Urteil vom Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht - 2 KN 101/24

Tenor:

Der Normenkontrollantrag wird verworfen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die vom Kreistag des Antragsgegners am 5. Oktober 2021 beschlossene, am 11. Oktober 2021 vom Landrat des Antragsgegners ausgefertigte und am 29. Oktober 2021 im Amtsblatt für den Landkreis C-Stadt Nr. 20/2021 bekannt gemachte Satzung zur Förderung der Kindertagespflege und zur Erhebung von Kostenbeiträgen für Kindertagespflege gem. §§ 22 - 24, 90 SGB VIII (im Folgenden: Satzung Kindertagespflege).

Die Antragstellerin ist Trägerin einer Kindergroßtagespflegestelle, in der Personen der Kindertagespflege als Arbeitnehmer abhängig beschäftigt sind. Diese haben nach den arbeitsrechtlichen Vereinbarungen alle Ansprüche gegen den Antragsgegner aus der Pflege von in der Kindertagespflege betreuten Kindern an die Antragstellerin abgetreten.

Am 20. Oktober 2022 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt und am 31. Oktober 2023 sowie ergänzend am 25. April 2025 begründet.

Die Antragstellerin macht geltend, ihr Antrag sei zulässig. Er sei gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 NJG statthaft, da es sich bei der angefochtenen Satzung um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handele. Den Antrag habe sie auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.

Sie sei zudem antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO könne - neben Behörden - jede natürliche oder juristische Person, die geltend mache, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. Wegen der Abtretung aller Ansprüche der Tagespflegepersonen aus den §§ 7 und 8 der Satzung Kindertagespflege sei sie selbst und unmittelbar von der unauskömmlichen und rechtswidrigen Satzung betroffen. Ihre wirtschaftlichen Erträge beruhten im Wesentlichen auf den Leistungen des Antragsgegners nach der angegriffenen Satzung. Es sei daher möglich, dass sie durch die Vorschriften der Satzung bzw. deren Anwendung in ihren subjektiven Rechten verletzt sei, wenn durch die Satzungsbestimmungen rechtswidrig zu niedrige Förderleistungen gewährt würden. Es bedürfe nach § 47 Abs. 2 VwGO wegen fehlender Anlehnung an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO keiner schlüssigen Geltendmachung einer erfolgten oder in absehbarer Zeit erfolgenden Rechtsverletzung. Eine eigene Verletzung ihrer Rechte folge daraus, dass die Satzung Kindertagespflege gegen das Mindestlohngesetz verstoße, das schon wegen der Bußgeldvorschriften in § 21 MiLoG nicht allein ihre Arbeitsnehmer betreffe, sondern sie vor die Wahl stelle, entweder selbst gegen das Mindestlohngesetz zu verstoßen oder die Differenz zwischen dem gesetzlichen Mindestlohn und der satzungsgemäßen Förderung ihrer Angestellten finanziell aufzustocken, ohne dass ihr im Hinblick auf ihre eigene Gemeinnützigkeit eine Gegendeckung möglich sei. Eine Klageberechtigung - besonders in dem vorliegenden Fall mit TVöD-Vergütung - könne nicht auf Seiten der angestellten Tagespflegepersonen liegen, u.a. auch weil sie weisungsabhängig seien. Das würde bedeuten, dass angestellte Tagespflegepersonen und ihre Arbeitgeber sich per se im rechtsfreien Raum bewegen müssten. Mindestens ein Rechtsträger müsse aber formell klagebefugt sein.

Sie habe auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Werde die Kostenbeitragssatzung vom Senat für unwirksam erklärt, sei davon auszugehen, dass der Antragsgegner rückwirkend eine neue Regelung treffen werde, die sich für sie als günstiger als die angegriffene erweise.

Ihr Antrag sei auch begründet. Die Satzung Kindertagespflege verstoße gegen höherrangiges Recht (wird ausgeführt).

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, dass die am 5. Oktober 2021 beschlossene und am 29. Oktober 2021 im Amtsblatt für den Landkreis C-Stadt Nr. 20/2021 bekannt gemachte Satzung des Antragsgegners zur Förderung der Kindertagespflege und zur Erhebung von Kostenbeiträgen für Kindertagespflege gemäß §§ 22 bis 24, 90 SGB VIII unwirksam gewesen ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er trägt vor, der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerin leite die eigene Betroffenheit aus abgetretenem Recht her. Ohne Zweifel könnten Kindertagespflegepersonen in ihren Rechten betroffen sein, wenn der Inhalt der Satzung Kindertagespflege rechtswidrig wäre. Nach dem diesseitigen Verständnis seien von den jeweiligen Tagespflegepersonen, die bei der Antragstellerin beschäftigt seien, lediglich die Zahlungsansprüche, die sich aus der Satzung Kindertagespflege für sie gegenüber dem Antragsgegner tatsächlich ergäben, an die Antragstellerin abgetreten worden. Der Anspruch auf Zahlung gehe zwar auf die Antragstellerin über, aber sie trete durch die Abtretung nicht vollständig in die Rechtsposition der Kindertagespflegepersonen ein. Die Antragstellerin könne durch die Abtretung hinsichtlich der Satzung Kindertagespflege nicht in eigenen Rechten verletzt sein.

Jedenfalls aber sei der Antrag unbegründet (wird ausgeführt).

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2025 hat die Berichterstatterin u.a. darauf hingewiesen, dass der Senat nach Vorberatung erhebliche Zweifel am Vorliegen der für die Zulässigkeit der Normenkontrollanträge gegen die Satzungen Kindertagespflege erforderlichen Antragsbefugnis der Antragstellerin, also der B., hat.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist bereits unzulässig.

Der Antragstellerin fehlt die erforderliche Antragsbefugnis. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.7.2025 - 3 BN 11.24 -, juris Rn. 15; Urt. v. 29.11.2022 - 8 CN 1.22 -, juris Rn. 20; Beschl. v. 17.7.2019 - 3 BN 2.18 -, juris Rn. 11; Urt. v. 16.6.2011 - 4 CN 1.10 -, juris Rn. 12, jeweils m.w.N.).

Dies zugrunde gelegt ist die Antragstellerin nicht antragsbefugt. Im Einzelnen:

Die Antragstellerin ist nicht Inhaberin des Anspruchs auf die laufende Geldleistung nach § 23 SGB VIII (sowie damit verbundener weiterer Leistungen, wie die Fortzahlung des Anerkenntnisbetrags während Krankheit oder Urlaub). Nach § 23 Abs. 1 SGB VIII ist Anspruchsinhaber der laufenden Leistungen vielmehr allein die jeweilige Tagespflegeperson. Das Gesetz sieht nicht vor, dass ein anderer, etwa der Arbeitgeber einer angestellten Kindertagespflegeperson, für diese Leistungen anspruchsberechtigt ist. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 23 Abs. 1 SGB VIII, der im Hinblick auf die Geldleistung die Kindertagespflegeperson als alleinigen Anspruchsinhaber ausweist.

Bestätigt wird dies durch die Gesetzesbegründung, in der es heißt, mit der Regelung des § 23 Abs. 1 SGB VIII solle klargestellt werden, dass der Anspruch auf das Tagespflegegeld der Tagespflegeperson zustehe (vgl. BT-Drucksache 16/9299, S. 14; OVG NRW, Urt. v. 22.8.2014 - 12 A 519/14, juris m.w.N., VG Aachen, Urt. v. 16.3.2017 - 1 K 2250/15 -, juris; DIJuFRechtsgutachten v. 20.2.2013 - JAmt 2014, 191; Prof. Dr. Dr. h.c. Wiesner, Reinhard / Dittmar, Ansgar / Kößler, Melanie: Tagespflegepersonen in sozialversicherungspflichtigen Angestelltenverhältnissen, S. 24, abrufbar unter https://www.dji.de/fileadmin/user_upload/bibs2014/DJI_Rechtsexpertise_Tagespflege.pdf, die anregen, § 23 Abs. 1 SGB VIII dahingehend zu ändern, dass im Falle einer abhängigen Beschäftigung die Geldleistung nicht an die Tagespflegeperson direkt, sondern an den jeweiligen Anstellungsträger erbracht wird. Dem ist der Gesetzgeber jedoch bislang nicht gefolgt, vgl. auch Schweigler, in: Wiesner/Wapler, SGB VIII, 7. Aufl. 2026, § 23 Rn. 39: "Es spricht deshalb vieles dafür, hinsichtlich der Anspruchsinhaberschaft zwischen selbständig und nichtselbständig tätigen Kindertagespflegepersonen zu differenzieren, sodass der Anspruch dem Arbeitgeber der KiTagespflegeperson zustünde, wenn diese die Tätigkeit iR eines Arbeitsverhältnisses ausübt. Dies setzt aber eine Gesetzesänderung voraus (...)").

Die Antragstellerin hat auch durch die erfolgte vertragliche Abtretung der laufenden Geldleistung von den Kindertagespflegepersonen an sie keine eigene Rechtsposition i.S.d. § 47 VwGO auf Geltendmachung einer höheren Geldleistung als durch den Antragsgegner satzungsrechtlich geregelt erworben.

Zwar können auch öffentlich-rechtliche Geldforderungen (z.B. Steuererstattung, Erschließungsbeiträge, Kosten- und Sozialleistungen) grundsätzlich abgetreten werden; soweit Spezialregelungen fehlen, werden die §§ 398 ff. BGB entsprechend angewendet (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.10.1992 - 7 C 24.92 -, juris Rn. 14 m.w.N.). Dies gilt grundsätzlich auch für den einer Tagespflegeperson nach § 23 SGB VIII persönlich zustehenden Geldleistungsanspruch gegen den Arbeitgeber (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 21.2.2022 - 12 A 3486/19 -, juris Rn. 14). Die Rechtsbeziehung zwischen dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Kindertagespflegeperson ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Insbesondere die Übertragungsverbote nach § 53 Abs. 1 bis 3 SGB I sind hier nicht einschlägig, da § 53 SGB I nur auf Sozialleistungen im Sinne des § 11 SGB abstellt. Die nach § 23 Abs. 1, Abs. 2 SGB VIII vom örtlich zuständigen Jugendhilfeträger an eine Tagespflegeperson zu leistende Geldleistung für Kindertagespflege ist jedoch keine Sozialleistung im Sinne dieser Vorschrift. Es handelt sich vielmehr um eine Geldleistung des Jugendhilfeträgers an einen Privaten zum Zwecke der Erbringung einer Sozialleistung im Außenverhältnis gegenüber dem zu betreuenden Kind (vgl. u.a. SächsOVG, Urt. v. 17.3.2021 - 3 A 1146/18 -, juris Rn. 68 ff.; BayVGH, Beschl. v. 16.12.2020 - 12 ZB 15.1877 -, juris Rn. 49; OVG NRW, Urt. v. 6.12.2016 - 12 A 637/16 -, juris Rn. 30; VG Köln, Urt. v. 26.1.2023 - 19 K 7311/19 -, juris Rn. 49 f.). Im Falle einer Abtretung wird der Anspruch auf Auszahlung der bewilligten Mittel dann auf den Zessionar verlagert (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 21.2.2022 - 12 A 3486/19 -, juris Rn. 14).

Allerdings erwirbt der Zessionar durch die Abtretung öffentlich-rechtlicher Zahlungsansprüche grundsätzlich nur den Zahlungsanspruch, nicht aber eine eigene Antrags- oder Rechtsbehelfsbefugnis zur Bestimmung oder Überprüfung der Anspruchshöhe. Die gesamte öffentlich-rechtliche Rechtsstellung einschließlich höchstpersönlicher Gestaltungs- und Antragsrechte verbleibt beim ursprünglichen Anspruchsinhaber bzw. bei der zuständigen Behörde, da eine Abtretung keine hoheitlichen Befugnisse oder die öffentlich-rechtliche Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung überträgt. Im Falle einer Abtretung bleibt der Abtretende, der sog. Zedent, Teil des Verwaltungsrechtsverhältnisses. Allein durch die rechtsgeschäftliche Verfügung über den jeweiligen Anspruch tritt der Abtretungsempfänger, der sog. Zessionar, nicht in die Rechtstellung des Zedenten aus dem Verwaltungsrechtsverhältnis ein. Ein zivilrechtlicher Akt des Adressaten des Verwaltungsakts kann einen Dritten nämlich nicht in ein Verwaltungsrechtsverhältnis einbeziehen. Der Abtretungsempfänger erhält durch die Abtretung nur ein begrenztes Recht aus dem Gesamtkomplex der Rechtsbeziehungen, ohne dass sich der Inhalt des Verwaltungsrechtsverhältnisses verändert (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 3.2.2023 - 6 B 22/22 -, juris Rn. 75 m.w.N.; OVG LSA, Urt. v. 13.4.2000 - A 1 S 22/99 -, juris Rn. 38 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 30.10.1992 - 7 C 24.92 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 26.8.1999 - 3 C 17.98 -, juris Rn. 21; BFH, Beschl. v. 27.1.1993 - II S 10/92 -, juris Rn. 12 m.w.N. [stellt ab auf den besonderen, nämlich öffentlich-rechtlichen Charakter des Steuerschuldverhältnisses]; FG Hamburg, Urteil v. 29.7.1981 - I 10/80 -, juris Rn. 36 zur Abtretung von Steuererstattungsansprüchen; Kunz, in Gosch, Abgabenordnung Finanzgerichtsordnung, Stand: 170. Ergänzungslfg. September 2022, § 46 AO 1977; VG Köln, Urt. v. 26.1.2023 - 19 K 7311/19 -, juris Rn. 53 ff. [betraf ebenfalls den Förderbetrag für Tagespflegepersonen] unter Bezugnahme BSG, Urt. v. 30.1.2002 - B 5 JR 26/01 -, juris Rn. 16; vgl. dazu auch: Zimmermann, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB I, Stand: 15.6.2024, § 53 Rn. 77 ff., insbesondere Rn. 80).

Die Antragstellerin hat somit auch aus der Abtretung des den Tagespflegepersonen zustehenden Anspruchs aus § 23 SGB VIII auf eine laufende Geldleistung keine Antragsbefugnis erworben, gegen die durch die angegriffene Satzung festgesetzte Höhe der Geldleistung (und die weiteren damit im Zusammenhang stehenden Leistungen, wie die Fortzahlung des Anerkenntnisbetrages) vorzugehen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Antragstellerin auf Grund der erfolgten Abtretung der laufenden Geldleistung ein wirtschaftliches Interesse an einer möglichst hohen Geldleistung hat. Dieses wirtschaftliche Interesse mag ein Rechtsschutzbedürfnis begründen, ein - nach dem 6. VwGO-Änderungsgesetz erforderliches - subjektives Recht für die Antragsbefugnis i.S.d. § 47 Abs. 2 VwGO vermittelt es jedoch nicht schon. Dieses kann nur der Gesetzgeber einräumen.

Auch die von der Antragstellerin angeführte Weisungsabhängigkeit der bei ihr mit TVöD-Vergütung angestellten Tagespflegepersonen ändert nichts an der fehlenden Antragsbefugnis der Antragstellerin. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt gerade, dass die Rechtsordnung es nicht ermöglichen muss, dass bei einer Abtretung zusätzlich zum Anspruch auch das Klagerecht übergeht. Etwas anderes gilt auch nicht im Rahmen eines mit Weisungsrechten ausgestatteten Arbeitsverhältnisses.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit ergibt sich aus § 188 Satz 2 VwGO. § 188 Satz 2 VwGO erfasst auch Streitigkeiten zwischen Tagespflegepersonen und den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe um die Höhe der laufenden Geldleistung nach § 23 SGB VIII (vgl. OVG LSA, Urt. v. 3.9.2024 - 4 K 232/23 -, juris Rn. 58; SächsOVG, Urt. v. 16.5.2024 - 3 A 558/22 -, juris Rn. 66; OVG NRW, Beschl. v. 15. Februar 2024 - 12 A 3020/20 -, juris Rn. 97). Dass hier die Trägerin einer Großtagespflegestelle den Normenkontrollantrag gestellt hat, ändert an dieser Einordnung nichts.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 709 S. 2, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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