Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 8 S 2965/11

Tenor

Der Bebauungsplan „ Bernhäuser Straße Süd“ mit örtlichen Bauvorschriften der Gemeinde Neuhausen a.d F. vom 26. Oktober 2010 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan „Bernhäuser Straße Süd“ der Antragsgegnerin vom 26.10.2010.

Das Plangebiet liegt am westlichen Ortsrand von Neuhausen a.d.F. zwischen der Bernhäuser Straße im Norden und der Max-Eyth-Straße sowie der Robert-Bosch-Straße im Süden. Es besteht aus den weitgehend bereits bebauten, industriell und gewerblich genutzten Grundstücken Flst.Nrn. 6170, 6170/2 und 6163/1 sowie dem durch das Plangebiet führenden Abzweig der Bernhäuser Straße (auf Flst. Nr. 6162). Nördlich der Bernhauser Straße schließen sich im Wesentlichen durch Bebauungsplan festgesetzte Gewerbegebiete an. An der Max-Eyth-Straße und weiter südlich liegen Wohngebiete, südwestlich des Plangebiets Mischgebiete und Wohngebiete. Der angegriffene Bebauungsplan setzt gemäß Teil I Nr. 3.1.1 seines Textteils Gewerbegebiete gemäß § 8 BauNVO (GE 1 bis GE 3) fest, in denen „Lagerhäuser, Speditionen, und Einzelhandelsläden nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO und Tankstellen nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO nicht zulässig“ und „Ausnahmen nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO (Vergnügungsstätten)“ „gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO nicht zulässig“ sind.

Der Antragsteller ist Eigentümer des im Plangebiet gelegenen ca. 14.300 qm großen, teilweise noch unbebauten Grundstücks Flst.-Nr. xxx, xxx xxx. Er hat Teilflächen des Grundstücks an die Firma xxx und an die xxx vermietet, die Mobilzäune vermieten und montieren bzw. Mobilzäune zum weltweiten Verkauf produzieren.

Dem Bebauungsplan liegt im Wesentlichen folgendes Verfahren zugrunde:

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste am 02.12.2003 den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans, der am 11.12.2003 ortsüblich bekannt gemacht wurde. Die Öffentlichkeit wurde vom 30.06. bis 31.07.2006 und die Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 26.06.2006 frühzeitig beteiligt. In seiner Sitzung vom 07.07.2009 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Dieser lag nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin am 06.08.2009 vom 17.08. bis 18.09.2009 öffentlich aus. Die Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt.

Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 18.09.2009, das am 18.09.2009 bei der Antragsgegnerin einging, Einwendungen. Er machte im Wesentlichen geltend, durch die Branchenbeschränkung werde die ohnehin problematische Nutzungs- und Vermietungssituation der Grundstücke „Bernhäuser Straße Süd“ verschärft. Es sei fraglich, ob der angenommene Bedarf an Flächen für Dienstleistungsunternehmen und produzierendes Gewerbe überhaupt bestehe. Für sein Grundstück erfolgten Nachfragen zu 90 Prozent nach Lager oder Einzelhandel. Einzelhandel sei in der Bernhäuser Straße bereits angesiedelt bzw. werde kommen.

Am 26.10.2010 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung, wobei er dem Abwägungsvorschlag der Verwaltung folgte. Die Beschlussfassung wurde am 11.11.2010 im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht.

Am 04.11.2011 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

den Bebauungsplan „Bernhäuser Straße Süd“ mit örtlichen Bauvorschriften der Gemeinde Neuhausen a.d.F. vom 26.10.2010 für unwirksam zu erklären.

Er wendet sich insbesondere gegen den Ausschluss von Nutzungsarten und führt im Wesentlichen aus: Für die Festsetzung unter Nr. 1.1 des Textteils, nach der Lagerhäuser, Speditionen, Einzelhandelsläden und Tankstellen nicht zulässig seien, fehle die städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB. Ein Ausschluss von Nutzungen auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO stehe nicht im planerischen Belieben der Gemeinde, sondern setze das Vorliegen von städtebaulichen Gründen voraus und müsse auch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Derartige städtebauliche Gründe, die den massiven Einschnitt in die privaten Belange der betroffenen Grundstückseigentümer rechtfertigen könnten, seien hier nicht ersichtlich. Aus der Planbegründung gehe vielmehr eindeutig hervor, dass mit dem Einzelhandelsausschluss im Wege einer nur das Grundstück des Antragstellers betreffenden unzulässigen Einzelfallplanung der Wettbewerb zu Gunsten des Kernbereichs und zu Lasten des Plangebiets gesteuert werden solle. Unter Zugrundelegung der tatsächlich bereits herrschenden Umstände könne auch der angebliche Belang einer „weitgehenden Vermeidung des Einkaufsverkehrs“ die Festsetzungen nicht rechtfertigen. Zudem habe die Antragsgegnerin den Ausschluss von „Einzelhandelsläden“ nicht auf § 1 Abs. 5 BauNVO stützen können. Gegenstand des Ausschlusses von „Einzelhandelsläden“ sei nur eine Unterart von Einzelhandelsbetrieben, der einer Feinsteuerung nach § 1 Abs. 9 BauNVO bedürfe und deshalb besondere städtebauliche Gründe voraussetze. Solche lägen mit Sicherheit nicht vor, da schon die Anforderungen an ein in sich schlüssiges städtebauliches Konzept im Sinne von § 1 Abs. 5 BauNVO nicht erfüllt seien. Zudem habe sich die Antragsgegnerin nicht in der erforderlichen Art und Weise mit den privaten Belangen der betroffenen Grundstückseigentümer im Rahmen der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und des Abwägungsvorgangs auseinandergesetzt. Da sich die ausgeschlossenen Gewerbearten in unmittelbarer Umgebung des Plangebiets bereits befänden, sei es unerfindlich, warum sich das Plangebiet dann nicht folgerichtig auch auf die benachbarten Flächen beziehe. Abgesehen davon, dass darin ein eindeutiges Indiz gegen ein schlüssiges städtebauliches Konzept liege, sei insoweit auch eine Selbstbindung der Gemeinde hinsichtlich der Zulässigkeit der ausgeschlossenen Nutzungen anzunehmen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Sie trägt vor: Der Antragsteller rüge zu Unrecht einen Verstoß gegen die städtebauliche Erforderlichkeit. Er nehme nicht zur Kenntnis, dass sich die Gemeinde für den Ausschluss von Einzelhandelsläden auf zwei voneinander unabhängige städtebauliche Rechtfertigungen stütze. In Nr. 9 der Begründung des Bebauungsplans heiße es, dass der Ausschluss von Einzelhandelsläden, Lagerhäusern, Speditionen, Tankstellen und der ausnahmsweise zulässigen Nutzung „Vergnügungsstätten“ die Bestrebung der Gemeinde unterstreichen solle, langfristig ein hochwertiges Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen zu etablieren, welches Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten sei. Zusätzlich finde sich ein besonderer Abschnitt, der sich mit dem Ausschluss von Einzelhandelsläden befasse. Darin werde ergänzt, dass die Antragsgegnerin auch das städtebauliche Ziel verfolge, den Ortskern als Einzelhandelsstandort existenzfähig zu erhalten. Die Nutzungsausschlüsse seien im Sinne der Rechtsprechung zum Erforderlichkeitsgebot kein „grober und einigermaßen offensichtlicher Missgriff“. Die gewerbliche Entwicklung im näheren Umfeld des Plangebiets bestätige die Auffassung der Antragsgegnerin, dass auch zukünftig ein Flächenbedarf für Dienstleistungsbetriebe und für das produzierende Gewerbe zu erwarten sei. Erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauNVO könne auch eine bauleitplanerische Regelung sein, die es der Gemeinde im Vorgriff auf künftige Entwicklungen ermöglichen solle, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich zwar noch nicht konkret abzeichne, aber bei vorausschauender Betrachtung in einem absehbaren Zeitraum verwirklicht werden könne. Neben diese städtebauliche Rechtfertigung trete die zusätzliche Rechtfertigung für solche Einzelhandelsläden, die das Ziel gefährdeten, den Ortskern existenzfähig zu erhalten. Dieses Ziel finde sich auch in der von der xxx im Juli 2004 fertiggestellten Einzelhandelskonzeption für die Gemeinde, die der Gemeinderat in seiner Sitzung am 12.10.2004 zur Kenntnis genommen habe. Soweit die notwendige Konsistenz des Konzepts dadurch in Frage gestellt werde, dass alle Einzelhandelsläden und nicht nur die innenstadtrelevanten ausgeschlossen würden, sei auf den zweiten Rechtfertigungsstrang zu verweisen. Das Vorhalteziel rechtfertige sowohl den Ausschluss innenstadtrelevanter als auch den Ausschluss innenstadtunschädlicher Nutzungen. Soweit der Antragsteller rüge, dass keine speziell auf sein Grundstück bezogene Einzelhandelsuntersuchung vorgenommen worden sei, verkenne er die erforderliche Ermittlungstiefe, wenn der Einzelhandel insgesamt ausgeschlossen werde, um Flächen für das produzierende Gewerbe und für Dienstleistungen bereit zu halten. Im Übrigen rechtfertige auch das im Juli 2004 vorgelegte Konzept den Ausschluss von innenstadtrelevanten Einzelhandelsbetrieben im Geltungsbereich des Bebauungsplans. Auf Seite 79 des Konzepts heiße es: „In den Gewerbegebietslagen bzw. in den sonstigen Gebieten ohne räumlichen und funktionalen Bezug zum Ortskern von Neuhausen a.d.F. sollte sich die Einzelhandelsentwicklung, wenn überhaupt, auf Angebotsformen beschränken, die keine nennenswerte Zentrenrelevanz besitzen (z. B. Gartenbedarf, Bodenbeläge, Kfz.-Zubehör)“. Zudem werde seit 1988 ein städtebauliches Konzept verfolgt, das auf der Grundlage eines xxxGutachtens von 1988 und eines Rechtsgutachtens entwickelt worden sei. Der Gemeinderat habe die Definition der Innenstadt als Einzelhandelsstandort ausdrücklich beschlossen und die Verwaltung beauftragt, für die außerhalb dieser definierten Innenstadt liegenden Gebiete Bebauungspläne mit entsprechenden Ausschlussfestsetzungen aufzustellen bzw. vorhandene Bebauungspläne zu ändern. Die im Jahre 1999 durchgeführte Marktuntersuchung der xxx habe keine dem entgegenstehenden neuen Erkenntnisse erbracht. Das Einzelhandelskonzept lasse sich auch nicht mit der Begründung angreifen, im Ortskern gebe es keine tauglichen Flächen für einen Lebensmittel-Discount-Markt. Zum einen werde der Ausschluss des Einzelhandels im Bebauungsplangebiet schon allein von dem Planungsziel getragen, diese Flächen für das produzierende und das Dienstleistungsgewerbe zu reservieren. Zum anderen zwinge der Umstand keineswegs dazu, genau auf dem Grundstück des Antragstellers in nicht integrierter Lage eine solche Fläche vorzusehen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers habe auch die im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch wirksame Baugenehmigung für die Erstellung eines Lebensmittel-Discount-Markts auf dem Grundstück des Antragstellers der Umsetzung der Planungsziele nicht entgegengestanden. Denn selbst im Falle der Realisierung des genehmigten Betriebs hätten die Planungsziele noch umgesetzt werden können. § 1 Abs. 5 BauNVO sei auch die richtige Rechtsgrundlage, um Einzelhandelsbetriebe generell auszuschließen. Eine am System der Baunutzungsverordnung orientierte Auslegung des Begriffs „Einzelhandelsläden“ ergebe, dass dieser Begriff keine typisierte Unterart von Einzelhandelsbetrieben sei, deren Ausschluss sich nach § 1 Abs. 9 BauNVO richte, sondern synonym zum Begriff des Einzelhandelsbetriebs verwendet werde. Der Vorwurf einer unzulässigen Negativplanung sei ebenfalls unberechtigt. Der Ausschluss gelte für das gesamte Plangebiet und stehe im unmittelbaren Zusammenhang zu der positiven Festsetzung eines Gewerbegebiets. Auch sei keine Ungleichbehandlung gegeben. Die Flächensicherung für das produzierende und das Dienstleistungsgewerbe sei auf den konkreten Bebauungsplan bezogen. Deshalb ließen sich aus den Festsetzungen anderer Bebauungspläne keine Bindungen für das Plangebiet ableiten. Die Antragsgegnerin verteidigt außerdem mit eingehender Begründung den Ausschluss von Vergnügungsstätten, die Festsetzung von Emissionskontingenten, sowie die örtlichen Bauvorschriften.

Dem Senat liegen die einschlägigen Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin, ihre Bebauungspläne „Gewerbegebiet Mörikestraße“ vom 18.09.2009, „Mörikestraße West“ vom 26.06.2007 und „Bernhäuser Weg III“ vom 25.11.2008, jeweils einschließlich Begründung sowie zwei Einzelhandelsgutachten der xx-xxx aus den Jahren 1988 und 1999 und eine „Potentialanalyse“ der LEG Baden-Württemberg von November 2004 für das „Gewerbegebiet Bernhäuser Straße“ vor. Hierauf sowie auf den Inhalt der Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er wurde form- und fristgerecht gestellt. Dem Antragsteller steht als Eigentümer eines von den beanstandeten Festsetzungen betroffenen Grundstücks auch die notwendige Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zur Seite (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.03.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 732). Der Zulässigkeit des Antrags steht auch § 47 Abs. 2a VwGO nicht entgegen, da der Antragsteller im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanentwurfs umfangreiche Einwendungen erhoben hat, die er auch im Normenkontrollverfahren geltend macht.

II. Der Antrag ist auch begründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist unwirksam. Zwar sind die Ausschlussregelungen gemäß Teil I Nr. 3.1.1 Abs. 5 des Textteils des Bebauungsplans mit den speziellen rechtlichen Vorgaben in § 1 Abs. 5, 6 und 9 BauNVO vereinbar (unten 1.). Sie verstoßen aber gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, weil sie nicht i. S. dieser Vorschrift erforderlich sind (unten 2.). Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans (unten 3.).

1. a) Rechtsgrundlage für den Ausschluss von Einzelhandelsläden, Lagerhäusern und Tankstellen in den gemäß § 8 BauNVO festgesetzten Gewerbegebieten ist § 1 Abs. 5 BauNVO.

Nach § 1 Abs. 5 1. Var. BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Danach konnten hier nicht nur die in dem Nutzungskatalog des § 8 BauNVO ausdrücklich aufgeführten Lagerhäuser (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) und Tankstellen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) ausgeschlossen werden. Auch der Ausschluss von „Einzelhandelsläden“ richtet sich nach § 1 Abs. 5 - und nicht Abs. 9 - BauNVO.

aa) Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass es eines Rückgriffs auf § 1 Abs. 9 BauNVO und damit einer Rechtfertigung durch besondere städtebauliche Gründe nicht bedarf, wenn in einem Baugebiet - wie hier - sämtliche Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden sollen. Denn es kommt nicht darauf an, dass die ausgeschlossene Nutzungsart gerade in dem Nutzungskatalog der Vorschrift genannt ist, welche die festgesetzte Gebietsart betrifft. Auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 BauNVO können vielmehr auch Nutzungsarten ausgeschlossen werden, die in einer anderen Baugebietsvorschrift der Baunutzungsverordnung als allgemein zulässige Nutzungsart aufgeführt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 12 ff.; Beschlüsse vom 03.05.1993 - 4 NB 13.93 - juris und vom 22.05.1987 - 4 N 4.86 - BVerwGE 77, 308).

bb) Danach konnten hier auch die „Einzelhandelsläden“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen werden. Denn unter der so bezeichneten Nutzungsart sind Einzelhandelsbetriebe, die z. B. in § 5 Abs. 2 Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO als eigene Nutzungsart aufgeführt werden, zu verstehen. Dass der im Bebauungsplan verwendete Begriff „Einzelhandelsläden“ mit dem Begriff „Einzelhandelsbetriebe“ im Sinne der Baunutzungsverordnung gleichzusetzen ist, ergibt die Auslegung des - der Auslegung bedürftigen und fähigen - Begriffs „Einzelhandelsläden“ mit Hilfe der Begründung des Bebauungsplans. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass zur Auslegung eines - auslegungsbedürftigen - Bebauungsplans auf seine Begründung zurückgegriffen werden kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 129, 239 und vom 30.06.1989 - 4 C 15.86 - BauR 1989, 687; Beschlüsse vom 01.02.1994 - 4 NB 44.93 - juris und vom 06.03.2002 - 4 BN 7.02 - NVwZ 2002, 1385, sowie Urteil des erkennenden Senats vom 07.01.1998 - 8 S 1337/97 - juris). Die Auslegung ergibt hier, dass unter dem in der Baunutzungsverordnung nicht vorkommenden Begriff „Einzelhandelsläden“ nicht eine typisierte Unterart von Einzelhandelsbetrieben zu verstehen ist, sondern damit Einzelhandelsbetriebe im Sinne der Baunutzungsverordnung gemeint sind. So heißt es in Teil I Nr. 4.2 der Planbegründung, dass der Ausschluss von Lagerhallen, Speditionen, Tankstellen, Einzelhandel und Vergnügungsstätten festgeschrieben werde, um den gewünschten Charakter mit Schwerpunkt Dienstleistung und Produktion zu sichern. Mit dieser u.a. auf den Einzelhandel insgesamt bezogenen Aussage wird deutlich, dass die Antragsgegnerin mit der Regelung nicht nur bestimmte Einzelhandelsformen, sondern jegliche Form des Einzelhandels als zulässige Nutzungsart ausschließen wollte und sie den Begriff „Einzelhandelsläden“ synonym zum Begriff des Einzelhandelsbetriebs im Sinne der Baunutzungsverordnung verwendet. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, dass sich in den gesamten Bebauungsplanverfahrensakten kein Hinweis findet, wonach in dem festgesetzten Gewerbegebiet noch bestimmte einzelne Einzelhandelsnutzungen, die keine "Einzelhandelsläden" sind, zulässig sein sollen, oder der Ausschluss der „Einzelhandelsläden“ auf bestimmte Formen des Einzelhandels beschränkt werden soll.

b) Der Ausschluss der gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Vergnügungsstätten in dem angegriffenen Bebauungsplan findet seine Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO.

c) Der Ausschluss von Speditionen in dem Bebauungsplan ist nach § 1 Abs. 9 BauNVO möglich. Unschädlich ist hierbei, dass der Bebauungsplan zu Unrecht auch für diesen Nutzungsausschluss § 1 Abs. 5 BauNVO als Rechtsgrundlage nennt. Erforderlich ist insoweit nur, dass die Festsetzung durch eine Ermächtigungsgrundlage aus dem abschließenden Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB und der darauf fußenden BauNVO gedeckt ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 17.12.1998 - 4 NB 4.97 - NVwZ 1999, 984). Das ist für die hier in Rede stehende Festsetzung im Hinblick auf § 1 Abs. 9 BauNVO der Fall, da es sich bei Speditionen um eine bestimmte Art der baulichen Nutzung „Gewerbebetrieb“ handelt.

2. Jedoch sind diese Ausschlussregelungen in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht i. S. des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich.

a) Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Da die städtebauliche Rechtfertigung nicht nur für die Planung insgesamt, sondern für jede ihrer Festsetzungen gilt, ist Voraussetzung für die Gültigkeit von Festsetzungen nach § 1 Abs. 5, 6 und 9 BauNVO deshalb ebenfalls, dass sie städtebaulich gerechtfertigt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999 - 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338). Dieser Maßstab gilt namentlich für den oben 1c) behandelten Ausschluss von Speditionen, unabhängig davon, dass dafür zusätzlich noch besondere, d. h. nicht besonders gewichtige, aber die Feindifferenzierung rechtfertigende städtebauliche Gründe gegeben sein müssten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 - 4 C 13.11 - juris Rn. 10).

Was i. S. des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, richtet sich nach der planerischen Konzeption, den städtebaulichen Zielen der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O.; Beschluss vom 14. 08.1995 - 4 NB 21.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86). Hierzu gehört auch die Entscheidung, in welchem Umfang sie Gemeindegebietsteile zur Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie - wie hier die Antragsgegnerin - an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, Speditionen, Tankstellen und Vergnügungsstätten, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB nicht verwehrt, ein Gewerbegebiet unter Ausschluss dieser Nutzungstypen festzusetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999 - 4 BN 15.99 - a.a.O., Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O., juris Rn. 18). Ein Ausschluss einzelner in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässiger Nutzungen steht aber nicht im planerischen Belieben der Gemeinde (BVerwG, Beschluss vom 25.04.2002 - 4 BN 20.02 -juris Rn. 5). Voraussetzung hierfür ist vielmehr, dass die Gemeinde eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die die Abweichung von den in der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O.). Hierbei setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, welches im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt (BVerwG, Urteile vom 27.03.2013 - 4 CN 7.11 - juris Rn. 10 und 4 CN 6.11 -juris Rn. 9, jeweils m.w.N.). Erforderlich ist eine auf die konkrete örtliche Situation abstellende Begründung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.1992 - 4 B 182.92 - BRS 55 Nr. 42; juris Rn 4). Solche Nutzungsausschlüsse sind durch städtebauliche Gründe nicht gerechtfertigt, wenn die Festsetzungen kein schlüssiges Plankonzept erkennen lassen, das eine Überprüfung der Nutzungsausschlüsse auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit erlaubt, oder sie nicht geeignet sind, die Plankonzeption der Gemeinde umzusetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.01.2005 - 8 S 2831/03 - BauR 2005, 1740 m. w. N.). Auch sind Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienen, städtebaulich nicht erforderlich. § 1 Abs. 3 BauGB gebietet es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Ziele konsistent verhält (BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O.; Senatsurteil vom 05.05.2011 - 8 S 2773/08 - VBlBW 2012, 105). Stützt sie ihre Entscheidung auf mehrere städtebauliche Zielsetzungen, genügt es, dass jedenfalls eine der Zielsetzungen die konkreten Festsetzungen rechtfertigt.

b) Nach diesen Maßstäben genügen die von der Antragsgegnerin zur Rechtfertigung der Nutzungsausschlüsse herangezogenen städtebaulichen Gründe den dargestellten Anforderungen an eine hinreichende städtebauliche Begründung nicht.

Die Planbegründung (Teil I Nr. 9) formuliert im Wesentlichen zwei grundsätzlich unabhängige städtebauliche Zielsetzungen. Danach verfolgt die Antragsgegnerin mit sämtlichen getroffenen Ausschlussregelungen einschließlich des Einzelhandelsausschlusses das Ziel, langfristig ein hochwertiges Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen zu etablieren, welches Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten ist. Lagerhäuser und Speditionen sollen „an exponierter Stelle“ am Orteingang der Gemeinde ausgeschlossen werden. Ferner soll durch den Ausschluss dieser Nutzungen überdurchschnittlicher Fahrverkehr und eine Zunahme des Fahr- und Rangierbetriebs von Last- und Schwerlastwagen vermieden werden (hierzu unter aa)). Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben soll darüber hinaus auch dem Ziel dienen, den Einzelhandel im Ortskern zu stärken und die dort ansässigen Betriebe existenzfähig zu erhalten (hierzu unter bb)).

aa) (1) Der Senat braucht nicht im Einzelnen zu klären, was unter dem von der Antragsgegnerin intendierten "hochwertigen Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen, welches Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten ist", zu verstehen ist. Zugunsten der Antragsgegnerin mag angenommen werden, dass es sich dabei um ein städtebauliches Ziel handelt, das den Ausschluss solcher Nutzungen rechtfertigen kann, die der Verwirklichung dieser Zielsetzung entgegenstehen. Jedenfalls handelt es sich, wie der Senat in dem von der Antragsgegnerin zitierten Beschluss vom 22.12.1998 - 8 S 746/98 - entschieden hat, bei der Zielsetzung, in einem Gewerbegebiet Flächen für das (arbeitsplatzintensivere) produzierende Gewerbe freizuhalten, um einen städtebaulichen Grund, der eine Ausschlussregelung nach § 1 Abs. 5 BauGB zu rechtfertigen vermag. Nichts anderes gilt für die Zielsetzung der Antragsgegnerin, ein hochwertiges Gewerbegebiets mit einer Flächenbevorratung für Dienstleistung und Produktion zu schaffen.

(2) Die vorgenommene Ausschlussregelung ist aber deshalb städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil sie kein schlüssiges Plankonzept erkennen lässt und es sich deshalb um eine konzeptionslose, einen städtebaulichen Missgriff darstellende Planung handelt. Denn der Bebauungsplan setzt die verfolgte Zielsetzung nicht konsistent um. Die Differenzierung zwischen den zulässigen und den ausgeschlossenen Nutzungsarten ist, gemessen am Planziel eines hochwertigen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen, insbesondere ohne überdurchschnittlichen Verkehr, widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Der Bebauungsplan lässt nicht nur solche Nutzungsarten zu, bei deren Realisierung, der Zielbeschreibung entsprechend, langfristig die Entstehung eines hochwertigen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen erwartet werden kann. Vielmehr bleiben zugleich Betriebsarten zulässig, die - bezogen auf die Zielsetzung eines gehobenen Gebiets - in gleicher Weise störend sind. Denn es ist nicht erkennbar, welche nachteiligen Auswirkungen den ausgeschlossenen Nutzungsarten (Lagerhäuser, Speditionen, Einzelhandelsläden und Tankstellen) in Bezug auf den hochwertigen Gebietscharakter zugeschrieben werden, die nicht auch von den zulässigen Nutzungsarten ausgehen. Nicht ersichtlich ist insbesondere, warum die ausgeschlossenen Lagerhäuser in Bezug auf die Planungsziele störender sind als die nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulässigen Lagerplätze und öffentlichen Betriebe oder etwa die als „Gewerbebetriebe aller Art“ zulässigen Lebensmittelgroßhandelsbetriebe und Fuhr- oder Busunternehmen, bei denen ebenfalls die mit entsprechendem Omnibus- und LKW-Verkehr einhergehende Verteilung von Passagieren und Gütern im Vordergrund steht.

(3) An der erforderlichen Konsistenz fehlt es auch, soweit die Antragsgegnerin mit dem angestrebten hochwertigen Charakter des Gewerbegebiets eine Verbesserung des optischen Erscheinungsbilds der Ortseingangslage beabsichtigt hat. Zum einen wird das optische Erscheinungsbild eines Baugebiets nicht in erster Linie durch die Art der baulichen Nutzung und darauf bezogene Festsetzungen, sondern vor allem durch die Architektur und Größe der Baukörper und ihre Einordnung in die Umgebung bestimmt, worauf durch Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, der überbaubaren Grundstücksflächen wie auch etwa durch Pflanzgebote oder durch gestalterische Bauvorschriften nach der Landesbauordnung Einfluss genommen werden kann. Zum anderen stehen insbesondere die zulässigen Lagerplätze der Annahme eines schlüssigen Konzepts entgegen. Die generelle Zulassung von Lagerplätzen im Plangebiet ist auch nicht deshalb als konsistent zu bewerten, weil dort derzeit ein Grundstück als Lagerplatz genutzt wird. Hier wäre allenfalls eine Zulassung der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung dieser konkreten Anlage nach § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO als dem Planungsziel nicht entgegenstehend anzusehen.

bb) Soweit die Antragsgegnerin mit dem Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben außerdem die Ziele verfolgt, den - vorhandenen - Einzelhandel im Ortskern durch Schaffung von Planungs- und Investitionssicherheit existenzfähig zu erhalten, um eine Nahversorgung der Wohnbevölkerung zu sichern und die städtebaulichen Strukturen mit verschiedenen Nutzungen und Angeboten in den Kernbereichen zu erhalten und die - weitere - Entwicklung des Ortskerns zur Sicherung einer verbrauchernahen Versorgung zu stärken, liegt diesen Zielsetzungen ebenfalls kein schlüssiges, den vollständigen Einzelhandelsausschluss rechtfertigendes städtebauliches Konzept zugrunde.

(1) Die von der Antragsgegnerin verfolgten Ziele sind sowohl auf den Schutz des Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen als auch auf eine Stärkung des Ortszentrums durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in dem Zentrum gerichtet. Beide Zielsetzungen können den Ausschluss von Einzelhandelbetrieben in nicht zentralen Lagen zwar prinzipiell rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O.). Sie lassen sich auf den Belang der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche stützen, der bei der Planaufstellung zu berücksichtigen ist (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB). Doch sind die Voraussetzungen hierfür im Einzelnen nicht erfüllt.

(2) Soweit der Einzelhandelsausschluss hiernach zunächst zum Schutz des Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen erfolgt, bedarf es der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Bei dem Ziel eines konkreten Schutzes eines Zentrums ist die Gemeinde darauf beschränkt, nur solche Einzelhandelsnutzungen in nicht zentraler Lage zu unterbinden, die in dem Zentrum bereits in nennenswertem Umfang ausgeübt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.03.2013 - 4 CN 6.11 -, a.a.O. und vom 06.03.2009 - 4 C 21.07 -, a.a.O.). Dies ist zwar nicht erforderlich, soweit es darüber hinaus um die Stärkung der Attraktivität des Ortszentrums geht. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Insofern ist es der Gemeinde auch gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten (BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O., Beschluss vom 10.11.2004 - 4 BN 33.04 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 30).

Aber auch das Ziel der Stärkung der Zentren hat sachliche Rechtfertigungsgrenzen. Wie bereits ausgeführt, sind Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienen, deshalb auch nicht erforderlich, und gebietet § 1 Abs. 3 BauGB es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhält. Deshalb kann ein durch das Ziel der Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren begründeter Einzelhandelsausschluss nicht weiter gehen, als eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht kommt. Sachliche Grenzen können sich insbesondere daraus ergeben, dass sich nicht jeder Einzelhandelsbetrieb für eine Ansiedlung in einem Zentrum eignet, sei es nach Art und Umfang des Betriebes, sei es wegen der Besonderheiten des betreffenden Zentrums. Insoweit kann es im Einzelfall geboten sein, bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben vom Einzelhandelsausschluss auszunehmen, weil ein Ausschluss nicht zentrengeeigneter Einzelhandelsbetriebe in nicht zentralen Lagen dem Ziel der Stärkung der Zentren durch Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren nicht dient und damit sachlich nicht gerechtfertigt ist (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 - a.a.O., vom 27.03.2013 - 4 CN 6.11 - a.a.O. und Senatsurteil vom 05.05.2011 - 8 S 2773/08 - a.a.O.).

(3) Gemessen an diesen Grundsätzen fehlt es an der städtebaulichen Rechtfertigung des hier festgesetzten generellen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, weil die durch die städtebaulichen Ziele des Schutzes und der Stärkung des Ortskerns vorgegebenen sachlichen Rechtfertigungsgrenzen überschritten werden.

Die Antragsgegnerin führt zur Rechtfertigung des vollständigen Einzelhandelsausschlusses in der Planbegründung unter der Überschrift „Ausschluss von Einzelhandelsläden“ unter anderem aus, die Gemeinde sei bestrebt, die bestehenden Einzelhandelsbetriebe im Ortskern existenzfähig zu erhalten, um eine Nahversorgung der Wohnbevölkerung zu sichern und die städtebaulichen Strukturen mit verschiedenen Nutzungen und Angeboten in den Kernbereichen zu erhalten. Deshalb seien bereits in anderen Bebauungsplänen Einzelhandelsläden ausgeschlossen worden. Belange, die die Gemeinde insbesondere berücksichtigen wolle, seien Steuerung bzw. Ausschluss des Einzelhandels außerhalb des festgelegten Kernbereichs durch planungsrechtliche Festsetzungen zur Erhaltung und Entwicklung der Struktur des Ortskerns auch im Sinne einer Stärkung der Innenentwicklung gemäß § 1a Abs. 2 BauGB, Schaffung der Planungs- und Investitionssicherheit für den Einzelhandel im Kernbereich, Sicherung einer verbrauchernahen innerörtlichen Versorgung durch Stärkung des Einzelhandels im Ortskern, ausgewogene Gliederung und Zuordnung bzw. Trennung der Nutzungen des Grund und Bodens nach den Bedürfnissen der Allgemeinheit und weitgehende Vermeidung des Einkaufsverkehrs. Von den strukturellen Veränderungen der Einzelhandelssituation könnten direkte Einflüsse auf die städtebauliche Entwicklung und Struktur des Ortskerns ausgehen. Eine Verlagerung der Standorte des Einzelhandels von den Kernbereichen in die äußeren peripheren Lagen führe im Allgemeinen zu einem höheren innerörtlichen Verkehrsaufkommen und verursache Nachteile bei den nicht motorisierten Bevölkerungsgruppen.

Diesen Ausführungen lassen sich keine hinreichend gewichtigen städtebaulichen Allgemeinwohlbelange für den vollständigen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet entnehmen. Dies gilt sowohl für den mit der Planung bezweckten Schutz als auch für die damit bezweckte Stärkung des Ortskerns. Die Antragsgegnerin führt damit keine städtebaulichen Gründe an, die sich aus der konkreten Planungssituation ergeben und die die Abweichung von den in der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigen. Die Planbegründung erschöpft sich vielmehr weitgehend in allgemeinen Aussagen zu den grundsätzlich denkbaren Folgen der Ansiedelung von Einzelhandel in nicht zentralen Lagen auf einen Ortskern, die sich aber durchweg nicht auf die konkrete Einzelhandelssituation im Gemeindegebiet der Antragstellerin beziehen.

Der fehlende Bezug der Planbegründung zu der konkreten Situation im Plangebiet wird auch dadurch belegt, dass die Antragsgegnerin die von ihr selbst in Auftrag gegebenen Einzelhandelsuntersuchungen nicht berücksichtigt hat. Über deren Ergebnisse und Empfehlungen setzt sich die Festsetzung eines vollständigen Ausschlusses von Einzelhandel im Plangebiet vielmehr ohne jede Begründung hinweg. So wurden bereits in der von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen Untersuchung der xxx aus dem Jahre 1988 die möglichen Auswirkungen von Einzelhandelsansiedlungen in städtebaulich nicht integrierten Standortlagen auf die Einzelhandelsfunktion des Ortskerns untersucht (Nr. V 3, Seite 69 ff. der Untersuchung) und Empfehlungen für mögliche Bebauungsplanfestsetzungen ausgesprochen (Nr. V 4, Seite 73 ff. der Untersuchung). Die Untersuchung enthält eine umfangreiche Liste solcher Einzelhandelsnutzungen, deren Ansiedelung in nicht zentralen Lagen im Hinblick auf eine negative städtebauliche Auswirkung nicht gravierend sei und deren dezentrale Ansiedlung nach Einzelfallbeurteilung vertreten werden könne. Einen generellen Ausschluss in den städtebaulich nicht integrierten Standortlagen empfiehlt sie lediglich für einen Katalog bestimmter Waren. Bei diesen könne in Einzelfällen eine gesonderte Prüfung der städtebaulichen Auswirkungen erfolgen. An dieser Beurteilung der Einzelhandelssituation hat die ergänzende Markt- und Standortuntersuchung der xxx von November 1999 im Wesentlichen nichts geändert. Sie kommt im Ergebnis ebenfalls zu der Empfehlung, dass die sogenannten zentrenrelevanten Sortimente in erster Linie im Ortskern bzw. in den Haupteinkaufslagen angesiedelt und zur Unterstützung der Einzelhandelsentwicklung in diesen städtebaulich integrierten Lagen Einzelhandelsansiedlungen außerhalb der Haupteinkaufslagen im Wesentlichen auf die sogenannten zentrenrelevanten Sortimente beschränkt werden sollten (Nr. VI 2, Seite 72 der Untersuchung).

Nichts Anderes folgt aus der von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen, allerdings nicht gebilligten, sondern in der Gemeinderatssitzung vom 12.10.2004 „nach langer und intensiver Diskussion“ nur zur Kenntnis genommenen Einzelhandelskonzeption der xxx von Juli 2004. Diese Untersuchung wurde von der Antragsgegnerin - folgerichtig - zur Begründung ebenfalls gar nicht herangezogen. Denn auch nach dem Ergebnis dieser Untersuchung ist nicht der gesamte Einzelhandel für den Ortskern der Gemeinde relevant oder gar schädigend, sondern ist zwischen Einzelhandel mit überwiegend zentren-bzw. nahversorgungsrelevanten Sortimenten und Einzelhandel mit überwiegend nicht zentrenrelevanten Sortimenten zu unterscheiden, die in entsprechenden Listen, die sich nur unwesentlich von der Differenzierung der Sortimente in der Untersuchung der xxx unterscheiden, jeweils im Einzelnen aufgeführt werden (Nr. 7.1.4, Seite 101 bis 103 des Gutachtens).

(4) Zudem fehlt es an der städtebaulichen Rechtfertigung auch deshalb, weil auch Betriebe ausgeschlossen werden, die in dem - geschützten - Ortskern aus tatsächlichen Gründen gar nicht angesiedelt werden können. Denn wie dem Einzelhandelskonzept von Juli 2004 entnommen werden kann, sind für Einzelhandelsnutzungen im größeren Stil die Flächenpotentiale nicht vorhanden, und können bestimmte Betriebstypen im Einzelhandel mit entsprechenden Flächenanforderungen (inkl. Folgeflächen für Parkierung) in der Ortsmitte kaum mehr angesiedelt werden (Seite 77 des Gutachtens). Insbesondere sind die Standortvoraussetzungen für die Ansiedlung eines Lebensmittel-Discount-Markts, für den der Analyse zufolge in der Gemeinde ein Bedarf besteht, in der Ortsmitte objektiv nicht gegeben (Seite 81 des Gutachtens).

3. Die festgestellten Mängel der Festsetzungen über den Ausschluss von Nutzungsarten ziehen die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans nach sich. Die Ungültigkeit einzelner planerischer Festsetzungen führt nur dann ausnahmsweise nicht zur Ungültigkeit des gesamten Plans, wenn die restlichen Festsetzungen auch ohne die unwirksamen Teile noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und wenn zusätzlich die Gemeinde nach ihren im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen mit Sicherheit im Zweifel auch einen Bebauungsplan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.1993 - 4 NB 10.91 - BRS 55 Nr. 30). Dagegen ist von Gesamtunwirksamkeit auszugehen, wenn einzelne unwirksame Festsetzungen mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567). So liegt es hier. Die festgesetzten Ausschlüsse von Nutzungsarten betreffen das gesamte Plangebiet. Sie waren ausweislich der Verfahrensvorgänge das Hauptmotiv für die Planung. Es kann daher nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat - hätte er Kenntnis von der Unwirksamkeit der Ausschlussregelung gehabt - den Bebauungsplan mit den übrigen Festsetzungen beschlossen hätte. Dies gilt auch für die örtlichen Bauvorschriften, die ohne den Bebauungsplan nicht erlassen worden wären.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss
vom 25. Juli 2013

Der Streitwert für das Verfahren wird unter Abänderung des vorläufig festgesetzten Streitwerts gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,--EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe