Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 14 K 373/20

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger kann die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Zwangsvollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erstattung von Vorverfahrenskosten.

Im Juni 2018 erhielt der Beklagte über die Einwohnermeldebehörde die Mitteilung, dass der Kläger seit 1998 unter der Anschrift „T. 92, M.“ mit Hauptwohnsitz und seit 2000 unter der Adresse „K. 14, H.“ mit Nebenwohnsitz gemeldet ist.

Mit Schreiben vom 04.12.2018 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er zum 01.01.2016 mit der Wohnung in H. unter der Beitragsnummer ... ... ... beim Beklagten erfasst wurde und forderte ihn auf, Rundfunkbeiträge für diese Wohnung in Höhe von 665,00 EUR für den Zeitraum von Januar 2016 bis Februar 2019 zu zahlen.

Am 25.02.2019 meldete sich der Kläger bei dem Beklagten telefonisch und teilte mit, dass es sich bei der Wohnung in H. um sein ehemaliges Elternhaus handle, das seit zwei Jahren leer stehe. Mit Schreiben vom 27.02.2019 bestätigte er diesen Sachverhalt und wies darauf hin, dass für seine Wohnung in M. regelmäßig Rundfunkbeiträge zahle.

Mit Bescheid vom 04.06.2019 setzte der Beklagte für den Zeitraum vom 01.01.2016 bis 28.02.2019 Rundfunkbeiträge in Höhe von 665,00 EUR sowie einen Säumniszuschlag in Höhe von 8,00 EUR fest.

Hiergegen erhob der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, am 01.07.2019 Widerspruch. Der Beklagte legte diesen auch als Antrag auf Befreiung der Nebenwohnung von der Rundfunkbeitragspflicht aus und bat den Kläger mit Schreiben vom 06.08.2019 um Vorlage einer Meldebescheinigung, aus der die Haupt- und Nebenwohnung sowie das jeweilige Einzugsdatum hervorgehen.

Mit Schreiben vom 20.08.2019 forderte der Beklagte den Kläger unter Bezugnahme auf den Festsetzungsbescheid vom 04.06.2019 auf, den Mahnbetrag in Höhe von 673,00 EUR zuzüglich einer Mahngebühr von 4,00 EUR zu zahlen und drohte die Zwangsvollstreckung an.

Mit weiterem Bescheid vom 02.09.2019 setzte der Beklagte für den Zeitraum vom 01.03.2019 bis 31.08.2019 Rundfunkbeiträge in Höhe von 125,00 EUR zuzüglich eines Säumniszuschlags in Höhe von 8,00 EUR fest.

Hiergegen erhob der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten am 03.09.2019 Widerspruch und legte eine Meldebescheinigung der Stadt M. vom 27.08.2019 vor, aus der sich die beiden Wohnsitze des Klägers ergeben.

Mit Schreiben vom 10.09.2019 beantragte der Kläger, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten, bei dem Beklagten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens dem Südwestrundfunk aufzuerlegen, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären und die vom Südwestrundfunk zu erstattenden Anwaltsgebühren auf 166,60 EUR festzusetzen.

Am 17.01.2020 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung trägt er vor, ein Beitragsschuldner dürfe zur Abschöpfung desselben Vorteils nicht mehrfach herangezogen werden. Inhaber mehrerer Wohnungen dürften für die Möglichkeit privater Rundfunknutzung nicht mit insgesamt mehr als einem vollen Rundfunkbeitrag belastet werden. Damit hätten die Widersprüche gegen die Bescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 Erfolg und die Einschaltung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren sei erforderlich gewesen. § 80 LVwVfG sei im vorliegenden Fall anwendbar. Die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, wonach die in § 2 Abs. 1 LVwVfG angeordnete Nichtgeltung des LVwVfG für die Tätigkeit des Südwestrundfunks auch den Bereich des Gebühreneinzugs betreffe, sei durch § 10 Abs. 5 und 6 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag überholt. Eine teleologische Reduktion des § 2 Abs. 1 LVwVfG sei angezeigt, da die Tätigkeit einer Rundfunkanstalt sehr wohl auf den Erlass eines Verwaltungsaktes abziele. Auch sei der Erlass rechtswidriger Bescheide in Serie verbunden mit Zwangsvollstreckungsmaßnahmen keine Tätigkeit im Sinne des § 2 LVwVfG. Jedenfalls sei aber § 80 LVwVfG analog anzuwenden, wenn rechtswidrige Bescheide in Serie erlassen würden und die Rundfunkanstalt diese offensichtlich rechtswidrigen Maßnahmen auch noch mit Zwangsvollstreckungsmaßnahmen flankiere. § 80 LVwVfG lasse sich ein allgemeiner Rechtsgrundsatz entnehmen, wonach die Pflicht zur Kostentragung bei Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren bestehe.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich

1. die Kosten des Widerspruchsverfahrens in der Beitragsangelegenheit 698 372 408 dem Südwestrundfunk aufzuerlegen,

2. die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären,

3. die vom Südwestrundfunk zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung zu erstattenden Kosten mit 166,60 EUR festzusetzen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, die Klage sei bereits unzulässig, da das Vorverfahren hinsichtlich der begehrten Nebenwohnungsbefreiung noch nicht begonnen habe. Denn über den Befreiungsantrag des Klägers vom 01.07.2019 sei noch nicht entschieden worden. Hinsichtlich der Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 habe der Kläger zwar Widerspruch erhoben und insoweit das Vorverfahren eröffnet. Auch hier sei aber bislang keine Widerspruchsentscheidung ergangen. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Ein Anspruch des Klägers auf Erstattung vorgerichtlich entstandener Rechtsanwaltskosten bestehe nicht. § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG finde im vorliegenden Fall keine Anwendung, das das LVwVfG gemäß § 2 LVwVfG nicht für die Tätigkeit des Südwestrundfunks gelte. Es gebe auch keinen Rechtsgrundsatz, wonach der in einem isolierten Vorverfahren obsiegende Widerspruchsführer stets einen Kostenerstattungsanspruch haben müsse.

Mit Widerspruchsbescheid vom 15.07.2020 hob der Beklagte die Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 auf und teilte mit, dass die durch die Inanspruchnahme des Klägervertreters entstandenen Kosten nicht erstattet würden.

Mit Schriftsatz vom 22.07.2020 beantragte der Kläger, die Beklagte zusätzlich zu verurteilen, die zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung im Vorverfahren angefallenen Anwaltskosten (104,13 EUR) hinsichtlich des Widerspruchs gegen den Festsetzungsbescheid vom 02.09.2019 zu erstatten. Der gesamte Erstattungsbetrag belaufe sich somit auf 270,73 EUR.

Mit Beschluss der Kammer vom 06.04.2021 hat diese den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Die Beteiligten haben mit Schreiben vom 24.02.2020 und vom 02.03.2020 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die zur Sache gehörende Verwaltungsakte des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Nachdem die Beteiligten ihr Einverständnis erklärt haben, konnte die Entscheidung des Gerichts und ohne mündliche Verhandlung ergehen (§ 101 Abs. 2 VwGO).

II.

Die vom Kläger mit Schriftsatz vom 22.07.2020 beantragte Klageänderung in Form der Klageerweiterung ist zulässig. Zum einen ist die Einbeziehung der Kosten des Widerspruchsverfahrens gegen den Festsetzungsbescheid vom 02.09.2019 sachdienlich, weil die Beteiligten auch insoweit um denselben Streitstoff streiten und die Erweiterung die endgültige Beilegung ihres Streites fördert, ohne dass es hierdurch zu einer Verfahrensverzögerung käme (vgl. zum Maßstab für die Annahme der Sachdienlichkeit einer Klageänderung nur Rennert, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 30 f. m.w.N. zur Rspr. des BVerwG). Im Übrigen folgt die Zulässigkeit der genannten Klageerweiterung auch daraus, dass der Beklagte sich hierauf mit Schriftsatz vom 16.03.2021 rügelos eingelassen hat, § 91 Abs. 2 VwGO.

III.

Nach sachdienlicher Auslegung des Klageantrags (§ 88 VwGO) begehrt der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass einer Kostengrundentscheidung, wonach der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens hinsichtlich der Festsetzungsbescheide vom 04.06.2019 und vom 02.09.2019 zu tragen hat. Darüber hinaus begehrt er die Verpflichtung des Beklagten, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und die zu erstattenden Aufwendungen in Höhe von 270,73 EUR festzusetzen. Die Klage ist demnach auf den Erlass der genannten Nebenentscheidungen gerichtet. Dass der Kläger zudem eine Kostenentscheidung hinsichtlich eines einen Antrag auf Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht betreffenden Widerspruchsverfahrens begehrt, lässt sich seinem Vorbringen nicht entnehmen.

IV.

Die so verstandene Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (unter 1.), aber unbegründet (unter 2.).

1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere bedurfte es nicht der Durchführung eines Vorverfahrens. Zwar handelt es sich bei der vom Kläger begehrten Kostengrundentscheidung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG, der Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren (§ 80 Abs. 2 LVwVfG) und dem Kostenfestsetzungsbeschluss nach § 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG jeweils um selbstständig anfechtbare Verwaltungsakte. Ein Vorverfahren findet bei Streitigkeiten um Nebenentscheidungen eines Widerspruchsbescheids aber nicht statt (Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 39. EL Juni 2020, § 68 Rn. 26 m.w.N.). Unterlässt die Widerspruchsbehörde bei Stattgabe des Widerspruchs eine ihr gebotene Kostenentscheidung, kann der Widerspruchsführer im Wege der Verpflichtungsklage eine „isolierte“ Kostengrundentscheidung und hierauf aufbauend eine Entscheidung über die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sowie eine Kostenfestsetzungsentscheidung verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 - 4 C 6.95 -, juris Rn. 15).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Kostengrundentscheidung (unter a.). Damit besteht auch kein Anspruch auf eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren sowie auf Festsetzung der Kosten in Höhe von 270,73 EUR (unter b.).

a. Eine Anspruchsgrundlage für die Erstattung der Kosten im vorliegend durchgeführten Vorverfahren, das mit der Stattgabe des Widerspruchs am 15.07.2020 beendet worden war, existiert nicht.

aa. Entgegen der Auffassung des Klägers findet § 80 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) im vorliegenden Fall keine Anwendung. § 2 Abs. 1 LVwVfG bestimmt ausdrücklich, dass das LVwVfG „für die Tätigkeit des Südwestrundfunks nicht gilt“. Aufgrund des eindeutigen entgegenstehenden Willens des Gesetzgebers kommt eine teleologische Reduktion dieser Vorschrift dergestalt, dass sie nur auf die inhaltliche - journalistische - Tätigkeit des Südwestrundfunks Anwendung findet, nicht in Betracht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017 - 2 S 114/17 -, juris Rn. 23; Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 -, juris Rn. 6). Der Gesetzgeber hat den Begriff der „Tätigkeit des Südwestrundfunks“ bewusst weit formuliert und dabei gerade auch das Verfahren des Gebühren- und Beitragseinzugs mit einbezogen. Dies ergibt sich eindeutig aus der Gesetzesbegründung zu § 2 LVwVfG (LT-Drs. 7/820, S. 68 und 69). Dort ist zunächst allgemein ausgeführt, dass die Vorschrift bestimmte Sachgebiete, deren Verfahrensrecht oder materielles Recht durch Sonderbestimmungen geregelt sei oder bei denen Sonderbestimmungen erforderlich seien, von der Geltung des Gesetzes ausnehme. In Bezug auf Rundfunkanstalten wird zusätzlich individuell ausgeführt, dass das „Verfahren über den Gebühreneinzug spezialgesetzlich geregelt“ sei und die Anwendung des LVwVfG „Schwierigkeiten bereiten würde, soweit die Anstalten über Ländergrenzen hinweg tätig werden müssten“. Angesichts dieser eindeutigen, vom Gesetzgeber bewusst getroffenen Regelung ist grundsätzlich kein Raum für eine unmittelbare oder entsprechende Anwendung des LVwVfG, um die Lücken zu schließen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.10.2017 - 2 S 114/17 -, juris Rn. 23; Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 -, juris Rn. 6; ebenso für den nahezu gleichlautenden § 2 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen LVwVfG: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.07.2010 - 16 A 49/09 -, juris Rn. 25 ff.). Dass der Gesetzgeber den Ausschluss der Anwendbarkeit des LVwVfG auf rechtmäßige Tätigkeiten des Südwestrundfunks beschränken wollte, kann vor diesem Hintergrund nicht angenommen werden. Eine derartige Einschränkung des § 2 Abs. 1 LVwVfG und damit eine Anwendbarkeit des § 80 LVwVfG für rechtswidrige Tätigkeiten des Südwestrundfunks erscheint bereits deswegen nicht angezeigt, weil der Kostenerstattungsanspruch nach § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG nur im Falle eines erfolgreichen Widerspruchs besteht. Ein Widerspruch wird regelmäßig aber nur dann Erfolg haben, wenn sich das Handeln der Ausgangsbehörde als rechtswidrig erweist. Würde man eine Anwendbarkeit des § 80 Abs. 1 LVwVfG in den Fällen rechtswidrigen Verwaltungshandelns des Südwestrundfunks zulassen, würde der in § 2 Abs. 1 LVwVfG gesetzlich vorgesehene Ausschluss des § 80 LVwVfG in einer Vielzahl der Fälle ins Leere gehen. Dies wäre mit der eindeutigen Absicht des Gesetzgebers, die Nichtgeltung sämtlicher Vorschriften des LVwVfG für die Tätigkeiten des Südwestrundfunks anzuordnen, nicht in Einklang zu bringen. Angesichts dieser Ausführungen kann auch der vom Kläger behauptete Umstand, dass der Beklagte „rechtswidrige Bescheide in Serie erlassen“ habe und „diese offensichtlich rechtswidrigen Maßnahmen auch noch mit Zwangsvollstreckungsmaßnahmen flankiert“ habe, nicht zur Anwendbarkeit einer vom Gesetzgeber ausdrücklich für nicht anwendbar erklärten Norm führen.

Eine andere Beurteilung ist auch vor dem Hintergrund des Inkrafttretens des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags (RBeitrStV) zum 01.01.2013 nicht anzunehmen. Dagegen spricht bereits der Umstand, dass sich der baden-württembergische Landesgesetzgeber hierdurch nicht veranlasst gesehen hat, das LVwVfG entsprechend zu ändern. Soweit das LVwVfG durch Art. 1 des Gesetzes vom 12.05.2015 (GBl. S. 324), durch Art. 2 des Gesetzes vom 15.10.2020 (GBl. S. 913) und durch Art. 1 des Gesetzes vom 04.02.2021 (GBl. S. 181) eine Änderung erfahren hat, ist der hier maßgebliche § 2 Abs. 1 LVwVfG unberührt geblieben. Darüber hinaus hat sich mit dem Erlass des RBeitrStV an der grundsätzlichen Verwaltungspraxis, rückständige Rundfunkgebühren förmlich durch Bescheid festzusetzen, nichts geändert. Auch nach dem Vorläufer des RBeitrStV, dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31.08.1991 (RGebStV), wurde die Rundfunkgebührenschuld durch Bescheid festgesetzt, vgl. § 7 Abs. 5, 6 RGebStV. Dem Einwand des Klägers, Gebührenangelegenheiten seien keine Tätigkeiten im Sinne des § 2 Abs. 1 LVwVfG, da diese jedenfalls nach Inkrafttreten des RBeitrStV auf den Erlass von Verwaltungsakten abzielten, kann daher nicht gefolgt werden.

bb. Ein Rückgriff auf das LVwVfG ist allerdings möglich, soweit in ihm allgemeine Verfahrensgrundsätze - in Form allgemeiner Rechtsgrundsätze oder zumindest allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts - zum Ausdruck kommen. Denn die allgemeinen Verfahrensgrundsätze wurzeln letztlich unmittelbar in der Verfassung - in den Grundrechten, vor allem aber im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) - und beanspruchen daher losgelöst von jeder einfachrechtlichen Regelung unmittelbar Geltung (vgl. allgemein hierzu BVerfG, Beschluss vom 15.12.1965 - 1 BvR 513/85 -, juris). Einen allgemeinen verbindlichen Verfahrensgrundsatz des Inhalts, dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger sei stets ein Anspruch auf Erstattung der Kosten zuzubilligen, vermag das Gericht nicht festzustellen (so auch BVerfG, Beschluss vom 20.06.1973 - 1 BvL 9/71 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 01.11.1965 - GrSen 2.65 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 - 4 C 6.95 -, juris Rn. 23; BVerwG, Urteil vom 27.09.1989 - 8 C 88.88 -, juris Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 05.05.2015 - OVG 3 M 37.15 -, juris Rn. 6; OVG Bremen, Beschluss vom 17.09.2013 - 1 S 149/13 -, juris Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.04.2013 - 16 A 1873/12 -, juris Rn. 30; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 -, juris Rn. 6; Kallerhoff/Keller, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 80 VwVfG Rn. 8 m.w.N.). In der Rechtsordnung finden sich für ähnliche Sachverhalte unterschiedliche Rechtsfolgenanordnungen. Daraus ist zu schließen, dass die Regelungen in § 80 LVwVfG nicht von einer übergreifenden Wertung, sondern von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten bestimmt sind, die an den Verlauf des konkreten Rechtsbehelfsverfahrens anknüpfen. So findet sich etwa in der Abgabenordnung keine entsprechende Vorschrift. Darüber hinaus bestehen zwischen den landesrechtlichen Parallelvorschriften, der bundesrechtlichen Norm des § 80 VwVfG sowie dem hier maßgeblichen § 80 LVwVfG Unterschiede (vgl. Kallerhoff/Keller, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 80 VwVfG Rn. 8 m.w.N). Da § 80 LVwVfG somit nicht Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens ist, kann er nicht auf andere Fallgestaltungen entsprechend angewandt werden.

b. Besteht damit kein Anspruch auf eine Kostengrundentscheidung zugunsten des Klägers, geht dessen Begehren, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 80 Abs. 2 LVwVfG), ins Leere. Denn ein solcher Ausspruch vermag Rechtsfolgen nur im Zusammenhang mit einer Kostenentscheidung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG zu entfalten. Gleiches gilt für die begehrte Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gründe