Urteil vom Verwaltungsgericht Magdeburg (4. Kammer) - 4 A 300/11

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zinsen wegen nicht alsbald nach der Auszahlung erfolgter Verwendung von Zuwendungen.

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Nachdem die Klägerin in das Programm „Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen“ aufgenommen worden war, beantragte sie für die Haushaltsjahre 1996 bis 2003 beim Regierungspräsidium D. und beim Beklagten Städtebauförderungsmittel nach den jeweiligen Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen. Mit diversen Bescheiden zwischen dem 19.12.1995 und dem 30.09.2003 wurden der Klägerin Fördermittel bewilligt. In den Bescheiden war die Geltung der jeweiligen Förderrichtlinien, der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO und der Nebenbestimmungen (AN-Best-Gk) geregelt. Im Auftrag der Klägerin erstellte die Sachsen-Anhaltinische Landesgesellschaft mbH (SALEG) nach Abschluss der jeweiligen Haushaltsjahre Verwendungsnachweise und Zwischenabrechnungen. Diese wurden vom städtischen Rechnungsprüfungsamt geprüft und an die jeweilige Landesbewilligungsbehörde weitergeleitet. Der letzte Prüfbericht - für das Haushaltsjahr 2003 - wurde am 13.01.2005 abgesandt.

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Mit Anhörungsschreiben vom 30.09.2008 teilte der Beklagte der Klägerin seine Absicht mit, für die Haushaltsjahre 1996 bis 2003 Zinsen in Höhe von 42.772,04 € für die nicht fristgemäße Verwendung der Fördermittel festzusetzen. Die Klägerin berief sich auf Verjährung, bezweifelte das Vorliegen einer Rechtsgrundlage für die Zeit vor dem 01.03.1998 und hielt die Berechnungen für nicht prüffähig. Nachdem der Beklagte seine Absicht mitgeteilt hatte, für alle bis zum 31.08.1999 ausgereichten Fördermittel einen Abschlag von 20 % zu gewähren, hörte er die Klägerin unter Neuberechnung der Zinsforderung mit Schreiben vom 02.08.2011 erneut an.

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Mit Bescheid vom 27.09.2011 setzte der Beklagte die Zinsen auf 46.167,84 € fest. Auf der Grundlage der eingereichten Zwischenverwendungsnachweise und nachgeforderten Unterlagen habe er festgestellt, dass die Zuwendungen nicht alsbald nach der Auszahlung für fällige Zahlungen verwendet worden seien. Daraus ergäben sich Zinsforderungen. Rechtsgrundlage sei § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 49 a Abs. 4 VwVfG in den jeweils aktuellen Fassungen. Die Höhe der vor dem 01.12.2005 angefallenen Zinsen bemesse sich nach den Gesetzen über die Feststellung des Haushaltsplans, dem Vorschaltgesetz zum Verwaltungsverfahrensgesetz bzw. dem Verwaltungsverfahrensgesetz i. V. m. den jeweiligen haushaltsrechtlichen Vorschriften. Eine alsbaldige Verwendung einer Zuwendung läge nach den Verwaltungsvorschriften vor, wenn die Zuwendung innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen verbraucht worden sei. Zu Gunsten der Klägerin sei man davon ausgegangen, dass die Auszahlungen innerhalb eines Monats bereits am ersten Tag des Monats geleistet worden seien. Das ihm bei der Zinserhebung zustehende Ermessen sei nach den Verwaltungsvorschriften dahingehend eingeschränkt, dass regelmäßig Zinsen zu verlangen seien, wenn der Zuwendungsbescheid nicht widerrufen werde. Ein Ausnahmefall liege nicht vor. Das öffentliche Interesse an der Zinsforderung wiege schwerer als das Interesse der Klägerin, nicht mit den Zinsen belastet zu werden. Verjährung sei nicht eingetreten. Die Verjährungsfrist beginne bei Verwaltungsakten, bei denen Ermessen eröffnet sei, erst mit dem Erlass des Verwaltungsakts.

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Die Klägerin hat am 28.10.2011 Klage erhoben. Sie trägt vor: Eine Berechnung der Zinsen nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung vom 18.11.2005 sei rechtswidrig, weil die Rechtslage zum Zeitpunkt der Zinslaufzeit anzusetzen gewesen sei, also für jedes einzelne Projekt ab dem Zeitpunkt, in dem die Zuwendung nicht alsbald verwendet worden sei. Aus dem Bescheid und den Anlagen sei nicht erkennbar, warum nach Ansicht des Beklagten Mittel zu spät abgerufen sein sollten. Es sei auch nicht ersichtlich, welche Qualität die dem Bescheid beigefügten Prüfungsmitteilungen hätten und welchen Zeitraum der Beklagte für die Zinslaufzeit bis zur Verwendung angesetzt habe. Anders als nach der Berechnung des Beklagten könne die Frist für die alsbaldige Verwendung erst ab der Auszahlung an die Treuhänderin beginnen, weil sich durch die Einzahlung auf das Treuhandkonto unvermeidbare Verzögerungen ergeben hätten. Der Beklagte habe sein Ermessen nicht ausgeübt. Die Verwaltungsvorschrift könne das Ermessen nicht einschränken, da die maßgeblichen Rechtsvorschriften keine Beschränkung vorsähen. Zu den Verzögerungen sei es aus verschiedenen Gründen (Bauverzögerungen, mangelnde Prüffähigkeit von Rechnungen, Insolvenzen oder ungünstigen Witterungsverhältnissen) gekommen. Die Zinsforderungen seien im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Zinsbescheides verjährt gewesen. Für vor dem 01.01.2002 entstandene Ansprüche habe eine vierjährige Verjährungsfrist, anschließend die regelmäßige Verjährungsfrist des §§ 195, 199 Abs. 1 BGB gegolten. Der Zinsanspruch entstehe nicht erst mit dem Erlass des Verwaltungsakts, sondern in dem Zeitpunkt der nicht alsbaldigen Verwendung. Maßgeblich sei der Zeitpunkt, in dem der Zinsanspruch objektiv habe geltend gemacht werden können. Die Auffassung des Beklagten, dass es für den Verjährungsbeginn auf die Fälligkeit ankomme, führe dazu, dass ein nicht festgesetzter Anspruch gar nicht verjähren könne.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 27.09.2011 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert: Die Unterlagen zur Zinsberechnung seien hinreichend prüffähig, denn aus den Zinskarten könne eindeutig entnommen werden, welche Summen zu welchem Zinssatz zu verzinsen gewesen seien. Die Klägerin könne den Zinsforderungen nicht entgegen halten, dass sie sich einer Treuhänderin bedient habe. Die von der Klägerin vorgetragenen Gründe für Verzögerungen griffen nicht, da die Frist für die Verwendung von zwei Monaten angemessen sei, um Verzögerungen aufzufangen. Die Zinsforderungen seien nicht verjährt. Die Festsetzung des isolierten Zinsanspruchs durch Bescheid betreffe nicht nur die Fälligkeit, sondern lasse den Anspruch erst entstehen. Das Erfordernis einer Ermessensausübung sei konstitutiv.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 27.09.2011 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Zinsforderungen sind verjährt. Das Rechtsinstitut der Verjährung findet auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung. Es dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden, indem es Ansprüche, die über geraume Zeit hinweg nicht geltend gemacht wurden, dem Streit entzieht. Dieses Anliegen besteht im Privatrecht wie im öffentlichen Recht gleichermaßen. Das gilt selbst dann, wenn Gläubiger und Schuldner juristische Personen des öffentlichen Rechts sind (BVerwG, Urteil vom 15.05.2008 – 5 C 25.07 -, BVerwGE 131, 153 -, juris, m. w. N.). Fehlt es an speziellen Vorschriften des einschlägigen Fachrechts, so ist im Wege der Analogie die nach der Interessenlage „sachnächste“ gesetzliche Verjährungsregelung heranzuziehen (Nds. OVG, Urteil vom 16.02.2012 – 1 LC 150/11 -, juris).

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Als Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Zinsansprüche für nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendete Leistungen kommen nur § 49 a Abs. 4 VwVfG LSA a. F. und § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. d. F. vom 18.11.2005 i. V. m. § 49 a Abs. 4 VwVfG in Betracht. Für Zinsansprüche nach diesen Vorschriften gelten mangels spezialgesetzlicher Regelung die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs.

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Seit dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 ist für Zinsansprüche nach § 49 a Abs. 4 VwVfG die Regelung des § 195 BGB anwendbar, nach der die Ansprüche in 3 Jahren verjähren.

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Der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar davon ausgegangen, dass für einen Herausgabeanspruch nach § 8 Abs. 4 Satz 2 VZOG eine analoge Anwendung der neuen Regelverjährung nach §§ 195, 199 BGB ausscheidet und von einer 30-jährigen Verjährungsfrist auszugehen ist. Die dieser Entscheidung zugrunde liegenden Erwägungen lassen sich jedoch auf die Verjährung von Zinsforderungen nach § 49 a Abs. 4 VwVfG nicht übertragen. Mittel zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen sind nach den Zuwendungsrichtlinien „alsbald“ nach der Auszahlung, d. h. binnen zwei Monaten nach Auszahlung für den jeweils bestimmten Zweck zu verwenden. Dieser Verpflichtung der Klägerin zur zeitnahen Mittelverwendung widerspricht es, dem Zuwendungsgeber eine lange Verjährungsfrist von 30 Jahren zuzubilligen. Bei den Verfahren nach dem Vermögenszuordnungsrecht hatte die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben für eine unabsehbare Vielzahl von Grundstücken, über die es teilweise kaum belastbare Unterlagen gab und bei denen verbreitet Streit über die Eigentümerstellung bestand, Entscheidungen zu treffen. Demgegenüber ist bei der vorliegenden Problematik der alsbaldigen Verwendung von Fördergeldern bereits aufgrund der Förderbescheide eindeutig festgelegt, für welche Maßnahmen die Fördermittel bestimmt sind. Die Behörde hat lediglich zu prüfen, ob die Gelder für den jeweiligen Zweck der Förderung „alsbald“, also innerhalb von zwei Monaten verwendet worden sind. Diese Aufgabe ist, auch wenn sie mit einem gewissen Prüfungsaufwand verbunden ist, nicht mit den vom Bundesverwaltungsgericht angesprochenen Entscheidungen nach dem Vermögenszuordnungsgesetz vergleichbar (Nds. OVG, Urteil vom 16.02.2012, a. a. O.).

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Nach Auffassung der Kammer ist für die Verjährung nach § 195 BGB die Regelung des § 199 Abs. 1 BGB entsprechend anwendbar. Die Verjährung beginnt in dem Zeitpunkt zu laufen, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Entscheidend ist also, ab wann die Behörde den Anspruch auf Zwischenzinsen mittels Verwaltungsakt hätte geltend machen können (Nds. OVG, Urteil vom 16.02.2012 – 1 LC 150/11 -, juris; OVG Mecklenb.-Vorp., Beschluss vom 14.02.2012 – 2 L 154/10 -, juris; Hess. VGH, Urteil vom 09.12.2011 – 8 A 909/11 – juris; Thür. OVG, Urteil vom 07.04.2011 – 3 KO 505/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenb., Urteil vom 11.03.2010 – OVG 2 B 1.09 -, juris). Das VG D. hat allerdings mit Urteil vom 19.02.2004 (2 A 422/01, juris) die Auffassung vertreten, dass der isolierte Zinsanspruch erst entstehe, wenn er tatsächlich geltend gemacht werde. Die bloße Möglichkeit, den Anspruch durch eine entsprechende Erklärung geltend zu machen, genüge nicht. Der Zuwendungsgeber habe die Möglichkeit, den Zuwendungsbescheid zu widerrufen oder dem Zuwendungsempfänger die Zuwendung zu belassen. Der für den Beginn der Verjährung maßgebliche Zeitpunkt der Entstehung des isolierten Zinsanspruchs könne nicht vor dem Zeitpunkt liegen, in dem die Alternativität der Reaktionsmöglichkeiten auf eine nicht alsbaldige Verwendung gewährter Zuwendungen entfalle.

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Nach Auffassung der Kammer setzt die Entstehung des Anspruchs jedoch nicht voraus, dass der Anspruch auch durch einen entsprechenden Zinsbescheid geltend gemacht wird. Bei dem Zinsanspruch nach § 49 a Abs. 4 VwVfG handelt es sich nicht um eine den steuerrechtlichen Nebenleistungen (§ 3 Abs. 4 AO) vergleichbare, von einer Primärschuld abhängige Forderung, sondern um ein eigenständiges Druckmittel zur Einhaltung des Subventionszwecks. Daher entsteht der Anspruch, sobald die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind, also bereits alsbald nach Auszahlung der Mittel. Hingegen tritt die Fälligkeit erst mit der Bekanntgabe des Zahlungsbescheides ein. Andernfalls ginge die Ermessensvorschrift des § 49 a Abs. 4 Satz 1 VwVfG ins Leere (Thür. OVG, Urteil vom 07.04.2011, a. a. O.). Für den Beginn der Verjährungsvorschriften ist nicht auf den Zeitpunkt der Fälligkeit abzustellen. Ansonsten hätte es die Behörde in der Hand, den Verjährungsbeginn beliebig lange hinaus zu schieben. Festsetzungsverjährung könnte gar nicht eintreten.

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Für die vor dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 entstandenen Ansprüche richtet sich die Verjährung nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 EGBGB § 6 Abs. 4. Es ist umstritten, ob für bis dahin entstandene Zinsansprüche nach § 49 a Abs. 4 VwVfG die 4-jährige Verjährungsfrist nach § 197 BGB a. F. (so Thür. OVG, Urteil vom 07.04.2011 – 3 KO 505/09 -, juris; OVG Mecklenb.-Vorp., Beschluss vom 14.02.2012 – 2 L 154/10 -, juris) oder die 30-jährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB a. F. (so OVG Berlin-Brandenb., Urteil vom 11.03.2010 – OVG 2 B 1.09 -, juris) galt. Geht man von der Anwendbarkeit des § 195 BGB a. F. und einer 30-jährigen Verjährungsfrist aus, so ist die neue - kürzere – Verjährungsfrist von 3 Jahren nach § 195 BGB n. F. vom 01.01.2002 an zu berechnen. Die Frage, ob sich die Verjährung nach § 195 BGB a. F. oder § 197 BGB a. F. richtet, kann aber dahinstehen, weil die Anwendung der verschiedenen Regelungen zu keinen unterschiedlichen Ergebnissen führt.

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Denn alle mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten Zinsforderungen sind verjährt. Geht man davon aus, dass bis zum 01.01.2002 die 30-jährige Verjährung nach §§ 195, 199 BGB a. F. galt, so ist für vor diesem Stichtag entstandene Forderungen ab dem 01.01.2002 die kürzere Verjährungsfrist von 3 Jahren anzuwenden, so dass Verjährung am 01.01.2005 eingetreten ist. Bei Anwendung der 4-jährigen Verjährungsfrist gemäß § 197 BGB a. F. sind die Forderungen - unabhängig davon, ob der Beginn der Frist nach dieser Vorschrift die Kenntnis der zuständigen Behörde voraussetzt (dagegen: Thür. OVG, Urteil vom 07.04.2011, a. a. O.) – jedenfalls nicht zu einem späteren Zeitpunkt verjährt. Für die nach dem 01.01.2002 entstandenen Zinsforderungen ist der letzte Prüfbericht für das Haupthaltsjahr 2003 im Januar 2005 beim Beklagten eingegangen, so dass die letzte Forderung am 01.01.2009 verjährt ist. Damit war im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 27.09.2011 auch die jüngste Zinsforderung verjährt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

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Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtsfrage, wann bei Zinsansprüchen nach § 49 a Abs. 4 VwVfG der Verjährungsbeginn eintritt, grundsätzliche Bedeutung hat.


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