Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. (Landkreis B-Stadt).

Das Vorverfahren für das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren hat seine Anfänge in den Jahren 2009/2010. Früh wurde seitens der Stadt A-Stadt der Hochwasserschutz thematisiert und der Plan verfolgt, im Bereich der Einmündung des E. in die F. - in dem der Antragsteller landwirtschaftliche Flächen hat - einen Retentionsraum zu schaffen. Dieser Bereich liegt außerhalb des damaligen Bereichs des Vorverfahrens.

Das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. wurde sodann mit Beschluss vom 13. Dezember 2016 eingeleitet. Der Einleitungsbeschluss ist seit dem 17. Februar 2017 unanfechtbar. In der Begründung des Einleitungsbeschlusses heißt es, dass der Grundbesitz im Verfahrensgebiet teilweise zersplittert und unwirtschaftlich geformt sei. Ferner entspreche das Wegenetz nicht mehr den Anforderungen an eine zeitgerechte Erschließung der landwirtschaftlichen Grundstücke und Betriebsstätten. Im Rahmen der Flurbereinigung solle ein leistungsfähiges Wirtschaftswegenetz zur ordnungsgemäßen Erschließung der landwirtschaftlichen Betriebsstätten und Nutzflächen geschaffen werden. Durch die Neuordnung von Grund und Boden (Zusammenlegung, Form- und Entfernungsverbesserungen) sollten die durch den teilweise zersplitterten und unwirtschaftlich geformten Grundbesitz verursachten Probleme beseitigt und die Bewirtschaftungskosten gesenkt werden. Bei entstehenden Landnutzungskonflikten aufgrund der Flächenansprüche außerlandwirtschaftlicher Belange sei die Bodenneuordnung das geeignetste Mittel zur sozialverträglichen Zielerreichung. So sollten gemeindliche Entwicklungen, insbesondere für den Hochwasserschutz, durch Maßnahmen der Flurbereinigung bodenordnerisch unterstützt werden. Ziel der vereinfachten Flurbereinigung sei zudem die Wahrung und Unterstützung der Belange des Natur- und Umweltschutzes durch die Umsetzung von entsprechenden Maßnahmen.

Das Verfahrensgebiet umfasst derzeit rund 1.232 ha und hat 425 Teilnehmer.

Der Antragsteller ist unter der Ordnungsnummer ...Teilnehmer des Verfahrens. Er bringt Flächen im Umfang von 1,2556 ha (Flurstücke G. und H. der Flur I., Gemarkung J., sowie Flurstück K. der Flur L., Gemarkung M.) in das Flurbereinigungsverfahren ein. Die Flächen wurden auf Grundlage der - unanfechtbaren - Feststellung der Wertermittlungsergebnisse vom 22. Oktober 2020 mit einem Wertverhältnis (WV) von 69,77 (Grünland) bewertet.

In der Folgezeit wurde zwischen dem Antragsteller sowie weiteren Grundstückseigentümern im Bereich E. /F. und dem Antragsgegner sowie der Stadt A-Stadt die Frage diskutiert, ob Hochwasserschutzmaßnahmen allein im Bereich E. /F. verwirklicht werden sollen oder dezentral unter Einbeziehung weiterer Grundstücke am oberen Flusslauf. Seitens der Stadt A-Stadt ist im Bereich E. /F. die Anlage eines Staubauwerks geplant, welches ca. 2 ha in Anspruch nehmen soll, sowie ein Retentionsraum mit einer Größe von ca. 44 ha, welcher im gesetzlich festgelegten Überschwemmungsgebiet liegt. Der Antragsteller und weitere Grundstückseigentümer legten "Konzept-Überlegungen" des Sachverständigen N. vom 24. November 2017 vor, wonach weitere zu untersuchende Retentionsbereiche festgestellt wurden. In der "Wasserwirtschaftlichen Stellungnahme - Hochwasserschutzkonzept/Retentionsraum an F. /E." des Sachverständigen N. vom 2. Januar 2018 kommt dieser zu dem Ergebnis, dass die Alternativlösungen in die wasserwirtschaftliche Untersuchung aufzunehmen seien. Die Stadt A-Stadt ließ daraufhin ein "Hochwasserschutzkonzept A-Stadt - Erstellung von Steckbriefen für Alternativstandorte (F. /E.)" durch die O. vom 13. September 2018 erstellen. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass durch die Anlage mehrerer Retentionsräume das am Standort F. /E. geplante Rückhaltevolumen von rund 330.000 m² (rund 44,7 ha) zum Teil ersetzt werden könnte. Im Rahmen weiterer Planungen wären die Bedingungen der einzelnen Standorte zu überprüfen. Ob mit dem verteilt angeordneten Stauraum die gleiche Hochwasserschutzwirkung erzielt werden könne, wie mit dem zentral gelegenen Becken gleicher Gesamtgröße, könne abschließend nur durch eine hydraulische Berechnung beurteilt werden. Bei einer Besprechung zum Hochwasserschutz in der Stadt A-Stadt am 11. März 2025 erläuterten Vertreter der O. die Ergebnisse der vorgenommenen Prüfung möglicher weiterer Alternativstandorte für Hochwasserschutzmaßnahmen bzw. Retentionsflächen. Der Standort am Bereich E. /F. sei geeignet. Die Stadt A-Stadt beantragte am 18. März 2025 für das Vorhaben (Staubauwerk) die Durchführung des Untersuchungsverfahrens (Scoping) sowie die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung beim Landkreis B-Stadt.

Der Antragsgegner ordnete unter dem 25. Juni 2025 im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. die vorläufige Besitzeinweisung zum 1. Oktober 2025 und ihre sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte er aus: Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 FlurbG für die vorläufige Besitzeinweisung seien gegeben. Die Grenzen der neuen Grundstücke seien in die Örtlichkeit übertragen worden, endgültige Nachweise über Fläche und Wert der neuen Grundstücke sowie deren Verhältnis zum eingebrachten Wert lägen vor. Es sei zweckmäßig und erforderlich, die vorläufige Besitzeinweisung zum jetzigen Zeitpunkt anzuordnen, damit die Beteiligten möglichst früh in den Besitz der neuen Grundstücke gelangten, um die mit der Flurbereinigung regelmäßig verbundenen Vorteile so früh wie möglich nutzen zu können. Es werde darüber hinaus vermieden, dass die Verfahrensflächen in Folge der bestehenden Unsicherheiten über die Neuregelung in ihrem Kulturzustand vernachlässigt würden und den Planempfängern dadurch zusätzliche Pflegearbeiten entstünden.

Zur gesonderten Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der vorläufigen Besitzeinweisung führte der Antragsgegner aus, dass diese im öffentlichen Interesse und im überwiegenden Interesse der Beteiligten geboten sei. Sie verhindere Übergangsschwierigkeiten, die sonst bei den Beteiligten durch weiteres Warten auf den Eintritt der neuen Feldeinteilung entstünden, und sie diene insbesondere der Beschleunigung des Flurbereinigungsverfahrens A-Stadt-D.. Da im Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. eine Vielzahl aufs engste miteinander verflochtene Abfindungsansprüche bestünden, könne der Besitz- und Nutzungsübergang in die Abfindungsflächen nur einheitlich für alle durch die vorläufige Besitzeinweisung betroffenen Beteiligten erfolgen. Nur unter dieser Voraussetzung sei eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung der neuen Grundstücke gegeben. Eine Weiterbewirtschaftung der alten Grundstücke durch einzelne Beteiligte würde zwangsläufig zur Verwirrung in der Bewirtschaftung von Teilgebieten des Flurbereinigungsverfahrens und damit zu erheblichen betriebswirtschaftlichen und landeskulturellen Nachteilen der übrigen Beteiligten und der Teilnehmergemeinschaft führen. Somit sei das öffentliche Interesse an der unverzüglichen Durchführung des Besitzwechsels dem privaten Interesse etwaiger Widerspruchsführer gegenüberzustellen. Im vorliegenden Fall der Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung A-Stadt-D. überwiege das öffentliche Interesse und das Interesse des Großteils der betroffenen Grundstückeigentümer an der Herbeiführung der vorstehend genannten Vorteile und zur Vermeidung von schwerwiegenden Folgen und Nachteilen gegenüber dem Privatinteresse etwaiger Widerspruchsführer, die bisherigen Flächen bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf weiter zu bewirtschaften.

Dem Antragsteller wurden im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung Abfindungsflächen im Umfang von 1,0136 ha (Flurstücke P. und Q. der Flur I., Gemarkung R.) mit 78,68 WV (Ackerland) vorläufig zugeteilt.

Der Antragsteller erhob am 28. Juli 2025 Widerspruch gegen die ihm am 30. Juni 2025 zugestellte Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung.

Am 4. August 2025 hat der Antragsteller beim Flurbereinigungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung beantragt.

Er macht geltend, dass er Flächen unweit seines Hofes verliere, die als Retentionsflächen für den Hochwasserschutz im Bereich F. /E. hergerichtet werden sollen. Ihm würden Flächen zugeteilt, die außerhalb des Retentionsraums lägen und erhebliche Bewirtschaftungsnachteile aufwiesen. Insbesondere sei die Entfernung der Zuteilungsfläche zum Hof wesentlich weiter, ca. 4 km. Die Ertragsfähigkeit sei geringer und es sei fraglich, ob der Wasserhaushalt der Fläche ausreichend sei. Zudem sei der Zuschnitt der Zuteilungsfläche für die Bewirtschaftung äußerst ungünstig.

Es liege ein erheblicher verfahrensrechtlicher Verstoß vor. Für das im Wasserhaushaltsgesetz vorgesehene wasserrechtliche Verfahren zum Hochwasserschutz würden durch die VorabHerauslegung seiner, des Antragstellers, Flächen sowie der Flächen der weiteren Grundstückseigentümer im Bereich E. /F. im Flurbereinigungsverfahren vollendete Tatsachen geschaffen. Dazu im Einzelnen:

Da Hochwasserereignisse nicht an kommunalen Grenzen Halt machten, seien aus wasserrechtlicher Sicht gebietsübergreifende Maßnahmen und ganzheitliche Schutzkonzepte erforderlich. So sei es vorliegend allerdings nicht geschehen. Die Stadt A-Stadt setze kein dezentrales Hochwasserschutzkonzept um. An F., E. und S. seien flussaufwärts von der Stadt A-Stadt keine Maßnahmen umgesetzt worden. Die Maßnahme im Gemeindegebiet T. liege außerhalb der Gemeinde A-Stadt und die Maßnahme im Bereich der U. betreffe den Siedlungsschutz abwärts in der Ortslage D.. Die Stadt A-Stadt habe sich vielmehr bereits im Jahr 2012 für eine großflächige Retentionsmaßnahme im Bereich F. /E. ausgesprochen und dieses Ziel bis heute verfolgt. Jedoch seien im damaligen Arbeitskreis im Vorverfahren keine Vertreter der Betroffenen aus dem Retentionsraum vertreten gewesen. Das Bestreben der Stadt A-Stadt habe darin gemündet, dass der Antragsgegner den hier streitigen Besitzeinweisungsbescheid erlassen habe, mit dem er, der Antragsteller, seinen Besitz an den Flächen im vorgesehenen Retentionsraum verliere. Damit schaffe der Antragsgegner vollendete Tatsachen und nehme ihm, dem Antragsteller, die Gestaltungs- und Mitwirkungsrechte sowie die Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihm das wasserrechtliche Verfahren biete.

Der konkret vorgesehene Hochwasserschutz mit einem Retentionsraum von 44 ha könne wegen seines weit überörtlichen Bezugs, aber auch wegen seiner Bedeutung und seiner alternativen Möglichkeiten nicht im allgemeinen Flurbereinigungsverfahren festgesetzt und abgearbeitet werden. Richtigerweise handele es sich hier um eine Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG. Unternehmen in diesem Sinne sei die Herstellung einer Hochwasserschutzmaßnahme auf 44 ha mit Damm und Durchlassbauwerk. Wegen des klar hervortretenden überörtlichen Bezuges und der notwendigen Feststellungen auch zur Frage der Umsetzung von weiteren Retentionsmaßnahmen an anderer Stelle des Fluss- oder Bachlaufes sei jedenfalls das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren nicht das richtige Verfahren, um die damit verbundenen Fragen sach- und fachgerecht in den dafür vorgesehenen wasserrechtlichen Verfahren umzusetzen. Wäre danach die Flurbereinigung nur als begleitendes Verfahren im Nachrang des vorgesehenen planungsrechtlichen spezialgesetzlichen Verfahrens anzusehen, könne der Landverlust erst eintreten, wenn das wasserrechtliche Planungsverfahren abgeschlossen sei. In § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG sei ausdrücklich auch die vorläufige Besitzeinweisung genannt, die erst vorgenommen werden dürfe, nachdem die Planfeststellung für das Unternehmen oder der entsprechende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden oder für sofort vollziehbar erklärt worden sei. Vorliegend gebe es noch kein Fachplanungsverfahren beim Landkreis B-Stadt.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

Der Antragsgegner beantragt,

Er erwidert: Das Ziel, die Stadt A-Stadt bei der Realisierung des Hochwasserschutzes zu unterstützen, sei in den Einleitungsbeschluss aufgenommen worden. Die Unterstützung erfolge seitens der Flurbereinigungsbehörde durch die Bereitstellung von Flächen. Im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung sei die für das Staubauwerk benötigte Fläche der Stadt A-Stadt zugewiesen worden. Die Flächen im Retentionsraum blieben teils in Privathand und sollten teils in den Besitz der öffentlichen Hand überführt werden. Um die Eigenschaft einer im Einwirkungsbereich einer Hochwasserschutzanlage liegenden Fläche auch im Grundbuch ersichtlich zu machen, solle über den Flurbereinigungsplan und die Grundbuchberichtigung eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit zugunsten der Stadt A-Stadt eingetragen werden. Die beschränkt persönliche Dienstbarkeit umfasse das Recht, auf der Fläche bei Bedarf Wasser einzustauen. Der Wertverlust aufgrund der Grunddienstbarkeit wurde gutachterlich mit 20 % des Verkehrswerts beziffert. Da im Flurbereinigungsverfahren im Fall von landwirtschaftlichen Nutzflächen nicht mit Verkehrswerten sondern mit Ertragswerten gearbeitet werde, sei die 20 % Regel auf die Ertragswerte angewandt und zur Herstellung der Wertgleichheit eine Anspruchserhöhung in Höhe von 20 % der im Retentionsraum gelegenen Werteinheiten gewährt und diese Anspruchserhöhung in zusätzlicher Fläche ausgewiesen worden. Diese Wertgutschrift sei keine Entschädigung für die Tatsache, dass die Fläche durch die Stauanlage möglicherweise öfters oder länger überstaut sei als ohne die Hochwasserschutzeinrichtung. Entschädigung für etwaige zusätzliche Ernteausfälle sei im Planfeststellungsverfahren zu klären. Soweit es in Einzelfällen nicht möglich gewesen sei, die Entschädigung für den geplanten Hochwasserschutzvermerk in wertgleicher Lage abzufinden, sei der Eintrag des Hochwasserschutzvermerks von Amts wegen nicht vorgesehen.

Dies vorausgeschickt, werde auf das Vorbringen des Antragstellers wie folgt erwidert: Ein Widerspruch gegen die vorläufige Besitzeinweisung könne nur erfolgreich mit der Rüge erhoben werden, eine auch nur vorübergehende Nutzung der Zuteilungsflächen bis zur Planausführung sei unzumutbar. Es müsste also entweder ein offensichtlich grobes Missverhältnis zum Wert der Einlage bestehen oder unzumutbar in die Struktur des Betriebs eingegriffen worden sein. Dies sei nicht erkennbar.

Es sei zutreffend, dass die Ersatzflächen etwa einen halben Kilometer weiter von der Hofstelle des Antragstellers entfernt seien als die Flächen im Retentionsraum. Die Entfernung vom Wirtschaftshof sei allerdings keine metrische, sondern eine betriebswirtschaftliche Frage des Einzelfalls, die u. a. von den Wegeverhältnissen abhänge. Die Altbestandsflächen in J. und in M. seien von zwei unterschiedlichen Himmelsrichtungen aus anzufahren, d. h. in der Summe über insgesamt 5 km. Die Verhältnisse der Weg zu den Altflächen seien zum Teil sehr schlecht (ausgefahrener Schotterweg, unbefestigter Grünweg). Zwischen den Flurstücken G. und H. verlaufe ein Graben, der die direkte Verbindung verhindere. Hingegen ließen sich beide Flächen im Neubestand nahezu vollständig über gut ausgebaute, ebene Wege anfahren. Insofern habe sich die Flächenerreichbarkeit im Vergleich zum Altbestand deutlich verbessert. Die Ertragsfähigkeit der Ersatzflächen sei ausweislich der Wertermittlung höher. Es werde Grünland gegen Acker getauscht. Der Zuschnitt der Ersatzfläche sei ebenfalls als mindestens gleichwertig zu betrachten, da das Altflurstück in M. eine sehr ungünstige Form aufweise. Der Antragsteller habe aktuell eine deutliche, unvermeidbare Mehrabfindung erhalten.

Die Stadt A-Stadt setze ein dezentrales Hochwasserschutzkonzept um. Im Bereich der U. sei bereits Retentionsraum durch umfangreichen Gewässerumbau geschaffen worden. Des Weiteren habe die Flurbereinigungsbehörde im Bereich E. -V. auf dem Gebiet der Gemeinde T. im benachbarten Verfahren W. eine Hochwasserschutzmaßname zugunsten des Ortsteils D. über den Plan gemäß § 41 FlurbG genehmigt. Unabhängig davon seien Bedenken und Anregungen zur konkreten Ausgestaltung der Hochwasserschutzanlage im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren vorzubringen. Durch eine vorläufige Besitzeinweisung werde der Besitz der Flächen geregelt, jedoch keine Nutzungsänderung vorgenommen. Eine Vorwegnahme von Entscheidungen im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren sei mit der vorläufigen Besitzeinweisung daher nicht verbunden. Sofern der Antragsteller, bedingt durch Zuweisung von Ersatzflächen, nicht mehr durch die Hochwasserschutzmaßnahme betroffen sei, sei dies für ihn als Vorteil zu bewerten.

Entgegen der Behauptung des Antragstellers habe ein Vertreter des Arbeitskreises im Vorverfahren Eigentum im Retentionsraum gehabt. Unabhängig davon sei dieses Vorverfahren nicht gesetzlich normiert und könnten daher aus der Zusammensetzung des Arbeitskreises keine Ansprüche abgeleitet werden. Zudem seien alle Teilnehmer hinreichend früh über den geplanten Hochwasserschutz aufgeklärt worden, und zwar im Aufklärungstermin und im Einleitungsbeschluss.

Der Einwand, es sei eine falsche Verfahrensart gewählt worden, hätte gegen den Einleitungsbeschluss vorgebracht werden müssen. Dies sei nicht erfolgt. Unabhängig davon setze die Anwendung von § 87 FlurbG voraus, dass aus besonderem Anlass ländliche Grundstücke von großem Umfang in Anspruch genommen werden. Für den Bau der Stauanlage werde eine Fläche von bis zu 2 ha benötigt. Das sei in Relation zur Verfahrensgröße von über 1.200 ha eine verschwindend geringe Flächeninanspruchnahme, für die die Stadt A-Stadt zudem hinreichend Tauschflächen eingebracht habe. Die Flächen im Retentionsraum sollten weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden; es sei keine Nutzungsänderung vorgesehen. Insofern würden diese Flächen bei der Bemessung des "großen Umfangs" keine Berücksichtigung finden. Die Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens wäre daher unzulässig gewesen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners Bezug genommen, in den der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers Einsicht genommen hat.

II.

Der gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Anordnung des Antragsgegners zur vorläufigen Besitzeinweisung vom 25. Juni 2025 ist unbegründet.

1.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der vorläufigen Besitzeinweisung ist formell rechtmäßig. Insbesondere hat der Antragsgegner das besondere Interesse an der gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordneten Vollziehung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise schriftlich begründet.

Die Pflicht zur Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO soll der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Dem Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung gegeben wird. Es bedarf vielmehr einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, weshalb aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001 - 1 DB 26.01 - juris Rn. 6; Senatsbeschluss vom 10.1.2019 - 15 MF 15/18 - n. v.).

Die vom Antragsgegner angeführte - und näher ausgeführte - Begründung, wonach die sofortige Vollziehung der vorläufigen Besitzeinweisung im öffentlichen Interesse und im überwiegenden Interesse der Beteiligten geboten sei, da sie Übergangsschwierigkeiten verhindere, die sonst bei den Beteiligten durch weiteres Warten auf den Eintritt der neuen Feldeinteilung entstünden, genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn sie gibt die maßgeblichen Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der vorläufigen Besitzeinweisung an und ermöglicht es damit dem Antragsteller, seine Rechte wahrzunehmen.

Dass die Begründung der sofortigen Vollziehung an die Gründe für die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung anknüpft und sich mit deren Zielsetzungen überschneidet, unterliegt keinen Bedenken, weil an die zusätzliche Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in einem solchen Fall keine übermäßig strengen Anforderungen gestellt werden dürfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.1980 - 2 BvR 1068/80 - RzF 20 zu § 65 FlurbG; Senatsbeschlüsse vom 10.1.2019 - 15 MF 15/18 - n. v., vom 13.12.2018 - 15 MF 4/18 - n. v., vom 31.8.2017 - 15 MF 19/17 - juris Rn. 34, vom 26.2.2009 - 15 MF 6/09 - juris Rn. 16 und vom 11.12.2008 - 15 MF 19/08 - juris Rn. 9). Die Begründung weist auch den erforderlichen Einzelfallbezug auf. Da das Vollzugsinteresse an einer vorläufigen Besitzeinweisung grundsätzlich erfordert, dass die die Gesamtheit der Teilnehmer betreffende vorläufige Besitzeinweisung als ein besonderer Abschnitt des Flurbereinigungsverfahrens sofort vollzogen wird, sind gesonderte Erwägungen etwa für jedes einzelne am Verfahren beteiligte Grundstück nicht geboten (vgl. Senatsbeschluss vom 31.8.2017, a. a. O.). Es kommt daher auch nicht darauf an, ob die vorläufige Besitzeinweisung für einen einzelnen Teilnehmer - wie hier für den Antragsteller - vorteilhaft ist. Sie muss auch nicht im öffentlichen oder privaten Interesse existentiell notwendig sein (vgl. Senatsbeschlüsse vom 13.12.2018 - 15 MF 4/18 - n. v. und vom 23.11.2015 - 15 MF 19/15 - n. v.).

2.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der vorläufigen Besitzeinweisung im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. ist betreffend den Antragsteller auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO zu treffenden Entscheidung, ob die infolge der Anordnung der sofortigen Vollziehung entfallene aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellt wird, sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der vorläufigen Besitzeinweisung einerseits und das andererseits bestehende Interesse des Antragstellers, hiervon bis zu einer endgültigen Entscheidung über den eingelegten Rechtsbehelf verschont zu bleiben, gegeneinander abzuwägen. Den Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs kommt dabei insofern Bedeutung zu, als ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in der Regel dann anzunehmen ist, wenn die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotene summarische Prüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn der Vollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kann nicht im öffentlichen Interesse liegen. Demgegenüber überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse in der Regel, wenn die Prüfung ergibt, dass der eingelegte Rechtsbehelf voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird. Denn an der sofortigen Vollziehung einer zu Unrecht angefochtenen, im allgemeinen Interesse liegenden vorläufigen Besitzeinweisung besteht regelmäßig ein besonderes öffentliches Interesse (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschlüsse vom 10.1.2019 - 15 MF 15/18 - n. v., vom 13.12.2018 - 15 MF 4/18 - n. v., vom 31.8.2017 - 15 MF 19/17 - juris Rn. 36 und vom 23.11.2015 - 15 MF 19/15 - n. v.).

Ausgehend hiervon ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers nicht ganz oder teilweise wiederherzustellen. Denn der Widerspruch wird voraussichtlich keinen Erfolg haben. Die auf § 65 FlurbG beruhende vorläufige Besitzeinweisung ist bei summarischer Prüfung rechtmäßig.

a)

Anhaltspunkte für eine formelle Rechtswidrigkeit der vorläufigen Besitzeinweisung sind nicht ersichtlich.

Der Antragsgegner hat als zuständige Flurbereinigungsbehörde (§ 65 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 2 Satz 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 FlurbG) gehandelt. Er hat den Beteiligten gemäß § 65 Abs. 1 Satz 2 FlurbG die neue Feldeinteilung bekannt gegeben und unter dem 25. Juni 2025 die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 Abs. 2 Satz 1 FlurbG angeordnet. Das Gericht musste nicht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aufklären, ob die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung ordnungsgemäß bekannt gemacht wurde (vgl. § 65 Abs. 2 Satz 3, § 110 Satz 1 FlurbG). Denn sie kann aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls auch bei einer mangelhaften öffentlichen Bekanntmachung Rechtswirkungen gegenüber dem Betroffenen entfalten. So kann sich auf eine fehlerhafte Bekanntmachung der Anordnung einer vorläufigen Besitzeinweisung nicht berufen, wer auf andere Weise sichere Kenntnis von ihrem Ergehen und seiner Betroffenheit hiervon erlangt. Es ist dem Betroffenen in diesem Fall nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt, auf die fehlende Wirksamkeit dieses Verwaltungsakts abzuheben; er muss sich so behandeln lassen, als sei der Verwaltungsakt wirksam öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1982 - 5 C 46.81 - juris Rn. 25; ständige Senatsrechtsprechung, vgl. nur Beschluss vom 10.1.2019 - 15 MF 15/18 - n. v.). Dass der Antragsteller jedenfalls auf andere Weise sichere Kenntnis vom Ergehen der Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung und seiner diesbezüglichen Betroffenheit erlangt hat, ergibt sich schon aus der Widerspruchseinlegung durch seinen Prozessbevollmächtigten.

Soweit der Antragsteller geltend macht, dass ein erheblicher verfahrensrechtlicher Verstoß vorliege, kann dem nicht gefolgt werden. Weder schafft der Antragsgegner durch die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung vollendete Tatsachen, wodurch dem Antragsteller die Gestaltungs- und Mitwirkungsrechte sowie die Rechtsschutzmöglichkeiten im wasserrechtlichen Verfahren zum Hochwasserschutz genommen würden, noch kann der Antragsteller mit Erfolg geltend machen, es hätte eine Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG anstelle der vereinfachten Flurbereinigung nach § 86 FlurbG durchgeführt werden müssen.

aa)

Der Antragsteller bemängelt im Kern, dass die Stadt A-Stadt kein dezentrales Hochwasserschutzkonzept umsetze, obwohl dies - so der Antragsteller - aus wasserrechtlicher Sicht geboten sei. Vielmehr habe sich die Stadt A-Stadt bereits im Vorverfahren für das vereinfachte Flurbereinigungsverfahren für eine großflächige Retentionsmaßnahme im Bereich F. /E. ausgesprochen und verfolge dieses Ziel bis heute. Allerdings seien im damaligen Arbeitskreis im Vorverfahren keine Vertreter der Betroffenen aus dem Retentionsraum vertreten gewesen. Durch die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung verliere er, der Antragsteller, seinen Besitz an den Flächen im vorgesehenen Retentionsraum, wodurch der Antragsgegner vollendete Tatsachen schaffe.

Dem kann nicht gefolgt werden. Durch die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung werden keine vollendeten Tatsachen geschaffen, und zwar weder im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. noch hinsichtlich eines wasserrechtlichen Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens für den Hochwasserschutz.

§ 66 FlurbG regelt die Wirkungen der vorläufigen Besitzeinweisung. Der Besitz - nicht jedoch das Eigentum - geht kraft Gesetzes mit dem Stichtag ohne Besitzergreifung über. Der neue Besitz ist als vorweggenommene Abfindung ein vorläufiges Surrogat der Einlage (vgl. Wingerter/Mayr, Flurbereinigungsgesetz, 10. Auflage 2018, § 66 Rn. 1). Die vorläufige Besitzeinweisung nimmt den Beteiligten nicht das Recht, später den Flurbereinigungsplan voll überprüfen zu lassen. Der Besitzantritt darf daher nie als Zustimmung zur Abfindung ausgelegt werden (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 65 Rn. 20). Erst die Ausführungsanordnung nach § 61 FlurbG (bzw. die vorzeitige Ausführungsanordnung nach § 63 FlurbG) bewirkt den Rechtsübergang. Die Einlageflurstücke gehen dann rechtlich unter (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 61 Rn. 3).

Dem Antragsteller bleibt es daher auch nach der Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung unbenommen, seine Rechte im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren A-Stadt-D. weiterzuverfolgen, etwa gegen die endgültige Abfindung durch den Flurbereinigungsplan. Allerdings wird er insoweit mit seinem Vortrag, im damaligen Arbeitskreis im Vorverfahren seien keine - bzw. nur ein - Vertreter der Betroffenen aus dem Retentionsraum vertreten gewesen, nicht durchdringen können. Denn das Flurbereinigungsgesetz sieht ein solches Vorverfahren nicht vor, so dass aus der Zusammensetzung des Arbeitskreises keine Ansprüche abgeleitet werden können.

Ebenso bleibt es dem Antragsteller unbeschadet der Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung unbenommen, seine Bedenken und Anregungen zum Hochwasserschutz auch in einem wasserrechtlichen Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens geltend zu machen. So hat die Stadt A-Stadt im März 2025 bei dem Landkreis B-Stadt für das geplante Staubauwerk im Bereich E. /F. die Durchführung des Untersuchungsverfahrens (Scoping) sowie die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung beantragt. Dem wird sich das eigentliche wasserrechtliche Plangenehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahren anschließen. Die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung gibt den Ausgang dieses wasserrechtlichen Verfahrens nicht vor; es wird ergebnisoffen geführt. Eine Vorwegnahme von Entscheidungen im wasserrechtlichen Plangenehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahren ist mit der vorläufigen Besitzeinweisung nicht verbunden.

bb)

Der Antragsteller kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, es hätte eine Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG anstelle der vereinfachten Flurbereinigung nach § 86 FlurbG durchgeführt werden müssen.

Er ist der Ansicht, der konkret vorgesehene Hochwasserschutz könne wegen seines weit überörtlichen Bezugs, aber auch wegen seiner Bedeutung und seiner alternativen Möglichkeiten nicht im allgemeinen Flurbereinigungsverfahren festgesetzt und abgearbeitet werden, sondern es handele sich um eine Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG. Unternehmen in diesem Sinne sei die Herstellung einer Hochwasserschutzmaßnahme auf 44 ha mit Damm und Durchlassbauwerk. Der Landverlust könne nach § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG erst dann eintreten, wenn das wasserrechtliche Planungsverfahren abgeschlossen sei. Dies sei hier nicht der Fall.

Mit diesem Einwand kann der Antragsteller im vorliegenden Verfahren nicht durchdringen. Denn der Einwand, es sei eine falsche Verfahrensart gewählt worden, hätte bereits gegen den Einleitungsbeschluss vorgebracht werden müssen. Dieser ist jedoch seit dem 17. Februar 2017 unanfechtbar.

Das Flurbereinigungsverfahren besteht aus den drei miteinander abgestimmten Teilentscheidungen "Anordnungsbeschluss" (§ 4 FlurbG), "Feststellung des Ergebnisses der Wertermittlung" (§ 27 ff. FlurbG) und "Flurbereinigungsplan (§§ 56 ff. FlurbG). Hinsichtlich jeder Teilentscheidung tragen die von der Entscheidung Betroffenen die Anfechtungslast. Die selbständige Anfechtbarkeit von Teilentscheidungen führt im Ergebnis zu einem gestuften Rechtsschutz, der der Überprüfung einer unanfechtbar gewordenen Teilentscheidung hinsichtlich des durch sie geregelten Rechtsbereichs in einem späteren Rechtsschutzverfahren entgegensteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.2.2018 - 9 B 26.17 - juris Rn. 9). Eine unanfechtbar gewordene Teilentscheidung hinsichtlich des durch sie geregelten Rechtsbereichs kann daher in einem späteren Rechtsschutzverfahren nicht mehr überprüft werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.8.2019 - 9 B 21.19 - juris Rn. 4; zum Vorstehenden insgesamt: Senatsurteil vom 13.4.2022 - 15 KF 2/19 - juris Rn. 119).

b)

Die vorläufige Besitzeinweisung genügt voraussichtlich auch materiell-rechtlich den Anforderungen des § 65 Abs. 1 FlurbG.

Nach § 65 Abs. 1 Satz 1 FlurbG können die Beteiligten in den Besitz der neuen Grundstücke eingewiesen werden, wenn deren Grenzen in die Örtlichkeit übertragen worden sind und die endgültigen Nachweise für Flächen und Werte der neuen Grundstücke vorliegen sowie das Verhältnis der Abfindung zu dem von jedem Beteiligten Eingebrachten feststeht. Es ist weder nach Aktenlage ersichtlich noch vom Antragsteller vorgetragen, dass diese Voraussetzungen nicht gegeben wären.

Das Vorbringen des Antragstellers, die ihm im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung zugeteilten Flächen seien nicht wertgleich mit seinen Einlageflächen, da sie erhebliche Bewirtschaftungsnachteile aufwiesen, begründet voraussichtlich keine durchgreifenden Bedenken an der materiellen Rechtmäßigkeit der vorläufigen Besitzeinweisung.

Dies betrifft den Gesichtspunkt der wertgleichen Abfindung nach § 44 FlurbG, der aber allein Gegenstand der Rechtmäßigkeitsüberprüfung des betreffenden Flurbereinigungsplans ist (vgl. nur Senatsbeschluss vom 11.12.2008 - 15 MF 19/08 - juris Rn. 19 m. w. N.). Da § 65 FlurbG nicht auf die weiteren Maßgaben des § 44 FlurbG für die Landabfindung Bezug nimmt, kann eine vorläufige Besitzeinweisung grundsätzlich nicht mit der Begründung angefochten werden, sie verletze die Bestimmung des § 44 FlurbG. Abfindungsmängel können vielmehr nur ausnahmsweise zur Rechtswidrigkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung führen, wenn bei einem Gesamtvergleich zwischen der Einlage des betreffenden Teilnehmers und seinem Neubesitz nach der vorläufigen Besitzeinweisung entgegen § 44 Abs. 1 FlurbG ein offensichtlich grobes Missverhältnis bestünde oder ein offensichtlich unzumutbarer Eingriff in die bisherige Struktur des Betriebs eines Teilnehmers vorläge (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.11.2010 - 9 B 41.10 - juris Rn. 4 m. w. N.; Senatsurteile vom 20.10.2015 - 15 KF 21/14 - n. v. und vom 15.3.2011 - 15 KF 24/09 - juris Rn. 24; Senatsbeschluss vom 31.8.2017 - 15 MF 19/17 - juris Rn. 50 m. w. N.). Davon kann hier nicht ausgegangen werden.

aa)

Zwischen dem vom Antragsteller eingebrachten Altbesitz und dem Neubesitz nach der vorläufigen Besitzeinweisung besteht bei summarischer Prüfung kein offensichtlich grobes Missverhältnis.

Dabei sind nicht einzelne Einlageflächen vermeintlich an ihre Stelle getretenen vorläufigen Abfindungsflächen gegenüberzustellen. Vielmehr ist wie nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG für die endgültige Abfindung die gesamte Einlage mit der gesamten vorläufigen Abfindung zu vergleichen (vgl. Senatsurteil vom 1.2.2017 - 15 KF 23/15 - n. v.).

Der Antragsteller hat Flächen im Umfang von 1,2556 ha mit 69,77 WV (Grünland) in das Flurbereinigungsverfahren eingebracht. Im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung sind ihm Abfindungsflächen im Umfang von 1,0136 ha mit 78,68 WV (Ackerland) vorläufig zugeteilt worden. Der Antragsteller hat damit zwar weniger Fläche in Hektar erhalten. Da jedoch Grünland gegen Acker getauscht wurde, ist die Ertragsfähigkeit der ihm vorläufig zugeteilten Abfindungsflächen ausweislich der Wertermittlung deutlich höher. Die Wertverhältniszahlen sprechen - entgegen der Auffassung des Antragstellers - weder für eine geringe Ertragsfähigkeit der Ersatzflächen noch für einen nicht ausreichenden Wasserhaushalt. Der Antragsteller hat somit eine Mehrabfindung erhalten. Die Wertverhältniszahlen nach der festgestellten Wertermittlung können auch für die Beurteilung eines offensichtlich groben Missverhältnisses zwischen Neubesitz und Einlage im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung zugrunde gelegt werden, denn die Feststellung der Wertermittlungsergebnisse vom 22. Oktober 2020 ist gegenüber dem Antragsteller bestandskräftig geworden.

Soweit der Antragsteller geltend macht, dass er Flächen unweit seines Hofes verliere und dass die Entfernung der Zuteilungsflächen zum Hof wesentlich weiter sei (ca. 4 km), führt auch dies nicht auf ein offensichtlich grobes Missverhältnis. Der Antragsgegner hat zwar eingeräumt, dass die Ersatzflächen etwa einen halben Kilometer weiter von der Hofstelle entfernt seien als die Einlageflächen im Retentionsraum. So haben die Einlageflurstücke G. und H. der Flur I., Gemarkung J., eine Entfernung von jeweils 3.200 m zur Hofstelle und das Einlageflurstück K. der Flur L., Gemarkung M., eine Entfernung von 1.900 m, während die vorläufigen Abfindungsflurstücke P. und Q. der Flur I., Gemarkung R., eine Entfernung von jeweils 3.800 m zur Hofstelle haben. Der Antragsgegner hat jedoch zu Recht darauf hingewiesen, dass die Entfernung vom Wirtschaftshof keine metrische, sondern eine betriebswirtschaftliche Frage des Einzelfalls ist, die von den Wegeverhältnissen abhängt (vgl. Senatsurteil vom 9.11.2022 - 15 KF 5/20 - juris Rn. 64 m. w. N.). Vorliegend ist insoweit zu berücksichtigen, dass die Einlageflurstücke in J. und M. aus zwei unterschiedlichen Himmelsrichtungen aus anzufahren sind, während die Ersatzflächen benachbart sind und daher nur eine Anfahrt erforderlich ist. Die Zusammenlegung kommt dem Antragsteller insoweit zugute. Zudem hat der Antragsgegner - vom Antragsteller unwidersprochen - darauf hingewiesen, dass die Verhältnisse der Wege zu den Einlageflächen zum Teil sehr schlecht seien (ausgefahrener Schotterweg, unbefestigter Grünweg). Hingegen ließen sich beide Flächen im Neubestand nahezu vollständig über gut ausgebaute, ebene Wege anfahren. Insgesamt lässt sich daher feststellen, dass sich nach summarischer Prüfung im Eilverfahren die Flächenerreichbarkeit im Vergleich zum Altbestand eher verbessert hat und daher kein offensichtlich grobes Missverhältnis zwischen der Einlage des Antragstellers und seinem Neubesitz nach der vorläufigen Besitzeinweisung erkennbar ist.

Schließlich führt auch der Einwand des Antragstellers, der Zuschnitt der Zuteilungsfläche sei für die Bewirtschaftung äußerst ungünstig, nicht auf ein offensichtlich grobes Missverhältnis. Zwar mag das Flurstück P. der Flur I., Gemarkung R., aufgrund seines spitz zulaufenden Zuschnitts im Osten nicht optimal zugeschnitten sein. Gleiches gilt jedoch auch für das Einlageflurstück K. der Flur L., Gemarkung M..

bb)

Auch ein unzumutbarer Eingriff in die bisherige Betriebsstruktur des Antragstellers durch die vorläufige Besitzeinweisung kann nicht festgestellt werden.

Ein unzumutbarer Eingriff in die Struktur des Betriebs liegt nur vor, wenn der bisherige Betrieb in seinen Kernbereichen nicht mehr fortgeführt werden kann und deshalb der Betriebsinhaber gezwungen wäre, den bisher bestimmenden landwirtschaftlichen Produktionsbereich aufzugeben und gegebenenfalls einen anderen Produktionsbereich auszubauen oder neu aufzubauen. Der Grund für eine solche wesentliche Änderung in einem Produktionsbereich eines landwirtschaftlichen Betriebs kann u. a. darin liegen, dass die für diesen Produktionsbereich erforderlichen Produktionsmittel nicht mehr zur Verfügung stehen oder zu einem vertretbaren Aufwand nicht mehr beschafft werden können. Ein solcher Fall ist beispielsweise anzunehmen, wenn der Betriebsinhaber seinen Futterbaubetrieb (Tiermast) auf Grund einer wesentlich geänderten Flächenausstattung in einen Marktfruchtbetrieb umwandeln muss oder umgekehrt. Hingegen stellen ein vorübergehender Unterschied zwischen dem Wert der alten Grundstücke und dem Wert der Landabfindung sowie andere vorübergehende Nachteile - etwa in Form von Bewirtschaftungserschwernissen - keinen unzumutbaren Eingriff in die Struktur des Betriebs dar, vielmehr können sie unter bestimmten Voraussetzungen allein einen Ausgleichsanspruch im Flurbereinigungsplan nach § 51 Abs. 1 FlurbG begründen (vgl. nur Senatsbeschluss vom 11.12.2008 - 15 MF 19/08 - juris Rn. 22).

Dass ein solcher unzumutbarer Eingriff in die bisherige Betriebsstruktur des Antragstellers durch die vorläufige Besitzeinweisung vorläge, ist weder vom Antragsteller geltend gemacht worden noch von Amts wegen ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 147 Abs. 1, § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Ein Pauschsatz nach § 147 Abs. 1 Satz 1 FlurbG für gerichtliche Auslagen wird nicht erhoben, da bare Auslagen des Gerichts bislang nicht angefallen sind. Insbesondere sind keine Ausgaben für die Entschädigung ehrenamtlicher Richter getätigt worden, da diese nur bei Entscheidungen aufgrund mündlicher Verhandlung mitwirken. Gemäß § 147 Abs. 1 Satz 2 FlurbG wird gegen den Antragsteller eine Gerichtsgebühr nach einem Streitwert von 5.000 EUR festgesetzt. Der zugrunde gelegte Streitwert ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an den Empfehlungen unter Ziffern 13.2.3 und 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 152 Abs. 1 VwGO).