Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 9 S 8/16

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. November 2015 - 1 K 3511/14 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Versagung der Wiedererteilung dreier Taxengenehmigungen.

Der Kläger kaufte am 10.01.2007 ein Taxiunternehmen. Der Verkäufer verpflichtete sich unter anderem, dem Kläger die sechs Taxengenehmigungen Nr. 4, 5, 11, 12, 14 und 17 des Landratsamts Reutlingen zu übertragen.

Für den 1. und 2. Genehmigungszeitraum vom 25.01.2007 bis 24.01.2009 beziehungsweise 25.01.2009 bis 24.01.2014 stellte das Landratsamt Reutlingen dem Kläger jeweils Genehmigungsurkunden für den Betrieb von sechs Taxen aus. Genehmigungsbescheide waren zuvor nicht erteilt worden.

Die Konzessionen 4, 14 und 17 waren während der beiden Genehmigungszeiträume durchgehend verpachtet. Zunächst waren sie bereits mit Pachtvertrag vom 10.01.2007 (zusammen mit einer weiteren Konzession) ab 25.01.2007 für ein Jahr an den Verkäufer zurückverpachtet worden. Mit Pachtvertrag vom 11.12.2007 wurde die Konzession Nr. 4 betreffend das Fahrzeug RT-...... an K. G. verpachtet (Genehmigungsauszüge vom 28.12.2007 und vom 15.01.2009). Die Konzession Nr. 14 betreffend das Fahrzeug RT-...... wurde mit Pachtverträgen vom 28.12.2007 und vom 27.10.2008 an A. K. verpachtet (Genehmigungsauszüge vom 05.02.2008 und vom 10.11.2008). Die Konzession Nr. 17 betreffend das Fahrzeug RT-...... wurde mit Pachtvertrag vom 27.10.2008 ebenfalls an A. K. verpachtet (Genehmigungsauszug vom 10.11.2008).

Für den 3. Genehmigungszeitraum (25.01.2014 bis 24.01.2019) beantragte der Kläger am 13.12.2013 die Wiedererteilung der Genehmigungen mit der Angabe: „Weiterbetrieb wie bisher mit 6 Taxen". Später teilte er mit, einzelne Genehmigungen seien bisher verpachtet worden. Derzeit führe man den Betrieb mit drei Fahrzeugen als Haupttätigkeit weiter.

Unter dem 09.01.2014 wurde dem Kläger - erneut ohne vorherige Erteilung von Genehmigungen - eine Genehmigungsurkunde für den Verkehr mit Taxen nach § 47 PBefG für sechs Taxen befristet bis zum 24.01.2019 ausgestellt.

Mit Schreiben vom 24.03.2014 legte der Beigeladene Widerspruch ein, den er damit begründete, dass mindestens drei der sechs Taxengenehmigungen dauerhaft verpachtet gewesen seien bzw. die wiedererteilten Genehmigungen direkt weiter verpachtet worden seien. Ein Besitzstandschutz für weiterverpachtete Genehmigungen bestehe nicht. Die angemessene Berücksichtigung für Altunternehmer komme nicht zum Tragen, da der Kläger sein Unternehmen nicht selbst geführt habe.

In seiner Stellungnahme vertrat der Prozessbevollmächtigte des Klägers die Auffassung, dass der Kläger die Genehmigung auch für die weiterverpachteten Taxigenehmigungen behalten dürfe. Der Kläger habe aufgrund einer Erkrankung seiner beruflichen Tätigkeit nur eingeschränkt nachgehen können mit der Folge der Notwendigkeit der Verpachtung von drei Taxigenehmigungen. In absehbarer Zeit werde der Kläger wieder voll leistungs- und damit voll arbeitsfähig sein, so dass er die drei Taxigenehmigungen nicht mehr verpachten müsse.

Mit Widerspruchsbescheid vom 10.09.2014 traf das Regierungspräsidium Tübingen folgende Entscheidung:

1. Die am 08.04.2014 fiktiv entstandene personenbeförderungsrechtliche Genehmigung des Landratsamts Reutlingen an Herrn C. T. wird insoweit geändert, als sie nur noch drei Taxikonzessionen umfasst. Die Genehmigungsurkunde vom 09.01.2014 ist entsprechend zu ändern.

2. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt das Land Baden-Württemberg.

Zur Begründung wurde ausgeführt, der Widerspruch sei bezüglich der bis vor kurzem verpachteten Taxigenehmigungen begründet. Das Landratsamt sei zu Recht davon ausgegangen, dass es sich um den Fall einer Wiedererteilung und nicht um den Fall einer Neuerteilung handele und bei der Wiedererteilung der verpachteten Taxigenehmigungen § 13 Abs. 4 und 5 PBefG nicht direkt anwendbar seien. Der Grundgedanke von § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG sei jedoch im Rahmen der Abwägung nach § 13 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen. § 13 Abs. 3 PBefG habe einerseits den Sinn, die Genehmigung bewährten Unternehmern zu erteilen, diene andererseits aber auch dem Schutz der Investitionen des Alt-Konzessionärs, nicht aber des Einkommens aus der Verpachtung der Taxigenehmigungen. Es entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, nur einzelne Taxigenehmigungen selbst zu nutzen, um weitere Taxigenehmigungen auf Dauer immer wieder erteilt zu bekommen, um sie zu verpachten.

Drei Taxigenehmigungen [Nrn. 4, 14 und 17] seien durchgehend verpachtet worden. Ein zwingender Grund für die Verpachtung sei nicht nachvollziehbar nachgewiesen. Selbst wenn die Erkrankung des Klägers als zwingender Grund anzusehen wäre, würde die gerechte Abwägung der Interessen des Genehmigungsinhabers und Altunternehmers mit den Interessen der Bewerber um weitere Genehmigungen dazu führen, dass ihm nur die tatsächlich von ihm in letzter Zeit selbst genutzten Taxigenehmigungen wieder erteilt werden könnten. § 13 Abs. 3 PBefG schütze zwar die Investitionen des Altunternehmers. Zur Selbstnutzung der bislang verpachteten Taxigenehmigungen müsse er jedoch erst noch Investitionen tätigen. Der Widerspruchsbescheid wurde am 11.09.2014 zugestellt.

Der Kläger hat am 10.10.2014 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben und beantragt, den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 10.09.2014 aufzuheben. In der mündlichen Verhandlung hat er erklärt, die Taxigenehmigungen Nr. 14 und 17 seien nach wie vor verpachtet. Die Taxigenehmigung Nr. 4 betreibe er seit drei oder vier Monaten selbst. Er habe dafür ein Fahrzeug angeschafft.

Mit Urteil vom 11.11.2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Gegenstand des Verfahrens sei nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO allein der Widerspruchsbescheid, da dieser erstmalig für den Kläger eine Beschwer enthalte, nämlich die Versagung der Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. 4, 14 und 17. Insoweit werde der Antrag des Klägers (erstmals) durch den Widerspruchsbescheid abgelehnt.

Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also des Ergehens des Widerspruchsbescheids. Dies sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Anfechtungsklage eines Konkurrenten im Personenbeförderungsrecht anerkannt. Der Beurteilungszeitpunkt verschiebe sich nicht, wenn der zunächst im Ausgangsverfahren erfolgreiche Bewerber (wie hier) im Widerspruchsverfahren unterliege und nun seinerseits einen Anfechtungsrechtsbehelf einlege, um die Ausgangsentscheidung wiederherzustellen.

Aber auch dann, wenn man beim Rechtsbehelf des im Ausgangsverfahren zunächst erfolgreichen Konkurrenten wie bei einer Verpflichtungsklage auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abstellen wollte, würde sich jedenfalls für die Taxigenehmigungen Nr. 14 und 17 nichts anderes ergeben, weil sich die Sach- und Rechtslage für diese Genehmigungen nicht nachträglich zu Gunsten des Klägers entwickelt habe. Zudem spreche auch manches dafür, die hier maßgebliche Besitzstandsregelung in § 13 Abs. 3 PBefG aus den Gründen des materiellen Rechts nur dann anzuwenden, wenn ihre Voraussetzungen bereits beim Ablauf der Taxigenehmigungen bzw. der Stellung des Verlängerungsantrags vorgelegen hätten.

Der Widerspruchsbescheid sei rechtmäßig, weil der Widerspruch des Beigeladenen zulässig und begründet sei. Er verletze den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Es bestehe keine Rechtsgrundlage für die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. 4, 14 und 17 an den Kläger.

Der Widerspruch des Beigeladenen sei zulässig. Er habe ihn gegen die Vergabe der streitigen Taxigenehmigungen rechtzeitig eingelegt. Der anfechtbare Verwaltungsakt sei bereits konkludent in der regelwidrig vorzeitig ausgestellten und übersandten Genehmigungsurkunde vom 09.01.2014 zu sehen. Zwar dürfe eine Genehmigungsurkunde nach § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG erst nach der Unanfechtbarkeit der Genehmigung nach § 15 Abs. 1 PBefG ausgestellt werden. Werde die Urkunde aber - wie hier - übersandt, ohne dass bereits zuvor eine Genehmigung überhaupt erteilt, geschweige denn bestandskräftig geworden wäre, könne dies aus dem Empfängerhorizont nur so verstanden werden, dass Genehmigung und Erteilung der Urkunde zusammenfielen. Für das zusätzliche Entstehen einer Genehmigungsfiktion sei kein Raum mehr, da die Genehmigung bereits konkludent mit der Übersendung der Urkunde erteilt worden sei.

Der Beigeladene sei auch in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO widerspruchsbefugt, da er durch die angefochtene Genehmigung in seinen Rechten verletzt sein könne. Eine Rechtsverletzung zu Lasten eines Mitbewerbers um eine Taxigenehmigung könne entstehen, wenn er auf einer Warteliste nach § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG stehe und die Vergabe einer Taxigenehmigung zu Unrecht unter Berücksichtigung des § 13 Abs. 3 PBefG und damit unter Umgehung der Warteliste erfolge. Eine Rechtsverletzung trete nicht nur dann ein, wenn der Mitbewerber der nächste auf der Warteliste sei, dem eine Taxigenehmigung zu erteilen wäre. Sie liege auch dann vor, wenn durch eine fehlerhafte Vergabe ein Aufrücken des Mitbewerbers in der Warteliste verhindert werde. Soweit Taxigenehmigungen nach einer Warteliste im Sinne des § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG vergeben würden, bestehe ein Anspruch des einzelnen Bewerbers auf der Warteliste auf ein korrektes Abarbeiten der Warteliste nach den dafür aufgestellten Grundsätzen. Auch wenn man auf die Sachlage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen hätte, würde sich nichts anderes ergeben. Zwar habe der Beigeladene nach Ergehen des Widerspruchs eine Taxigenehmigung erhalten. Er stehe aber auch weiterhin auf einer nicht aussichtslosen Stelle auf der Warteliste und es sei auch nicht erkennbar, dass ihm aus sonstigen Gründen offensichtlich keine Taxigenehmigung erteilt werden könnte.

Der Widerspruch des Beigeladenen sei auch begründet, weil § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreife, die streitigen Taxigenehmigungen nach § 13 Abs. 5 zu vergeben seien und der Kläger aufgrund der Warteliste keine Taxigenehmigung erhalten könne.

Der Betrieb eines Taxis sei nach § 1 Abs. 1, § 2 Abs.1 Nr. 4, § 46 PBefG genehmigungspflichtig. Ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung bestehe nur unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1, 3, 4 und 5 PBefG.

Dass der Kläger die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfülle, sei nicht streitig.

§ 13 Abs. 3 PBefG gelte auch für den Taxenverkehr. Danach sei der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden sei, bei der Erteilung einer Genehmigung (in einer Konkurrenzsituation) angemessen zu berücksichtigen. Bei der Erteilung der Genehmigung für eine Linie erhalte der Bewerber mit dem besseren Angebot den Zuschlag, wobei der durch § 13 Abs. 3 PBefG geschützte „Altunternehmer" im Einzelfall einen gewissen Rückstand seines Verkehrsangebots gegenüber einem konkurrierenden Anbieter aufgrund der Anwendung des § 13 Abs. 3 PBefG ausgleichen könne. Diese eingeschränkte Bedeutung habe § 13 Abs. 3 PBefG im Taxenverkehr nicht. Im Taxenverkehr gehe es nicht wie im Linienverkehr um die Auswahl eines besseren Angebots, sondern um den Besitzstandsschutz des „Altunternehmers" oder um die Vergabe der Taxigenehmigung aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG.

Nach den allgemeinen Grundsätzen des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs komme § 13 Abs. 5 PBefG bei Altunternehmern, deren Genehmigung nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung anstehe, nicht zur Anwendung. Dies würde aber zu einem voraussetzungslosen Besitzstandsschutz für den Altunternehmer führen, den das Gesetz nicht vorsehe. Der Verneinung der Anwendung des § 13 Abs. 5 PBefG könne nur insoweit gefolgt werden, als ein bestehender Besitzstandsschutz für Altunternehmer nicht mit einem Konkurrenzangebot eines anderen Unternehmers abzuwägen sei. Die in der Kommentarliteratur nachgewiesene Rechtsprechung befasse sich im Zusammenhang mit der Auslegung des § 13 Abs. 3 PBefG auch stets nur mit dem öffentlichen Personennahverkehr, nicht mit dem Taxenverkehr. Das Gesetz gehe davon aus, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbrächten. Bestätigt werde diese Annahme dadurch, dass die Vergabe der Taxigenehmigungen außerhalb der Besitzstandsregelungen aufgrund der Platzierung auf einer Warteliste erfolge, wenn nicht die Ausnahmebestimmungen in § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG eingriffen. Ein Qualitätswettbewerb finde bei der Aufstellung der Warteliste nicht statt. Maßgeblich sei in aller Regel („soll") nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG nur die zeitliche Reihenfolge der Bewerbung.

Das Verhältnis des § 13 Abs. 5 PBefG zu § 13 Abs. 3 PBefG stelle sich wie folgt dar:

§ 13 Abs. 5 PBefG regele die Erteilung einer Genehmigung für den Taxenverkehr bei Verlängerungsanträgen nur dann, wenn die Vorschrift zum Schutz des Besitzstandes in § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreife. Der Kläger könne sich für die drei streitigen Genehmigungen für den Taxenverkehr nicht auf § 13 Abs. 3 PBefG berufen, weil die Tatbestandvoraussetzungen dieser Vorschrift für deren Erteilung nicht vorlägen. Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG müssten in Bezug auf den Verkehr vorliegen, dessen Verlängerung zur Genehmigung anstehe. Da für jedes Taxi eine eigene Genehmigung benötigt werde, müssten seine Voraussetzungen auch für jede der beantragten Genehmigungen gesondert geprüft werden. In den Fällen, in denen Genehmigungen für mehrere Taxen ausgestellt worden seien, reiche es nicht aus, wenn die Voraussetzungen für einzelne Taxen vorlägen, um diese Vorschriften auch auf die anderen Taxen anzuwenden.

Für die streitigen Taxigenehmigungen lägen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG jedenfalls schon deshalb nicht vor, weil sie der Kläger bis zum Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids nie selbst durch eigene Fahrzeuge betrieben habe. Sie seien im 1. Genehmigungszeitraum bis auf wenige Tage und im 2. Genehmigungszeitraum vollständig an andere Betriebsführer verpachtet gewesen. Der Zustand aus dem 2. Genehmigungszeitraum habe sich im 3. Genehmigungszeitraum für alle drei streitigen Taxigenehmigungen bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids, der für die Prüfung des Gerichts maßgeblich sei, fortgesetzt. Die Taxigenehmigungen Nr. 14 und 17 seien darüber hinaus auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch verpachtet gewesen. Nur die Taxigenehmigung Nr. 4 betreibe der Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung seit wenigen Monaten selbst, was aber wegen des maßgeblichen Zeitpunkts für die Entscheidung der Kammer nicht maßgeblich sei.

Durch die Verpachtung der streitigen Taxigenehmigungen sei die Betriebsführung vom Kläger auf seine Pächter im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG übertragen. Dies sei auch mit der nach dieser Vorschrift erforderlichen Zustimmung des Beklagten erfolgt. Die Übertragung der Betriebsführung habe nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG zur Folge, dass der Pächter den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben müsse. Da derselbe Verkehr nicht von zwei unterschiedlichen Personen in diesem Sinne betrieben werden könne, verdränge der Pächter den Unternehmer, dem die Taxigenehmigung erteilt worden sei, die er gepachtet habe. Der Verpächter bleibe zwar im Sinne der § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 PBefG Unternehmer, da die Person, die die Taxigenehmigung zugesprochen erhalten habe, vom Gesetz als Unternehmer definiert werde. Er betreibe den genehmigten Verkehr aber nicht mehr. Die Eigenschaft als Betreiber behalte er auch nicht dadurch, dass er selbst bzw. durch die von ihm für die Führung der Geschäfte bestellte Person (vgl. 13 Abs. 1 Nr. 3 Variante 2 PBefG, hier in der Person der Ehefrau des Klägers) gewisse Dienstleistungen für Pächter erbringen lasse. Fielen Unternehmer und Betriebsführer auseinander, betreibe der Unternehmer den Verkehr nicht im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG. Dies habe zur Folge, dass die Tatbestandvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorlägen und sich der Kläger nicht auf einen Besitzstandsschutz als „Altunternehmer" berufen könne. Für das Verhältnis zwischen Unternehmer und Betriebsführer habe das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass sich der Unternehmer gegenüber seinem Betriebsführer nicht auf den Bestandsschutz aus § 13 Abs. 3 PBefG berufen könne. Die diesbezüglich vom Bundesverwaltungsgericht angestellten Überlegungen übertrage die Kammer auf den vorliegenden Fall.

Ein Verdienst des Genehmigungsinhabers und Unternehmers für den von ihm nicht selbst betriebenen Verkehr entstehe nicht allein dadurch, dass eine Konkurrenzsituation gegenüber einem Dritten und nicht gegenüber seinem Pächter entstehe. Allenfalls das Verdienst, einen ordentlichen Pächter ausgewählt zu haben, könne er für sich verbuchen. Zum Betriebsführer im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG werde er dadurch aber nicht. Auch der Zweck dieser Vorschrift stehe dieser Auslegung nicht entgegen. § 13 Abs. 3 PBefG schütze das Vertrauen in Investitionen, die für die Durchführung des Betriebes erforderlich seien. Dafür habe der Kläger aber bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids keine Aufwendungen gehabt. In Bezug auf die streitigen Taxigenehmigungen habe er ausschließlich Aufwendungen für den Erwerb dieser Genehmigungen gehabt. Die Aufwendungen des Klägers für den Kaufpreis seien nicht so hoch gewesen, dass nicht davon ausgegangen werden könnte, dass sie durch die Erlöse aus der Verpachtung in der Vergangenheit wieder refinanziert worden seien.

Da schon die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorlägen, bleibe kein Raum, die vom Kläger vorgetragene Erkrankung oder andere Vertrauensschutzgesichtspunkte zu berücksichtigen.

Mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG seien die streitigen Taxigenehmigungen aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG zu vergeben. Danach könne der Kläger schon deshalb nicht zum Zuge kommen, weil er nicht auf der Warteliste stehe. Zudem wären auch die Nachrangigkeitsgründe des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG zu beachten.

Gegen das ihm am 26.11.2015 zugestellte Urteil hat der Kläger am 23.12.2015 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese fristgerecht begründet. Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11.11.2015 - 1 K 3511/14 - zu ändern und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 10.09.2014 aufzuheben.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus:

Als bewährter Altunternehmer genieße er gemäß § 13 Abs. 3 PBefG Besitzstandsschutz hinsichtlich der drei streitgegenständlichen Taxigenehmigungen Nr. 4, 14 und 17. Die Bestimmung werde ausgestaltet durch die nach wie vor gültigen „Allgemeinen Grundsätze des Bund-Länder-Fachausschusses Personenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs vom 15.07.1987“. Danach sei dem bisherigen Genehmigungsinhaber nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung die Genehmigung erneut zu erteilen, wenn er die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 und Abs. 3 PBefG erfülle. Abs. 4 und 5 fänden keine Anwendung. Die Wiedererteilung der Genehmigung sei danach nur zu versagen, wenn der Betrieb des Taxiunternehmens ohne zwingende Gründe nach § 2 Abs. 2 PBefG auf einen anderen übertragen gewesen sei und der Genehmigungsinhaber den Betrieb nach Wiedererteilung nicht selbst fortführe. Aufgrund des Vorbezeichneten könne daher eine angemessene Berücksichtigung des Beigeladenen gemäß § 13 Abs. 5 PBefG nur dann stattfinden, wenn ihm, dem Kläger, der Besitzstandsschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG zu versagen wäre.

Dies sei allerdings nicht der Fall. Er selbst betreibe den Taxenverkehr und nicht die einzelnen Pächter. Gemäß § 2 Abs. 1 PBefG sei derjenige „Unternehmer“, der Personen befördere. Mithin also grundsätzlich nur der jeweilige Taxifahrer. Zur systematischen Auslegung des § 2 Abs. 1 PBefG sei allerdings § 3 Abs. 1 PBefG heranzuziehen, wonach dem Unternehmer für seine Person (natürliche oder juristische Person) die Genehmigung erteilt werde. Damit sei dem Gesetz zu entnehmen, dass „Unternehmer“ i.S.d. PBefG gerade nicht nur diejenige natürliche Person sein könne, die den Fahrgast tatsächlich befördere, sondern auch dasjenige Unternehmen, über welches die Beförderungsleistung durch einen einzelnen Taxifahrer abgerufen werden könne. Da er mit der Fa. ......K. eine Gesamtheit an Beförderungsleistungen anbiete, sei er als Inhaber der Fa. ......K. Unternehmer im Sinne der §§ 2 und 3 PBefG: Es obliege ihm, die Fahrzeuge einzuteilen und die Telefonzentrale für Kunden besetzt zu halten. Die Finanzen müssten im Rahmen der Buchführung und Buchhaltung erfasst und überprüft werden, das Unternehmen müsse beworben werden. Der Fa. ......K. und damit ihm, dem Kläger, als Inhaber obliege die Kontrolle darüber, ob die eingegangenen Fahraufträge auch ordnungsgemäß bedient würden. Er kontrolliere und trage Sorge dafür, dass die Pächter rechtzeitig die Reifen wechselten und regelmäßig die Verkehrssicherheit der Fahrzeuge überprüfen ließen, sowie, dass eine regelmäßige Eichung der Taxameter erfolge.

Dem Verwaltungsgericht könne daher nicht in seiner viel zu restriktiven Gesetzesanwendung gefolgt werden, wonach bereits derjenige - und auch nur dieser - den (schützenswerten) Taxenverkehr betreibe, der lediglich die Betriebsführerschaft im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG inne habe.

Insoweit bestimme § 3 Abs. 1 PBefG, dass ihm als Unternehmer die Genehmigung für einen „bestimmten Verkehr“ im Sinne des § 9 PBefG erteilt werde. § 9 PBefG knüpfe hinsichtlich der Ausübung des Verkehrs an den „Betrieb“ an, und gerade nicht an die bloße Betriebsführerschaft. Mit dem Ausdruck „Betrieb“ sei der Inbegriff aller dem Genehmigungsvorbehalt unterliegenden und zur Genehmigung beantragten Beförderungsleistungen (und Modalitäten) erfasst.

Auch in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 unterscheide das PBefG zwischen dem „Betrieb“ als solchem (Unternehmen nebst Konzessionen) und der „Betriebsführung“ (die bloße Nutzung der Konzessionen ohne die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten).

Vor diesem Hintergrund habe sich der Gesetzgeber daher in § 9 PBefG mit der Verwendung des Begriffs "Betrieb" bewusst dafür entschieden, dass nicht bereits derjenige den Verkehr betreibe, der die bloße Betriebsführerschaft inne habe, sondern derjenige, der als "Betrieb" eine Gesamtheit von Beförderungsleistungen erbringe. Der Unternehmer/Genehmigungsinhaber trage die Verantwortung für die Verkehrsleistung und insbesondere für die Fahrplangestaltung sowie den Fahrzeugeinsatz. Seiner öffentlich-rechtlichen Verantwortung könne sich der Unternehmer außer im Rahmen einer Betriebsübertragung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 (und nicht der bloßen Betriebsführerschaftsübertragung nach Nr. 3) nicht entledigen, insbesondere könne sie nicht durch Vertrag eingeschränkt werden, auch nicht durch Vertrag mit Dritten.

Für das Betreiben des Verkehrs im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG sei es daher unschädlich, dass er die Betriebsführerschaft auf die einzelnen Pächter übertragen gehabt habe. Verkehr im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG betreibe nur derjenige, der Inhaber des "Betriebes" und somit der Gesamtheit von Beförderungsleistungen sei. Daher sei er es gewesen, der im Genehmigungszeitpunkt des 08.04.2014 bereits seit über sieben Jahren durch das Anbieten einer Gesamtheit von Beförderungsleistungen den Taxenverkehr betrieben gehabt habe. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG lägen mithin vor. Damit scheide auch eine Anwendung des § 13 Abs. 5 PBefG aus.

Durch dieses Ergebnis werde der Beigeladene auch nicht in seinen Rechten verletzt. Unabhängig davon, dass § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG vorliegend schon gar nicht anwendbar sei, vermittele die Norm dem Beigeladenen allenfalls das Recht, nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs seiner Anträge berücksichtigt zu werden. Das Recht aus der Rangstelle der Warteliste vermittele aber keinen einklagbaren Anspruch auf Abbau der Warteliste. Das Bundesverwaltungsgericht habe einen auf Missachtung eines vorrangigen Listenplatzes gestützten Primäranspruch bisher verneint. Dem Beigeladenen verblieben insoweit auf sekundärer Ebene mögliche Schadensersatzansprüche gegen das beklagte Land.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, er vertrete nach wie vor die Auffassung, wie sie in der Klageerwiderung vom 05.12.2014 dem Verwaltungsgericht gegenüber dargelegt worden sei. Der Kläger habe hinsichtlich der verpachteten Taxikonzessionen keine Investitionen getätigt, die dem Schutz des § 13 Abs. 3 PBefG unterlägen.

Zwar sei § 13 Abs. 4 und 5 PBefG bei Wiedererteilungen von personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen nicht direkt anwendbar; der Grundgedanke von § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG sei jedoch im Rahmen der Abwägung nach § 13 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen. § 13 Abs. 3 PBefG diene auch dem Schutz der Investitionen des Altkonzessionärs, schütze jedoch nicht das Einkommen aus der Verpachtung der Konzessionen. Die „Allg. Grundsätze BLFA Personenverkehr aus 1987" besagten, dass nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung diese dem Genehmigungsinhaber erneut zu erteilen sei, wenn er die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 und die des Abs. 3 PBefG erfülle. Der Wiedererteilung stehe jedoch entgegen, wenn der Betrieb ohne zwingende Gründe auf einen anderen übertragen gewesen sei und der Genehmigungsinhaber den Betrieb nach der Wiedererteilung nicht selbst fortführe. Die Erkrankung des Klägers könne nicht als zwingender Grund für die Verpachtung angesehen werden, da für die Führung der Geschäfte des Unternehmens „... ..." seine Ehefrau bestellt worden sei und der Kläger damit nichts zu tun gehabt habe. Die Konzessionen hätten durch angestellte Fahrer bedient werden können und nicht verpachtet werden müssen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten wird auf die Akten des Landratsamts Reutlingen (7 Hefte), des Regierungspräsidiums Tübingen (1 Heft) und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen 1 K 3511/14 verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 10.09.2014 als alleinigen Gegenstand des Rechtsstreits angesehen. Denn eine Auslegung des Tenors dieses Bescheides unter Heranziehung der Widerspruchsbegründung lässt hinreichend deutlich erkennen, dass die Widerspruchsbehörde auf den Widerspruch des Beigeladenen den Antrag des Klägers auf Wiedererteilung der sechs Taxikonzessionen teilweise, nämlich hinsichtlich der Konzessionen Nr. 7, 14 und 17 abgelehnt hat. Da im Ausgangsbescheid dem Antrag des Klägers vollumfänglich stattgegeben worden war, enthält der Widerspruchsbescheid für ihn erstmalig eine Beschwer (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Die danach statthafte und auch im Übrigen zulässige Anfechtungsklage des Klägers ist indes unbegründet. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies hat das Verwaltungsgericht im Kern zutreffend begründet (Entscheidungsabdruck Seite 10 bis 16). Der Senat verweist auf diese Begründung und sieht insoweit von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 130b Satz 2 VwGO). Zu ergänzen ist unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens und des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung Folgendes:

1. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Widerspruchsbefugnis des Beigeladenen analog § 42 Abs. 2 VwGO aus der Rechtsposition hergeleitet, die ihm aufgrund seines Rangs auf der vom Beklagten geführten Warteliste zukommt.

Grundlage der Warte- bzw. Vormerkliste ist § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG, wonach innerhalb der Gruppen der Neubewerber und Altunternehmer die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden sollen. Zur rechtlichen Bedeutung der Liste hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass der Gesetzgeber das mit ihr verfolgte Prioritätsprinzip in § 13 Abs. 5 PBefG ausdrücklich als ein Auswahlkriterium bei einem Bewerberüberhang normiert hat. Die Vormerkliste habe nicht lediglich verfahrensrechtliche Relevanz, sondern Bedeutung für die materielle Rechtsstellung der Bewerber, auch eines klagenden Bewerbers; denn sie gewährleiste bei einem Bewerberüberhang im Regelfall die Gleichbehandlung der verschiedenen Bewerber. Eine ausnahmsweise Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes bedürfe besonderer Rechtfertigung. Auch ein Gericht dürfe den materiell-rechtlichen Vorbehalt, unter dem der grundrechtlich geschützte prinzipielle Zulassungsanspruch eines Bewerbers und Klägers stehe, nicht gänzlich übergehen und den Ausnahmefall zum Regelfall machen (Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 44.88, 45.88 -, BVerwGE 82, 295).

Der Senat folgt diesen überzeugenden Erwägungen und folgert daraus, dass § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG mit der grundsätzlichen Festlegung des Prioritätsprinzips bei einer Konkurrenz mehrerer Bewerber um eine Taxikonzession dem Schutz der Listenbewerber dient. Der Rang auf der Vormerkliste für die Vergabe von Taxikonzessionen vermittelt dem Bewerber eine Rechtsposition, die zum Widerspruch bzw. zur Klage gegen die Zuteilung einer Konzession an einen Mitbewerber außerhalb der Vormerkliste oder ohne Berücksichtigung der Rangfolge berechtigt. Diese Auffassung fügt sich ein in die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur rechtlichen Bedeutung eines gesetzlich angeordneten Prioritätsprinzips in anderen Rechtsbereichen. So hat es im Zusammenhang mit der Bestellung von Bezirksschornsteinfegermeistern, die ebenfalls nach dem Rang der Eintragung in einer Bewerberliste erfolgt, entschieden, dass die dort maßgebliche Bestimmung des § 6 Abs. 1 SchfG dem durch die Listeneintragung abgegrenzten Kreis von Bewerbern nicht nur eine Chance, sondern ein Recht auf ein dieser Vorschrift entsprechendes Vorgehen des Beklagten vermittelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.03.1988 - 1 C 69.86 -, BVerwGE 79, 130). Der Umstand, dass § 6 Abs. 1 SchfG die zwingende Beachtung der Listeneintragung vorgibt, § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG hingegen (lediglich) eine Soll-Vorschrift darstellt, führt nach Auffassung des Senats zu keiner anderen Beurteilung. Auch mit Blick auf den durch das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) grundsätzlich eingeräumten Zulassungsanspruch eines Bewerbers geht der Senat davon aus, dass das Recht aus der Rangstelle auch den Anspruch auf einen dieses Recht nicht verletzenden Abbau der Vormerkliste umfasst (so die mittlerweile mehrheitlich vertretene Auffassung, vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.06.1990 - 13 B 1283/90 -, juris; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Januar 2017, § 13 Rn. 62; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2016, § 13 Rn. 91 i); Bauer, Personenbeförderungsgesetz, 2010, § 13 Rn. 68 f.; Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 197; Kopp, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 42 Abs. 2 Rn. 305; Jahn, in: Redeker/Uechtritz, Anwaltshandbuch Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. Teil C Rn. 90; anders noch BVerwG, Urteil vom 28.06.1963 - VII C 25.63 -, BVerwGE 16, 190; offen gelassen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.10.2016 - 12 S 2257/14 -, VBlBW 2017, 124).

2. Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach §§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 1, 47 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Betrieb eines Taxis sind die §§ 12,13 und 15 PBefG. Die Genehmigung darf nur unter den Voraussetzungen des § 13 PBefG erteilt werden. Liegt keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe vor, vermittelt die Vorschrift einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.1988 - 7 C 94.86 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -). Diese Grundsätze gelten auch für den Fall der Wiedererteilung einer Taxigenehmigung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015 - 13 B 655/15 -, juris).

Zu Gunsten des Altunternehmers ist hier die - auch für den Taxenverkehr geltende (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Anm. 81; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 54; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.) - Bestimmung des § 13 Abs. 3 PBefG anwendbar. Satz 1 lautet, soweit hier erheblich: Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand angemessen zu berücksichtigen. Diese Vorschrift, die sich vornehmlich auf die Fälle bezieht, in denen - wie hier - eine alte Genehmigung ausläuft und aus diesem Grunde eine Neuvergabe nötig wird, vermittelt zu Gunsten des Altunternehmers in Ausgestaltung des Art. 12 Abs. 1 GG einen gewissen Besitzstandsschutz (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.).

Demgegenüber ist der Verwaltungsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Regelung des § 13 Abs. 5 PBefG - von vornherein - nicht für Altunternehmer gilt, deren Genehmigungen nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung heranstehen (Urteil vom 28.09.1994 - 3 S 1443/93 -, juris; so auch die hM, Nachweise bei Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 91; vgl. auch die - keinen Rechtsnormcharakter aufweisenden - allgemeinen Grundsätze des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs, abgedruckt bei Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 67, unter 2.; aA BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 13 Rn. 63). Der Senat vermag dieser Rechtsprechung indes nicht uneingeschränkt zu folgen. Dabei ist jedenfalls von folgenden Grundsätzen auszugehen, ohne dass das Verhältnis der beiden Vorschriften hier einer abschließenden Klärung bedürfte:

In § 13 Abs. 5 PBefG hat der Gesetzgeber Auswahlgrundsätze aufgestellt für die bei einem Wettbewerb mehrerer Bewerber um die Erteilung einer Genehmigung erforderliche Auswahlentscheidung. Hiernach sind bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen (Satz 1). Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden (Satz 2; vgl. bereits oben unter 1.). Satz 3 sieht Gründe vor, aus denen ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung als nachrangig behandelt werden kann.

Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass das Gesetz in Fällen, in denen der Wiedererteilungsantrag des Altunternehmers in Konkurrenz zu Anträgen anderer Unternehmer steht, einen voraussetzungslosen Besitzstandsschutz nicht vorsieht. Aus § 13 Abs. 3 PBefG folgt nicht, dass dem Altunternehmer die beantragte Genehmigung stets wieder erteilt werden müsste. Hiergegen spricht bereits der Wortlaut: Er setzt auf der Tatbestandsseite den jahrelangen Betrieb in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise voraus. Nur unter dieser Voraussetzung kann sich der Altunternehmer überhaupt auf die Vorschrift berufen. Ferner bestimmt das Gesetz die Rechtsfolge dahingehend, dass der Umstand des jahrelangen Betriebs - lediglich - „angemessen zu berücksichtigen ist“. Dies legt nahe, dass im Falle der Notwendigkeit einer Auswahlentscheidung eine einzelfallbezogene Abwägung vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, BVerwGE 148, 321, zu Ruf- oder Anrufbusverkehren; zur Bedeutung der Vorschrift bei der Konkurrenz mehrerer Bewerber um die (Wieder-, Neu-) Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung vgl. auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007 - 3 S 2675/06 -, juris; Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris) bzw. die Behörde gehalten ist, bei der Wiedererteilungsentscheidung neben den für den Besitzstandsschutz sprechenden Gründen auch die Interessen anderer Unternehmer zu berücksichtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.09.2015, a.a.O.). Dies dürfte - auch mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG - umso mehr gelten, als das Gesetz davon ausgeht, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbringen und ein Qualitätswettbewerb bei der für die Vergabe maßgeblichen Aufstellung der Warteliste nach der zeitlichen Reihenfolge der Bewerbung (vgl. § 13 Abs. 5 PBefG) grundsätzlich nicht stattfindet (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., § 13 Rn. 197).

Darüber hinaus erweist sich die Annahme, § 13 Abs. 5 PBefG sei in sog. Wiedererteilungsverfahren von vornherein nicht anwendbar, jedenfalls insoweit als zweifelhaft, als sowohl dem Wortlaut wie der Entstehungsgeschichte des Gesetzes der deutliche Wille des Gesetzgebers entnommen werden kann, die Erteilung der Genehmigung solchen Bewerbern zu erschweren, die die sog. Nachrangigkeitsgründe gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 bis 3 PBefG erfüllen (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81 h), 91 a) bzw. insoweit den Altunternehmerschutz nicht mehr in dem bisherigem Umfang aufrechtzuerhalten (vgl. BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -, juris). Nach Auffassung des Senats kann jedenfalls die gesetzgeberische Wertung des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG nicht ohne Auswirkungen auf das Entscheidungsprogramm der Behörde in den Wiedererteilungsfällen bleiben. Vielmehr hat diese die Verwirklichung eines Nachrangigkeitsgrundes bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen, ob dem Altunternehmer der Besitzstandsschutz des § 13 Abs. 3 PBefG zugutekommt (so auch Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 81h), 91 a). Hierfür spricht auch, dass § 13 Abs. 7 PBefG die Fälle ausdrücklich bezeichnet, in denen bei Genehmigungserteilungen die Absätze 2, 4 und 5 Sätze 1, 2, 4 und 5 (nicht also Satz 3) nicht anzuwenden sind.

3. An diesem Maßstab gemessen kann der Kläger den Besitzstandschutz des Altunternehmers gemäß § 13 Abs. 3 PBefG nicht für sich in Anspruch nehmen.

a) Dies gilt zunächst deshalb, weil der Kläger im Hinblick auf die hier gegenständlichen Konzessionen Nr. 4, 14 und 17 den Verkehr nicht im Sinne dieser Vorschrift betrieben hat.

Die Konzessionen Nr. 14 und 17 waren (bis auf wenige Tage) während des 1. und 2. Genehmigungszeitraums und auch danach bis zum heutigen Tag an andere Personen verpachtet. Für die Konzession Nr. 4 gilt dies mit der Abweichung, dass der Kläger mit am 16.07.2015 beim Landratsamt Reutlingen eingegangenem Schreiben erklärt hat, dass der Pachtvertrag am 15.07.2015 ende (vgl. auch den Genehmigungsauszug vom 16.07.2015).

aa) Im Falle der Verpachtung einer Taxikonzession betreibt nicht der Genehmigungsinhaber, sondern der Pächter den Verkehr im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG.

(1) In seinem Urteil vom 19.10.2006 (3 C 33.05, BVerwGE 127, 42) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass dem Inhaber einer Linienverkehrsgenehmigung, der über Jahre die Betriebsführung mit behördlicher Genehmigung einem anderen übertragen hat, jedenfalls bei einer Auswahlentscheidung zwischen ihm und dem Betriebsführer nicht das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG zugebilligt werden kann. Zur Begründung hat es ausgeführt:

„Letztlich bedarf diese Frage hier aber keiner Entscheidung. Die Bevorzugung der Beigeladenen ist nämlich jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil derjenige, der die Betriebsführung seit Jahren auf einen anderen übertragen hat, sich diesem gegenüber nicht darauf berufen kann, er habe gleichwohl jahrelang den Verkehr betrieben. Das Berufungsgericht bejaht dies zwar mit der Begründung, dem Genehmigungsinhaber werde der Verkehr des Betriebsführers zugerechnet. Das überzeugt jedoch nicht. In dem bereits angesprochenen § 3 Abs. 2 PBefG ist festgelegt, dass der Betriebsführer den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss. Das bedeutet, dass die gesamten Verpflichtungen, die das Personenbeförderungsgesetz dem Unternehmer auferlegt, auf den Betriebsführer übergehen und von ihm eigenverantwortlich zu erfüllen sind. Der Inhaber der Linienverkehrsgenehmigung ist insoweit - beispielsweise im Hinblick auf die Haftung gegenüber den Passagieren - von jeder Pflicht frei. Demnach wird die Pflicht, den Betrieb eigenverantwortlich im eigenen Namen und auf eigene Rechnung zu führen, dem Betriebsführer alternativ zum Unternehmer auferlegt. Das Gesetz geht mithin davon aus, dass nur einer von beiden - und zwar im Falle der Übertragung der Betriebsführer - den Verkehr betreibt. Genau diese Formulierung greift § 13 Abs. 3 PBefG in seinem zweiten Tatbestandsmerkmal auf.

In dieselbe Richtung weisen Sinn und Zweck der den Altunternehmer begünstigenden Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG. Das Kriterium der jahrelangen erfolgreichen Verkehrsbedienung verweist zum einen auf den im Gewerberecht bekannten Grundsatz "bekannt und bewährt". Das entspricht einem berechtigten Verkehrsinteresse, bei der Erteilung einer neuen Genehmigung denjenigen zu bevorzugen, der in Jahren bewiesen hat, dass er den fraglichen Verkehr ordnungsgemäß betreibt. Darüber hinaus liegt der Regelung auch der Gedanke des Besitzstandsschutzes zugrunde. Die für die Durchführung eines rechtmäßigen Linienverkehrs getätigten Investitionen sollen nicht ohne Not entwertet werden. Diesem Gesichtspunkt hat der 7. Senat schon in einem Urteil vom 25. Oktober 1968 - BVerwG 7 C 134.66 - (Buchholz 442.1 § 13 PBefG Nr. 15) entscheidendes Gewicht beigemessen. In diesem Fall hatte sich die Klägerin die Liniengenehmigungen einer Busfirma übertragen lassen, um eine Einwirkungsmöglichkeit auf die Fahrplan- und Tarifgestaltung zu haben. Die Linie war aber weiter von dem früheren Genehmigungsinhaber betrieben worden. Der 7. Senat hat der Klägerin einen Besitzstandsschutz verweigert mit der Begründung, sie habe keine Aufwendungen für die Linie gemacht; da es an eigenen Leistungen der Klägerin fehle, sei eine Grundlage für die Gewährung von Besitzschutz nicht vorhanden.

Diese Überlegungen führen dazu, dem Genehmigungsinhaber jedenfalls im Verhältnis zum Betriebsführer keinen Besitzstandsschutz zuzubilligen. Der ordnungsgemäße Betrieb in den vorangegangenen Jahren, auf den die Vorschrift abhebt, ist das Verdienst des Betriebsführers, nicht des Genehmigungsinhabers. Der Betriebsführer, der den Betrieb auf eigene Rechnung führen muss, ist auch für die Beschaffung der zum Betrieb erforderlichen tatsächlichen und personellen Mittel verpflichtet.

Dieser Auslegung des § 13 Abs. 3 PBefG kann nicht entgegengehalten werden, dass dem Genehmigungsinhaber auch die Möglichkeit offenstehe, Auftragsunternehmer zur Durchführung des Verkehrs in Anspruch zu nehmen. Tut er dies, so bleibt er gleichwohl Herr des Verkehrs. Der Auftragnehmer wird entsprechend § 3 Abs. 2 PBefG im Namen und für Rechnung des Auftraggebers und unter dessen Verantwortung tätig. Dies unterscheidet ihn grundlegend von dem Betriebsführer, dem die Betriebsführung durch Genehmigung gestattet worden ist.“

(2) Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall der zwischen dem Genehmigungsinhaber und Dritten bestehenden Konkurrenz um eine Taxikonzession übertragen werden können.

Mit den im Tatbestand wiedergegebenen (zivilrechtlichen) Pachtverträgen hat der Kläger als Inhaber der originären Genehmigungen den Pächtern im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG die Betriebsführung übertragen (vgl. Heinze, a.a.O., § 2 Rn. 37 ff.; Bidinger, a.a.O., Rn. 401 ff.). Daran, dass die hierfür nach dieser Bestimmung erforderlichen Genehmigungen vorliegen, bestehen jedenfalls mit Blick auf die vom Landratsamt Reutlingen jeweils erteilten Genehmigungsauszüge keine durchgreifenden Zweifel. Unabhängig von der Frage, ob die Pächter durch die Übertragung des Betriebs die Position des ursprünglichen Unternehmers eingenommen haben (vgl. Bidinger, a.a.O., § 2 Rn. 416; Heinze, a.a.O., § 2 Rn. 39), bestimmt jedenfalls § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG als Rechtsfolge, dass derjenige, auf den die Betriebsführung übertragen worden ist, den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss. Das Gesetz geht mithin davon aus, dass nur einer von beiden - und zwar im Falle der Übertragung der Betriebsführer - den Verkehr - auch im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG - betreibt. Diese Auslegung wird durch Sinn und Zweck der den Altunternehmer begünstigenden Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG bestätigt. Denn der einem berechtigten Verkehrsinteresse entsprechende ordnungsgemäße Betrieb in den vorangegangenen Jahren, auf den die Vorschrift abhebt, ist das Verdienst des Betriebsführers, nicht des Genehmigungsinhabers. Auch der der Vorschrift zugrunde liegende Gedanke des Schutzes des Vertrauens in die für die Durchführung des Betriebs getätigten Investitionen zielt auf den Betriebsführer, der den Betrieb auf eigene Rechnung führen muss und auch für die Beschaffung der zum Betrieb erforderlichen tatsächlichen und personellen Mittel verpflichtet ist (zu der Auffassung, dass der Pächter/Betriebsführer und nicht der Genehmigungsinhaber und Unternehmer den Verkehr im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG betreibt, vgl. auch Bidinger, a.a.O., § 2 Rn. 422; Heinze, a.a.O., § 13 Rn. 111).

Der Einwand des Klägers, dass der Gesetzgeber mit der Verwendung des Begriffs „Betrieb“ in § 9 PBefG sich bewusst dafür entschieden habe, dass nicht bereits derjenige den Verkehr betreibe, der die bloße Betriebsführerschaft inne habe, sondern derjenige, der als „Betrieb“ eine Gesamtheit von Beförderungsleistungen erbringe, geht fehl. § 9 PBefG beschreibt den Umfang der Genehmigung, sagt aber nichts darüber, wer im Falle der Übertragung der Betriebsführung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG den Verkehr betreibt. Dies folgt allein aus § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG. Diese Vorschrift berücksichtigt der Kläger nicht.

bb) Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine andere Betrachtungsweise auch nicht wegen des Vorliegens von in seinem Fall bestehenden Besonderheiten angezeigt.

Dass er bezogen auf die streitgegenständlichen und jeweils gesondert zu betrachtenden Konzessionen für die Durchführung des Betriebs in entscheidungserheblichem Umfang erforderliche Investitionen getätigt hätte, ist weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Unstreitig haben die Pächter den Verkehr jeweils mit eigenen Fahrzeugen betrieben. Die vom Verwaltungsgericht der Sache nach getroffene Annahme, die Aufwendungen für den Erwerb der streitigen Genehmigungen seien durch die Erlöse aus der Verpachtung refinanziert worden, ist vom Kläger nicht in Frage gestellt worden.

Soweit der Kläger behauptet, mit seiner Firma eine „Gesamtheit an Beförderungsleistungen“ anzubieten und eine Reihe von Obliegenheiten zu erfüllen bzw. erfüllt zu haben (Einteilung der Fahrzeuge; Betrieb der Telefonzentrale für Kunden; Erfassung und Überprüfung der Finanzen im Rahmen der Buchführung und Buchhaltung; Werbung; Kontrolle, ob die eingegangenen Fahraufträge ordnungsgemäß bedient werden; Kontrolle der Verkehrssicherheit der Fahrzeuge und einer regelmäßigen Eichung der Taxameter), ist bereits nicht hinreichend erkennbar, inwieweit der Kläger bzw. seine Firma im Rahmen der gegenständlichen Pachtverhältnisse die von ihm vorgetragenen Aufgaben tatsächlich wahrnehmen bzw. wahrgenommen haben. Im Übrigen ist fraglich, woraus sich eine rechtliche Verpflichtung des Klägers zu diesen Dienstleistungen ergibt. Den vorgelegten Pachtverträgen lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass der Kläger (intern) schuldrechtlich umfassende Unternehmerleistungen übernommen hätte. Die Pachtverträge enthalten - neben der Verpflichtung der Klägers zur Verpachtung der Konzessionen und der Verpflichtung der Pächter zur Zahlung des Pachtpreises - lediglich weitere Verpflichtungen der Pächter. Daraus, dass die Ehefrau des Klägers - durch schriftliche Erklärung - die Geschäftsführung für die Pächter übernommen (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 3 2. Alt. PBefG) und im Verhältnis zu diesen bestimmte Dienstleistungen erbracht hat, folgt jedenfalls nicht, dass dies dem Kläger als Genehmigungsinhaber als „Betreiben“ im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG zugerechnet werden kann.

Unabhängig davon lässt sich jedenfalls nicht feststellen, dass die in § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG gesetzlich festgelegte Verantwortlichkeit der Pächter, den Verkehr - anstelle des Genehmigungsinhabers - im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung zu betreiben, im vorliegenden Fall in rechtswirksamer Weise modifiziert worden wäre. Durch § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG wird der Betriebsführer zwar nicht zum Unternehmer, er wird im Außenverhältnis aber rechtlich wie ein Unternehmer behandelt: Ihn treffen die unternehmerischen Pflichten, die im Zusammenhang mit der Verkehrserbringung stehen (vgl. Bidinger, a.a.O., § 2 Rn. 417). Selbst wenn zwischen dem Genehmigungsinhaber und dem Pächter/Betriebsführer intern Abweichungen von der in § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG gesetzlich festgelegten Pflichtenstellung vereinbart worden wären, könnten diese im - auch für das Betreiben im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG maßgeblichen - Außenverhältnis nur Wirksamkeit entfalten, wenn die zuständige Behörde gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 PBefG eine Ausnahme zugelassen hat (vgl. Bidinger, a.a.O., § 2 Rn. 416 f.; § 3 Anm. 5). Dass hier eine Ausnahmegenehmigung im Sinne dieser Vorschrift beantragt und erteilt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Eine solche Genehmigung kommt nach dem Gesetzeswortlaut im Übrigen nur in Einzelfällen in Betracht, was eine restriktive Handhabung nahe legt (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O., § 3 Rn. 4; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 3 Rn. 2; vgl. auch Bidinger, a.a.O., § 3 Anm. 5). Die Auffassung Heinzes (a.a.O., § 13 Rn. 111), der es für möglich hält, dass der Schutz des § 13 Abs. 3 PBefG trotz Betriebsübertragung dem Genehmigungsinhaber zugutekommt, wenn bei diesem lediglich im Innenverhältnis unternehmerische Aufgaben verbleiben, trägt der Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 PBefG, mit der - auch zur Verhinderung von Strohmanngeschäften - eine Dokumentation der öffentlich-rechtlichen Rechts- und Pflichtenlage bezweckt wird und eine intransparente Verteilung des unternehmerischen Risikos bzw. der unternehmerischen Verantwortlichkeiten verhindert werden soll (vgl. Fromm/Sellmann/Zuck, a.a.O., § 3 Rn. 2, sowie Heinze, a.a.O., § 2 Rn. 41; zu § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG vgl. auch bereits Senatsbeschluss vom 06.10.1999 - 3 S 1643/99 -), nicht hinreichend Rechnung.

cc) Ein anderes Ergebnis ergibt sich nicht bezogen auf die Konzession Nr. 4 mit Blick darauf, dass der Kläger das diesbezügliche Pachtverhältnis ausweislich der Akten offenbar (ohne dass eine Kündigung zu den Akten gelangt ist) zum 15.07.2015 beendet und seit diesem Zeitpunkt insoweit den Betrieb selbst übernommen hat.

Dies gilt schon deshalb, weil der Senat der Auffassung ist, dass in den Wiedererteilungsfällen das in § 13 Abs. 3 PBefG vorausgesetzte „Betreiben“ die Inanspruchnahme von Besitzstandsschutz durch den bisherigen Genehmigungsinhaber mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung nur dann rechtfertigt, wenn es bereits bei Stellung des Wiedererteilungsantrags bzw. zum Ende des Genehmigungszeitraums vorgelegen hat. Insoweit bestimmt das einschlägige Fachrecht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 08.03.2017 - 9 B 21/16 -, juris, m.w.N.) den für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt (so Heinze, PBefG, 1. Aufl. 2007, § 13 Anm. 13 Abs. 6). Danach kommt § 13 Abs. 3 PBefG hier nicht zur Anwendung. Denn der Kläger hatte den Genehmigungsantrag für den 3. Genehmigungszeitraum bereits am 13.12.2013 gestellt, der 2. Genehmigungszeitraum lief bereits am 24.01.2014 aus. Die Übernahme des Betriebs bezüglich der Konzession Nr. 4 (15.07.2015) erfolgte indes lange nach diesen Zeitpunkten und erst nach Erlass des streitgegenständlichen Widerspruchsbescheids.

Unabhängig davon wird das in § 13 Abs. 3 PBefG vorausgesetzte „jahrelange Betreiben“ allgemein dahingehend verstanden, dass der Verkehr von dem Unternehmer mindestens zwei Jahre lang durchgeführt worden sein muss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.08.2015 - 12 S 1494/15 -; Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 77; Bauer, a.a.O., § 13 Rn. 43). Selbst wenn insoweit maßgeblich auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgestellt würde, wäre diese Voraussetzung nicht gegeben. Denn der Kläger hat den Betrieb - wie dargelegt - erst ab dem 15.07.2015 übernommen und damit den notwendigen Mindestzeitraum von zwei Jahren nicht erfüllt. Dabei kann offen bleiben, ob der Zeitraum von April bis Oktober 2016, in dem er von der Betriebspflicht entbunden war, überhaupt zu seinen Gunsten angerechnet werden könnte.

b) Unabhängig davon kann nach den unter 2. aufgezeigten Grundsätzen bei der Prüfung, ob dem Kläger das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG zugutekommt, nicht unbeachtet bleiben, dass er bezogen auf die gegenständlichen Genehmigungen den Nachrangigkeitstatbestand des § 13 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PBefG erfüllt. Danach wird ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er sein Unternehmen innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise verpachtet hat. Diese Voraussetzungen liegen beim Kläger bezogen auf die gegenständlichen Konzessionen Nr. 4, 14 und 17, die seit dem Jahr 2007 bis Mitte Juli 2015 (Nr. 4) bzw. bis heute (Nr. 14 und 17) verpachtet waren bzw. sind, also hinsichtlich eines Teils seines Unternehmens, vor. Dabei dürfte davon auszugehen sein, dass der 8-Jahres-Zeitraum vom Zeitpunkt der Antragstellung zurückzurechnen ist (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13 Rn. 91 l). Auch dies lässt es als ausgeschlossen erscheinen, dass der Kläger in den Genuss des Altunternehmerprivilegs kommt.

4. Nach diesen Darlegungen kann der Kläger sein Begehren nicht auf den Besitzstandschutz des Altunternehmers gemäß § 13 Abs. 3 PBefG stützen. Da es sich hierbei um eine spezialgesetzliche Regelung des Vertrauensschutzes des Altunternehmers handelt, ist für die Berücksichtigung eines „schützenswerten Vertrauens“ des Klägers im Zusammenhang mit dem streitgegenständlichen Begehren auf anderer rechtlicher Grundlage kein Raum (so im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht, Entscheidungsabdruck Seite 16; offengelassen VG Mainz, a.a.O.). Ob der Vortrag des Klägers, Mitarbeiter des Beklagten hätten ihm bzw. seiner Ehefrau auf zahlreiche Anfragen hin die - mit der damaligen Genehmigungspraxis übereinstimmende - Auskunft gegeben, die Verpachtung der Genehmigungen stünde der begehrten Wiedererteilung nicht entgegen, geeignet ist, Schadensersatzansprüche des Klägers gegen den Beklagten zu begründen, bedarf keiner Entscheidung. Denn diese sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, der keinen Sachantrag gestellt hat, sind nicht erstattungsfähig (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss vom 5. Juli 2017

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. II. 47 („Jahresnutzwert“) der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 (VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1) auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe