auch bei Berücksichtigung von § 44 Abs. 5 BNatSchG für einige streng und europarechtlich geschützte Arten (Fledermäuse und Vögel) die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 BNatSchG zu bejahen seien. Die Kammer hält diese Einschätzung unter Berücksichtigung des artenschutzrechtlichen Gutachtens und des Vorbringens der Beteiligten für zutreffend.

Gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG können die nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden von den Verboten des § 44 BNatschG im Einzelfall Ausnahmen zulassen u. a. aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art (Ziff. 5). Eine Ausnahme darf nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Art. 16 Abs. 1 der FFH-Richtlinie weitergehende Anforderungen enthält. An das Vorliegen zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses sind keine strengeren Anforderungen zu stellen als an die gleichlautende Abweichungszulassungsvoraussetzung nach § 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG (Lütkes in Lütkes/Ewer, a. a. O., § 45 Rn. 45, m.w.N.). Insoweit wird auf die Ausführungen zu § 34 Abs. 3 BNatschG Bezug genommen. Die Kammer lässt hier gleichfalls offen, ob zwingende Gründe des öffentlichen Interesses am 01.09.2010 (noch) vorlagen.

Auch die Erteilung der artenschutzrechtlichen Ausnahme nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Ziff. 5 BNatSchG erfordert eine Abwägung. Dabei ist in einer einzelfallbezogenen Abwägungsentscheidung das Gewicht der zu erwartenden Beeinträchtigungen für die artenschutzrechtlichen Schutzgüter den für das Vorhaben streitenden öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen (Lütkes in Lütkes/Ewer, a. a. O., § 45, , Rn. 45). Hier kann ebenfalls offenbleiben, ob die angefochtene Änderungsgenehmigung eine hinreichend dokumentierte Abwägungsentscheidung enthält. Auch unter Ziff. 4.5 der Änderungsgenehmigung ist eine eigentliche Abwägung nicht erkennbar.

Geht man - wie von den Vertretern des Beklagten und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - davon aus, dass sich aus der Gesamtheit der Änderungsgenehmigung hinreichende Abwägungserwägungen ergeben, sind diese fehlerhaft, weil das Gewicht des Vorhabens - wie oben ausgeführt - unzutreffend bewertet wurde, da die bereits zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung bestehenden Unsicherheiten nicht berücksichtigt wurden.

Zudem ist die Änderungsgenehmigung, soweit sie artenschutzrechtliche Ausnahmen zulässt, nicht hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Um den Bestimmtheitsgebot zu genügen, muss zumindest bestimmbar sein, auf welche Arten sich die Ausnahme bezieht (Fellenberg, in Kerkmann, Naturschutzrecht in der Praxis, 2. Aufl., § 7 Rn. 138; Lau in Frenz/Müggenborg, a.a.O., Rn. 13, m.w.N., VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.08.2009, NuR 2010, 206; BVerwG, Urt. v. 09.07.2008, BVerwGE 131, 274, juris Rn. 88; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 08.07.2009, NuR 2009, 882, juris Rn. 295; Hess. VGH, Urt. v. 21.08.2009, ESVGH 60, 185, juris Rn. 617). Die Arten, bezüglich derer Ausnahmen zugelassen werden, sind in der Änderungsgenehmigung nicht im Einzelnen aufgeführt. Eindeutig ist allerdings die Aussage, bezüglich der Gelbbauchunke würden keine Verbotstatbestände angenommen. Im Abschnitt „Vögel“ heißt es: Nach Einschätzung der unteren Naturschutzbehörde sei für ungefährdete und häufige Arten (z. B. Star, Kleiber, Blaumeise, Kohlmeise, Sumpfmeise, Zaunkönig, Mäusebussard, Bundspecht) tendenziell nicht von einem Verbotstatbestand auszugehen; auch für Arten wie Grau- und Grünspecht oder Ringeltaube sei bei den Fortpflanzungs- und Ruhestätten eher nicht von einem Verbotstatbestand auszugehen; lediglich bei Schwarz- und Mittelspecht könnten Verbotstatbestände nicht sicher ausgeschlossen werden. Dem ist nicht zweifelsfrei zu entnehmen, ob das Regierungspräsidium davon ausgeht, dass hinsichtlich der Vögel nur bei Schwarz- und Mittelspecht Verbotstatbestände bejaht und entsprechende Ausnahmen zugelassen werden. In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten und der Beigeladenen erklärt, hinsichtlich welcher Arten Ausnahmen zugelassen würden, ergebe sich aus den im artenschutzrechtlichen Gutachten vom Februar 2009 enthaltenen Tabellen. Zwar ist dem Bestimmtheitsgebot auch Genüge getan, wenn sich aus Gutachten, auf die Bezug genommen wird, ersehen lässt, für welche Arten Ausnahmen zugelassen werden. Dem artenschutzrechtlichen Gutachten ist allerdings nur zu entnehmen, für welche Arten welche Störungen zu verneinen, wahrscheinlich, möglich, sicher oder unwahrscheinlich sind. Eine eindeutige Subsumtion, für welche Arten auch bei Berücksichtigung von § 44 Abs. 5 BNatSchG die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 BNatSchG zu bejahen sind, fehlt indes.

3. Landschaftsschutzgebiet

Die gesamte Erweiterungsfläche liegt im Landschaftsschutzgebiet „...“. In einem Landschaftsschutzgebiet sind unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 26 Abs. 2 BNatSchG). Nach § 4 der Verordnung des Landratsamtes ..., als Untere Naturschutzbehörde über das Landschaftsschutzgebiet „...“ vom ... sind im Landschaftsschutzgebiet alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere wenn dadurch die Natur geschädigt, das Landschaftsbild nachteilig geändert oder der besondere Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt wird. Wesentlicher Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets „...“ ist u. a. die Erhaltung von Natur und Landschaft der Vorberge des ...s und seiner Ausläufer in ihrer geologischen und botanischen Eigenart und Vielfalt (§ 3 der SchutzgebietsVO). Mit dem Projekt der Beigeladenen sind Handlungen verbunden, die den Charakter des Gebiets verändern und dem Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere wird dadurch die Natur geschädigt, das Landschaftsbild nachteilig geändert und der besondere Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt.

Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG kann von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes, in einer Rechtsverordnung aufgrund des § 57 sowie nach dem Naturschutzrecht der Länder auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Ziff. 1).

Mit dem Befreiungstatbestand der Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses rekurriert § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG auf § 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatschG. Der Befreiungstatbestand ist demzufolge auch entsprechend auszulegen. Soweit hier das Kriterium „zwingend“ fehlt, trägt dies dem Umstand Rechnung, dass eine Befreiung ohnehin nur in atypischen Sondersituationen in Betracht kommt und sich bereits deshalb als vernünftigerweise geboten erweisen muss (Lau in Frenz/Müggenborg, a.a.O., § 67 Rn. 3, m.w.N.).

Die Kammer lässt offen, ob es sich hier um einen so nicht vorgesehenen und deshalb atypischen singulären Fall handelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.10.2005, NuR 2006, 785, juris Rn. 46) und ob im Zeitpunkt der Entscheidung am 01.09.2010 (noch) Gründe des öffentlichen Interesses gegeben waren.

Auch hier bedarf es einer Abwägungsentscheidung. Der Bilanzierungsgedanke kommt im Tatbestandsmerkmal der „überwiegenden“ Gründe zum Ausdruck. „Überwiegend“ bedeutet, dass die Gründe des Gemeinwohls im Einzelfall so gewichtig sind, dass sie sich gegenüber den mit der Verordnung verfolgten Belangen durchsetzen. Bei der Abwägung ist in Rechnung zu stellen, dass eine Ausnahme allenfalls in Betracht kommt, wenn Gründe des öffentlichen Interesses von besonderem Gewicht sie rechtfertigen. Dem öffentlichen Interesse steht das Interesse an der dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie des Erholungswerts von Natur und Landschaft entgegen. Eine Befreiung im Einzelfall kann nur dann überwiegend gefordert sein, wenn die konkrete Anlage auch unter Berücksichtigung der Zwecke, die die Verordnung selbst im Auge hat, aus Gründen des Gemeinwohls geboten erscheint (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.10.2005, a.a.O.). Das Regierungspräsidium hat hier die erforderliche Abwägung vorgenommen.

Diese Abwägung ist aber fehlerhaft, weil dem öffentlichen Interesse ein Gewicht beigemessen wurde, was ihm nicht zukommt. Wie oben ausgeführt, wurden die bereits im Zeitpunkt der Behördenentscheidung aufgrund der Wirtschaftslage bestehenden Unsicherheiten nicht berücksichtigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

Gründe