Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 13 K 2698/04

Tenor

Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchbescheides der Bezirksregierung E vom 31. März 2004, soweit diese dem Widerspruch des Klägers nicht abgeholfen hat, verurteilt, dessen dienstlichen Beurteilung vom 2. Oktober 2002 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen seine zum Stichtag 1. April 2002 gefertigte Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. März 2002. Grundlage hierfür waren die „Richtlinien für die dienstliche Beurteilung zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen" (Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2001, MBl. NRW. 2002, S. 56 [BRL]).

Der 1948 geborene Kläger steht seit 1977 im Landesdienst. Er war zunächst bei der Bezirksregierung N1 und dann bei der Bezirksregierung E tätig. Er wurde am 4. Mai 1979 zum Regierungsrat, am 4. November 1981 zum Oberregierungsrat, in der Folge am 27. März 1986 zum Regierungsdirektor und während der Zeit seiner Versetzung zum Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen und der damit einhergehenden Beurlaubung für verschiedenen Tätigkeiten bei der (Landtagsfraktion der) FDP am 22. Dezember 1989 zum Ministerialrat (Besoldungsgruppe A 16) ernannt. Seit seiner Rückkehr zur Bezirksregierung E ist er dort als Leitendender Regierungsdirektor tätig.

Der Kläger war im Beurteilungszeitraum als Hauptdezernent (Dezernat 00 - Wasserwirtschaft) eingesetzt. Seit dem 1. Mai 2004 ist er als Hauptdezernent im Dezernat 00 (Luftverkehr für die Regierungsbezirke L und E) tätig.

In der Beurteilung vom 6. April 1999, die der hier streitgegenständlichen vorausging, hatte der Kläger die Leistungsnote „4 Punkte" erhalten.

Das nachfolgende hier gegenständliche Beurteilungsverfahren wurde mit einem Beurteilungsgespräch zwischen dem Kläger und dem Abteilungsleiter T als seinem unmittelbaren Vorgesetzten eingeleitet, das am 11. April 2002 stattfand.

Zur Vorbereitung der Beurteilungen für den höheren Dienst wurden am 21. Mai 2002 und am 4. Juni 2002 zwei Besprechungen zur Maßstabsbildung durchgeführt.

Der für den Kläger durch Abteilungsleiter T unter dem 26. Juli 2002 gefertigte Beurteilungsvorschlag kam zu einer Leistungsbeurteilung mit der Note „3 Punkte" (= entspricht voll den Anforderungen). Die Befähigungsbeurteilung bescheinigte dem Kläger überwiegend „C" (= das Merkmal ist stärker ausgeprägt). Der Vorschlag enthielt keine Aussage über die Beförderungseignung.

Der höhere Vorgesetzte, Regierungsvizepräsident S, stimmte der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung und der Beurteilung der Befähigung unter dem 22. August 2002 zu und schlug ebenfalls eine Bewertung der Gesamtleistung mit „3 Punkte" vor. In der unter dem 2. Oktober 2002 durch den Endbeurteiler, Regierungspräsidenten C, gefertigten Gesamtbewertung stimmte dieser der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung und der Beurteilung der Befähigung ebenfalls zu und behielt die Gesamtnote „3 Punkte" bei.

Die Beurteilung wurde dem Kläger am 31. Oktober 2002 ausgehändigt und am 15. November 2002 vom Erstbeurteiler mit ihm besprochen.

In der Folge wurde für die bei der Bezirksregierung E gebildeten Vergleichsgruppen „Geschäftsbereich Innenministerium Nordrhein-Westfalen/höherer nichttechnischer Verwaltungsdienst - Besoldungsgruppen A 14 und A 15" der Beurteilungsspiegel durch Schreiben vom 29. November 2002 bekannt gegeben. Für die Vergleichsgruppe A 16 wurde nach dem genannten Schreiben wegen deren geringer Größe zur Wahrung der Vertraulichkeit kein Spiegel veröffentlicht.

Der Kläger erhob am 4. November 2002 Widerspruch. Diesen begründete er im Wesentlichen damit, dass die Anwendung der BRL rechtswidrig sei, da diese wiederum selbst wegen Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot rechtswidrig seien. Denn sie würden den Beamten nur in „weiblicher Form" kennen. Zudem sei die Vergleichsgruppe „A 16 allgemeine und innere Verwaltung" mit nur sieben Beamten zu klein für die Anwendung einer Quotenregelung. Es sei eine Quote von ein Mal „5 Punkte", ein Mal „4 Punkte" und fünf Mal „3 Punkte" festgelegt worden. Im Übrigen sei die Beurteilung nicht unter den Gesichtspunkten von Leistung und Befähigung erfolgt, sondern nur im Hinblick darauf, wessen spätere Beförderung zum Abteilungsleiter unter Sympathiegesichtspunkten erwünscht sei. In der Sache sei für ihn die „Reduzierung auf das Mittelmaß" nicht verständlich, da er zuvor immer überdurchschnittlich beurteilt worden sei. Es handele sich um eine politisch motivierte Beurteilung, denn nach der Rückkehr aus dem Landtag sei ihm durch Staatssekretär S1 gesagt worden, dass seine „Farbe nicht in dieses Haus" passe. Zudem sei ihm die Beförderungseignung abgesprochen worden, was wohl der eigentliche Grund für die niedrige Note sei.

Die Bezirksregierung E half durch Bescheid vom 31. März 2004 dem Widerspruch insoweit ab, als der Beurteilung das Votum „für eine Beförderung geeignet" hinzugefügt wurde, und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Weder sei gegen das Gleichstellungsgesetz verstoßen worden, noch sei eine unzulässige Vergleichsgruppe gebildet worden, denn Nr. 6.3.4 BRL sehe die Möglichkeit einer Abweichung von der Sollgröße von 30 Personen vor. Eine politische Beeinflussung sei auszuschließen, da evtl. in diese Richtung getätigte Äußerungen vor dem Beurteilungszeitraum gelegen und die betreffenden Personen nicht mitgewirkt hätten.

Der Kläger hat am 20. April 2004 Klage erhoben. Er trägt unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens im Widerspruchsverfahren vor, die Annahme, dass die Beurteilung allein von der gewollten Beförderung abhängig gemacht worden sei, beruhe auf einen Gespräch mit dem Regierungsvizepräsidenten, Herrn S. Im Übrigen sei es gerichtsbekannt, dass bei der Beförderung zum Abteilungsleiter die Parteiangehörigkeit maßgeblich sei. Im Übrigen würden seine guten Leistungen dadurch dokumentiert, dass ihm der Wechsel in eine schwierige Position als Leiter des Dezernats Luftverkehr angeboten worden sei.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Widerspruchbescheides der Bezirksregierung E vom 31. März 2004, soweit diese seinem Widerspruch nicht abgeholfen hat, zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom 2. Oktober 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung beruft es sich darauf, dass die angegriffene dienstliche Beurteilung formell und materiell rechtmäßig zu Stande gekommen sei und insbesondere die Vorgaben der BRL beachte. Die Beurteilung halte sich im Beurteilungsspielraum des Dienstvorgesetzten und berücksichtige die Leistungen des Klägers im Beurteilungszeitraum. Es sei jedoch gemäß Nr. 8 BRL eine Gesamtbewertung „aufgrund des Gesamtbildes von Leistungs- und Befähigungsbeurteilung und im Hinblick auf die Anforderungen des nächsthöheren Amtes zu treffen". Deswegen müsse gerade auch die Eignung für eine mögliche Beförderung, im Falle des Klägers für einen Abteilungsleiterposten, berücksichtigt werden. Die Gründe für die Beurteilung mit „3 Punkten" ergäben sich aus dem zulässigen Vergleich mit den anderen Mitgliedern der Vergleichsgruppe unter Anlehnung an den Orientierungsrahmen der Richtsätze gemäß Nr. 6.3.3. und Nr. 6.3.4 BRL. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, „dass die Beurteilungen seit der Einführung von Beurteilungsrichtlinien mit Quotierung letztlich keinen individuellen Leistungsstand vermitteln, sondern einen relativen Leistungsstand innerhalb der Vergleichsgruppe unter Berücksichtigung eines Richtsatzes bzw. in Anlehnung an einen Richtsatz".

Der Beklagte hat auf gerichtliche Verfügung ausgeführt, „aufgrund der geringen Größe der in Rede stehenden Vergleichsgruppe ist die Einhaltung der Richtsätze des 6.3.3 BRL schwierig." Die Vergleichsgruppe sei mit ein Mal „5 Punkte", zwei Mal „4 Punkte" und vier Mal „3 Punkte" bewertet worden. Diesem Beurteilungsspiegel habe das Innenministerium nicht widersprochen.

In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des beklagten Landes ergänzende Angaben über die Maßstabsbildung und die Art und Weise der Berücksichtigung der Quotenvorgaben der BRL bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen für die sieben Mitglieder der Vergleichsgruppe „Geschäftsbereich Innenministerium Nordrhein-Westfalen/ höherer nichttechnischer Verwaltungsdienst - Besoldungsgruppen A 16" gemacht. Wegen dieser wird auf den Inhalt des Protokolls der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers in der Gestalt, die sie durch die Endbeurteilung vom 2. Oktober 2002 und den Widerspruchsbescheid des Bezirksregierung E vom 31. März 2004 gefunden hat, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch auf Aufhebung dieser Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter den - grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

So etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, ZBR 2003, 359 (360); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/05 -, veröffentlicht in JURIS und NRWE.

Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen.

So etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002, a.a.O., S. 360; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/05 -, veröffentlicht in JURIS und NRWE.

Nach diesen Maßstäben hält die angegriffene dienstlichen Beurteilung der gerichtlichen Kontrolle nicht stand.

Zwar sind zunächst keine rechtserheblichen Fehler hinsichtlich der Einhaltung des in den BRL vorgesehenen Verfahrens vorgetragen oder sonst erkennbar.

Ebenfalls lässt sich kein rechtserheblicher Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot bzw. das Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesgleichstellungsgesetz [LGG]) feststellen. Die allein gerügte Formulierung der BRL, die „die Beamtin" zum bezeichneten Gegenstand der Beurteilungsrichtlinien macht, verletzt jedenfalls keine geschützte Rechtsposition des Klägers.

Kein Rechtsfehler liegt weiter darin, dass das beklagte Land sich bei der Beurteilung an der Eignung für eine mögliche Beförderung orientiert hat, denn Beurteilungen dienen gerade auch der Vorbereitung von Personalentscheidungen.

Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, Rn. 424 m.w.N.

Denn die (letzte) dienstlichen Beurteilung ist maßgebliche Auskunftsgrundlage für die Entscheidung darüber, wem von mehreren für eine Beförderung in Betracht kommenden Beamten nach dem Prinzip der Bestenauslese Vorrang zu gewähren ist (Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz [GG], §§ 7 Abs. 1, 25 Abs. 6 Satz 1 Landesbeamtengesetz [LBG]). Die Behauptung des Klägers, hierbei seien im konkreten Fall ausschließlich Sympathiegesichtspunkte maßgeblich gewesen, ist durch nichts belegt. Gleiches gilt für den von ihm behaupteten parteipolitischen Hintergrund.

Schließlich ist nicht ersichtlich, dass das beklagte Land von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen wäre.

Jedoch erweist sich die angefochtene Beurteilung als rechtswidrig, weil die Grenzen des Beurteilungsspielraums überschritten sind. Die an der Erstellung der Beurteilung maßgeblich Beteiligten haben bei ihrer wertenden Entscheidung unzulässige Kriterien herangezogen.

Das beklagte Land hat nach den Ausführungen seiner Vertreter, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, zur Beurteilung des Klägers und der weiteren sechs Personen der Besoldungsgruppe A 16 in der allgemeinen inneren Verwaltung entsprechend der Vorgaben von Nr. 6.3.4 BRL diese in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst. Die Beurteilung ist dann „unter Beachtung des Orientierungsrahmens der Richtlinie" bzw. „in Anlehnung" an die Richtsätze durchgeführt worden. Man sei - so das beklagte Land - dabei „von den Richtsätzen ausgegangen", habe sich zwar nicht „sklavisch" an diese gehalten, jedoch eine Bewertung von mehr als „3 Punkte" bei mehr als 50 % der in der Vergleichsgruppe vorhandenen Beamten vermieden. Weiter sei berücksichtigt worden, dass eine differenzierte Bewertung unter „Anlehnung an die Quoten" vorgegeben sei und deren Einhaltung durch das Innenministerium überwacht werde. Dies habe zu dem Beurteilungsspiegel von ein Mal „5 Punkte", zwei Mal „4 Punkte" und vier Mal „3 Punkte" geführt.

Diese Vorgehensweise erweist sich als rechtswidrig.

Grundsätzlich ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie sie hier in Nr. 6.3.3 und 6.3.4 BRL vorgesehen ist, rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197 (198); zuletzt bestätigt durch Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, DÖV 2006, 345; Urteil der Kammer vom 17. März 2006 - 13 K 6149/04-.

Die rechtmäßige Anwendung der Richtsatzwerte setzt jedoch voraus, dass die Vergleichsgruppe - zwar für den Beurteiler noch überschaubar aber - hinreichend groß und homogen ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, DÖV 2006, 346, vgl. auch Urteil vom 26. Juni 1980, a.a.O. S. 199.

Diese Kriterien gelten nicht nur für den Fall, dass die Richtsätze unmittelbar angewandt werden, sondern ebenso dann, wenn - wie hier - wegen der Unterschreitung der vorgesehenen Vergleichsgruppengröße nur eine Orientierung an dem durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen erfolgen soll. Auch eine solche Orientierung setzt voraus, dass die Vergleichgruppe so groß ist, dass sie den aus den allgemeinen Erwartungen und den Erfahrungswerten des Dienstherrn gespeisten Schluss zulässt, eine Notenverteilung in Anlehnung an die Richtsätze werde den Leistungen der Betroffenen jedenfalls grundsätzlich gerecht. Ist die Gruppe dagegen so klein, dass eine solche Schlussfolgerung keine Grundlage in dem allgemeinen Erwartungsbild und den Erfahrungen des Dienstherrn findet, ist sie willkürlich. In diesem Fall ist nicht nur eine unmittelbare Anwendung der Richtsätze, sondern auch eine Orientierung hieran unzulässig, wenn diese ebenfalls zu der Bildung von - wenn auch modifizierten - Quoten führt.

Urteil der Kammer vom 17. März 2006 - 13 K 6149/04- für eine Vergleichsgruppe von zwei Beamten, ebenso bereits Beschluss der 2. Kammer des Hauses vom 14. April 2005 - 2 L 90/05 -, für eine Gruppe von drei Beamten.

So liegt der Fall hier: Die u.a. zur Beurteilung des Klägers gebildete Vergleichsgruppe besteht aus nur sieben Beamten. Eine solche Gruppengröße erlaubt keine hinreichend gesicherte Aussage über die Wahrscheinlichkeit der Notenverteilung. Auch dass von einer entsprechenden Erfahrung hinsichtlich der Notenverteilung in dieser Gruppe ausgegangen werden könnte, ist nicht dargelegt. Insoweit ist die Orientierung an Richtwerten nicht mehr sachgerecht, weil nicht zu erwarten ist, dass die individuell gezeigten Leistungen der Beamten - und diese sind weiterhin auch nach Einführung der BRL der entscheidende Anknüpfungspunkt für eine dienstliche Beurteilung - in den Richtwertvorgaben widergespiegelt werden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 10a Abs. 3 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung [LVO]). Dort ist geregelt, dass bei Beurteilungen der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note 10 v. H. und bei der zweitbesten Note 20 v. H. nicht überschreiten soll (Satz 1). Ist die Anwendung dieser Richtwerte wegen einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zuzuordnenden Beamten nicht möglich, sind die Beurteilungen in Anlehnung an diese Richtwerte entsprechend zu differenzieren (Satz 2).

Zunächst sieht Satz 2 ausdrücklich vor, dass eine Anwendung dieser Richtwerte „nicht möglich" ist, wenn die Vergleichsgruppe zu klein ist und entspricht daher den vorstehenden Rechtssätzen. Darüber hinaus ergibt sich aber aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 2 GG ein verfassungsrechtlich abgesicherter Anspruch des Beamten, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden. Somit muss die Laufbahnverordnung in verfassungskonformer Weise dahin gehend ausgelegt werden, dass § 10 Abs. 3 Satz 2 LVO lediglich eine „Anlehnung" vorsieht, die gegen die vorstehenden Verfassungsgrundsätze nicht verstößt. Somit kann eine „Anlehnung" jedenfalls bei einer Vergleichsgruppe von sieben Beamten keine irgendwie geartete rechnerische Orientierung an den Richtsätzen - wie sie im vorliegenden Fall erfolgt ist - beinhalten.

Eine andere Bewertung folgt auch nicht daraus, dass die Beurteiler die einzelnen Beamten in ihrem Leistungsvermögen verglichen und auf der Grundlage dieser Bewertungen eine Reihenfolge erstellt haben. Diese Verfahrensweise ist zwar methodisch nicht zu beanstanden, wenn die Beurteiler eine Verteilung der Noten nach entsprechenden Richtsätzen vornehmen; sie setzt allerdings voraus, dass die Quotenvergabe ihrerseits rechtmäßig ist. Hieran fehlt es jedoch aus den oben genannten Gründen.

Die von dem beklagten Land beschriebene Vorgehensweise der Beurteiler kann schließlich auch nicht dahingehend verstanden werden, dass diese sich unabhängig von den vorherigen Erwägungen und damit losgelöst von den Richtsätzen auch ein eigenes, allein auf die festgelegten Maßstäbe gestütztes Urteil über die Leistungen der einzelnen Beamten gebildet hätten. Schon nach dem Vorbringen des beklagten Landes erfolgten die Vergleichsbetrachtung und die Bildung der Reihenfolge gerade im Hinblick auf die Richtsätze und nicht etwa unabhängig von ihnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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