Urteil vom Verwaltungsgericht Freiburg - 3 K 8556/17

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger begehrt eine Neuentscheidung über seinen Versetzungsantrag zum Polizeipräsidium F.
2 
Der Kläger ist Polizeihauptmeister (Besoldungsgruppe A 9) bei dem Beklagten. Er hospitierte vom ... bis zum ... bei der Wasserschutzpolizeistation und wurde - entsprechend seiner Bewerbung - aus dienstlichen Gründen mit Wirkung zum 01.05.2015 innerhalb des Polizeipräsidiums Einsatz von der Bereitschaftspolizeidirektion zur Wasserschutzpolizeistation umgesetzt.
3 
Während seiner Zeit bei der Wasserschutzpolizeistation absolvierte der Kläger drei Lehrgänge: Das Einführungsseminar in Überlingen (Grundseminar Modul A vom und das nautisch-seemännische Seminar Modul B vom …), den 171. WSP-Fachlehrgang Binnen vom und den 186. WSP-Ausbildungslehrgang UKW-Sprechfunkzeugnis für den Binnenschifffahrtsfunk vom an der Wasserschutzpolizei-Schule in Hamburg. Mit Schreiben vom 04.01.2016 erfolgte seine Eignungsfeststellung für die Übertragung wasserschutzpolizeilicher Aufgaben.
4 
Mit Datum vom 03.05.2016 wurde das mit dem Personalrat abgestimmte allgemeine Schreiben „Mindestverwendungszeiten beim PP Einsatz“ vom Polizeipräsidium Einsatz erlassen. In diesem ist unter Ziffer 2 für die Wasserschutzpolizeidirektion geregelt:
5 
„Die Fortbildung zum Beamten der Wasserschutzpolizei ist sehr zeit- und kostenintensiv. Das Polizeibootpatent kann erst mit der erforderlichen Streckenkunde und damit frühestens nach drei Jahren bei der Wasserschutzpolizei abgelegt werden. Erst danach steht der Beamte seiner Station vollumfänglich zur Verfügung. Deshalb wird für die Beamtinnen und Beamten eine Mindestverwendungszeit von 5 Jahren ab dem Zeitpunkt des erfolgreichen Abschlusses des Fachlehrgangs Binnen an der Wasserschutzpolizeischule Hamburg festgelegt.“
6 
Des Weiteren ist unter Ziffer 3 eine Ausnahmeregelung vorgesehen:
7 
„Bei besonderen Härtefällen oder aus dienstlichen Gründen kann von den Mindestverwendungszeiten abgewichen werden.“
8 
Mit Schreiben vom 21.02.2017 stellte der Kläger einen Antrag auf Versetzung zum Polizeipräsidium F., der mit Verfügung des Polizeipräsidiums Einsatz vom 11.07.2017 abgelehnt wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass eine Versetzung des Klägers aufgrund der nicht erbrachten Mindestverwendungszeit von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt des erfolgreichen Abschlusses des Fachlehrgangs Binnen nicht möglich sei.
9 
Der Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidiums Einsatz vom 21.09.2017 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Verfügung des Polizeipräsidiums Einsatz mit Datum vom 03.05.2016 der Sicherung des Bestands an qualifizierten Einsatzkräften des Polizeipräsidiums Einsatz - insbesondere im Bereich der Direktion Spezialeinheiten und der Wasserschutzpolizeidirektion - und somit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung diene. Der gesicherte Bestand jederzeit verfügbarer und einsetzbarer spezialisierter Einsatzkräfte sei unerlässlich für die Funktionsfähigkeit der Polizei des Landes Baden-Württemberg. Voraussetzung hierfür sei, dass neben den Beamtinnen und Beamten, welche Fortbildungsmaßnahmen absolvierten, der erforderliche Bestand an bereits ausgebildeten Einsatzkräften für die Einsätze und den täglichen Dienst zur Verfügung stehe. Die Festsetzung einer Mindestverwendungszeit von fünf Jahren für Polizeibeamte der Wasserschutzpolizeidirektion sei geeignet und erforderlich, um diesen legitimen Zweck zu fördern. Im Wege der zulässigen unechten Rückwirkung gelte die Verfügung auch für Beamte, die vor Bekanntgabe der Verfügung eingestellt worden seien. Unter Gesamtabwägung aller Umstände des Einzelfalls sei die Anwendung der Mindestverwendungszeitenregelung auch auf den Kläger angemessen, da das öffentliche Interesse an der Rechtsänderung in Form einer Mindestverwendungszeit von fünf Jahren das Interesse des Klägers an einer zeitlich ungebundenen Versetzung und damit sein enttäuschtes Vertrauen überwiege. Die veranlasste Fortbildung zum Beamten der Wasserschutzpolizei stelle eine sehr zeit- und kostenintensive Belastung für das Polizeipräsidium Einsatz dar, die ein Interesse am Erhalt der qualifizierten Polizeibeamten für den Zeitraum von fünf Jahren rechtfertige. So könne das Polizeibootpatent erst mit der erforderlichen Streckenlänge und damit frühestens nach drei Jahren bei der Wasserschutzpolizei abgelegt werden, so dass der Beamte erst dann seiner Station vollumfänglich zur Verfügung stehe. Zudem müsse bei dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens des Klägers beachtet werden, dass dieser als besonnener und gewissenhafter Polizeibeamter aufgrund der zunehmenden Auslastung in allen polizeilichen Aufgabenfeldern und der Notwendigkeit einer spezifischen Zusatzausbildung in den Spezialeinheiten mit der Einführung einer gängigen Regelung über die zeitweise Bestandssicherung der Spezialeinsatzkräfte beim Polizeipräsidium Einsatz hätte rechnen müssen. Darüber hinaus sei weder aus dienstlichen Gründen noch aufgrund eines besonderen Härtefalls eine Abweichung von der Mindestverwendungszeit möglich. Diesbezüglich habe der Kläger auch weder in seinem Versetzungsantrag noch im Widerspruchsverfahren etwas vorgetragen.
10 
Der Kläger hat am 04.10.2017 Klage erhoben. Er trägt vor, dass die Rechtmäßigkeit einer Mindestverwendungsdauer von fünf Jahren im Bereich der Wasserschutzpolizei fraglich sei. Jedenfalls müsse er die festgesetzte Mindestverwendungszeit von fünf Jahren nicht gegen sich gelten lassen, da diese zum Zeitpunkt seiner Versetzung zur Wasserschutzpolizei noch nicht existiert habe und er auch nicht mit einer solchen Regelung habe rechnen müssen. Er hätte sich auf die Stelle auch nicht beworben, wenn ihm bewusst gewesen wäre, dass einer Versetzung aus persönlichen Gründen regelmäßig eine Mindestverwendungszeit entgegenstehe. Hinzu komme, dass er gewichtige persönliche Interessen an einer Versetzung habe und so ein besonderer Härtefall gemäß Ziffer 3 der Verfügung mit Datum vom 03.05.2016 vorliege. Er habe sich nur zur Wasserschutzpolizei beworben, da die dortigen Arbeitszeiten mit seinen familiären Pflichten besser in Einklang gestanden hätten. Seit der Einführung der Gleitzeit mit Funktionszeiten von 7:30 Uhr bis 16:30 Uhr bei der Wasserschutzpolizeidirektion am 01.01.2017 sei es ihm nicht mehr möglich, seine schulpflichtige Tochter in den Zeiten zu betreuen, die nicht durch seine im Schichtdienst arbeitende Ehefrau abgedeckt seien.
11 
Der Kläger beantragt,
12 
die Verfügung des Polizeipräsidiums Einsatz vom 11.07.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums Einsatz vom 21.09.2017 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über seinen Versetzungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
13 
Der Beklagte beantragt,
14 
die Klage abzuweisen.
15 
Zur Begründung trägt er ergänzend vor, dass die Entscheidung über ein Versetzungsgesuch grundsätzlich in das pflichtgemäße Ermessen des Dienstherrn gestellt sei. Eine Ablehnung des Versetzungsantrags könne aus jedem sachlichen Grund, insbesondere aus personalwirtschaftlichen Gründen erfolgen. Es obliege allein dem Dienstherrn, in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts zu entscheiden, welche Maßnahmen erforderlich seien, um eine funktionsfähige Verwaltung und damit eine ordnungsgemäße Erledigung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Bei der Festlegung der Mindestverwendungszeit habe das öffentliche Interesse an Sicherheit und Ordnung, das dienstliche Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der Aufgaben und der Gewährleistung einer funktionsfähigen Verwaltung und das öffentliche Interesse am ökonomischen Einsatz von Haushaltsmitteln die privaten Interessen der einzelnen Polizeibeamtinnen und -beamten an einer frühzeitigeren Versetzung überwogen. Eine private Lebensplanung sei trotz Mindestverwendungszeit möglich, da diese bestimmt und transparent sei. Die Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten seien bis zum Abschluss des Fachlehrgangs Binnen nicht an die fünfjährige Mindestverwendungszeit gebunden und ein Versetzungsgesuch unterliege bis dahin nur dem allgemeinen pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Die präsidiumsinterne Regelung sorge für eine Gleichberechtigung aller betroffenen Beamtinnen und Beamten. Hintergrund der im Vergleich zur generellen Mindestverwendungszeit (zwei Jahre) längeren Mindestverwendungszeit von fünf Jahren bei der Wasserschutzpolizeidirektion sei deren besonders zeit- und kostenintensive Aus- und Fortbildung. Eine Mindestverwendungszeit von zwei Jahren stehe in keinem Verhältnis zu den bei der Wasserschutzpolizeidirektion zu absolvierenden Fortbildungen und den damit verbundenen Kosten. Die Mindestverwendungszeit laufe im Gegensatz zur Direktion Spezialeinheiten nicht bereits ab der Versetzung, sondern erst ab dem Zeitpunkt des erfolgreichen Abschlusses des Fachlehrgangs Binnen, da die Ausbildung bei der Wasserschutzpolizei im Gegensatz zu den Spezialeinheiten erst nach der Übernahme beginne und die Beamtinnen und Beamten während dieser mehrwöchigen bzw. mehrmonatigen Lehrgänge nicht für die Wahrnehmung der originären polizeilichen Aufgaben zur Verfügung stünden. Der Beginn der Mindestverwendungszeit sei ferner an den erfolgreichen Abschluss des Fachlehrgangs Binnen und nicht an den Erwerb des Patents für das schwere Polizeiboot angeknüpft, da die Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten bereits ab diesem Zeitpunkt Wasserschutzpolizeiaufgaben wahrnehmen könnten. So seien sie dann in der Lage vollumfängliche Kontrollen durchzuführen und würden der Wasserschutzpolizeidirektion einen effektiven Mehrwert bieten. Zwischen der Übernahme zur Wasserschutzpolizeidirektion und der Erlangung des Polizeibootpatents würden im Durchschnitt insgesamt ca. drei Jahre vergehen, weshalb die festgelegte Mindestverwendungszeit von fünf Jahren nicht außer Verhältnis stehe. Des Weiteren sei es verhältnismäßig, dass die Verfügung mit Datum vom 03.05.2016 keine Übergangsregelung vorsehe. Schließlich müsse der Dienstherr durch Änderungen die Möglichkeit haben, auf das aktuelle Geschehen und weitere Bedürfnisse der Organisation zu reagieren. Die im Gerichtsverfahren vorgetragenen Betreuungsschwierigkeiten des Klägers aufgrund des Wechsels des Arbeitszeitmodells seien kein besonderer Härtefall i. S. d. Ziffer 3 der Verfügung mit Datum vom 03.05.2016. Die Tagesbetreuung von Kindern stelle vielmehr eine typische Schwierigkeit berufstätiger Eltern dar. Auch seien anderweitige Möglichkeiten, die Dienstzeit mit seiner privaten Lebenssituation besser in Einklang zu bringen, vom Kläger gegenüber der Wasserschutzpolizeidirektion zu keinem Zeitpunkt thematisiert worden.
16 
Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Beklagten vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt, den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 16.10.2018 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
17 
Die Klage ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
18 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft. Vorliegend begehrt der Kläger die Neubescheidung seines Versetzungsantrags vom 21.02.2017 und somit nicht nur eine bloße innerorganisatorische Maßnahme im Sinne einer Umsetzung, d. h. die Zuweisung eines anderen Dienstpostens innerhalb derselben Behörde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144), sondern eine Versetzung, die aufgrund ihrer Außenwirkung als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 LVwVfG einzuordnen ist. Denn die Versetzung des Klägers vom Polizeipräsidium Einsatz zum Polizeipräsidium F. betrifft den für eine Versetzung erforderlichen Behördenwechsel, da das Polizeipräsidium Einsatz sowie das regionale Polizeipräsidium F. verschiedene Behörden im organisations- und dienstrechtlichen Sinne sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.02.2016 - 4 S 2527/15 -, juris).
19 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid des Polizeipräsidiums Einsatz vom 11.07.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums Einsatz vom 21.09.2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, über seinen Versetzungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 S. 1 u. 2 VwGO).
20 
Nach § 24 Abs. 2 S. 1 LBG kann eine Versetzung auf Antrag oder aus dienstlichen Gründen erfolgen. Der Beamte hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Versetzung, sondern diese steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn (Kees, in: Brinktrine/Hug, BeckOK Beamtenrecht Baden-Württemberg, 7. Edition, Stand: 01.01.2018, § 24 LBG Rn. 96) . Das Gericht kann daher nur überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 S. 1 VwGO). Zu den gesetzlichen Grenzen gehören dabei insbesondere auch die Grundrechte, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. § 45 BeamtStG; s. a. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.01.2017 - 4 S 2592/16 -, juris) und das Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.07.2012 - 2 B 16.12 -, juris). Lässt sich der Dienstherr z. B. entscheidend von sachfremden Erwägungen lenken oder handelt er schlicht willkürlich, stellt dies einen Ermessensfehler dar. Der Beamte hat hingegen grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte fachliche oder örtliche Verwendung, sondern nur auf eine seinem Statusamt entsprechende Verwendung.
21 
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Entscheidung des Beklagten, den Versetzungsantrag des Klägers abzulehnen, ermessensfehlerfrei.
22 
Im Rahmen seines weiten Organisationsermessens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.02.2013 - 2 B 51.12 -, juris) hat das Polizeipräsidium Einsatz das mit dem Personalrat abgestimmte allgemeine Schreiben „Mindestverwendungszeiten beim PP Einsatz“ mit Datum vom 03.05.2016 erlassen. Dieses stellt - unabhängig von seiner Bezeichnung - eine allgemeine Verwaltungsvorschrift dar, mit welcher das Polizeipräsidium Einsatz das ihm im Rahmen einer Versetzungsentscheidung nach § 24 Abs. 2 S. 1 LBG zustehende Ermessen dahingehend konkretisiert hat, dass für Beamtinnen und Beamte der Wasserschutzpolizeidirektion eine Mindestverwendungszeit von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt des erfolgreichen Abschlusses des Fachlehrgangs Binnen an der Wasserschutzpolizeischule Hamburg besteht (Ziffer 2 der Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016). An diese Konkretisierung und eine dementsprechend tatsächlich ausgeübte Verwaltungspraxis ist der Beklagte im Wege der Gleichbehandlung der Beamtinnen und Beamten nach Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich bei jeder Entscheidung über einen Versetzungsantrag gebunden. Nach Aussage der Prozessbevollmächtigten des Beklagten in der mündlichen Verhandlung war diese Bindung beabsichtigt, um eine Leitlinie bei den Versetzungsentscheidungen zu etablieren und nicht - wie vorher - das Ermessen in jedem Einzelfall isoliert ausüben zu müssen.
23 
Es bestehen keine Bedenken bezüglich der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsvorschrift, die gegen eine Anwendbarkeit sprechen würden. Die festgelegte Mindestverwendungszeit ist vor dem Hintergrund der Anforderungen an das Polizeipräsidium Einsatz, stets einen gesicherten Bestand jederzeit verfügbarer, ausreichend ausgebildeter und spezialisierter Einsatzkräfte vorzuweisen sowie aufgrund der zeit- und kostenintensiven Aus- und Fortbildung bei der Wasserschutzpolizeidirektion weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Die Regelung dient mit der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Landespolizei einem legitimen Zweck. Insbesondere vor dem Hintergrund der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenvertreterin geschilderten Umstände, dass eine Vielzahl von Versetzungsanträgen der Beamten und Beamtinnen schon nach kürzester Verwendungsdauer in den einzelnen Polizeidirektionen gestellt werden und so die Problematik fehlender Personaldeckung - insbesondere mit ausreichend ausgebildeten Beamtinnen und Beamten - in einzelnen Direktion (z. B. in der nach Angaben der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung unterbesetzten Wasserschutzpolizei) entsteht, ist sie sowohl geeignet als auch erforderlich, um diesen Zweck zu erfüllen. Die festgeschriebene Mindestverwendungsdauer von fünf Jahren ist auch weder unangemessen noch willkürlich. Beamte und Beamtinnen stehen der Wasserschutzpolizei erst frühestens nach drei Jahren vollumfänglich zur Verfügung, da sie erst dann aufgrund der erforderlichen Streckenkunde das Polizeibootpatent erwerben können. Hinzu kommen die erheblichen Fehlzeiten aufgrund der zu absolvierenden Fortbildungen, die teilweise mehrere Wochen oder sogar mehrere Monate (WSP-Fachlehrgang Binnen an der Wasserschutzpolizeischule Hamburg) in Anspruch nehmen. Ebenso sind die Fortbildungskosten für jeden einzelnen Beamten - nach Angaben des Beklagten unter anderem Lehrgangsgebühren in Höhe von ca. 3.800,- EUR pro Polizeibeamten/in - sowie der jährlich an die Wasserschutzpolizeischule in Hamburg zu entrichtende Sockelbetrag - nach Angaben des Beklagten jährlich 300.000,- EUR - sowie weitere aufgrund der Fortbildungen entstehende Personallohn-, Betriebs- und Reisekosten einschließlich Trennungsgeld - im Fall des Klägers sind nach Angaben des Beklagten bereits Reisekosten und Trennungsgeld in Höhe von 2.426,78 EUR angefallen - zu berücksichtigen. Die Wertung, dass gerade die Wasserschutzpolizeidirektion eine längere Mindestverwendungszeitenregelung benötigt als andere Direktionen des Polizeipräsidiums Einsatz, ist dabei dem politisch und polizeitaktischen Bereich zuzuordnen und daher einer gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nicht zugänglich. Vor diesem Hintergrund ist es willkürfrei, wenn der Beklagte für einen Mindestzeitraum das im Rahmen der zeit- und kostenintensiven Ausbildung erworbene Wissen der Beamtinnen und Beamten für seine Zielerreichung nutzen möchte oder sogar für die Aufrechterhaltung eines Bestands an ausreichend ausgebildeten Spezialkräften nutzen muss. Die Mindestverwendungszeitenregelung ist auch mit der Fürsorgepflicht des Beklagten gegenüber den Beamtinnen und Beamten vereinbar, da sie deren private Lebensplanung nicht zu sehr einschränkt und insbesondere nach Ziffer 3 der Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016 im Einzelfall die Möglichkeit besteht, bei besonderen Härtefällen von der Mindestverwendungszeit abzuweichen (vgl. zur Mindestverwendungszeit von fünf Jahren in Ballungsräumen bzw. im Bereich der Computer- und Internetkriminalität: Bayerischer VGH, Beschluss vom 28.09.2004 - 3 CE 04.2451 - bzw. VG Düsseldorf, Beschluss vom 12.08.2015 - 2 L 1857/15 -, jeweils bei juris). Darüber hinaus ist die Regelung auch vor dem Hintergrund der Gleichbehandlung der Beamtinnen und Beamten sowie der Transparenz des Versetzungsverfahrens angemessen.
24 
Auf die genannte Verwaltungsvorschrift kann sich der Beklagte auch gegenüber dem Kläger berufen, obwohl diese erst eingeführt worden ist, nachdem der Kläger bereits zur Wasserschutzpolizeidirektion umgesetzt worden war. Die Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016, die keine Übergangsregelung vorsieht, gilt ex nunc, so dass sie auf den späteren Versetzungsantrag des Klägers mit Schreiben vom 21.02.2017 anwendbar ist. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz des Vertrauensschutzes steht dieser Anwendung nicht entgegen. Im Falle einer gesetzlichen Regelung läge ohnehin nur der Fall einer sogenannten unechten Rückwirkung vor, bei der in Tatbestände eingegriffen wird, die in der Vergangenheit begonnen haben, aber noch nicht abgeschlossen sind. Derart rückwirkende normative Regelungen sind keineswegs von vornherein mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Rechtsstaatsgebot unvereinbar, sondern in der Regel zulässig (vgl. Grzeszick, in Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, 83. EL April 2018, Art. 20 GG Rn. 88 ff.). Der Kläger kann sich zudem schon nicht auf eine schützenswerte Rechtsposition berufen, auf die er hätte vertrauen können. Maßgeblich zu berücksichtigen ist dabei, dass bei der Ablehnung eines Versetzungsgesuchs im Grunde nichts anderes gilt als für eine ohne Zustimmung erfolgte Versetzung des Beamten. Die Versetzbarkeit der Beamten stellt das Pendant zu dem auf Lebenszeit ausgelegten Beamtenverhältnis und der damit verbundenen Sicherung der beruflichen und wirtschaftlichen Stellung dar. Daraus folgt, dass ein Beamter mit der Möglichkeit einer Versetzung oder Nichtversetzung und - damit verbunden - mit der Möglichkeit einer Dienstleistung an einem seinen Wünschen nicht entsprechenden Dienstort rechnen und die sich hieraus ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten in Kauf nehmen muss (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 02.05.2006 - AN 1 K 04.02293 -, juris). Dementsprechend wurde durch die Mindestverwendungszeitenregelung in keine schützenswerte Rechtsposition des Klägers, auf die er hätte vertrauen können, eingegriffen, da er bereits vor der Einführung von Mindestverwendungszeiten keinen Anspruch auf eine Versetzung hatte. Dem Kläger wurde seitens des Beklagten auch keine Zusicherung bzgl. einer späteren Versetzung gegeben, aus welcher sich eine schützenswerte Rechtsposition hätte ergeben können.
25 
Vor diesem Hintergrund ist es vorliegend nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte eine Selbstbindung an Ziff. 2 der Verwaltungsvorschrift vom 03.05.2016 im Rahmen seines Ermessens angenommen und den Versetzungsantrag des Klägers allein aufgrund der nichterbrachten Mindestverwendungszeit abgelehnt hat. Ein Ermessensfehler ist auch nicht darin zu sehen, dass der Beklagte im Ausgangsbescheid vom 11.07.2017 auf die Frage der Anwendbarkeit der Verwaltungsvorschrift speziell auf den Kläger im Hinblick auf seinen Dienstbeginn zum 01.05.2015 bei der Wasserschutzpolizei nicht näher eingegangen ist, da er diese Frage im Widerspruchsbescheid vom 21.09.2017 ausführlich behandelt und in seine Ermessenserwägungen miteingestellt hat.
26 
Die Einschätzung des Beklagten, dass beim Kläger keine Gründe für einen besonderen Härtefall i. S. d. Ziffer 3 der Verwaltungsvorschrift vom 03.05.2016 vorliegen, ist nicht zu beanstanden. Ein im Bereich des Beamten liegender besonderer Härtefall ist regelmäßig nur bei schwerwiegenden persönlichen Gründen oder außergewöhnlichen Härten anzunehmen. Der Kläger hat hingegen nur vorgetragen, dass es ihm aufgrund der seit dem 01.01.2017 bei der Wasserschutzpolizeidirektion eingeführten Gleitzeit mit einer Funktionszeit von 7:30 Uhr bis 16:30 Uhr nicht möglich sei, seine schulpflichtige Tochter in den Zeiten zu betreuen, die nicht durch seine im Schichtdienst arbeitende Ehefrau abgedeckt seien. Diese Schwierigkeiten der Kinderbetreuung innerhalb der sehr verbreiteten Arbeitszeiten von 7:30 Uhr bis 16:30 Uhr sind zwar nachvollziehbar, jedoch als typische Herausforderung für berufstätige Eltern und nicht als besonderer Härtefall einzuordnen. Etwas anderes hat auch das Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht ergeben. Die vom Kläger zusätzlich gerügte Aussetzung seiner Bootsführerausbildung ist nicht Streitgegenstand des Verfahrens.
27 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
28 
Ein Grund, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO), liegt nicht vor.

Gründe

 
17 
Die Klage ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
18 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft. Vorliegend begehrt der Kläger die Neubescheidung seines Versetzungsantrags vom 21.02.2017 und somit nicht nur eine bloße innerorganisatorische Maßnahme im Sinne einer Umsetzung, d. h. die Zuweisung eines anderen Dienstpostens innerhalb derselben Behörde (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144), sondern eine Versetzung, die aufgrund ihrer Außenwirkung als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 LVwVfG einzuordnen ist. Denn die Versetzung des Klägers vom Polizeipräsidium Einsatz zum Polizeipräsidium F. betrifft den für eine Versetzung erforderlichen Behördenwechsel, da das Polizeipräsidium Einsatz sowie das regionale Polizeipräsidium F. verschiedene Behörden im organisations- und dienstrechtlichen Sinne sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.02.2016 - 4 S 2527/15 -, juris).
19 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid des Polizeipräsidiums Einsatz vom 11.07.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums Einsatz vom 21.09.2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, über seinen Versetzungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (§ 113 Abs. 5 S. 1 u. 2 VwGO).
20 
Nach § 24 Abs. 2 S. 1 LBG kann eine Versetzung auf Antrag oder aus dienstlichen Gründen erfolgen. Der Beamte hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Versetzung, sondern diese steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn (Kees, in: Brinktrine/Hug, BeckOK Beamtenrecht Baden-Württemberg, 7. Edition, Stand: 01.01.2018, § 24 LBG Rn. 96) . Das Gericht kann daher nur überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 S. 1 VwGO). Zu den gesetzlichen Grenzen gehören dabei insbesondere auch die Grundrechte, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. § 45 BeamtStG; s. a. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.01.2017 - 4 S 2592/16 -, juris) und das Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.07.2012 - 2 B 16.12 -, juris). Lässt sich der Dienstherr z. B. entscheidend von sachfremden Erwägungen lenken oder handelt er schlicht willkürlich, stellt dies einen Ermessensfehler dar. Der Beamte hat hingegen grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte fachliche oder örtliche Verwendung, sondern nur auf eine seinem Statusamt entsprechende Verwendung.
21 
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Entscheidung des Beklagten, den Versetzungsantrag des Klägers abzulehnen, ermessensfehlerfrei.
22 
Im Rahmen seines weiten Organisationsermessens (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.02.2013 - 2 B 51.12 -, juris) hat das Polizeipräsidium Einsatz das mit dem Personalrat abgestimmte allgemeine Schreiben „Mindestverwendungszeiten beim PP Einsatz“ mit Datum vom 03.05.2016 erlassen. Dieses stellt - unabhängig von seiner Bezeichnung - eine allgemeine Verwaltungsvorschrift dar, mit welcher das Polizeipräsidium Einsatz das ihm im Rahmen einer Versetzungsentscheidung nach § 24 Abs. 2 S. 1 LBG zustehende Ermessen dahingehend konkretisiert hat, dass für Beamtinnen und Beamte der Wasserschutzpolizeidirektion eine Mindestverwendungszeit von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt des erfolgreichen Abschlusses des Fachlehrgangs Binnen an der Wasserschutzpolizeischule Hamburg besteht (Ziffer 2 der Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016). An diese Konkretisierung und eine dementsprechend tatsächlich ausgeübte Verwaltungspraxis ist der Beklagte im Wege der Gleichbehandlung der Beamtinnen und Beamten nach Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich bei jeder Entscheidung über einen Versetzungsantrag gebunden. Nach Aussage der Prozessbevollmächtigten des Beklagten in der mündlichen Verhandlung war diese Bindung beabsichtigt, um eine Leitlinie bei den Versetzungsentscheidungen zu etablieren und nicht - wie vorher - das Ermessen in jedem Einzelfall isoliert ausüben zu müssen.
23 
Es bestehen keine Bedenken bezüglich der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsvorschrift, die gegen eine Anwendbarkeit sprechen würden. Die festgelegte Mindestverwendungszeit ist vor dem Hintergrund der Anforderungen an das Polizeipräsidium Einsatz, stets einen gesicherten Bestand jederzeit verfügbarer, ausreichend ausgebildeter und spezialisierter Einsatzkräfte vorzuweisen sowie aufgrund der zeit- und kostenintensiven Aus- und Fortbildung bei der Wasserschutzpolizeidirektion weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Die Regelung dient mit der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Landespolizei einem legitimen Zweck. Insbesondere vor dem Hintergrund der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenvertreterin geschilderten Umstände, dass eine Vielzahl von Versetzungsanträgen der Beamten und Beamtinnen schon nach kürzester Verwendungsdauer in den einzelnen Polizeidirektionen gestellt werden und so die Problematik fehlender Personaldeckung - insbesondere mit ausreichend ausgebildeten Beamtinnen und Beamten - in einzelnen Direktion (z. B. in der nach Angaben der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung unterbesetzten Wasserschutzpolizei) entsteht, ist sie sowohl geeignet als auch erforderlich, um diesen Zweck zu erfüllen. Die festgeschriebene Mindestverwendungsdauer von fünf Jahren ist auch weder unangemessen noch willkürlich. Beamte und Beamtinnen stehen der Wasserschutzpolizei erst frühestens nach drei Jahren vollumfänglich zur Verfügung, da sie erst dann aufgrund der erforderlichen Streckenkunde das Polizeibootpatent erwerben können. Hinzu kommen die erheblichen Fehlzeiten aufgrund der zu absolvierenden Fortbildungen, die teilweise mehrere Wochen oder sogar mehrere Monate (WSP-Fachlehrgang Binnen an der Wasserschutzpolizeischule Hamburg) in Anspruch nehmen. Ebenso sind die Fortbildungskosten für jeden einzelnen Beamten - nach Angaben des Beklagten unter anderem Lehrgangsgebühren in Höhe von ca. 3.800,- EUR pro Polizeibeamten/in - sowie der jährlich an die Wasserschutzpolizeischule in Hamburg zu entrichtende Sockelbetrag - nach Angaben des Beklagten jährlich 300.000,- EUR - sowie weitere aufgrund der Fortbildungen entstehende Personallohn-, Betriebs- und Reisekosten einschließlich Trennungsgeld - im Fall des Klägers sind nach Angaben des Beklagten bereits Reisekosten und Trennungsgeld in Höhe von 2.426,78 EUR angefallen - zu berücksichtigen. Die Wertung, dass gerade die Wasserschutzpolizeidirektion eine längere Mindestverwendungszeitenregelung benötigt als andere Direktionen des Polizeipräsidiums Einsatz, ist dabei dem politisch und polizeitaktischen Bereich zuzuordnen und daher einer gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nicht zugänglich. Vor diesem Hintergrund ist es willkürfrei, wenn der Beklagte für einen Mindestzeitraum das im Rahmen der zeit- und kostenintensiven Ausbildung erworbene Wissen der Beamtinnen und Beamten für seine Zielerreichung nutzen möchte oder sogar für die Aufrechterhaltung eines Bestands an ausreichend ausgebildeten Spezialkräften nutzen muss. Die Mindestverwendungszeitenregelung ist auch mit der Fürsorgepflicht des Beklagten gegenüber den Beamtinnen und Beamten vereinbar, da sie deren private Lebensplanung nicht zu sehr einschränkt und insbesondere nach Ziffer 3 der Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016 im Einzelfall die Möglichkeit besteht, bei besonderen Härtefällen von der Mindestverwendungszeit abzuweichen (vgl. zur Mindestverwendungszeit von fünf Jahren in Ballungsräumen bzw. im Bereich der Computer- und Internetkriminalität: Bayerischer VGH, Beschluss vom 28.09.2004 - 3 CE 04.2451 - bzw. VG Düsseldorf, Beschluss vom 12.08.2015 - 2 L 1857/15 -, jeweils bei juris). Darüber hinaus ist die Regelung auch vor dem Hintergrund der Gleichbehandlung der Beamtinnen und Beamten sowie der Transparenz des Versetzungsverfahrens angemessen.
24 
Auf die genannte Verwaltungsvorschrift kann sich der Beklagte auch gegenüber dem Kläger berufen, obwohl diese erst eingeführt worden ist, nachdem der Kläger bereits zur Wasserschutzpolizeidirektion umgesetzt worden war. Die Verwaltungsvorschrift mit Datum vom 03.05.2016, die keine Übergangsregelung vorsieht, gilt ex nunc, so dass sie auf den späteren Versetzungsantrag des Klägers mit Schreiben vom 21.02.2017 anwendbar ist. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz des Vertrauensschutzes steht dieser Anwendung nicht entgegen. Im Falle einer gesetzlichen Regelung läge ohnehin nur der Fall einer sogenannten unechten Rückwirkung vor, bei der in Tatbestände eingegriffen wird, die in der Vergangenheit begonnen haben, aber noch nicht abgeschlossen sind. Derart rückwirkende normative Regelungen sind keineswegs von vornherein mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Rechtsstaatsgebot unvereinbar, sondern in der Regel zulässig (vgl. Grzeszick, in Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, 83. EL April 2018, Art. 20 GG Rn. 88 ff.). Der Kläger kann sich zudem schon nicht auf eine schützenswerte Rechtsposition berufen, auf die er hätte vertrauen können. Maßgeblich zu berücksichtigen ist dabei, dass bei der Ablehnung eines Versetzungsgesuchs im Grunde nichts anderes gilt als für eine ohne Zustimmung erfolgte Versetzung des Beamten. Die Versetzbarkeit der Beamten stellt das Pendant zu dem auf Lebenszeit ausgelegten Beamtenverhältnis und der damit verbundenen Sicherung der beruflichen und wirtschaftlichen Stellung dar. Daraus folgt, dass ein Beamter mit der Möglichkeit einer Versetzung oder Nichtversetzung und - damit verbunden - mit der Möglichkeit einer Dienstleistung an einem seinen Wünschen nicht entsprechenden Dienstort rechnen und die sich hieraus ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten in Kauf nehmen muss (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 02.05.2006 - AN 1 K 04.02293 -, juris). Dementsprechend wurde durch die Mindestverwendungszeitenregelung in keine schützenswerte Rechtsposition des Klägers, auf die er hätte vertrauen können, eingegriffen, da er bereits vor der Einführung von Mindestverwendungszeiten keinen Anspruch auf eine Versetzung hatte. Dem Kläger wurde seitens des Beklagten auch keine Zusicherung bzgl. einer späteren Versetzung gegeben, aus welcher sich eine schützenswerte Rechtsposition hätte ergeben können.
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Vor diesem Hintergrund ist es vorliegend nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte eine Selbstbindung an Ziff. 2 der Verwaltungsvorschrift vom 03.05.2016 im Rahmen seines Ermessens angenommen und den Versetzungsantrag des Klägers allein aufgrund der nichterbrachten Mindestverwendungszeit abgelehnt hat. Ein Ermessensfehler ist auch nicht darin zu sehen, dass der Beklagte im Ausgangsbescheid vom 11.07.2017 auf die Frage der Anwendbarkeit der Verwaltungsvorschrift speziell auf den Kläger im Hinblick auf seinen Dienstbeginn zum 01.05.2015 bei der Wasserschutzpolizei nicht näher eingegangen ist, da er diese Frage im Widerspruchsbescheid vom 21.09.2017 ausführlich behandelt und in seine Ermessenserwägungen miteingestellt hat.
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Die Einschätzung des Beklagten, dass beim Kläger keine Gründe für einen besonderen Härtefall i. S. d. Ziffer 3 der Verwaltungsvorschrift vom 03.05.2016 vorliegen, ist nicht zu beanstanden. Ein im Bereich des Beamten liegender besonderer Härtefall ist regelmäßig nur bei schwerwiegenden persönlichen Gründen oder außergewöhnlichen Härten anzunehmen. Der Kläger hat hingegen nur vorgetragen, dass es ihm aufgrund der seit dem 01.01.2017 bei der Wasserschutzpolizeidirektion eingeführten Gleitzeit mit einer Funktionszeit von 7:30 Uhr bis 16:30 Uhr nicht möglich sei, seine schulpflichtige Tochter in den Zeiten zu betreuen, die nicht durch seine im Schichtdienst arbeitende Ehefrau abgedeckt seien. Diese Schwierigkeiten der Kinderbetreuung innerhalb der sehr verbreiteten Arbeitszeiten von 7:30 Uhr bis 16:30 Uhr sind zwar nachvollziehbar, jedoch als typische Herausforderung für berufstätige Eltern und nicht als besonderer Härtefall einzuordnen. Etwas anderes hat auch das Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht ergeben. Die vom Kläger zusätzlich gerügte Aussetzung seiner Bootsführerausbildung ist nicht Streitgegenstand des Verfahrens.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Ein Grund, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO), liegt nicht vor.

Zitiert von
Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 2 K 1878/18
18. Dezember 2018
2 K 1878/18 18. Dezember 2018

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