Urteil vom Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht - 12 LC 99/24

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 14. Juni 2022 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt den Informationszugang zu unveröffentlichten Erlassen des Beklagten zum innerdienstlichen Umgang mit der Corona-Pandemie.

Er ist Journalist und u. a. Projektleiter des G.; als Anschrift gibt er deshalb die A-Stadter Anschrift dieses Vereins "c/o" an.

Er stellte mit E-Mail vom 14. April 2020 bei dem Beklagten einen "Antrag nach dem NUIG/VIG" und bat um Zusendung sämtlicher Erlasse, die der Beklagte in Bezug auf den Umgang mit der Corona-Pandemie verfasst habe. Zur Begründung bezog er sich auf § 3 Abs. 1 des Niedersächsischen Umweltinformationsgesetzes (NUIG) sowie § 2 Abs. 1 des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG), soweit Verbraucherinformationen betroffen seien.

Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 17. April 2020 ab. Die Erlasse regelten innerdienstliche Vorgänge der niedersächsischen Justiz und beträfen im Übrigen keine Umweltinformationen. § 1 VIG sei ebenfalls nicht einschlägig.

Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein.

Zugleich stellte er einen Antrag nach § 123 VwGO. Nachdem das Verwaltungsgericht Hannover diesem Antrag stattgegeben hatte (4 B 2369/20), lehnte der 2. Senat des erkennenden Gerichts auf die Beschwerde des Antragsgegners den Antrag ab (Beschl. v. 6.7.2020 - 2 ME 246/20 -). Die Erlasse würden allein Regelungen zur Luft in den Gebäuden der niedersächsischen Justiz enthalten, diese Innenraumluft stelle keine "Luft" im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 des (Bundes-) Umweltinformationsgesetzes (UIG) und damit keinen Umweltbestandteil dar. Zudem fehle es an dem notwendigen Bezug zwischen den Erlassen und dem Schutz von Umweltbestandteilen, weil die Maßnahmen nicht auf die Reinhaltung der Luft abzielten, sondern diese nur insoweit in den Fokus nähmen, als es um die unmittelbare Übertragung des Coronavirus von Mensch zu Mensch gehe. Damit bestehe nur ein entfernter "beiläufiger" Zusammenhang, der es nicht rechtfertige, die Erlasse als "umweltschützende" Maßnahmen zu betrachten.

Nach Erlass eines zurückweisenden Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2020, der an die o. a. Anschrift versandt wurde, hat der Kläger am 18. August 2020 beim Verwaltungsgericht Hannover Klage erhoben. Zur Begründung hat er u. a. unter Bezugnahme auf einen Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg (v. 9.2.2015 - OVG 12 N 11.14 -) schon damals die Ansicht vertreten, dass auch die Innenraumluft "Luft" i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG darstelle. Die Regelungen in den streitbefangenen Erlassen würden sich auf die Luft als Umweltbestandteil auswirken und deren Schutz sowie den Schutz der menschlichen Gesundheit bezwecken. Der damit zu bejahende "gewisse Umweltbezug" reiche aus. Ablehnungsgründe seien nicht gegeben, insbesondere handele es sich bei den Erlassen nicht um interne Mitteilungen i. S. d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 17. April 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2020 zu verpflichten, ihm sämtliche Erlasse des Beklagten zum Umgang des Justizwesens mit der Corona-Pandemie ("Justiz-Erlasse") durch Überlassung von Ablichtungen bzw. Ausdrucken in einer um personenbezogene Daten geschwärzten Fassung zugänglich zu machen,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 17. April 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2020 zu verpflichten, ihn - den Kläger - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ... erneut zu bescheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Im Anschluss an den o. a. Beschluss des erkennenden Gerichts hat er seine Ansicht verteidigt, dass die in Rede stehenden Erlasse schon keine Umweltinformationen darstellten. Insoweit komme als Umweltbestandteil i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG allenfalls die Innenraumluft in Betracht, die jedoch nicht zur "Umwelt", sondern zum Arbeitsstättenrecht gehöre, wie sich auch aus Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50/EG entnehmen lasse. Diese Zuordnung entspreche zudem dem Sinn und Zweck der Erlasse, die Funktionsfähigkeit der Justiz unter Pandemiebedingungen sowie die Gesundheit der Beschäftigten und der Besucher aufrechtzuerhalten. Hilfsweise hat er sich darauf berufen, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Var. 3 und Abs. 2 Nr. 2 UIG der Informationsgewährung entgegenstünden.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 14. Juni 2022 stattgegeben. Streitgegenstand sei nach den klarstellenden Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung allein ein auf das Umweltinformationsrecht gestützter Anspruch, und zwar bezogen auf die bis zum 14. April 2020 erstellten Erlasse. Der Anspruch sei begründet, weil es sich bei den Erlassen um Umweltinformationen handele und Ausschlussgründe nicht gegeben seien. Die Kammer halte an ihrer Ansicht fest, dass die Innenraumluft zur "Luft" i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG gehöre, und die Erlasse zielten auf die [Senkung der] Konzentration von Aerosolen in der Luft. Im Übrigen bezögen sich die Erlasse auch auf justizielle Tätigkeiten außerhalb von Gebäuden, wie etwa bei gerichtlichen Ortsterminen.

Der Beklagte hat gegen das ihm am 9. November 2022 zugestellte Urteil am 24. November 2022 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese am 3. Januar 2023 unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens begründet.

Im Anschluss an eine gerichtliche Verfügung vom 9. Januar 2026 und eine hierauf bezogene Stellungnahme des Klägers hat der Beklagte ergänzend vorgetragen, dass insbesondere die begriffliche Gegenüberstellung in Art. 114 Abs. 4 AEUV ("in Bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz") zeige, dass es sich beim Schutz der Arbeitsumwelt (als Bestandteil der Sozialpolitik, vgl. Art. 153 Abs. 1 Buchst. a] AEUV) und dem Umweltschutz um gänzlich verschiedene Regelungsgegenstände handele. Wenn der Richtliniengeber mit der Umweltinformationsrichtlinie (auch) den Schutz der Arbeitsumwelt hätte regeln wollen, hätte er sich nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) - ggf. ergänzend - auf eine andere Rechtsgrundlage als Art. 175 Abs. 1 EGV (Art. 192 AEUV) stützen müssen. Dies sei jedoch nicht erkennbar erfolgt. Auch sonst ließen sich dieser Richtlinie keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihr auch Aspekte der Sozialpolitik oder der Beschäftigung geregelt würden oder geregelt werden sollten. Seine umstrittenen Erlasse beträfen somit (allein) die Arbeitsumwelt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und vertieft zur Begründung ebenfalls sein bisheriges Vorbringen.

Der - zuletzt mit ausschließender Wirkung nach § 82 Abs. 2 Satz 2 VwGO erfolgten - gerichtlichen Aufforderung, seine Wohnanschrift anzugeben, ist der Kläger nicht nachgekommen. Die Angabe der Anschrift seines Arbeitsplatzes bei der "H." reiche aus. Von Obergerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit sei nämlich im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs angenommen worden, dass die Angabe der Anschrift einer Arbeitsstelle den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO an die Bezeichnung des Klägers genügen könne, wenn diese Anschrift den Zustellungsempfänger und dessen dortige Funktion so konkret und genau bezeichne, dass von einer ernsthaften Möglichkeit ausgegangen werden könne, die Zustellung durch Übergabe an ihn, den Empfänger, werde gelingen. Hiernach stelle die Angabe der Anschrift seines Arbeitsgebers, der H., eine ladungsfähige Anschrift dar. Er halte sich dort regelmäßig auf und ihm könnten dort Schriftstücke übergeben werden, was auch geschehe. So hätten ihn unter dieser Anschrift der Ausgangbescheid sowie der Widerspruchsbescheid im hiesigen Verfahren erreicht. Die Angabe der beruflichen statt der Wohnanschrift sei auch deshalb notwendig und angezeigt, weil zu seinem Schutz aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit eine [eingeschränkte] Auskunftssperre im Melderegister eingetragen worden sei, damit seine Wohnanschrift nicht bekannt werde.

Der Schluss von der kompetenzrechtlich notwendigen Abgrenzung der Arbeitsumwelt von der Umwelt auf das Begriffsverständnis der Umwelt in der Umweltinformationsrichtlinie trage nicht. Zwar stelle der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung bei einem echten Konkurrenzverhältnis, das sich nicht über die Regeln zu Spezialität und Subsidiarität auflösen lasse, auf den Schwerpunkt der Maßnahme ab, also darauf, zu welcher Kompetenznorm die betroffene Maßnahme die größere Sachnähe aufweise, hier sei der Arbeitsschutz in Art. 153 AEUV aber die speziellere Kompetenznorm im Verhältnis zum Gesundheitsschutz in Art. 168 AEUV. Daher sei es für die Bestimmung des streitigen Begriffs im vorliegenden Fall unerheblich, dass die Umweltinformationsrichtlinie "insbesondere" auf die Vorgänger-Regelung des Art. 191 AEUV gestützt worden sei. Im Falle der Kompetenznormen sei auch eine systematische Gegenüberstellung der Begriffsverwendungen im Sekundär- und Primärrecht nicht zielführend. Selbst wenn man einen Rückschluss von der Kompetenznorm des Art. 153 AEUV auf die Begriffsbestimmung in der Umweltinformationsrichtlinie ziehen wollte, so gehe deren Inhalt jedenfalls über die "Arbeitsumwelt" hinaus. Die Corona-Erlasse dienten der Reduzierung der Emission von Viren in die Luft und damit des Infektionsrisikos in der Justiz. Dabei adressierten die Erlasse zahlreiche Sachverhalte, die nicht unter die "Arbeitsumwelt" zu subsumieren seien. Sie regelten über die Arbeitsplätze der Justizangestellten hinaus auch das Verhalten von nicht-angestellten Personen an öffentlich zugänglichen Orten in- und außerhalb der Justizgebäude und bezweckten auch den Schutz zahlreicher Personen, die nicht in einem Arbeitnehmerverhältnis zum Land Niedersachsen stünden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil, das der Verpflichtungsklage stattgegeben hat, ist begründet, weil die Klage unzulässig ist (1.); im Übrigen wäre sie auch unbegründet und müsste das Rechtsmittel daher selbst bei Unterstellung seiner Zulässigkeit Erfolg haben (2.).

1. Die Klage entspricht nicht den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil der Kläger seine Wohnanschrift nicht angegeben hat und sie auch nicht anderweitig, etwa aus den Akten, bekannt ist.

Nach § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Klage u. a. den Kläger bezeichnen. Dazu gehört nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 253 Abs. 4, 130 Nr. 1 ZPO unter anderem grundsätzlich die ladungsfähige Anschrift des Klägers, d. h. bei natürlichen Personen die Wohnanschrift (BVerwG, Urt. v. 13.4.1999 - 1 C 24/97 -, NJW 1999, 2608, 2609 ff., Leitsatz 1, mit ausführlicher Begründung), und zwar auch bei anwaltlicher Vertretung des Klägers.

Die Angabe der Anschrift des/eines Arbeitsplatzes des Klägers, an den seine Post mit dem Zusatz "c/o" zu senden ist, genügt hingegen grundsätzlich nicht (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, Werkstand: 48. EL Juli 2025, § 82, Rn. 9). Sie gibt schon nicht den in den bezeichneten Vorschriften genannten "Wohnort" des Klägers wieder und erlaubt damit im Verwaltungsprozess nicht einmal die Bestimmung des örtlich zuständigen (Eingangs-)Gerichts, wenn diese - wie gerade hier nach § 52 Nr. 3 Satz 2 und 5 VwGO - die Kenntnis des klägerischen "Wohnsitzes" erfordert. Ebenso wenig ist sichergestellt, dass dem Kläger an seinem Arbeitsplatz gerichtliche Schreiben stets zugestellt werden können, da eine Ersatzzustellung in fremden Geschäftsräumen nach § 178 Abs. 1 Nr. 2 ZPO (vgl. Häublein/Müller, in: Münchener Kommentar zur ZPO, 7. Auflage 2025, § 178, Rn. 21, m. w. N. in Fn. 108; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 12. 5.2005 - 1 WB 45/04 -, juris, Rn. 4) und damit auch nach § 180 Satz 1 ZPO durch Niederlegung nicht möglich ist - so dass hier im Übrigen der Widerspruchbescheid des Beklagten vom 31. Juli 2022 dem Kläger nicht wirksam durch Niederlegung zugestellt werden konnte. Ohne Angabe der Wohnanschrift ist zudem keine effektive Vollstreckung gegen den Kläger möglich.

Soweit in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 7.10.2016 - 11 S 28/16 -, Rn. 5 sowie im Anschluss daran Bay. VGH, Urt. v. 16.10.2025 - 5 B 24.1119 - vgl. Bl. 97) unter Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. etwa Urteil vom 20.1.2015 - VI ZR 137/14 - NJW 2015, 1525 f., Rn. 14) eine abweichende Ansicht vertreten wird, kann hier offenbleiben, ob ihr zu folgen ist. Denn auch danach ist die Angabe der Arbeitsstelle eines Prozessbeteiligten als "c/o Anschrift" gerade nicht generell, sondern nur "in geeigneten Fällen" ausreichend. Dazu muss zu erwarten sein bzw. "die ernsthafte Möglichkeit" bestehen, dass dort die Zustellung - wie als Grundform und Leitbild vorgesehen - durch persönliche Übergabe des zuzustellenden Schriftstücks an den Empfänger erfolgen kann. "Bei einer "c/o-Anschrift" (vgl. zum Folgenden: Becker-Eberhard, Münchener Kommentar zur ZPO, 7. Auflage 2025, § 253, Rn. 57) ist also zu differenzieren: Eine "c/o-Adresse" im eigentlichen Sinne, unter der der Beteiligte nicht regelmäßig selbst anzutreffen, sondern lediglich dafür Vorsorge getroffen ist, dass Sendungen ihn irgendwann erreichen, weil er gelegentlich selbst zur Abholung vorbeikommt oder sie an ihn weitergeleitet werden, genügt nicht. Wird damit jedoch eine Adresse bezeichnet, unter der der Beteiligte über einen längeren Zeitraum präsent ist, etwa als Dauergast in einer Unterkunft, so kann das ausreichend sein. Gegen die Annahme, der durchschnittliche Arbeitnehmer sei grundsätzlich im Büro seines Arbeitsgebers persönlich zu erreichen, spricht zusätzlich die zunehmende Tätigkeit von Beschäftigten im Homeoffice.

Dass dem Kläger an der von ihm angegebenen Anschrift seines Arbeitgebers gerichtliche Schreiben stets oder auch nur regelmäßig persönlich übergeben werden können, trägt er jedoch selbst nicht vor und würde zudem durch den fehlgeschlagenen Zustellungsversuch des Widerspruchsbescheides widerlegt; dass ihn solche Schreiben durch Weiterleitung oder spätere Abholung tatsächlich erreichen, entspricht den vorgenannten Voraussetzungen nicht.

Weder dem Wortlaut noch der Systematik oder dem Sinn und Zweck der o. a. Normen lässt sich entnehmen, dass generell für bestimmte Personengruppen, etwa Journalisten, Abweichungen von dem Erfordernis, als Kläger die Wohnanschrift anzugeben, gelten sollen (vgl. auf die allgemeinen Grundsätze verweisend: Himmelsbach, in: Himmelsbach/Mann, Presserecht, 1. Auflage 2022, § 22, Rn. 36 ff.). Soweit in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine abweichende Ansicht vertreten wird (so wohl: Sächs. OVG, Beschl. v. 12.9.2024 - 5 B 94/24 - juris, Rn. 11, und BayVGH, Beschl. v. 10.8.2022 - 7 CE 22.1099 -, juris, Rn. 17), fehlt eine nähere Begründung. Im Übrigen hat der Kläger ausdrücklich erklärt, seinen prozessualen Anspruch nur auf das Umweltinformationsrecht zu stützen, also auf einen Anspruch, der hier nach § 3 Satz 1 NUIG, "jeder Person" zusteht, und nicht auf einen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 3.5.2016 - 7 C /15 -, juris, Rn. 14, m. w. N.) als gesonderten Streitgegenstand anzusehendes presserechtliches Auskunftsrecht.

Ebenso wenig steht Unionsrecht dem sich aus § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergebenden Erfordernis entgegen, als Kläger die Wohnanschrift anzugeben (vgl. bereits zum Verwaltungsverfahren: EuGH, Urt. v. 15.1.2026 - C-129/24 -, Rn. 38).

Ein Ausnahmefall, in dem der Angabe der Wohnanschrift des Klägers unüberwindliche oder nur schwer zu beseitigende Schwierigkeiten oder schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen oder er glaubhaft nicht über eine Anschrift verfügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.8.2019 - 1 A 2/19 - juris, Rn. 14, m. w. N.), ergibt sich aus dem Klagevorbringen ebenfalls nicht; in den Ausnahmefällen müssen dem Gericht aber die für den Ausnahmecharakter maßgebenden Gründe unterbreitet werden, um deren Prüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.8.2020 - 1 A 8/19 -, juris, Rn. 16 [am Ende]). Soweit der Kläger auf eine - wohl berufsbedingte - partielle Auskunftssperre nach § 51 Abs. 1 BMG verweist, bezieht sich diese zudem gerade nicht auf die hier allein relevante Mitteilung seiner Wohnanschrift an "Behörden oder sonstige öffentliche Stellen (§§ 34 und 35 BMG)".

Im Übrigen scheidet infolge dieser Sperre nach § 34a Abs. 5 Satz 1 BMG die Möglichkeit aus, seine Meldeanschrift im automatisierten Abruf gerichtlich zu erfragen und sie damit womöglich "auf andere Weise ohne Schwierigkeiten" (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1999 - 1 C 24/97 -, juris, Rn. 39) kurzfristig zu ermitteln. Eine gerichtliche Verpflichtung, die vom Kläger bewusst selbst nicht angegebene Wohnschrift stattdessen durch ein Ersuchen um manuelle Datenübermittlung bei der aus den Gerichtsakten ersichtlichen, die Auskunftssperre eintragenden Meldebehörde zu erfragen, besteht angesichts der klägerischen Mitwirkungsobliegenheiten nicht. Im Übrigen hätte dies nach den Angaben der Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Berufungsverhandlung möglicherweise noch weniger den klägerischen Wünschen entsprochen, als in der vorliegenden Angelegenheit das Risiko eines klageabweisenden Prozessurteils einzugehen. Vor diesem Hintergrund war daher ein Abruf der Meldedaten auch nicht im Hinblick auf § 34a Abs. 5 Satz 2 BMG vorzunehmen.

2. Als Rechtsgrundlage für den begehrten Zugang zu Informationen des Beklagten - als Landesbehörde und damit grundsätzlich informationspflichtige Stelle i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NUIG - kommt hier nur § 3 Satz 1 NUIG in Betracht (vgl. bereits Nds. OVG, Beschl. v. 6.7.2020 - 2 ME 246/20 -, juris, Rn. 23).

Danach hat jede Person, ohne ein Interesse darlegen zu müssen, nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt.

Was unter einer Umweltinformation zu verstehen ist, ergibt sich aus der (bundesrechtlichen) Legaldefinition in § 2 Abs. 3 UIG, dessen entsprechende Anwendung auf den Anspruch nach § 3 Satz 1 NUIG hier aus § 2 Abs. 5 NUIG folgt.

Danach sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über

1. den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen;

2. Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung, Abfälle aller Art sowie Emissionen, Ableitungen und sonstige Freisetzungen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken;

3. Maßnahmen oder Tätigkeiten, die

a) sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder auf Faktoren im Sinne der Nummer 2 auswirken oder wahrscheinlich auswirken oder

b) den Schutz von Umweltbestandteilen im Sinne der Nummer 1 bezwecken; zu den Maßnahmen gehören auch politische Konzepte, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Abkommen, Umweltvereinbarungen, Pläne und Programme;

4. Berichte über die Umsetzung des Umweltrechts;

5. Kosten-Nutzen-Analysen oder sonstige wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die zur Vorbereitung oder Durchführung von Maßnahmen oder Tätigkeiten im Sinne der Nummer 3 verwendet werden, und

6. den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, die Lebensbedingungen des Menschen sowie Kulturstätten und Bauwerke, soweit sie jeweils vom Zustand der Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 oder von Faktoren, Maßnahmen oder Tätigkeiten im Sinne der Nummern 2 und 3 betroffen sind oder sein können; hierzu gehört auch die Kontamination der Lebensmittelkette.

Nicht legal definiert ist hingegen, was genau unter den in Nr. 1 (nicht abschließend) angeführten "Umweltbestandteilen" i. S. d. (N)UIG zu verstehen ist.

Zur Auslegung ist aus systematischen und kompetenzrechtlichen Gründen der primärrechtliche Begriff der "Umwelt" heranzuziehen (ebenso BVerwG, Urt. v. 30.1.2020 - 10 C 11/19 -, juris, Rn. 25). Denn das UIG setzt die Umweltinformationsrichtlinie 2003/4/EG um und übernimmt in § 2 Abs. 3 UIG dessen in Art. 2 Nr. 1 enthaltene Begriffsbestimmungen nahezu wortgleich. Weil diese Richtlinie wiederum auf dem Primärrecht beruht, hat sie die Grenzen der jeweiligen Kompetenzgrundlage zu beachten, auf der sie erlassen worden ist. Nach der Systematik des AEUV, die insoweit mit dem beim Erlass der Umweltinformationsrichtlinie geltenden primären Europarecht, hier dem EGV, übereinstimmt, sprechen die Formulierungen der Art. 153 Abs. 1 Buchst. a), 114 Abs. 4 AEUV dafür, die "Arbeitsumwelt" (vgl. zu diesem Begriff etwa Eichenhofer, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl., Art. 153, Rn. 15) von der "Umwelt" i. S. d Art. 191 f. AEUV zu unterscheiden; ansonsten wäre die gesonderte Erwähnung dieses Bereichs in den genannten Vorschriften überflüssig (Epiney, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 108. EL August 2025, AEUV, Art 191, Rn. 9; ebenso etwa D. Winkler, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der EU; 86. EL September 2025, AEUV Art. 191 Rn. 63, m. w. N. in Fn. 2) und würde sich nicht erklären, warum in Art. 114 Abs. 4 AEUV "auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz" abgestellt wird. Die Arbeitsumwelt ist dabei nicht, wie vom Kläger geltend gemacht, lediglich ein spezieller Teilbereich des Umweltschutzes, sondern eigenständig. So gehört etwa die in Art. 153 Abs. 1 Buchst. a) AEUV ausdrücklich angeführte "Sicherheit der Arbeitnehmer" zwar zur "Arbeitsumwelt", aber nicht zur "Umwelt". Auch bezüglich der menschlichen Gesundheit besteht kein Überschneidungsbereich. Der Regelungsbereich der "Arbeitsumwelt" betrifft nämlich gerade nicht den Schutz der Allgemeinbevölkerung, sondern ist auf den Schutz der Arbeitnehmer als solcher bzw. den Gesundheitsschutz bei der Arbeit begrenzt (vgl. Benecke, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, a. a. O., AEUV, Art. 153, Rn. 19; Eichenhofer, a. a. O., Art. 153, Rn.15), wobei der Begriff des Arbeitnehmers in diesem Zusammenhang jede Person erfasst, die eine echte und tatsächliche Berufstätigkeit unter Anleitung anderer Personen und gegen Bezahlung ausübt (vgl. Benecke, a. a. O., AEUV, Art. 153, Rn. 15 f.), also nach deutschem Recht auch Beamte und Richter einschließt.

Eine Bestandsaufnahme des Tätigkeitsbereichs der Union auf dem Gebiet der Arbeitsumwelt lässt sich dabei etwa dem Strategischen Rahmen der EU für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz zuletzt für die Jahre 2021 - 2027 entnehmen (COM[2021] 323 final), in dem unter I.2.3 unter der Überschrift "Stärkung der Vorsorge" eingehend auf die Bedeutung des Arbeitsschutzes "in Krisenzeiten wie der COVID-19- Pandemie" verwiesen wird.

Diese primärrechtliche Differenzierung zwischen "Arbeitsumwelt" und "Umweltschutz" kommt dementsprechend auch im Sekundärrecht zum Ausdruck, so insbesondere in der Regelung in Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 v. 11.6.2008, S. 1, geändert durch Richtlinie 2015/1480/EU v. 28.8.2015, ABl. L 226, S. 4). Luft ist danach die Außenluft in der Troposphäre mit Ausnahme von Arbeitsstätten im Sinne der Richtlinie 89/654/EWG, an denen Bestimmungen für Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz gelten und zu denen die Öffentlichkeit normalerweise keinen Zugang hat. Gleiches gilt nunmehr nach Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie (EU) 2024/2881 vom 23. Oktober 2024 über Luftqualität und saubere Luft für Europa. Ebenso wird "Lärm am Arbeitsplatz" in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49/EG vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm (ABl. L 189 vom 18.7.2002, S. 12 ff.) vom Regelungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen. Vor der Gefährdung durch physikalische Einwirkungen (elektromagnetische Felder) werden durch die Richtlinie 2013/35/EU (ABl. L 179, S. 1) speziell nur Arbeitnehmer geschützt.

Die Umweltinformationsrichtlinie ist dementsprechend "insbesondere auf Artikel 175 Absatz 1" des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (entsprechend heute Art. 192 AEUV) gestützt, also als Regelung auf dem Gebiet des Umweltschutzes erlassen worden, ohne jedoch - und sei es nur in den Erwägungsgründen - ansatzweise darauf hinzuweisen, dass sie sich auch auf Informationen zur Arbeitsumwelt beziehen soll. Dagegen spricht zudem ihr Sinn und Zweck. Denn Regelungen zur Arbeitsumwelt sind, anders als im Bereich des Umweltschutzes, häufig nicht oder, wie etwa bei Arbeitszeiten oder Urlaubsansprüchen, nicht abschließend staatlich gesetzt. Sie werden vielmehr im Rahmen des staatlichen Rechts vorrangig von den Arbeitgebern und Arbeitnehmern sowie deren Interessenvertretungen bzw. Sozialpartnern getroffen. Insoweit ist schon zweifelhaft, ob ein Interesse der Öffentlichkeit anzuerkennen ist, über solche Regelungen etwa in Tarifverträgen im Einzelnen informiert zu werden. Jedenfalls wäre dann zur Kenntnis der tatsächlichen Lage auf diesem Gebiet der Kreis der Informationspflichtigen entsprechend insbesondere auf alle Arbeitgeber auszuweiten und nicht im Kern auf Hoheitsträger zu begrenzen, wie dies nach den Art. 2 Nr. 2, Art. 3 Abs. 1 der Umweltinformationsrichtlinie der Fall ist.

Hiernach beziehen sich spezifisch arbeitsumweltbezogene Regelungen nicht auf den Zustand von "Umweltbestandteilen" i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG. Soweit das OVG Berlin-Brandenburg (Beschl. v. 9.2.2015 - OVG 12 N 11/14 - juris, Rn. 4) Daten (wohl) über eine Chemikalien-Luftbelastung am Arbeitsplatz als von § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG umfasst angesehen und zur Begründung u. a. darauf verwiesen hat, dass sie gerade zum Zwecke des Arbeitsschutzes erhoben worden seien, fehlt eine nähere Auseinandersetzung mit der o. a. Frage, warum solche Daten dann nicht zur "Arbeitsumwelt" gehören. Im Übrigen ist diese Rechtsprechung schon deshalb nicht auf die vorliegende Fallgestaltung übertragbar, weil es hier gerade nicht um Daten über eine gemessene Virenlast an Arbeitsplätzen in der niedersächsischen Justiz geht.

Hiernach enthalten die umstrittenen Erlasse keine Umweltinformationen i. S. d. § 2 Abs. 3 UIG.

Allenfalls einschlägig ist § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a) UIG, der sich - soweit hier relevant - auf Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten bezieht, die sich auf Umweltbestandteile i. S. d. Nr. 1 zumindest wahrscheinlich auswirken.

Zwar bezieht sich der abschließende Zusatz, wonach zu den Maßnahmen u. a. Verwaltungsvorschriften, wie hier die umstrittenen Erlasse, gehören, auch auf den Buchst. a), und ist es nicht erforderlich, dass sich die umstrittene Maßnahme nachteilig auf Umweltbestandteile auswirken muss.

Es mangelt aber an der zusätzlich erforderlichen Auswirkung auf "Umweltbestandteile"; betroffen ist stattdessen die davon zu unterscheidende "Arbeitsumwelt" in der niedersächsischen Justiz. Zielrichtung der Erlasse ist es, die Funktionsfähigkeit der niedersächsischen Justiz unter Pandemiebedingungen aufrechtzuerhalten. Dazu und als Ausdruck der Pflicht des Arbeitgebers bzw. des Dienstherrn zur Fürsorge für Leben und Gesundheit seiner Beschäftigten enthalten die Erlasse eine Vielzahl verschiedener Regelungen, darunter insbesondere solche, die das Infektionsrisiko innerhalb der Gerichtsgebäude, aber auch an sonstigen Arbeitsplätzen von Justizangehörigen begrenzen sollen. Diesem Ziel dienen unter anderem Zutrittsbeschränkungen, Vorgaben für das Verhalten innerhalb der Justizgebäude, Regelungen zur Gestaltung des Home-Office, Einlasskontrollen, Kontaktinformationen für Justizbeschäftigte und Abstandsregelungen. Insgesamt sollen so dienstbedingte Ansteckungen jeder Art - Schmierinfektionen, Tröpfcheninfektionen und auch mögliche Infektionen durch die Inhalation aerosolbelasteter Luft - vermieden werden. Diese Maßnahmen zielen darauf ab, eine Verbreitung von Viren durch "Arbeitnehmer" der niedersächsischen Justiz an ihrem Arbeitsplatz oder ihre dortige Ansteckung zu verhindern, so dass es sich um Regelungen der "Arbeitsumwelt" der niedersächsischen Justiz, nicht jedoch um solche handelt, die - und sei es nur mittelbar - den Schutz der "Luft" als Umweltbestandteil betreffen. Der Schutz der Allgemeinheit vor einer Infektion ist vielmehr Gegenstand von vorrangigen Verordnungen des Landes gewesen, und zwar beginnend mit der Verordnung vom 27. März 2020 (Nds. GVBl. S. 48). In seiner Eigenschaft als Herausgeber von Erlassen ist der Beklagte ohnehin auf die Regelung von innerdienstlichen Angelegenheiten unter zusätzlicher Beachtung der richterlichen Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 1 GG beschränkt.

Erst recht bezwecken die Erlasse i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. b) UIG daher nicht den Schutz von Umweltbestandteilen (vgl. Beschluss des 2. Senats des entscheidenden Gerichts v. 6. Juli 2020 - 2 ME 246/20 -, juris, Rn. 17 f.).

Die Erlasse enthalten im Übrigen schon keine Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen, etwa den der Innen- oder Außenluft, i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG (ebenso Nds. OVG, Beschl. v. 6.7.2020 - 2 ME 246/20 -, juris, Rn. 14) oder über Emissionen i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG (Nds. OVG, Beschl. v. 6.7.2020, a. a. O., Rn. 20 f.) oder über den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG (Nds. OVG, Beschl. v. 6.7.2020, a. a. O., Rn. 22.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zur Klärung der in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beantworteten Frage zu, ob nach § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch Journalisten als Kläger grundsätzlich ihre Wohnanschrift angeben müssen.

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