Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 3987/02

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für den A. vom 28. Dezember 1999 und teilweiser Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Bundesministeriums für G. , T. , G. und K. vom 17. April 2000 verpflichtet, dem Kläger ab dem 1. Juli 1999 die Überleitungszulage nach Art. 14 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 ohne Kürzung um Bestandteile des Familienzuschlages zu gewähren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Beschluss ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

G r ü n d e

Der Kläger steht als Leitender Regierungsdirektor (Bes.Gr. A 16) im Dienst der Beklagten. Neben den Bezügen aus dem BBesG bezog er bis zuletzt im Januar 2001 auf der Grundlage des Art. 14 § 1 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 - Dienstrechtsreformgesetz - (BGBl. I S. 322) eine Überleitungszulage zum Ausgleich der durch jenes Gesetz begründeten Verringerung seiner Grundbezüge (Grundgehalt und sog. Ortszuschlag 1).

Mit Schreiben vom 7. Juli 1999 rügte er unter Bezugnahme auf die Gehaltsmitteilung ab Juli 1999 die Höhe seiner Bezüge und beantragte, u.a. die Überleitungszulage nicht um den Bestandteil des Familienzuschlages zu verringern.

Mit Bescheid vom 28. Dezember 1999 lehnte das Bundesamt für den A. unter anderem diesen Antrag ab. Nach Art. 14 § 1 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz verringere sich die Überleitungszulage vom Tage nach Inkrafttreten dieses Gesetzes bei allgemeinen Erhöhungen der Dienstbezüge zu einem Drittel des Erhöhungsbetrages. Da sich die Erhöhung der Bezüge durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern vom 19. November 1999 (BBVAnPG 1999) auch auf die Familienzuschläge auswirke, sei die Überleitungszulage auch um ein Drittel des auf den Familienzuschlag entfallenden Erhöhungsbetrags zu kürzen.

Mit seinem unter dem 3. Januar 2000 erhobenen Widerspruch verwies der Kläger u.a. auf Abschnitt II 1.4. der Ersten Durchführungshinweise des BMI zum Dienstrechtsreformgesetz vom 14. April 1997 - D II 1 - 221 020 - 3/2 - (GMBl. S. 210). Danach werde die Überleitungszulage nur durch Erhöhungen des Grundgehaltes, nicht aber durch Verbesserungen anderer Bezügebestandteile aufgezehrt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 17. April 2000, dem Kläger ausgehändigt am 26. April 2000, wies das Bundesministerium für G. , T. , G. und K. u.a. diesen Widerspruch zurück. Abschnitt II Nr. 14 der vom Kläger herangezogenen Hinweise sei im Hinblick auf die Aufzehrung der Überleitungszulage mit Rundschreiben des BMI vom 19. Oktober 1998 - D II 3 - 221 020/11 (GMBl. S. 837) neu gefasst worden. Die Kürzung der Überleitungszulage beschränke sich danach nicht nur auf die Erhöhung des Grundgehaltes.

Der Kläger hat am 25. Mai 2000 hiergegen Klage erhoben. Soweit er sich mit der Klage zugleich gegen die Minderung der Besoldungsanpassung von 3,1 % auf 2,9 % zum Zwecke der Bildung einer Versorgungsrücklage gewendet hat, hat das Verwaltungsgericht die Klage mit Beschluss vom 13. Juni 2002 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 15 K 5200/02 fortgeführt.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für den A. vom 28. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundesministeriums für G. , T. , G. und K. vom 17. April 2000 zu verpflichten, dem Kläger seine Besoldungsbezüge ab Juli 1999 dergestalt zu zahlen, dass die Aufzehrung der Überleitungszulage auf Erhöhungen des Grundgehaltes beschränkt bleibt,

abgelehnt.

Die mit Beschluss des Senates vom 16. September 2003 - den Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 19. September 2003 - zugelassene Berufung haben diese am 8. Oktober 2003 durch Bezugnahme auf ihre Ausführungen in dem Schriftsatz zur Begründung ihres Antrags auf Zulassung der Berufung begründet.

Der Kläger macht im wesentlichen die Verfassungswidrigkeit der Regelung über das Abschmelzen der Überleitungszulage aus Art. 14 § 1 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz bei allgemeinen linearen Besoldungserhöhungen geltend.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für den A. vom 28. Dezember 1999 und teilweiser Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Bundesministeriums für G. , T. , G. und K. vom 17. April 2000 zu verpflichten, ihm ab dem 1. Juli 1999 die Überleitungszulage nach Art. 14 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 ohne Kürzung um Bestandteile des Familienzuschlages zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus: Die Regelung über die Aufzehrung der Überleitungszulage bei allgemeinen Erhöhungen von Dienstbezügen sei verfassungsmäßig und erfasse entsprechend der Definition der Dienstbezüge in § 1 Abs. 2 BBesG auch Besoldungserhöhungen, die die Familienzuschläge beträfen. Auf § 13 Abs. 4 BBesG könne nicht zurückgegriffen werden, weil sich die dortige Definition ausschließlich auf die Regelungen in § 13 Abs. 1 und 3 BBesG beziehe. Die Vorschrift stehe zudem in Widerspruch zu den zu Art. 14 § 1 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz ergangenen Durchführungshinweisen des BMI. Für den Fall, dass das Gericht ihren Ausführungen nicht folgen können, werde um Zulassung der Revision gebeten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Bände) Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet auf der Grundlage des § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss, weil er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung für nicht erforderlich hält. Die Beteiligten sind dazu vorher gehört worden (§ 130 a Satz 2 VwGO); ihrer Zustimmung bedarf es nicht.

Die zugelassene Berufung hat Erfolg.

Die Berufung ist zulässig. Insbesondere genügte der fristgerecht gemäß § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung bei Gericht eingegangene Schriftsatz des Klägers zur Begründung der Berufung den Anforderungen aus § 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Danach muss die Berufungsbegründung einen bestimmten Antrag und die Darlegung der rechtlichen oder tatsächlichen Gründen enthalten, aus denen der Berufungsführer das angefochtene Urteil für unrichtig und änderungsbedürftig hält.

Der Kläger hat zwar in jenem Schriftsatz keinen ausdrücklichen Antrag formuliert und über die Bezugnahme auf seine Darlegungen zur Begründung seines Antrages auf Zulassung hinaus keine weiteren Gründe angeführt, weshalb er das Urteil für unrichtig und änderungsbedürftig hält. Dies war indes vorliegend entbehrlich. Im Einzelfall genügt eine auf die erfolgreiche Begründung des Zulassungsantrags verweisende Berufungsbegründung den gesetzlichen Erfordernissen, wenn damit hinreichend zum Ausdruck gebracht wird, dass, in welchem Umfang und weshalb das erstinstanzliche Urteil weiterhin angefochten wird.

Vgl. BVerwG Beschlüsse vom 2. Oktober 2003 - 1 B 33/03 - DVBl. 2004, 125 = NVwZ-RR 2004, 220, und vom 7. März 2003, - 2 B 32/02 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt die Bezugnahme des Klägers auf sein Zulassungsvorbringen. Die in Bezug genommenen Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit der Vorschrift über das Abschmelzen der Überleitungszulage bei linearen Erhöhungen von Dienstbezügen im Rahmen des Zulassungsverfahren lassen hinreichend die Gründe erkennen, aus denen das angefochtene Urteil nach Auffassung des Klägers der Aufhebung unterliegen soll. Damit sind für eine Entscheidung über das Begehren des Klägers im Berufungsverfahren maßgebliche Gesichtspunkte angesprochen. Die Ausführungen geben dem Senat auch keinen Anlass zu Zweifeln, dass sich der Kläger im Berufungsverfahren wie im Klage- und Verwaltungsverfahren weiterhin nur gegen die Anrechnung von Bestandteilen des Familienzuschlages auf die ihm gewährte Überleitungszulage wendet und entsprechend die Verpflichtung der Beklagten verfolgt, ihm ab dem 1. Juli 1999 die Überleitungszulage nach Art. 14 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 - Dienstrechtsreformgesetz - (BGBl. I S. 322) ohne Kürzung um Bestandteile des Familienzuschlages zu gewähren. Ein Absehen von einem Abschmelzen der Überleitungszulage im Übrigen, etwa um Bestandteile des Grundgehaltes einschließlich allgemeiner Stellenzulagen, hat der Kläger demgegenüber zu keiner Zeit gegenüber der Beklagten beansprucht.

Die Berufung ist auch begründet.

Das zulässige Verpflichtungsbegehren des Klägers

vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 21.Januar 1977 - VI C 62.74 -, BVerwGE 52, 26, und vom 28. Januar 1988 - 2 C 66/86 -, ZBR 1988, 220; den Entscheidungen lagen in vergleichbaren Fragestellungen ebenfalls Verpflichtungsanträge zugrunde,

ist begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihm die Überleitungszulage nach Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 1 Dienstrechtsreformgesetz ohne Kürzung um Bestandteile des Familienzuschlages gewährt. Die von der Beklagten für die Zeit ab dem 1. Juli 1999 vorgenommene Anrechnung von einem Drittel des Betrages, um den sich die dem Kläger zustehenden Familienzuschläge beginnend mit dem BBVAnpG 1999 erhöht haben, ist rechtswidrig.

Rechtsgrundlage für die Gewährung der Überleitungszulage an den Kläger ist Art. 14 § 1 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz. Nach Satz 1 des Abs. 1 werden Verringerungen des Grundgehalts aufgrund dieses Gesetzes, d.h. Einkommensminderungen infolge der Überleitung in die neue Grundtabelle, durch eine ruhegehaltfähige Überleitungszulage ausgeglichen. Ihre Höhe ergibt sich nach Satz 2 aus dem Unterschiedsbetrag zwischen dem nach bisherigem Recht zustehenden Grundgehalt, Ortzuschlag der Stufe 1 und allgemeiner Stellenzulage und dem nach diesem Gesetz zustehenden Grundgehalt und allgemeiner Stellenzulage. Eine Aufzehrung der Überleitungszulage erfolgt nach Satz 3 Halbsatz 1 der Vorschrift vom Tage nach Inkrafttreten dieses Gesetzes bis zur vollen Höhe der Bezügeverbesserung bei Erhöhungen des Grundgehaltes durch Aufsteigen in den Stufen sowie durch die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt, nach Halbsatz 2 lediglich zu einem Drittel des Erhöhungsbetrages bei "allgemeinen Erhöhungen der Dienstbezüge".

Dabei sind Dienstbezüge im Sinne dieser Vorschrift nicht umfassend im Sinne des § 1 Abs. 2 BBesG zu verstehen, nach dem neben Grundgehalt, Stellenzulagen und weiteren Bezügebestandteilen insbesondere auch der Familienzuschlag zu den Dienstbezügen zählt, die zur Besoldung gehören. Vielmehr knüpft die Regelung in Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 Dienstrechtsreformgesetz (nur) an die in Satz 2 umschriebenen Dienstbezüge an. Erhöhungen des Familienzuschlages - wie sie vorliegend in Streit stehen - führen demgegenüber zu keiner Verringerung der Überleitungszulage aus Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 1 Dienstrechtsreformgesetz. Eine Anrechnung durfte nicht erfolgen.

Ein entsprechendes Verständnis von der nur begrenzten Anzahl von Dienstbezügen, deren allgemeine Erhöhung zu einer Verringerung der Überleitungszulage um (nur) ein Drittel des Erhöhungsbetrages führen, erschließt sich schon aus dem Regelungszusammenhang, insbesondere aus den vorausgestellten Sachverhalten, in denen eine Bezügeverbesserung zur vollen Anrechnung auf die Überleitungszulage führt. Die dort geregelten Sachverhalte belegen, dass dem Beamten der durch Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 1 Dienstrechtsreformgesetz eingeräumte Besitzstand in Bezug auf die Höhe der ihm nach den bisherigen gesetzlichen Vorschriften zustehenden Grundbezüge (sprich: Grundgehalt, bisheriger Ortzuschlag 1 und Stellenzulagen) zunächst belassen bleiben soll. Finanzielle Einkommenseinbußen durch das Dienstrechtsreformgesetz in diesem Bereich sollen ausgeglichen werden. Die Sachverhalte, in denen Bezügeverbesserungen zur vollen Anrechnung kommen, beschränken sich entsprechend auch auf solche, die zu Verbesserungen derjenigen Dienstbezüge führen, um deren Ausgleich es geht. Sachverhalte, die zu einer Erhöhung anderer Bezügebestandteile führen, wie etwa Veränderungen der persönlichen Verhältnisse, die einen Anspruch auf Familienzuschlag bzw. höheren Familienzuschlag begründen, bleiben demgegenüber außer Betracht. Dann ist es aber auch nur konsequent, dass die Regelung über eine weitere teilweise Anrechnung von Verbesserungen der Bezüge schon im Falle linearer Erhöhungen von Bezügen ebenfalls nur die Dienstbezüge betrifft, deren Ausgleich die Überleitungszulage dient. Nur allgemeine Erhöhungen dieser Dienstbezüge führen zur Anrechnung.

Im Ergebnis ebenso: Clemens/Millak, BBesG, § 13 Teil II 7.1, zu § 1 der Übergangsvorschrift (Überleitungszulage).

Dem entspricht auch die Zielsetzung des Gesetzgebers. Zur Begründung des Gesetzentwurfes, der hier unverändert Gesetz geworden ist, ist ausdrücklich angeführt: "Die Überleitungszulage verringert sich durch Erhöhungen des Grundgehaltes. Erhöhungen anderer Dienstbezüge werden nicht berücksichtigt, ebenso wenig Leistungsprämien und Zulagen, die aufgrund des § 42 a des BBesG gezahlt werden."

Vgl. BT-Dr. 13/3994, S. 49.

Der Begriff der Dienstbezüge entspricht insoweit dem Begriff, wie er in Zusammenhang mit den Regelungen einer Ausgleichszulage nach § 13 BBesG vom Gesetzgeber verwendet worden ist. Hier ist mit dem Dienstrechtsreformgesetz ebenfalls eine umfassende Änderung erfolgt und in Abs. 4 ausdrücklich aufgenommen, dass mit Dienstbezügen i.S.d. Vorschrift (nur) Grundgehalt, Amts- und Stellenzulagen gemeint sind sowie Überleitungs- und Ausgleichszulagen, soweit sie wegen des Wegfalls oder der Verminderung der genannten Bezügebestandteile gewährt werden. Im Zusammenhang des Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 3 Dienstrechtsreformgesetz ist zwar keine entsprechende Regelung formuliert. Sie war indes entbehrlich. Denn das entsprechend eingeschränkte Verständnis des Gesetzgebers von den Dienstbezügen, die zu einem Aufzehren der Überleitungszulage führen sollen, wie es im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommen ist, erschließt sich im Rahmen des Art.14 § 1 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz - wie dargestellt - ohne weiteres schon aus dem Regelungszusammenhang und hat damit hinreichenden Ausdruck im Gesetz gefunden, ohne dass es hierzu einer weiteren, § 13 Abs. 4 BBesG vergleichbaren Regelung bedurft hätte.

Werden lineare Erhöhungen des Familienzuschlages nach alledem von den Regelungen über das Abschmelzen der Überleitungszulage nicht erfasst, bedarf auch die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die Anrechnung von linearen Erhöhungen im Übrigen verfassungsmäßig ist, keiner besonderen Vertiefung. Insoweit ist vielmehr nur auf folgendes hinzuweisen:

Der Gesetzgeber kann die Struktur der Besoldungsordnung, die Struktur des Beamtengehaltes und die Zahlungsmodalitäten innerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht, für die Zukunft ändern. Er ist dabei befugt, die Gehaltsbeträge, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessene Alimentierung liegen, sogar ohne Ausgleich zu kürzen. Einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des erlangten Besitzstandes in Bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen gibt es nicht.

So ausdrücklich: BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1999 - 2 BvR 544/97 -, NVwZ 1999, 1328 - zur Neukonzeption der Besoldungstabelle der Besoldungsgruppe A durch das Dienstrechtsreformgesetz.

Deshalb liegt es auch grundsätzlich in dem weiten Ermessens des Gesetzgebers, aus den gegebenen Gründen den betroffenen Beamten die Bezüge nicht zu kürzen, sondern sie nur eingeschränkt an den folgenden linearen Erhöhungen eben dieser Bezüge teilhaben zu lassen, wie es in Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 3 Dienstrechtsreformgesetz geregelt ist.

Bedenken im Hinblick auf den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG könnten sich - wegen Fehlens einer hinreichenden sachlichen Anknüpfung - allenfalls ergeben, wenn die streitige Aufzehrungsregelung auch dann greifen würde, wenn sich solche Bezügebestandteile erhöhen, deren Ausgleich durch die Ausgleichzulage nicht bezweckt ist. Wegen der soeben dargelegten eingeschränkten Bedeutung von Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 Dienstrechtsreformgesetz bestehen indes keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die von dem Kläger angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,

Urteil vom 15. November 1971 - 2 BvF 1/70 -, BVerfGE 32, 199,

aus der schon der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelung über ein Abschmelzen der Überleitungszulage bei allgemeinen Erhöhung der Dienstbezüge abgeleitet hat,

vgl. BT-Dr. 13/3994,77,

führt zu keiner anderen Beurteilung. Die Entscheidung betraf die Garantie einer Ausgleichszulage in § 11 Abs. 2 des Hessischen Gesetzes über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (GVBl. I S. 201). Mit jenem Gesetz hatte das Land Hessen die bisherige Zuordnung der Richter in die Besoldungsgruppen der Beamten aufgehoben. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in jener Entscheidung dazu, dass die Regelung über das Abschmelzen der Überleitungszulage verfassungskonform nur dahin verstanden werden könne, dass lineare Besoldungserhöhungen nicht erfasst seien, weil sich ansonsten ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergebe, ist auf den hier streiten Regelungszusammenhang nicht übertragbar. Jene Entscheidung knüpfte an die Besonderheit an, dass nur für einen Teil der Beamten und Richter sich die Besoldungsstruktur verändert hatte und der Überleitungszulage in jenem Gesetz die erklärte Absicht zugrunde lag, die betroffenen Richter vorbehaltlich entsprechender Änderungen durch Beförderung oder Stufenaufstieg im Grunde für die Übergangszeit so zu behandeln, als wären sie noch in ihrer alten Besoldungsgruppe. Demgegenüber ist die den hier streitigen Ausgleich erfordernde Änderung der Besoldungsstruktur durch das Dienstrechtsreformgesetz nicht vergleichbar eingeschränkt und hat sich der Gesetzgeber im Übrigen ersichtlich darauf beschränken wollen, keinen weiteren Rechtsstand zu schützen, sondern nur einen rasch aufzehrbaren Besitzstand zu begründen.

Vgl. Clemens/Millak, a.a.O., Teil II § 13 BBesG 7.1, zu § 1 der Übergangsvorschrift (Überleitungszulage).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht erfüllt sind. Die von der Beklagten angeregte Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung erscheint dem Senat nicht angezeigt. Für die Frage, ob auch Erhöhungen des Familienzuschlages zur Abschmelzung der Überleitungszulage aus Art. 14 § 1 Abs. 1 Satz 1 Dienstrechtsreformgesetz führen, sieht der Senat in Ansehung der im Gesetzgebungsverfahren klar zum Ausdruck gekommenen gegenteiligen Absicht des Gesetzgebers, die - wie dargelegt - im Regelungszusammenhang der Abschmelzungstatbestände des Art. 14 § 1 Satz 3 Dienstrechtsreformgesetz auch ihre hinreichende Anknüpfung im Gesetz gefunden hat, keinen weiteren Klärungsbedarf im Rahmen eines Revisionsverfahrens.

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