Urteil vom Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht - 7 KS 19/22

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund dieses Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für die Erweiterung der Tank- und Rastanlage Allertal Ost und Allertal West und Neubau der Anschlussstelle Allertal / L 180 im Zuge der BAB A 7 im Landkreis Heidekreis in der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung A-Stadt und Gemarkung G. -Stadt vom 13. Mai 2022. Vorhabenträger ist die Beigeladene. In Erbengemeinschaft sind die Kläger Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstückes C-Straße in A-Stadt (Flurstück H., Flur I., Gemarkung G. -Stadt). Der Kläger zu 1) ist darüber hinaus Alleineigentümer des ebenfalls mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks A-Straße in A-Stadt (Flurstück J., Flur I., Gemarkung G. -Stadt).

Die Tank- und Rastanlage Allertal verfügt auf ihrer Ostseite über 49 LKW-Stellplätze, 4 Stellplätze für Busse/Caravans und 95 PKW-Stellplätze, auf ihrer Westseite über 70 LKW-Stellplätze, 16 Stellplätze für Busse/Caravans, 102 PKW-Stellplätze und einen etwa 76 m langen Parkstreifen für Schwertransporte. Von der die A 7 unmittelbar südlich der Tank- und Rastanlage in Ost-West-Richtung kreuzenden L 180 gehen sowohl auf der Ost- als auch auf der Westseite der A 7 Zufahrten zur Tank- und Rastanlage ab, die sich als Behelfszufahrten zur Autobahn nutzen lassen, straßenverkehrsrechtlich zur Nutzung freigegeben sind und auch genutzt werden.

Mit Schreiben vom 28. September 2015 stellte die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, Geschäftsbereich Verden, als zum damaligen Zeitpunkt zuständige Behörde bei der Beklagten als Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde einen Antrag auf eine Erweiterung der Tank- und Rastanlage Allertal Ost und West sowie auf die Herstellung einer Anschlussstelle der A 7 an die L 180. Mit Blick auf die Tank- und Rastanlage war Kernziel des Vorhabens eine erhebliche Ausweitung der Stellplatzkapazitäten für LKW.

Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 forderte die Beklagte die Träger öffentlicher Belange zur Stellungnahme bis zum 29. März 2016 auf. In den Samtgemeinden Schwarmstedt und Ahlden, der Gemeinde Wietze sowie den Städten Burgwedel und Walsrode lagen die Planunterlagen in der Zeit vom 16. Februar bis zum 15. März 2016 aus, nachdem zuvor am 2. Februar 2016 (Stadt Burgwedel) bzw. am 4. Februar 2016 (Samtgemeinden Schwarmstedt und Ahlden, Gemeinde Wietze und Stadt Walsrode) die Auslegung sowie das Auslaufen der Einwendungsfrist am 29. März 2016 ortsüblich bekannt gemacht worden waren. Die Kläger wendeten sich mit mehreren Einwendungen vom 25. Februar und 29. März 2016 gegen das Vorhaben und monierten insbesondere eine unzumutbare Zunahme der Lärmbelastung und eine übermäßige Beeinträchtigung des Landschaftsbildes. Der Kläger zu 1) stellte überdies die Erforderlichkeit der Anschlussstelle in Frage.

Im Weiteren änderte die Beklagte auf die Einwendungen von Eigentümern solcher Grundstücke, die durch naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden sollten, ihre Planung teilweise ab, aktualisierte diese und ergänzte sie um Sachverständigengutachten. Die geänderten Planunterlagen lagen in der Zeit vom 14. August 2020 bis zum 14. September 2020 in den Samtgemeinden Schwarmstedt und Ahlden, den Gemeinden Wietze und Dörverden sowie den Städten Celle, Walsrode und Winsen (Aller) aus, nachdem die Auslegung sowie das Ende der Einwendungsfrist (13. Oktober 2020) am 2. Juli (Celle), 6. Juli (Dörverden), 9. Juli (Winsen (Aller)), 22. Juli (Wietze) und 25. Juli (Ahlden, Schwarmstedt, Walsrode) ortsüblich bekannt gemacht worden waren. Die Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 6. Juli 2020 dazu aufgefordert, bis zum 13. Oktober 2020 zu den geänderten Planunterlagen Stellung zu nehmen.

Nachdem die Beklagte den Entschluss gefasst hatte, anstelle eines Erörterungstermins eine Online-Konsultation durchzuführen, erfolgte eine entsprechende ortsübliche Bekanntmachung in den Samtgemeinden Schwarmstedt und Ahlden (21. Oktober 2021), den Städten Celle (19., 20. Oktober 2021) und Walsrode (21. Oktober 2021) sowie den Gemeinden Dörverden, Hademstorf (21. Oktober 2021) und Wietze (20. Oktober 2021). Die für die Online-Konsultation erforderlichen Unterlagen wurden in der Zeit vom 29. Oktober bis zum 12. November 2021 im Internet zur Verfügung gestellt, innerhalb dieses Zeitraums bestand auch Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Kläger erhoben unter dem 12. November 2021 erneut Einwendungen und stellten insbesondere in Abrede, dass die Anschlussstelle Allertal bei Hochwasser einen relevanten Mehrwert mit sich bringe.

Am 13. Mai 2022 stellte die Beklagte den Plan unter Zurückweisung der Einwendungen (auch) der Kläger fest. Wegen dessen Inhalts wird auf den Planfeststellungsbeschluss selbst verwiesen.

Die Kläger haben gegen den ihnen am 27. Juni 2022 zugestellten Planfeststellungsbeschluss am 27. Juli 2022 Klage erhoben. Zur Begründung führen sie an, die Beklagte habe nicht ordnungsgemäß abgewogen. Die Schallbelastung nehme für die Kläger zu, im C-Straße würden die geltenden Immissionsgrenzwerte schon jetzt tagsüber erreicht und nachts mit 59 dB(A) erheblich überschritten. Durch das Vorhaben werde die Belastung sowohl tags als auch nachts um 0,7 dB(A) zunehmen. Im A-Straße werde der in der Nacht geltende Immissionsgrenzwert mit 56 dB(A) ebenfalls schon jetzt überschritten, durch das Vorhaben werde er eine Steigerung um 0,6 dB(A) erfahren. Die Kläger seien in besonderem Maße betroffen. Die geplante Anschlussstelle werde in unmittelbarer Nähe ihrer Wohnhäuser in die L 180 münden, zudem solle nahe der Wohnhäuser ein Pendlerparkplatz errichtet werden und sei mit einer Zunahme des Verkehrs auf der L 180 zu rechnen. Soweit die Beklagte annehme, eine solche Verkehrszunahme sei nicht zu erwarten, sei dies nicht nachvollziehbar. Eine reguläre, beschilderte Autobahnanschlussstelle werde mehr Verkehr anziehen als die derzeit bestehende Behelfszufahrt. Hinsichtlich der Frage nach einer Verkehrszunahme müsse zudem die Situation nach Planverwirklichung mit derjenigen zu verglichen werden, die bestehe, wenn die Beklagte - ihren Plänen folgend - die Behelfszufahrt schließe, nicht aber mit dem derzeitigen status quo. Hinsichtlich der Kläger habe die Beklagte in die Abwägung lediglich eingestellt, dass die Zunahme der Lärmbelastung nicht wesentlich sei und Ansprüche auf Lärmschutz daher nicht bestünden. Unabhängig hiervon habe die Beklagte aber das Interesse der Kläger daran in die Abwägung einstellen müssen, von einer Verstärkung der Lärmbelastung verschont zu bleiben. Dies gelte umso mehr, als bereits ein erhebliches Maß an Verkehrslärmbelastung bestehe. Vor diesem Hintergrund habe die Beklagte weitere Ermittlungen zu denkbaren Alternativen anstellen und insbesondere prüfen müssen, wie sich die Situation bei Realisierung nur des Ausbaus der Tank- und Rastanlage ohne Herstellung der Anschlussstelle bei gleichzeitiger Schließung der Behelfszufahrt darstelle. Darüber hinaus habe die Beklagte zu Unrecht Einwendungen der Kläger mit dem Argument zurückgewiesen, es bestehe aufgrund der Behelfszufahrt bereits jetzt ein Zu- und Abgangsverkehr. Die Beklagte lege selbst eine Schließung der Behelfszufahrt der Nullvariante zugrunde. Insgesamt habe die Beklagte den öffentlichen Interessen an der Planverwirklichung ein überhöhtes und den Interessen der Kläger zu geringes Gewicht in der bezüglich der Anschlussstelle ohnehin knappen Abwägung beigemessen. Ferner sei die Erforderlichkeit der Herstellung einer Anschlussstelle nicht nachvollziehbar. Das einzige im Planfeststellungsbeschluss genannte Argument hierzu - im Falle eines Jahrhunderthochwassers würden Teile der L 180 überflutet und einige an ihr liegende Ortschaften seien von der B 214 aus nicht mehr erreichbar - verfange nicht. Ein derart seltenes Ereignis wie ein Jahrhunderthochwasser könne nicht den Bau einer Autobahnanschlussstelle rechtfertigen. Überdies bestehe im Falle eines solchen Hochwassers die Möglichkeit, die derzeitige Behelfszufahrt, die mit Schranken versehen werden soll, ausnahmsweise für die Allgemeinheit zu öffnen. Dies gelte auch, soweit die Beigeladene auf die Einwendungen der Kläger entgegnet habe, die Anschlussstelle verkürze die Anfahrtswege im Falle eines Waldbrandes. Soweit die Beklagte eine Planrechtfertigung aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises Heidekreis herleite, sei festzustellen, dass ein solches nicht existiere. Das von der Beklagten herangezogene Programm sei lediglich als Entwurf vorhanden, der aber nie beschlossen worden sei. Die übrigen Ausführungen der Beklagten zur Erforderlichkeit der Anschlussstelle - etwa "die L 180 ist ein wichtiger Baustein im Rahmen der Ost-West-Verbindung nördlich der Aller" oder die Anschlussstelle könne "zu einem ausgeglichenen Verkehrsaufkommen auf der L 180 und der B 214 beitragen" - seien nichtssagend und wiesen keinerlei Substanz auf.

Die Kläger beantragen,

den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten für die Erweiterung der Tank- und Rastanlage Allertal Ost und Allertal West und Neubau der Anschlussstelle Allertal / L 180 im Zuge der Bundesautobahn A 7 im Landkreis Heidekreis in der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung A-Stadt und Gemarkung G. -Stadt vom 13.05.2022 aufzuheben,

hilfsweise

die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des vorgenannten Planfeststellungsbeschlusses festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie sei gemäß § 3 Abs. 2 Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz auch über den 1. Januar 2021 hinaus zuständig. Eine Planrechtfertigung für die Errichtung der Anschlussstelle sei gegeben. Der Anschluss der A 7 an die L 180 sei einem weiträumigen Verkehr zu dienen bestimmt. Bei der Frage, ob eine solche Bestimmung vorliege, dürfe auch auf die gesetzliche Konzeption des Landesstraßenrechtes abgestellt werden. Dieses erkläre in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Straßengesetz (NStrG) aber auch die Bestimmung für ausreichend, einem Verkehr zu dienen, der überwiegend über das Gebiet der benachbarten Landkreise hinausgehe. Darüber hinaus verfolge die Anschlussstelle auch einen regionalen Belang, was ebenfalls zur Planrechtfertigung führe. Die L 180 schließe in westlicher Richtung an die L 190 an. Im Osten führe die L 180 zum Oberzentrum Celle. Die planfestgestellte Anschlussstelle führe zu einer verbesserten Auslastung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur. Nördlich der geplanten Anschlussstelle Allertal folge die nächste Anschlussstelle - die Anschlussstelle Westenholz - erst in 8 km Entfernung. In dem Abschnitt zwischen dem Autobahndreieck Walsrode und dem Autobahndreieck Hannover-Nord befänden sich auf 30 km Länge lediglich drei Anschlussstellen an Bundes- oder Landesstraßen. Die großen Überschwemmungsgebiete von Aller und Leine ließen weitere Straßenverbindungen nicht zu, weitere Erschwerungen ergäben sich insoweit durch die militärisch genutzten Gebiete östlich der A 7. Der Anschluss der L 180 an die A 7 stelle die einzige Möglichkeit dar, eine weitere überregionale Verbindung zu schaffen. Diese überregionale Verbindung überwinde auch die trennende Wirkung der Aller, durch die der Raum um Walsrode nach Süden begrenzt sei. Die südlich der Aller gelegenen Bundes- und Landesstraßen, die über Anschlüsse an die Autobahn verfügten, seien nicht hochwasserfrei und daher nicht ganzjährig von der Autobahn aus zu erreichen. Für eine ausreichende Erschließung bedürfe es daher auch eines Anschlusses an die Autobahn nördlich der Aller. Dieser Anschluss habe überdies zur Folge, dass für den Verkehr, der für den Bereich nördlich der Aller bestimmt sei und der die Anschlussstelle Schwarmstedt nutze, Umwege entfielen und auf der Westseite der A 7 dieser Verkehr nicht mehr durch die Ortschaft A-Stadt fließen müsse. Soweit im Planfeststellungsbeschluss für die Planrechtfertigung auch auf das Regionale Raumordnungsprogramm des Landkreises Heidekreis abgestellt worden sei, stelle dies keinen erheblichen Mangel dar. Die Forderung der Kläger danach, als Prognosenullfall die Situation anzunehmen, die nach einer Schließung der bestehenden Behelfszufahrt bestünde, sei ungerechtfertigt; abzustellen sei auf die gegenwärtig tatsächlich bestehende Zufahrtssituation. Die von ihr angestellte Abwägung sei nicht zu beanstanden. Es sei nicht fehlerhaft, dass sie kein Szenario in die Abwägung einbezogen habe, in dem die Tank- und Rastanlage ausgebaut, die Behelfszufahrt geschlossen und eine Anschlussstelle nicht errichtet werde. In diese Richtung gehende Überlegungen wären allenfalls dann geboten gewesen, wenn die Herstellung der Anschlussstelle mit einer ganz erheblichen Mehrbelastung an Verkehrslärm einherginge, was aber nicht der Fall sei. Im Übrigen sei der Vortrag der Kläger insoweit widersprüchlich, als einerseits die auch durch die Behelfszufahrt bedingte erhebliche Vorbelastung Berücksichtigung finden, andererseits aber für den Prognosenullfall eine Schließung der Behelfszufahrt angenommen werden solle. Die durch das Vorhaben bedingte maximale Steigerung der Lärmbelastung an den Grundstücken der Kläger betrage 0,3 dB(A) und liege damit deutlich unterhalb der Grenze des Wahrnehmbaren. Zudem seien die Grundstücke der Kläger hinsichtlich der bestehenden Belastung durch die Autobahnnähe geprägt. Für das Vorhaben streitende und in die Abwägung einzubeziehende Umstände seien zum einen, dass die Planung für sich betrachtet gemeinwohlnützlich sei. Zum anderen diene sie der Erschließung einer strukturschwachen Region. Durch die geplante Anschlussstelle würden die Ortschaften Hademstorf und Eickeloh in westlicher Richtung erschlossen, zugleich werde die Ortsdurchfahrt A-Stadt entlastet. Auf der Ostseite der A 7 würde die Gemeinde Winsen (Aller) weiter erschlossen und die Ortsdurchfahrt Jeversen entlastet. Würde zum einen die Anschlussstelle nicht hergestellt und zum anderen die Behelfszufahrt geschlossen, hätte dies Betroffenheiten von einem Gewicht zur Folge, die diejenige der Kläger bei Planverwirklichung deutlich überstiegen. Dass ein Bedarf für die Anschlussstelle bestehe, zeige auch die tatsächliche Nutzung der Behelfszufahrt; auch die Kläger selbst nutzten diese und hätten in ihren Einwendungen sogar deren Ausbau gefordert. Im Falle von Hochwasserereignissen werde durch die Anschlussstelle für eine durchgehende Erreichbarkeit einiger Orte gesorgt. Westlich des Ortsausgangs der Ortschaft Thören dehne sich das ausgewiesene bzw. vorläufig gesicherte Überschwemmungsgebiet über die L 180 aus. Westlich der A 7 erstrecke sich das ausgewiesene Überschwemmungsgebiet ebenfalls über die L 180. Die L 180 werde westlich der A 7 schon bei einem HQ20 überflutet, östlich der A 7 bei einem HQ100. Künftig sei mit einer Zunahme derartiger Hochwasserereignisse zu rechnen. Im Übrigen seien etwaige Mängel in der Abwägung unerheblich im Sinne des § 75 Abs. 1a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Selbst wenn sie dies nicht sein sollten, wären sie jedenfalls heilbar und hätten die Kläger aus diesem Grunde keinen Anspruch auf eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses.

Die Beigeladene beantragte ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Sie schließt sich dem Vortrag der Beklagten an und hebt hervor, eine Planrechtfertigung für die Anschlussstelle sei gegeben. Die Anforderungen an die Bejahung der Planrechtfertigung dürften nicht zu hoch angesetzt werden, es reiche, wenn das Vorhaben vernünftigerweise geboten sei, weil ein konkretes Bedürfnis bzw. ein Bedarf bestehe. Dies treffe auf die geplante Anschlussstelle zu. Diese verfolge einen regionalen Belang, indem sie auf eine verbesserte Auslastung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur in der Region abziele. Zugleich werde die Menge des durch Ortsdurchfahrten fließenden Verkehrs reduziert. Darüber hinaus werde der Raum nördlich der Aller an das Autobahnnetz angeschlossen. Dieser Anschluss beuge zugleich Behinderungen durch Hochwasserereignisse vor. Die von der Beklagten vorgenommene Abwägung sei nicht zu beanstanden. Was das Gewicht des Interesses der Kläger an einer möglichst geringen Lärmbelastung angehe, sei zu berücksichtigen, dass deren Grundstücke sich im Außenbereich befänden und gerade durch die Lage nahe der Autobahn und die Einwirkungen der Tank- und Rastanlage geprägt würden. Die Zunahme der Lärmbelastung durch das Vorhaben sei für die Kläger gering, insbesondere liege eine wesentliche Änderung i.S.v. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) nicht vor. Das Maß der Zunahme liege deutlich unter 1 dB(A), wobei die Schwelle zur potentiellen Gesundheitsschädlichkeit nicht überschritten werde. Insbesondere in der Nacht werde der Wert von 60 dB(A) weder erreicht noch übertroffen. Die Forderung der Kläger nach einer Variante, in der die Anschlussstelle nicht errichtet, die derzeit vorhandene Behelfszufahrt aber aufrechterhalten werde, sei ungerechtfertigt. Die bestehende Behelfszufahrt verstoße gegen materielles Recht und gehe mit erheblichen Sicherheitsrisiken einher. Durch die Anschlussstelle sollte überdies sichergestellt werden, dass auch im Falle einer Überflutung der L 180 anderenfalls abgeschnittene Ortschaften noch erreichbar bleiben. Für den Fall, dass ein Mangel in der Abwägung doch bestehe, sei dieser jedenfalls nicht erheblich im Sinne des § 75 Abs. 1a VwVfG; sei er es doch, sei er heilbar und rechtfertige daher nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (dazu unter A.), aber sowohl nach dem Haupt- als auch nach dem Hilfsantrag unbegründet (dazu unter B.).

A. Die Klage ist zulässig. Die Kläger sind klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Sie können bei der Verfolgung ihres Hauptantrages ebenso wie ihres Hilfsantrages die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten geltend machen. Als Eigentümer der im Einwirkungsbereich des Vorhabens gelegenen Grundstücke A-Straße (Kläger zu 1.) und C-Straße in A-Stadt (Miteigentum des Klägers zu 1. und der Klägerin zu 2.) werden die Kläger in qualifizierter Weise von den Auswirkungen des Vorhabens betroffen. Vor diesem Hintergrund können sie geltend machen, in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange aus § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG in der bis zum 28. Dezember 2023 geltenden Fassung (FStrG a.F.; nun § 17 Abs. 1 Satz 6 FStrG) verletzt zu sein.

Eine Klagebefugnis fehlt den Klägern hier nicht deshalb, weil sie eine Zunahme der Lärmbelastung rügen, die unterhalb der Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1 dB(A) liegt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.09.2021 - 9 A 12/20 -, juris, Rn. 17, 21). Zum einen findet die von den Klägern angegriffene Steigerung der Beurteilungspegel - anders als in der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes - zur Nachtzeit in einem Bereich oberhalb des anzusetzenden Immissionsgrenzwertes statt. Zum anderen ist der Vortrag der Kläger nicht auf die zunehmende Lärmbelastung beschränkt. Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht feststellen, dass subjektive Rechte der Kläger mit Offensichtlichkeit nicht betroffen wären.

Die Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist nach Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses jeweils am 27. Juni 2022 durch die Klageerhebung am 27. Juli 2022 gewahrt.

B. Die Klage ist allerdings unbegründet.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 13. Mai 2022 weist keine Mängel auf, die gemäß dem Hauptantrag der Kläger einen Anspruch auf seine Aufhebung mit sich bringen oder entsprechend dem Hilfsantrag der Kläger die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit zur Folge haben.

Die Kläger werden durch den Planfeststellungsbeschluss nicht mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffen. Ihre Grundstücke grenzen unmittelbar an den Vorhabenbereich an, werden für das Vorhaben aber nicht in Anspruch genommen. Sie können daher keine umfassende gerichtliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich dessen Vereinbarkeit mit den Anforderungen des § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG a.F. fordern. Ein von einem Vorhaben nicht durch die Inanspruchnahme seines Grundeigentums und insofern nur mittelbar Betroffener kann nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur die Verletzung gerade ihn schützender Normen des materiellen Rechts und des Verfahrensrechts sowie eine nicht ordnungsgemäße Abwägung seiner geschützten Privatbelange rügen, nicht aber eine insgesamt fehlerfreie Abwägung und Planung verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 - 9 A 24.10 -, juris; Urteil vom 28.04.2016 - 9 A 7.15 -, juris; Urteil vom 28.11.2017 - 7 A 1.17 -, juris). Nicht enteignend betroffen sind insbesondere Kläger, deren Grundstücke - wie nach der Behauptung der Kläger auch die ihren - unzumutbaren Lärmbelastungen ausgesetzt werden sollen. Mittelbare Beeinträchtigungen, also solche, durch die das Eigentum nicht vollständig oder teilweise entzogen wird, bestimmen unabhängig von ihrer Intensität Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) und stellen keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.2006 - 4 A 2001.06 -, juris).

I. Formelle Mängel des Planfeststellungsbeschlusses rügen die Kläger nicht. Auch von Amts wegen sind solche nicht feststellbar.

Trotz der im Grundsatz beim Fernstraßen-Bundesamt liegenden Zuständigkeit für die Planfeststellung von Bundesautobahnen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz) besteht vorliegend die bis zum 31. Dezember 2020 gegebene Zuständigkeit der Beklagten fort (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz).

Kein formeller Mangel liegt ferner darin, dass die verkehrstechnische Stellungnahme der K. GmbH (K.) nicht Teil der Planunterlagen ist und daher auch nicht mit ausgelegt wurde. Die für das Vorhaben wesentlichen Daten der Stellungnahme (2. Ergänzung vom 30. Januar 2019, nachgereicht mit Schriftsatz der Beklagten vom 10. Januar 2024) sind im Erläuterungsbericht (BA004, Unterlage 1, Seite 10) wiedergegeben.

II. Auch materielle Mängel weist der Planfeststellungsbeschluss nicht auf.

1. Eine planerische Rechtfertigung für das Vorhaben liegt vor.

Die Planrechtfertigung unterliegt grundsätzlich auch dann der gerichtlichen Kontrolle, wenn sich - wie hier - ein durch den Plan nicht enteignungsrechtlich Betroffener gegen vorhabenbedingte Beeinträchtigungen zur Wehr setzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 4 C 12.05 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.06.2023 - 20 D 377/21.AK , juris). Sie ist Ausprägung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns, das mit Eingriffen in Rechte Dritter verbunden ist und als solches ungeschriebenes Erfordernis jeder Fachplanung. Das Erfordernis ist erfüllt, wenn für das Vorhaben gemessen an den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes ein Bedarf besteht, die geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also erforderlich ist. Das ist nicht erst bei einer Unausweichlichkeit des Vorhabens der Fall, sondern wenn es zur Erreichung der gesetzlichen Zielsetzungen vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 4 A 1001.04 -, juris; Senat, Urteil vom 8. Juli 2021 - 7 KS 87/18 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.04.2016 - 8 C 10674/15 -, juris).

Was die planfestgestellte Erweiterung der Tank- und Rastanlage angeht, bestehen an der Planrechtfertigung keine Zweifel und äußern auch die Kläger solche nicht. Auch die geplante Anschlussstelle erfüllt aber die genannten Voraussetzungen der Planrechtfertigung.

a. Zwar weisen die Kläger zu Recht darauf hin, dass entgegen den Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss (Seite 85 PFB) ein Regionales Raumordnungsprogramm für den Landkreis Heidekreis nicht besteht und aus einem solchen auch nichts hinsichtlich der Planrechtfertigung hergeleitet werden kann.

Das Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) begünstigt das Vorhaben nicht, steht diesem allerdings auch nicht entgegen. Der für die Anschlussstelle in Anspruch zu nehmende Bereich ist insbesondere nicht Teil des der Anlage 2 zum LROP zu entnehmenden "Vorranggebietes Autobahn".

b. Nicht zur Planrechtfertigung beizutragen vermag ferner die Argumentation der Beklagten dazu, dass die Anschlussstelle für ein ausgeglicheneres Verkehrsaufkommen auf der L 180 und B 214 sorgen werde. Zu Recht merken die Kläger an, dass ein Bedarf für die Herstellung ausgeglichener Verkehrsverhältnisse von der Beklagten nicht im Ansatz aufgezeigt ist. Zumindest schriftsätzlich widerspricht die Beklagte dieser Argumentation auch selbst, in dem sie ausführt, zu einer Zunahme des Verkehrs auf der L 180 werde es nicht kommen (Seite 10 der Klageerwiderung). Wie es bei gleichbleibender Verkehrsstärke zu einer Umverteilung des Verkehrs von der B 214 auf die L 180 kommen soll, ist nicht nachvollziehbar. Tatsächlich kann auch der 2. Ergänzung der verkehrstechnischen Stellungnahme der K. vom 30. Januar 2019 eine Umverteilung von bisher über die B 214 fließendem Verkehr auf die L 180 nicht entnommen werden.

c. Was die Ausführungen der Beklagten im Planfeststellungsbeschluss zur Herleitung der Planrechtfertigung aus der Situation bei Hochwasserereignissen angeht, hegt der Einzelrichter ganz erhebliche Zweifel, ob diese tragfähig sind. Die Beklagte hat diese Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss selbst nicht zur Planrechtfertigung, sondern im Rahmen der Variantenprüfung gemacht (Seite 89 PFB). Sie lauten:

"Die Aller ist eine geographische Zäsur in der Region, die sich auf die Infrastruktur im Planungsgebiet auswirkt. Im Fall eines hundertjährigen Hochwasserereignisses überflutet die L 180 an einigen Stellen. Dies hat zur Folge, dass Ortschaften, die an der L 180 liegen, von der B 214 aus nicht mehr erreichbar sind.

[...]

Mit dem Bau der Anschlussstelle wird daher auch sichergestellt, dass die Ortschaften nördlich der Aller bei häufiger auftretenden Hochwasserereignissen an den weiträumigen Verkehr angeschlossen sind. Überdies stellt die Anschlussstelle damit sicher, dass der weiträumige Verkehr auch nördlich der Aller die jeweiligen Ziele erreichen kann."

Die L 180 und die B 214 sind sowohl westlich der A 7 (durch die L 190 bei A-Stadt) als auch östlich der A 7 (durch die Allerquerung bei Jeversen oder - weiter östlich - in Winsen (Aller)) durch Nord-Süd-Verbindungen miteinander verknüpft. Unabhängig davon, welche Ortschaft durch eine Überflutung der L 180 betroffen wäre - die Beklagte benennt keine Ortschaft -, bestünde grundsätzlich die Möglichkeit, eine der anderen Nord-Süd-Verbindungen zu nutzen und über diese die B 214 zu erreichen. Nicht mehr möglich ist dies erst dann, wenn die L 180 beidseitig einer Ortschaft überflutet ist. Ob diese Möglichkeit überhaupt realistisch besteht, ist zum einen allerdings unklar. Zum anderen wäre die Ortschaft in diesem Falle aber auch über die geplante Anschlussstelle nicht erreichbar. Nicht in Abrede stellen lässt sich zwar, dass die Nutzung einer anderen Nord-Süd-Verbindung mit Umwegen einhergeht. Solche Umwege sind im Falle hundertjähriger Hochwasserereignisse allerdings zumutbar. Hinzu kommt, dass sich bei Auftreten eines Jahrhunderthochwassers, wie die Kläger nachvollziehbar anführen, durchaus eine temporäre Öffnung der nach der Planung der Beklagten und der Beigeladenen zu schließenden Behelfszufahrt über die Tank- und Rastanlage in Erwägung ziehen ließe. Gleiches gilt bei Auftreten eines HQ20, bei dem nach dem Vortrag der Beklagten in der Klageerwiderung westlich der A 7 die L 180 stellenweise überschwemmt wird. Die von der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung angesprochene Verschmälerung des Fahrstreifens der Behelfszufahrt auf eine Breite von 4 m steht diesem Argument nicht entgegen: Die Verschmälerung ist gerade Teil des von den Klägern angegriffenen Planes.

d. Dass die planfestgestellte Anschlussstelle ihre Rechtfertigung in einer Entlastung der Ortsdurchfahrt A-Stadt findet, wie die Beklagte erstmals in der Klageerwiderung vorträgt, ist nicht ersichtlich. Die Beklagte untermauert diesen Vortrag nicht, auch in den Planunterlagen finden sich hierzu keinerlei Daten.

e. Plangerechtfertigt ist die Anschlussstelle allerdings jedenfalls deshalb, weil die 2. Ergänzung der verkehrstechnischen Stellungnahme von K. erkennen lässt, dass ein hinreichender Bedarf für einen Anschluss der L 180 an die A 7 vorhanden ist.

Unschädlich ist, dass die Beklagte selbst diesen Aspekt im Planfeststellungsbeschluss nicht und auch schriftsätzlich nur kursorisch zur Planrechtfertigung heranzieht. Die Frage, ob ein Vorhabenplan gerechtfertigt ist, unterliegt im Grundsatz der vollen gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.2001 - 11 C 14.00 -, juris; Urteil vom 24.11.1989 - 4 C 41.88 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.06.2023 - 20 D 377/21.AK -, juris; Ziekow, in: Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Aufl. 2014, § 5, Rn. 9). Aus diesem Grunde steht es dem Gericht offen, eine Planrechtfertigung aus anderen Umständen herzuleiten als denjenigen, auf die die Planfeststellungsbehörde sich im Planfeststellungsbeschluss stützt (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 74, Rn. 39).

Aus dem Planfeststellungsbeschluss geht mit Deutlichkeit hervor, dass die derzeit vorhandene Behelfszufahrt über die Tank- und Rastanlage alsbald durch Schranken geschlossen und nur noch von Polizei und Rettungsdienst sowie auf der Tank- und Rastanlage Beschäftigten genutzt werden können soll (Seiten 89, 142 PFB). Abbildung 2 der 2. Ergänzung der verkehrstechnischen Stellungnahme von K. ist zu entnehmen, dass im dort dargestellten Prognosenullfall die westliche Behelfszufahrt (Datenpunkt W6) von 2.002 Kraftfahrzeugen in 24 Stunden genutzt wird, die östliche Behelfszufahrt (Datenpunkt O7) von 2.001 Kraftfahrzeugen (Seite 6 f. der Stellungnahme). Für den Prognoseplanfall ist in der Abbildung 3 angegeben, dass die Abfahrt aus Richtung Norden (Datenpunkt W3) von 930, die Zufahrt in Richtung Süden (Datenpunkt W6) von 1.100, die Auffahrt nach Norden (Datenpunkt O4) von 1.060 und die Abfahrt aus Richtung Süden (Datenpunkt O2) von 1.050 Kraftfahrzeugen in 24 Stunden genutzt würde (vgl. auch Seite 10 des Erläuterungsberichts, BA004). Damit würde eine künftige Nutzung der Behelfszufahrten im Umfang von rund 4.000 Kraftfahrzeugen in 24 Stunden sich von einer Nutzung der Anschlussstelle im Prognoseplanfall nur unwesentlich - konkret: Erhöhung um rund 3 % - unterscheiden. Selbst unter Berücksichtigung des Umstandes, dass aus der verkehrstechnischen Stellungnahme nicht deutlich wird, ob die für die Anschlussstelle prognostizierten Nutzungszahlen die Zu- und Abfahrten der auf der Tank- und Rastanlage Beschäftigten umfassen, reicht der zu erwartende Bedarf damit aus, um das Erfordernis der Herstellung der Anschlussstelle zu begründen. Er liegt immerhin bei deutlich mehr als 50 % der durchschnittlichen täglichen Verkehrsstärke der am wenigsten stark befahrenen Autobahnabschnitte - nicht Anschlussstellen - in der Bundesrepublik, an denen automatische Zählstellen angebracht sind (A 44 Hessisch Lichtenau: 6.790, A 44 Waldkappel: 6.791, A 49 Arnsbach: 6.731, A 562 AK Bonn-OST 5.626, Stand 2021, Quelle: https://www.bast.de/DE/Verkehrstechnik/ Fachthemen /v2-verkehrszaehlung/ Aktuell/zaehl_aktuell_node.html).

Steht die Planrechtfertigung der Anschlussstelle damit fest, ist dem Argument der Kläger, des geplanten Pendlerparkplatzes bedürfe es nicht, wenn die Anschlussstelle nicht notwendig sei, die Grundlage entzogen.

2. Verstöße gegen zwingendes Recht machen die Kläger nicht geltend und drängen sich auch von Amts wegen nicht auf.

3. Der Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 13. Mai 2022 genügt auch dem in § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG a.F. normierten Gebot, bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen (fachplanerisches Abwägungsgebot).

Das Abwägungsgebot trägt für den Bereich der Planentscheidungen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung, dessen Einhaltung daneben keiner eigenen Prüfung mehr bedarf. Es ist unmittelbar verfassungsrechtlich gesichert und tritt ergänzend neben das einfache (Fach-) Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1978 - IV C 79.76 -, juris). Inhaltlich verlangt das Abwägungsgebot, dass erstens eine Abwägung überhaupt stattfindet, zweitens in die Abwägung eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, und dass drittens weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 - 9 A 24.10 -, juris). Ob sich der Verkehrsbedarf in der Abwägung mit den berührten öffentlichen und privaten Belangen durchsetzt, hängt von seinem Gewicht und von der Bedeutung der Belange ab, die gegen das Vorhaben sprechen. Zu diesem Zweck hat sich die Planfeststellungsbehörde Klarheit über die Art und die Bedeutung der das Vorhaben tragenden Interessen zu verschaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.06.1997 - 4 C 3.95 -, NVwZ-RR 1998, 292).

Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind gemäß § 75 Abs. 1a VwVfG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; die §§ 45 und 46 VwVfG bleiben unberührt.

a. Ein zu Abwägungsfehlern führendes Ermittlungsdefizit besteht nicht.

Die Beklagte hat nicht fehlerhaft unterlassen, die Lärmbelastung an den Wohnhäusern der Kläger für den Fall zu ermitteln, dass zwar die Tank- und Rastanlage erweitert, die Anschlussstelle aber nicht errichtet wird. Da - wie unter B.II.1. aufgezeigt - auch für die Herstellung der Anschlussstelle eine Planrechtfertigung besteht, war die Beklagte nicht gehalten, die Erweiterung der Tank- und Rastanlage (zusätzlich) isoliert zu planen, obwohl es ihrer Absicht entsprach, neben der Erweiterung der Tank- und Rastanlage auch die Herstellung der Anschlussstelle umzusetzen.

Ebenfalls keinen Bedenken begegnet, dass die Beklagte als Prognosenullfall und damit zugleich als Grundlage für die Erstellung der schalltechnischen Untersuchung die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse auf der L 180 unter Einbeziehung des durch die Behelfszufahrt verursachten Verkehrs zugrunde gelegt hat. Die Behelfszufahrt besteht und trägt erheblich zum Verkehr auf der L 180 im Bereich der klägerischen Grundstücke bei. Ein Abstellen auf die Situation nach einer hypothetischen Schließung der Behelfszufahrt ist auch nicht deshalb geboten, weil die Beklagte und die Beigeladene eine solche Schließung für den allgemeinen Verkehr beabsichtigen. Denn das Schließen der Behelfszufahrt stellt einen rechtlich mit der vorliegenden Planfeststellung nicht unmittelbar verknüpften Vorgang dar. Hinzu kommt, dass die Kläger keinen Anspruch auf eine Schließung der Behelfszufahrt innehaben und auch unter diesem Gesichtspunkt aus einer geplanten Schließung nichts für ihre subjektiv-rechtliche Betroffenheit abzuleiten vermögen.

Vor diesem Hintergrund fehlt es auch der Behauptung der Kläger, durch die Anschlussstelle werde der Verkehr auf der L 180 im Bereich ihrer Grundstücke erheblich zunehmen, an Substanz. Die 2. Ergänzung der verkehrstechnischen Stellungnahme von K. geht von einer Steigerung von 2.500 Kraftfahrzeugen pro Tag auf 2.730 Kraftfahrzeuge pro Tag (Datenpunkt O6) aus. Die Beklagte hat diese Steigerung von weniger als 10 % auch nicht außer Acht gelassen, diese ist vielmehr in die schalltechnische Untersuchung eingeflossen. Angegriffen wird die Stellungnahme von den Klägern nicht.

b. Auch eine Abwägungsfehleinschätzung lässt sich unter dem Aspekt der Zunahme der Lärmbelastung auf den Grundstücken der Kläger nicht feststellen. Die Beklagte hat sich im Planfeststellungsbeschluss unter mehrfacher ausdrücklicher Nennung der klägerischen Grundstücke mit der dort zu erwartenden Lärmbelastung auseinandergesetzt, zutreffend festgestellt, dass eine wesentliche Änderung im Sinne von § 1 16. BImSchV nicht vorliegt, verschiedene Varianten aktiven Lärmschutzes betrachtet, das Bestehen von Ansprüchen auf passiven Schallschutz für die klägerischen Grundstücke bejaht und eine weitergehende Lösung als die nun planfestgestellte nachvollziehbar verworfen (Seiten 32 f., 91-97, 143 PFB).

Richtig heben die Kläger hervor, dass der für die Nacht geltende Immissionsgrenzwert gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 16. BImSchV von 54 dB(A) schon im Prognosenullfall teils deutlich überschritten wird, die Beurteilungspegel bis zu 59 dB(A) am C-Straße erreichen (Unterlage 11.2.2-1, BA006) und es vorhabenbedingt nicht nur tagsüber, sondern auch in der Nacht zu weiteren Steigerungen der Lärmbelastung kommt. Diese Zunahme liegt allerdings bei maximal 0,7 dB(A) (C-Straße, Immissionsort 43, EG; A-Straße: maximal 0,3 dB(A), Unterlage 11.2.2-2; die Werte ergeben sich aus einem Abzug der Berechnungsergebnisse in den Spalten 21 und 22 von denen der Spalten 14 und 15). An Immissionsorten, an denen schon jetzt eine Überschreitung des Immissionsgrenzwertes besteht, beträgt die vorhabenbedingte Steigerung allerdings höchstens 0,2 dB(A) (C-Straße, Immissionsort 49, EG). Die Beteiligten haben ebenso zutreffend wie übereinstimmend - und die Beklagte auch im Planfeststellungsbeschluss - erkannt, dass durch die Steigerung der Lärmimmissionen auch weiterhin nicht die Grenze zur potentiellen Gesundheitsgefährdung von 70 dB(A) am Tag und 60 dB(A) in der Nacht erreicht oder überschritten wird. Richtig betonen die Beklagte und die Beigeladene, dass das Maß der Zunahme der Lärmbelastung auf den Grundstücken der Kläger unterhalb der Wahrnehmbarkeitsschwelle von 1 dB(A) liegt. Zwar begegnet die Einschätzung der Beklagten, mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. September 2021 (9 A 12/20, juris) sei zukünftig davon auszugehen, dass nicht einmal ein abwägungsrelevanter Belang der Kläger betroffen sei, deshalb Zweifeln, weil - wie unter A. erwähnt - auf den Grundstücken der Kläger in der Nachtzeit der Immissionsgrenzwert bereits überschritten ist und weiter erhöht wird (so wohl auch Rn. 22 der vorstehend zitierten Entscheidung). Vor dem Hintergrund insbesondere der erheblichen Vorbelastung der in unmittelbarer Nähe zur Autobahn gelegenen Grundstücke der Kläger und des geringen Maßes der - voraussichtlich nicht wahrnehmbaren - Zunahme der Lärmbelastung ist jedoch nichts dagegen zu erinnern, dem Interesse der Kläger an der Vermeidung der dargelegten Steigerung der Lärmimmissionen ein nur geringes Gewicht beizumessen und dem öffentlichen Interesse an der Vorhabenverwirklichung den Vorrang einzuräumen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, weil sie einen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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