Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsrecht Sigmaringen vom 04. März 2004 - 6 K 208/03 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision zugelassen.
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Die Klägerin, deren Hauptniederlassung in Reutlingen liegt, stellt Kompressoren, Druckluftwerkzeuge und Zubehör her. Im Rahmen des Kundendienstes setzt die Klägerin für Wartungs-, Reparatur- und Servicearbeiten auch Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t aber weniger als 3,5 t ein. Diese verkehren sowohl in der näheren Umgebung von Reutlingen als auch in einem Umkreis von mehr als 50 km von der Hauptniederlassung des Unternehmens der Klägerin entfernt. Die Fahrzeuge sind mit einem Inventarbestand ausgestattet, der insbesondere Werkzeuge sowie Zubehör- und Ersatzteile umfasst und im Laderaum der Fahrzeuge in Regalen, die zum Teil mit Ketten an den Fahrzeuginnenwänden befestigt sind, und anderen Behältnissen mitgeführt wird. Im Mai 2002 wurde eines der Fahrzeuge der Klägerin mit einem zulässigen Gesamtgewicht zwischen 2,8 t und 3,5 t bei einer Kundendienstfahrt von der Polizei im Landkreis Villingen-Schwenningen - und somit mehr als 50 km von Reutlingen entfernt - angetroffen. Der Polizeibeamte wies darauf hin, dass das Fahrzeug, weil es zur Güterbeförderung diene, mit einem Fahrtenschreiber oder einem ähnlichen Kontrollgerät zur Aufzeichnung der Fahrzeiten ausgestattet sein müsse und dass Lenk- und Ruhezeiten einzuhalten seien. Ferner drohte er ein Bußgeld für den Fall an, dass das Fahrzeug ein weiteres Mal ohne diese zusätzliche Ausstattung außerhalb eines Umkreises von 50 km vom Firmensitz der Klägerin angetroffen wird. Im Anschluss hieran wandte sich die Klägerin an das Gewerbeaufsichtsamt und bat um die Ausstellung einer Bescheinigung, wonach für diese Fahrzeugen keine Lenk- und Ruhezeiten einzuhalten seien und auch kein Fahrtenschreiber einzubauen sei. Zur Begründung trug sie vor, diese Fahrzeuge beförderten keine Güter und die im Fahrzeug befindlichen Einrichtungen seien Teil der Fahrzeugausstattung und Zubehör. Die Verpflichtung zur Einhaltung von Lenk- und Ruhezeiten bestehe nur, wenn ein Beförderungszweck im Sinne von § 6 Abs. 1 FPersV und Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 vorliege. Beförderung bedeute das Verbringen eines Gutes vom Absender zum Empfänger. Die von den Kundendienstmonteuren für Service- und Reparaturarbeiten benutzen Fahrzeuge dienten jedoch nicht der Güterbeförderung in diesem Sinne. Lediglich im Einzelfall werde zusätzliches Material, welches für die Reparatur benötigt werde, mit zum Kunden genommen. Im Vordergrund stehe deshalb nicht der Transport von Gütern, sondern die Beförderung der Monteure zum Einsatzort bei den Kunden. Folglich seien die Sozialvorschriften für das Fahrpersonal nicht einzuhalten. Da die Polizei angesichts der erfolgten Verwarnung offenkundig eine hiervon abweichende Auffassung vertrete, benötige sie eine ihre Rechtsauffassung bestätigende Bescheinigung. Mit Schreiben vom 04.11.2002 teilte das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Tübingen der Klägerin mit, dass die betreffenden Kundendienstfahrzeuge den Regelungen der Fahrpersonalverordnung unterliegen und dass die Ausnahmebestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV außerhalb eines Umkreises von 50 km vom gewöhnlichen Standort der Fahrzeuge keine Anwendung finde. Nach den einschlägigen Bestimmungen sei von einer Güterbeförderung auszugehen. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
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Am 07.02.2003 hat die Klägerin mit dem Antrag Klage erhoben, festzustellen, dass bei den von ihr eingesetzten Montagefahrzeugen vom Typ VW LT 35 mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t und nicht mehr als 3,5 t, amtliche Kennzeichen RT-SD 215 und RT-SD 225, nicht die Sozialvorschriften für das Fahrpersonal im Straßenverkehr, insbesondere nicht die Lenk- und Ruhezeit am Straßenverkehr gemäß der Fahrpersonalverordnung (§ 6) und der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 anwendbar sind. Zur Begründung hat die Klägerin vorgetragen: Sie habe ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung, weil die Rechtslage, insbesondere nach dem Schreiben des Gewerbeaufsichtsamtes, unklar sei und das Ergehen von Bußgeldbescheiden zu befürchten sei. § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV setze wie auch Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 eine Güterbeförderung voraus und stelle hierbei auf die Zweckbestimmung eines Fahrzeugs ab. Unter Güterbeförderung sei das Verbringen oder Transportieren eines Gutes vom Absender zum Empfänger zu verstehen. Die jeweilige Fahrzeugausstattung werde jedoch bei jedem Einsatz mitgeführt, für eine Zuladung von Gütern fehle es bereits an dem dafür erforderlichen Platz. In Ermangelung einer Güterbeförderung komme es auch nicht auf die Einhaltung des 50 km-Radius des § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV an. Diese Ausnahmevorschrift sei auf Handwerker zugeschnitten, die Baustoffe für ein beim Empfänger zu erstellendes Werk transportierten und diese Stoffe am Zielort einbauten und beließen. Die Auslieferung von Geräten erfolge ausschließlich über Speditionen und nicht über die beiden genannten Kundendienstfahrzeuge vom Typ VW LT 35.
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Zur Begründung des Antrags auf Klageabweisung hat der Beklagte vorgetragen: Die beiden Fahrzeuge der Klägerin fielen aufgrund ihres zulässigen Gesamtgewichts von weniger als 3,5 t nicht in den Anwendungsbereich der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und 3821/85. Sie seien jedoch von den Regelungen der Fahrpersonalverordnung erfasst, soweit sie sich weiter als 50 km von ihrem gewöhnlichen Standort weg bewegten. Nach § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV seien Fahrzeuge, die in einem Umkreis von 50 km vom Standort zur Beförderung von Material und Ausrüstungen verwendet werden, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötige, von der Anwendbarkeit der Vorschriften der Fahrpersonalverordnung ausgenommen. Hieraus ergebe sich im Umkehrschluss, dass jenseits dieses Umkreises derartige Fahrzeuge dem Anwendungsbereich der Fahrpersonalverordnung unterfallen. Der Umstand, dass der Verordnungsgeber einen Ausnahmetatbestand normiert habe, zeige, dass er grundsätzlich im Falle des Mitführens von Material und Ausrüstungsgegenständen von einer Güterbeförderung ausgehe.
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Mit Urteil vom 04.03.2004 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Die Beteiligten stritten um ein zwischen ihnen bestehendes öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Die Klägerin habe auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, nachdem ihr seitens der Polizei die Verhängung eines Bußgeldes angedroht worden sei. Die Feststellungsklage sei auch nicht nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Denn die Klägerin erstrebe nicht in erster Linie eine Ausnahmegenehmigung sondern sie halte den Einsatz der streitigen Fahrzeuge generell für genehmigungsfrei. Damit begehre sie der Sache nach die Feststellung einer Genehmigungsfreiheit und allenfalls hilfsweise die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Die Klage sei jedoch nicht begründet. Die beiden Montagefahrzeuge der Klägerin hätten Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten nach § 6 FPersV einzuhalten. Die Fahrzeuge der Klägerin dienten mit ihrer Ausstattung zur Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Da diese Bestimmung den Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 auf eine niedrigere Gewichtsklasse herabzone, liege es nahe, die Bestimmungen der Fahrpersonalverordnung parallel zu den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 auszulegen. Danach stelle das Mitführen der im Laderaum der Montagefahrzeuge der Klägerin befindlichen Gegen-stände eine Güterbeförderung dar. Nach ihrer Bauart und ihrer generellen Zweckbestimmung seien die beiden Montagefahrzeuge der Klägerin jedenfalls auch zur Güterbeförderung geeignet und bestimmt. Die Klägerin habe selbst eingeräumt, dass in manchen Fällen Austauschkompressoren oder andere Teile zugeladen würden, die bei bestimmten Reparaturen speziell benötigt würden. Auch lasse die räumliche Anordnung der Regalwände in den Fahrzeugen der Klägerin in der Mitte des Laderaums Platz für solche Zuladungen. Die in den Fahrzeugen dauerhaft verstauten und ständig mitgeführten Ausrüstungsgegenstände seien Güter, die im Sinne der Fahrpersonalverordnung befördert werden. Für die Güterbeförderung reiche es aus, dass Sachen fortbewegt werden. Aus § 7 Abs. 1 Nr. 7 und § 6 Abs. 2 Nr. 1 FPersV ergebe sich, dass auch für die Berufsausführung des Fahrers benötigtes Material oder Ausrüstungsgegenstände grundsätzlich als Gut befördert werde und dass derartige Güterbeförderungen lediglich in einem Nahbereich von 50 km ausgenommen sein sollten. Im Gegenschluss seien derartige Güterbeförderungen dann aber lenk- und ruhezeitenpflichtig, sobald der Nahebereich von 50 km verlassen werde. Die Auffassung, Werkstattwagen seien nach Bauart und Einrichtung nicht zur Güterbeförderung bestimmt und die im Fahrzeug befindlichen speziellen Einrichtungen bzw. Gegenstände seien keine Güter, finde in der Fahrpersonalverordnung wie auch in den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen keine Stütze. Im Hinblick auf das Schutzgut der Straßenverkehrssicherheit sei es nicht ersichtlich, weshalb Montagefahrzeuge für Handwerker mit ihrer Ausstattung auch über einen Umkreis von 50 km hinaus privilegiert sein sollten, zumal diese Befreiung selbst dann zu gelten hätte, wenn die Fahrzeuge in ihrem Laderaum vollständig beladen wären. Die Gesamtschau der Ausnahmebestimmungen des Katalogs in § 7 Abs. 1 FPersV mache deutlich, dass diejenigen Ausnahmen für Fahrzeugkategorien, die keine Begrenzung auf einen Umkreis von 50 km beinhalten, auf Tätigkeiten ausgerichtet seien, die typischerweise nicht in einer mit Zeitdruck verbundenen Konkurrenzsituation ausgeführt werden. Der Verordnungsgeber habe es als vertretbar angesehen, in diesen Bereichen auf eine Anordnung der Lenk- und Ruhezeiten der Fahrpersonalverordnung zu verzichten. Demgegenüber sollten aber Einsatztätigkeiten, die mit Güterbeförderungen verbunden seien und in einer entsprechenden Konkurrenzsituation erbracht werden, im Interesse der Straßenverkehrssicherheit und des Arbeitsschutzes grundsätzlich von den Sozialvorschriften erfasst werden. Ausnahmen sehe die Verordnung nur im Nahbereich von 50 km vor, wodurch auch das Gefährdungspotential minimiert sei. Das Urteil ist der Klägerin am 02.04.2004 zugestellt worden.
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Mit am 27.04.2004 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Mit Verfügung vom 18.05.2004 hat der Vorsitzende des Senat die Frist zur Begründung der Berufung um einen Monat verlängert. Mit am 02.07.2004 beim Gericht eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin zur Begründung der Berufung vorgetragen: Im Interesse der Rechtsklarheit müssten Begriffe, wie der Begriff der Güterbeförderung, bei Verwendung in unterschiedlichen Rechtsvorschriften einheitlich ausgelegt werden. Dementsprechend könne Güterbeförderung nur vorliegen, wenn ein Gut beim Versender in den Transporter eingeladen, zum Empfänger transportiert und dort entladen werde. Bei Werkstattwagen, Ausstellungsfahrzeugen, Verkaufswagen oder Fahrzeugen für ambulante Bankgeschäfte liege deshalb keine Güterbeförderungen vor. Bei Zugrundelegung der Rechtsansicht des Beklagten wären auch Wohnmobile erfasst, weil dieser von ihrer Bauart und ihrer generellen Zweckbestimmung zur Güterbeförderungen geeignet und bestimmt sein. Für Ausstellungsfahrzeuge, Verkaufswagen und Wohnmobile werde aber die Anwendbarkeit von § 6 FPersV allgemein verneint. Damit stelle aber die Unterwerfung der von ihr eingesetzten Montagefahrzeuge unter § 6 FPersV eine Ungleichbehandlung dar. Eine derart extensive Auslegung lasse sich auch nicht mit dem Sinn und Zweck der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 rechtfertigen. Diese diene der Harmonisierung von Wettbewerbsbedingungen, der Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Sicherheit im Straßenverkehr. Dies gelte aber nur für Fälle, in denen das relativ eintönige Führen des Kraftfahrzeugs die Haupttätigkeit des Fahrers darstelle. Die Anwendbarkeit der Sozialvorschriften sei bei Werkstattwagen und Ausstellungsfahrzeugen nicht gerechtfertigt, da bei diesen das eintönige Fahren nur eine Nebentätigkeit darstelle und der Hauptzweck der Fahrt in der Tätigkeit am Einsatzort liege. Ohnehin würden die die Sicherheit des Straßenverkehrs beeinträchtigenden Verhaltensweisen durch die Anwendung der Lenk- und Ruhezeiten nicht erfasst. So würde zum Beispiel die Fahrt eines Handwerkers im Rahmen des Handwerkerprivilegs zu einem 48 km entfernten Einsatzort nicht erfasst, wenn dieser nach stundenlangen Montagearbeiten übermüdet die 48 km lange Heimfahrt antrete. Das Handwerkerprivileg des § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV mit der darin enthaltenen Beschränkung auf einen Umkreis von 50 km sei nicht mehr zeitgemäß. Ortsfremde Handwerker müssten wegen der wirtschaftlichen Lage Anfahrstrecken von weit über 100 km in Kauf nehmen.
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das Urteil des Verwaltungsgericht Sigmaringen vom 04.03.2004 - 6 K 208/03 - zu ändern und festzustellen, dass bei den von ihr eingesetzten Montagefahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t und nicht mehr als 3,5 t nicht die Sozialvorschriften für das Fahrpersonal im Straßenverkehr, insbesondere nicht die Lenk- und Ruhezeiten im Straßenverkehr gemäß der Fahrpersonalverordnung und der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85, anwendbar sind.
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die Berufung zurückzuweisen.
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Die Feststellungsklage sei nicht statthaft, weil die Klägerin beim Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt Tübingen die Ausstellung einer Bescheinigung über das Nichtbestehen der Verpflichtungen nach § 6 FPersV beantragt habe. Damit sei das Begehren mit einer Verpflichtungsklage geltend zu machen. Die Frage, ob das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt die Befugnis zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes besitze, sei keine Frage der Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage sondern ihrer Begründetheit. Ein Vorverfahren im Sinne von §§ 68 ff. VwGO sei nicht durchgeführt worden. Die von der Klägerin eingesetzten Fahrzeuge dienten der Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Eine Ausnahme nach § 6 Abs. 2 und § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV komme nicht in Betracht, da die Fahrzeuge der Klägerin nicht nur im Umkreis von 50 km eingesetzt werden. Die Auslegung der §§ 6 und 7 FPersV habe sich in erster Linie an den Regelungszwecken dieser Norm zu orientieren. Die von der Klägerin eingesetzten Fahrzeuge seien zur Güterbeförderung geeignet und bestimmt. Zudem seien die Fahrzeuge der Klägerin mit Regalen und anderem Inventarbestand ausgestattet. Die Gesamtschau der Ausnahmetatbestände des § 7 Abs. 1 FPersV ergebe, dass der Verordnungsgeber auch Regelungen für das Handwerksgewerbe und nicht nur für das Handels- und Transportgewerbe getroffen habe. Daraus ergebe sich, dass die Versendung, Abladung oder der Verkauf zusätzlicher Gegenstände nicht erforderlich sei. Aus § 7 Abs. 1 Nr. 7 2. Halbsatz FPersV folge, dass der Verordnungsgeber gerade auch den Fall habe erfassen wollen, in dem die Fahrt zum Montageort für den Handwerker nur eine Nebentätigkeit sei. Die Klägerin habe eingeräumt, dass ihren Fahrzeugen regelmäßig Austauschkompressoren und Ersatzteile zugeladen werden, die zur Benutzung oder zum Einbau an den Montageort und nach Durchführung der Arbeiten ggfs. wieder zurücktransportiert werden.
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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Akte des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes Tübingen sowie auf die Akte des Verwaltungsgerichts verwiesen.
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Die Berufung ist zulässig.
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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist innerhalb der vom Senatsvorsitzenden nach § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO um einen Monat verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet worden.
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Die Berufung ist aber nicht begründet.
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Die Klage der Klägerin ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
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Der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin steht entgegen dem Vorbringen des Beklagten die Bestimmung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegen, wonach eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Im seinem Schreiben vom 04.11.2002 hat das Gewerbeaufsichtsamt Tübingen nicht den Erlass eines die „Genehmigungsfreiheit“ feststellenden Verwaltungsaktes abgelehnt, sondern hat die Klägerin lediglich auf die nach seiner Ansicht bestehende Rechtslage hingewiesen. Eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. zu diesem Erfordernis, Bay VGH, Urt. v. 02.09.1986 - 26 B 83 A. 2240 -, NVwZ 1988, 944) zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes des Inhalts, dass Fahrer von bestimmten Fahrzeugen nicht von § 6 Abs. 1 FPersV erfasst werden und deshalb keine Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Art. 1, 6, 7 Abs. 1, 2, 4 und 5 sowie Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 einzuhalten haben, ist auch nicht ersichtlich. Würde angenommen, die Verwaltung habe die grundsätzliche Befugnis, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses im Über-/Unterordnungsverhältnis auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung durch den Erlass feststellender Verwaltungsakte bindend festzustellen, so verbliebe für die Feststellungsklage, die in § 43 VwGO ausdrücklich gesetzlich geregelt ist, infolge des in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelten Grundsatzes der Subsidiarität kaum ein Anwendungsbereich (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43, Rn. 2). Ist der Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts vorliegend ausgeschlossen, kann der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin im Hinblick auf § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegengehalten werden, sie hätte ihre Rechte mittels einer Verpflichtungsklage auf Erlass eines solchen verfolgen können. Die Klägerin hat auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Denn die Verhängung eines Bußgeldes ist seitens der Polizei bereits angedroht worden. Der Klägerin ist es auch nicht zuzumuten, den Erlass eines Bußgeldbescheids abzuwarten und erst im Verfahren gegen diesen Bescheid zu klären, ob die genannten Fahrzeuge von der Regelung des § 6 Abs. 1 FPersV erfasst werden. Unerheblich ist, dass die Entscheidung der Verwaltungsgerichte im Rahmen einer Feststellungsklage die für ein Bußgeldverfahren zuständigen Gerichte rechtlich nicht bindet. Denn bereits der Einfluss, den eine dem Kläger günstige Entscheidung auf die Beurteilung der Schuldfrage ausüben kann, rechtfertigt das Feststellungsinteresse (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.01.1969 - I C 86.64 -, BVerwGE 31, 177).
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Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet.
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Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass Fahrer der von der Klägerin eingesetzten Montagefahrzeuge, deren zulässiges Gesamtgewicht einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger mehr als 2,8 t und nicht mehr als 3,5 t beträgt, Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Art. 1, 6, 7 Abs. 1, 2, 4 und 5 sowie Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 einzuhalten haben. Diese Fahrzeuge der Klägerin dienen zur Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV.
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Der allgemeine Sprachgebrauch, der mangels Vorliegens von Anhaltspunkten für eine abweichendes Verständnis des Verordnungsgebers maßgeblich ist, versteht unter Güterbeförderung den Transport von Gegenständen oder Waren von einem Ort zu einem andern. Die in den Fahrzeugen der Klägerin verstauten und ständig mitgeführten Ausrüstungsgegenstände sind Gegenstände und damit Güter im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr.1 FPersV. Maßgeblich für den Begriff der Güterbeförderung ist die räumliche Verbringung des Gutes; der Begriff setzt aber nicht voraus, dass ein Gegenstand zu einem Ort verbracht wird und beim dortigen Empfänger verbleibt. Dementsprechend ist es ohne Bedeutung, dass es sich bei den in den Fahrzeugen der Klägerin mitgeführten Ausrüstungsgegenständen ganz überwiegend um Werkzeuge und Reparaturmaterialien handelt, die die Beschäftigten der Klägerin für die am Ort der Kunden durchzuführenden Reparatur- und Servicearbeiten benötigen. Darüber hinaus hat die Klägerin eingeräumt, dass gelegentlich z.B. Austauschkompressoren oder andere Teile in ihren Fahrzeugen transportiert werden, die bei ihren Kunden dauernd oder vorübergehend eingebaut werden. Die Fahrzeuge der Klägerin dienen auch der Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 FPersV, weil diese zum Transport von Gegenständen bestimmt und geeignet sind.
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Für die hier vertretene Auslegung spricht ferner die Systematik der Bestimmungen der §§ 6 und 7 FPersV. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 und § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV werden Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht zwischen 2,8 t und 3,5 t von der Anwendung der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und 3821/85 ausgenommen, die in einem Umkreis von 50 km vom Standort des Fahrzeugs zur Förderung von Material oder Ausrüstungen verwendet werden, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt; Voraussetzung ist, dass das Führen des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt. Aus dieser ausdrücklichen Regelung eines
Ausnahme
tatbestandes ist zu entnehmen, dass der nationale Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, der Transport des vom Fahrer zur Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit benötigten Materials und Ausrüstungsgegenstände stelle grundsätzlich eine Güterbeförderung im Sinne der Fahrpersonalverordnung dar. Diese Güterbeförderungen sollen lediglich in einem Nahbereich von 50 km von der Anwendung der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und 3821/85 ausgenommen sein. Wäre der nationale Verordnungsgeber der Ansicht, der Transport von Material und Ausrüstungsgegenständen, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, sei nicht als Güterbeförderung im Sinne der Fahrpersonalverordnung zu werten, so hätte es der ausdrücklichen Regelung eines Ausnahmetatbestandes in § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV nicht bedurft. Diese Beförderung von Gegenständen wäre, wenn der Ansicht der Klägerin hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Güterbeförderung“ gefolgt wird, von der Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV von vornherein nicht erfasst, einer Ausnahmeregelung hätte es nicht bedurft. Das Entsprechende gilt für die Argumentation der Klägerin im Hinblick auf Verkaufswagen auf öffentlichen Märkten oder Fahrzeuge, die für ambulante Bank-, Wechsel- oder Spargeschäfte verwendet werden und für diese Zwecke besonders ausgestattet sind. Diese sind nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 5 FPersV von der Anwendung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV nur dann ausgenommen, wenn sie in einem Umkreis von 50 km vom Standort des Fahrzeugs zu den genannten Zwecken eingesetzt werden. Grundsätzlich dienen damit aber auch diese Fahrzeuge, wie sich aus der Existenz dieser Ausnahmebestimmung ergibt, nach Ansicht des nationalen Verordnungsgebers der Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Auch Campingfahrzeuge oder Wohnmobile dienen der Güterbeförderung im Sinne dieser Vorschrift. In § 6 Abs. 2 Nr. 2 FPersV hat der nationale Verordnungsgeber aber ausdrücklich bestimmt, dass Absatz 1 keine Anwendung findet auf Fahrzeuge, die in Art. 4 Nr. 4 bis 13 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 genannt sind. Campingfahrzeuge oder Wohnmobile sind Fahrzeuge im Sinne von Art. 4 Nr. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85. Denn es handelt sich um Fahrzeuge, die zur nichtgewerblichen Güterbeförderung für private Zwecke verwendet werden. Im Übrigen ist auch der gemeinschaftsrechtliche Verordnungsgeber von dem vorstehend dargelegten Verständnis des Begriffs der Güterbeförderung, der den Transport von Material und Ausrüstungen umfasst, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, ausgegangen. Die Ausnahmebestimmung des Art. 7 Abs. 1 FPersV gilt, wie die ausdrückliche Verweisung in § 6 Abs. 2 Nr. 1 FPersV zeigt, nicht in erster Linie für Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV, sondern für die der Güterbeförderung dienenden Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t (vgl. Art. 4 Nr. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3820/85). Durch § 7 FPersV hat der nationale Verordnungsgeber von der Ermächtigung u.a. des Art. 13 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 Gebrauch gemacht und auch bestimmte Fahrzeuge, die grundsätzlich der Güterbeförderung im Sinne dieser Verordnung dienen, von der Anwendung gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen ausgenommen (vgl. Art. 13 Abs. 1 Buchst. f und g Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 als Grundlage für die Bestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 5 und 7 FPersV).
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Die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 gilt nach ihrem Art. 4 Nr. 1 für die von der Klägerin eingesetzten Kraftfahrzeuge nicht, weil deren zulässiges Gesamtgewicht einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger 3,5 t nicht übersteigt. Für Bereiche, die nicht der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 unterliegen, sind die Mitgliedstaaten für den Erlass von Vorschriften über Lenkzeiten zuständig (vgl. EuGH, Urteil vom 21.03.1996, C-335/94, Slg. I-1573, Rn. 20). Für Kraftfahrzeuge, die im Hinblick auf ihr zulässiges Gesamtgewicht nicht von der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 erfasst werden, hat die Fahrpersonalverordnung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 die Anwendung von für Kraftfahrzeuge mit einem höheren zulässigen Gesamtgewicht als 3,5 t geltenden Bestimmungen der genannten EWG-Verordnung vorgeschrieben. Dieser Zusammenhang rechtfertigt es, Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 zur Auslegung von § 6 Abs. 1 FPersV heranzuziehen. Aus Art. 1 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 ergibt sich entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch die Aufteilung der Kraftfahrzeuge in der Personenbeförderung bzw. der Güterbeförderung dienende Fahrzeuge. Maßgeblich für die Zuordnung ist die Zweckbestimmung der technischen Vorrichtungen, die außer dem Fahrer- bzw. Beifahrersitz im Kraftfahrzeug eingebaut sind. Aus den im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Bildern ist unmittelbar zu entnehmen, das die hier fraglichen Fahrzeuge der Klägerin im Hinblick auf diese Unterscheidung - auch ohne weitere Zuladungen - wegen des Transports des ständig mitgeführten Werkzeug- und Teileinventars dem Bereich der Güterbeförderung zuzurechnen sind.
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Die Klägerin hat im Verfahren auch darauf abgestellt, die in den Fahrzeugen fest eingebauten Einrichtungen (Regale) und die darin befindlichen Werkzeuge und Ersatzteile seien Zubehör im Sinne von § 97 BGB. Zwar spricht einiges für diese Rechtsauffassung der Klägerin, doch kann diese Frage hier dahingestellt bleiben. Denn selbst wenn es sich um Zubehör im Sinne von § 97 BGB handeln sollte, hätte dies für die Auslegung des § 6 Abs. 1 FPersV keine Bedeutung. § 97 BGB ist eine auf den Bereich des Zivilrechts beschränkte Regelung, die wegen des wirtschaftlichen Zusammenhangs von Hauptsache und Zubehör deren rechtliche Gleichbehandlung, insbesondere einheitliches Eigentum, sicherstellen soll. Diese Bestimmung wird durch gesetzliche Auslegungsregeln, wie z.B. §§ 311c, 926, 1120 und 2164 Abs. 1 BGB, unterstützt. Die Regelung kann aber nicht einmal für den Bereich des Zivilrechts ausschließen, dass das Zubehör als selbstständige bewegliche Sache entgegen dem Zweck der Rechtsnorm ein von der Hauptsache getrenntes rechtliches Schicksal erleidet, insbesondere getrennt von der Hauptsache übereignet wird (vgl. Palandt, BGB, 63. Aufl., 2004, § 97 BGB, Rn. 1; Jauernig, BGB, 11. Aufl., 2004, §§ 97 und 98, Rn. 8). Erst recht kann die Einordnung der Einrichtungsgegenstände sowie des Werkzeugs und Materials als Zubehör im Sinne von § 97 BGB nicht dazu führen, dass diesen zum Teil beweglichen Sachen für die Frage, ob Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV zur Güterbeförderung dienen, keinerlei Bedeutung zukommt und diese Gegenstände gleichsam als bloßer Teil der Hauptsache, des Kraftfahrzeugs, anzusehen sind. §§ 6 und 7 FPersV sind unabhängig von dem für andere Rechtsnormen, wie z.B. das Güterkraftverkehrsgesetz, entwickelten Verständnis ausgehend von ihrem Wortlaut und ihrer Systematik sowie dem Zweck der Fahrpersonalverordnung auszulegen.
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Die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85, deren Vorschriften über Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten § 6 Abs. 1 FPersV auch für Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t grundsätzlich für anwendbar erklärt, dient nach ihrer ersten Begründungserwägung der Harmonisierung der Bedingungen des Wettbewerbs sowie der Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Sicherheit im Straßenverkehr. Im Hinblick auf die von dem Betrieb von Kraftfahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t ausgehenden Gefahren sollen die Lenkzeiten der Fahrer eingeschränkt werden. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind die Bestimmungen der Verordnung, insbesondere die Ausnahmeregelungen der Art. 4 und 13, unter Berücksichtigung der genannten Zielsetzung der Verordnung zu bestimmen (vgl. EuGH, Urt. v. 17.03.1998, C-387/96, Rn. 14; Urt. v. 21.03.1996, C-335/94, Slg. I-1573, Rn. 9). Auch § 15a der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1988 (BGBl. I S. 1793), dessen Inhalt durch § 6 in die Fahrpersonalverordnung übernommen wurde (vgl. Verordnung zur Änderung fahrpersonal- und straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften, BR-Drucks. 279/90, S. 17 zu Art. 3 Nr. 3), bezweckte die Abwehr von Gefahren, die dem Straßenverkehr durch ermüdete oder übermüdete Fahrzeugführer drohen (vgl. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 30. Aufl., 1989, § 15a StVZO, Rn. 17 m.w.Nachw.). Das danach mit § 6 FPersV verfolgte Ziel der Erhöhung der Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs spricht dagegen, Werkstatt- oder Montagefahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t, die dem Transport der Monteure und des für die Durchführung der Reparatur- und Servicearbeiten erforderlichen Werkzeugs und Materials dienen, generell von der Regelung des § 6 Abs. 1 FPersV auszunehmen. Dem vergleichsweise geringeren Gefährdungspotential von Fahrten mit solchen Fahrzeugen im jeweiligen Nahbereich des Unternehmenssitzes hat der Verordnungsgeber durch die Ausnahmebestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV Rechnung getragen. Aus dieser Bestimmung folgt aber, wie oben bereits ausgeführt, die Intention des Verordnungsgebers, Fahrten mit Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t, die zur Beförderung von Material oder Ausrüstungen verwendet werden, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, wegen der mit solchen Fahrten für den öffentlichen Straßenverkehr verbundenen Gefahren grundsätzlich den Vorschriften über Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten zu unterwerfen. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die Frage, ob die in § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV für die Privilegierung festgelegte Grenze von 50 km angesichts der veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Handwerks- oder Servicebetriebe, wie den der Klägerin, noch zeitgemäß ist, für die Entscheidung über die Klage der Klägerin dahingestellt bleiben kann. Zum einen ist es nicht Sache der Gerichte sondern des Verordnungsgebers, über eine Ausweitung des Freibereichs zu entscheiden. Zum anderen geht es der Klägerin um die Klärung des Begriffs der zur Güterbeförderung dienenden Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Selbst wenn der Bereich im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV weiter gezogen werden sollte, stellte sich die hier entscheidungserhebliche Frage erneut, wenn die Klägerin mit ihren Fahrzeugen einen Kunden jenseits des neu festgesetzten Freibereichs erreichen wollte.
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Schließlich ist mit dem Verwaltungsgericht der Aspekt der Praktikabilität hervorzuheben. Wollte man der Rechtsansicht der Klägerin folgen, wonach wegen der in den Fahrzeugen fest eingebauten Einrichtungen (Regale) sowie der darin befindlichen Werkzeuge und Ersatzteile § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV nicht zur Anwendung kommt, so wären Verkehrskontrollen im Hinblick auf die Einhaltung von Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten bei den von der Klägerin eingesetzten Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t praktisch kaum noch durchführbar. Sofern im Fahrzeug ein Ersatzteil transportiert wird, das beim Kunden eingebaut wird und dort für eine gewisse Dauer verbleibt, handelte es sich jedenfalls um eine Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 FPersV. Wird dagegen kein gesondertes Ersatzteil, sondern nur der übliche Inventarbestand der Fahrzeuge transportiert, so läge, folgte man der Rechtsansicht der Klägerin, keine Güterbeförderung vor. Die Rechtsansicht der Klägerin hätte damit zur Folge, dass jeweils vor Ort von der Polizei geprüft werden müsste, ob sich im Laderaum des Fahrzeugs lediglich der jeweilige Inventarbestand befindet oder ob auch Gegenstände transportiert werden, die beim Kunden für eine gewisse Dauer verbleiben. Eine effektive Kontrolle der Einhaltung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV, der im Übrigen nicht den Einbau eines Fahrtenschreibers vorschreibt, sondern lediglich zum Ausfüllen eines Kontrollblatts verpflichtet (§ 6 Abs. 6 FPersV), wäre kaum noch möglich.
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Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Klage wirft die Frage auf, ob Kundendienstfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t aber weniger als 3,5 t wegen des im Fahrzeug mitgeführten Werkzeugs und Reparaturmaterials als Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV anzusehen sind.
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Die Berufung ist zulässig.
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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist innerhalb der vom Senatsvorsitzenden nach § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO um einen Monat verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet worden.
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Die Berufung ist aber nicht begründet.
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Die Klage der Klägerin ist zwar zulässig, aber nicht begründet.
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Der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin steht entgegen dem Vorbringen des Beklagten die Bestimmung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegen, wonach eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Im seinem Schreiben vom 04.11.2002 hat das Gewerbeaufsichtsamt Tübingen nicht den Erlass eines die „Genehmigungsfreiheit“ feststellenden Verwaltungsaktes abgelehnt, sondern hat die Klägerin lediglich auf die nach seiner Ansicht bestehende Rechtslage hingewiesen. Eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. zu diesem Erfordernis, Bay VGH, Urt. v. 02.09.1986 - 26 B 83 A. 2240 -, NVwZ 1988, 944) zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes des Inhalts, dass Fahrer von bestimmten Fahrzeugen nicht von § 6 Abs. 1 FPersV erfasst werden und deshalb keine Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Art. 1, 6, 7 Abs. 1, 2, 4 und 5 sowie Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 einzuhalten haben, ist auch nicht ersichtlich. Würde angenommen, die Verwaltung habe die grundsätzliche Befugnis, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses im Über-/Unterordnungsverhältnis auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung durch den Erlass feststellender Verwaltungsakte bindend festzustellen, so verbliebe für die Feststellungsklage, die in § 43 VwGO ausdrücklich gesetzlich geregelt ist, infolge des in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelten Grundsatzes der Subsidiarität kaum ein Anwendungsbereich (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43, Rn. 2). Ist der Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts vorliegend ausgeschlossen, kann der Zulässigkeit der Feststellungsklage der Klägerin im Hinblick auf § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegengehalten werden, sie hätte ihre Rechte mittels einer Verpflichtungsklage auf Erlass eines solchen verfolgen können. Die Klägerin hat auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse. Denn die Verhängung eines Bußgeldes ist seitens der Polizei bereits angedroht worden. Der Klägerin ist es auch nicht zuzumuten, den Erlass eines Bußgeldbescheids abzuwarten und erst im Verfahren gegen diesen Bescheid zu klären, ob die genannten Fahrzeuge von der Regelung des § 6 Abs. 1 FPersV erfasst werden. Unerheblich ist, dass die Entscheidung der Verwaltungsgerichte im Rahmen einer Feststellungsklage die für ein Bußgeldverfahren zuständigen Gerichte rechtlich nicht bindet. Denn bereits der Einfluss, den eine dem Kläger günstige Entscheidung auf die Beurteilung der Schuldfrage ausüben kann, rechtfertigt das Feststellungsinteresse (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.01.1969 - I C 86.64 -, BVerwGE 31, 177).
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Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet.
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Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass Fahrer der von der Klägerin eingesetzten Montagefahrzeuge, deren zulässiges Gesamtgewicht einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger mehr als 2,8 t und nicht mehr als 3,5 t beträgt, Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Art. 1, 6, 7 Abs. 1, 2, 4 und 5 sowie Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 einzuhalten haben. Diese Fahrzeuge der Klägerin dienen zur Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV.
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Der allgemeine Sprachgebrauch, der mangels Vorliegens von Anhaltspunkten für eine abweichendes Verständnis des Verordnungsgebers maßgeblich ist, versteht unter Güterbeförderung den Transport von Gegenständen oder Waren von einem Ort zu einem andern. Die in den Fahrzeugen der Klägerin verstauten und ständig mitgeführten Ausrüstungsgegenstände sind Gegenstände und damit Güter im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr.1 FPersV. Maßgeblich für den Begriff der Güterbeförderung ist die räumliche Verbringung des Gutes; der Begriff setzt aber nicht voraus, dass ein Gegenstand zu einem Ort verbracht wird und beim dortigen Empfänger verbleibt. Dementsprechend ist es ohne Bedeutung, dass es sich bei den in den Fahrzeugen der Klägerin mitgeführten Ausrüstungsgegenständen ganz überwiegend um Werkzeuge und Reparaturmaterialien handelt, die die Beschäftigten der Klägerin für die am Ort der Kunden durchzuführenden Reparatur- und Servicearbeiten benötigen. Darüber hinaus hat die Klägerin eingeräumt, dass gelegentlich z.B. Austauschkompressoren oder andere Teile in ihren Fahrzeugen transportiert werden, die bei ihren Kunden dauernd oder vorübergehend eingebaut werden. Die Fahrzeuge der Klägerin dienen auch der Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 FPersV, weil diese zum Transport von Gegenständen bestimmt und geeignet sind.
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Für die hier vertretene Auslegung spricht ferner die Systematik der Bestimmungen der §§ 6 und 7 FPersV. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 und § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV werden Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht zwischen 2,8 t und 3,5 t von der Anwendung der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und 3821/85 ausgenommen, die in einem Umkreis von 50 km vom Standort des Fahrzeugs zur Förderung von Material oder Ausrüstungen verwendet werden, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt; Voraussetzung ist, dass das Führen des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt. Aus dieser ausdrücklichen Regelung eines
Ausnahme
tatbestandes ist zu entnehmen, dass der nationale Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, der Transport des vom Fahrer zur Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit benötigten Materials und Ausrüstungsgegenstände stelle grundsätzlich eine Güterbeförderung im Sinne der Fahrpersonalverordnung dar. Diese Güterbeförderungen sollen lediglich in einem Nahbereich von 50 km von der Anwendung der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und 3821/85 ausgenommen sein. Wäre der nationale Verordnungsgeber der Ansicht, der Transport von Material und Ausrüstungsgegenständen, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, sei nicht als Güterbeförderung im Sinne der Fahrpersonalverordnung zu werten, so hätte es der ausdrücklichen Regelung eines Ausnahmetatbestandes in § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV nicht bedurft. Diese Beförderung von Gegenständen wäre, wenn der Ansicht der Klägerin hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Güterbeförderung“ gefolgt wird, von der Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV von vornherein nicht erfasst, einer Ausnahmeregelung hätte es nicht bedurft. Das Entsprechende gilt für die Argumentation der Klägerin im Hinblick auf Verkaufswagen auf öffentlichen Märkten oder Fahrzeuge, die für ambulante Bank-, Wechsel- oder Spargeschäfte verwendet werden und für diese Zwecke besonders ausgestattet sind. Diese sind nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 5 FPersV von der Anwendung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV nur dann ausgenommen, wenn sie in einem Umkreis von 50 km vom Standort des Fahrzeugs zu den genannten Zwecken eingesetzt werden. Grundsätzlich dienen damit aber auch diese Fahrzeuge, wie sich aus der Existenz dieser Ausnahmebestimmung ergibt, nach Ansicht des nationalen Verordnungsgebers der Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Auch Campingfahrzeuge oder Wohnmobile dienen der Güterbeförderung im Sinne dieser Vorschrift. In § 6 Abs. 2 Nr. 2 FPersV hat der nationale Verordnungsgeber aber ausdrücklich bestimmt, dass Absatz 1 keine Anwendung findet auf Fahrzeuge, die in Art. 4 Nr. 4 bis 13 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 genannt sind. Campingfahrzeuge oder Wohnmobile sind Fahrzeuge im Sinne von Art. 4 Nr. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85. Denn es handelt sich um Fahrzeuge, die zur nichtgewerblichen Güterbeförderung für private Zwecke verwendet werden. Im Übrigen ist auch der gemeinschaftsrechtliche Verordnungsgeber von dem vorstehend dargelegten Verständnis des Begriffs der Güterbeförderung, der den Transport von Material und Ausrüstungen umfasst, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, ausgegangen. Die Ausnahmebestimmung des Art. 7 Abs. 1 FPersV gilt, wie die ausdrückliche Verweisung in § 6 Abs. 2 Nr. 1 FPersV zeigt, nicht in erster Linie für Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV, sondern für die der Güterbeförderung dienenden Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t (vgl. Art. 4 Nr. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3820/85). Durch § 7 FPersV hat der nationale Verordnungsgeber von der Ermächtigung u.a. des Art. 13 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 Gebrauch gemacht und auch bestimmte Fahrzeuge, die grundsätzlich der Güterbeförderung im Sinne dieser Verordnung dienen, von der Anwendung gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen ausgenommen (vgl. Art. 13 Abs. 1 Buchst. f und g Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 als Grundlage für die Bestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 5 und 7 FPersV).
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Die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 gilt nach ihrem Art. 4 Nr. 1 für die von der Klägerin eingesetzten Kraftfahrzeuge nicht, weil deren zulässiges Gesamtgewicht einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger 3,5 t nicht übersteigt. Für Bereiche, die nicht der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 unterliegen, sind die Mitgliedstaaten für den Erlass von Vorschriften über Lenkzeiten zuständig (vgl. EuGH, Urteil vom 21.03.1996, C-335/94, Slg. I-1573, Rn. 20). Für Kraftfahrzeuge, die im Hinblick auf ihr zulässiges Gesamtgewicht nicht von der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 erfasst werden, hat die Fahrpersonalverordnung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 die Anwendung von für Kraftfahrzeuge mit einem höheren zulässigen Gesamtgewicht als 3,5 t geltenden Bestimmungen der genannten EWG-Verordnung vorgeschrieben. Dieser Zusammenhang rechtfertigt es, Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 zur Auslegung von § 6 Abs. 1 FPersV heranzuziehen. Aus Art. 1 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 ergibt sich entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch die Aufteilung der Kraftfahrzeuge in der Personenbeförderung bzw. der Güterbeförderung dienende Fahrzeuge. Maßgeblich für die Zuordnung ist die Zweckbestimmung der technischen Vorrichtungen, die außer dem Fahrer- bzw. Beifahrersitz im Kraftfahrzeug eingebaut sind. Aus den im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Bildern ist unmittelbar zu entnehmen, das die hier fraglichen Fahrzeuge der Klägerin im Hinblick auf diese Unterscheidung - auch ohne weitere Zuladungen - wegen des Transports des ständig mitgeführten Werkzeug- und Teileinventars dem Bereich der Güterbeförderung zuzurechnen sind.
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Die Klägerin hat im Verfahren auch darauf abgestellt, die in den Fahrzeugen fest eingebauten Einrichtungen (Regale) und die darin befindlichen Werkzeuge und Ersatzteile seien Zubehör im Sinne von § 97 BGB. Zwar spricht einiges für diese Rechtsauffassung der Klägerin, doch kann diese Frage hier dahingestellt bleiben. Denn selbst wenn es sich um Zubehör im Sinne von § 97 BGB handeln sollte, hätte dies für die Auslegung des § 6 Abs. 1 FPersV keine Bedeutung. § 97 BGB ist eine auf den Bereich des Zivilrechts beschränkte Regelung, die wegen des wirtschaftlichen Zusammenhangs von Hauptsache und Zubehör deren rechtliche Gleichbehandlung, insbesondere einheitliches Eigentum, sicherstellen soll. Diese Bestimmung wird durch gesetzliche Auslegungsregeln, wie z.B. §§ 311c, 926, 1120 und 2164 Abs. 1 BGB, unterstützt. Die Regelung kann aber nicht einmal für den Bereich des Zivilrechts ausschließen, dass das Zubehör als selbstständige bewegliche Sache entgegen dem Zweck der Rechtsnorm ein von der Hauptsache getrenntes rechtliches Schicksal erleidet, insbesondere getrennt von der Hauptsache übereignet wird (vgl. Palandt, BGB, 63. Aufl., 2004, § 97 BGB, Rn. 1; Jauernig, BGB, 11. Aufl., 2004, §§ 97 und 98, Rn. 8). Erst recht kann die Einordnung der Einrichtungsgegenstände sowie des Werkzeugs und Materials als Zubehör im Sinne von § 97 BGB nicht dazu führen, dass diesen zum Teil beweglichen Sachen für die Frage, ob Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV zur Güterbeförderung dienen, keinerlei Bedeutung zukommt und diese Gegenstände gleichsam als bloßer Teil der Hauptsache, des Kraftfahrzeugs, anzusehen sind. §§ 6 und 7 FPersV sind unabhängig von dem für andere Rechtsnormen, wie z.B. das Güterkraftverkehrsgesetz, entwickelten Verständnis ausgehend von ihrem Wortlaut und ihrer Systematik sowie dem Zweck der Fahrpersonalverordnung auszulegen.
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Die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85, deren Vorschriften über Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten § 6 Abs. 1 FPersV auch für Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t grundsätzlich für anwendbar erklärt, dient nach ihrer ersten Begründungserwägung der Harmonisierung der Bedingungen des Wettbewerbs sowie der Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Sicherheit im Straßenverkehr. Im Hinblick auf die von dem Betrieb von Kraftfahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t ausgehenden Gefahren sollen die Lenkzeiten der Fahrer eingeschränkt werden. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind die Bestimmungen der Verordnung, insbesondere die Ausnahmeregelungen der Art. 4 und 13, unter Berücksichtigung der genannten Zielsetzung der Verordnung zu bestimmen (vgl. EuGH, Urt. v. 17.03.1998, C-387/96, Rn. 14; Urt. v. 21.03.1996, C-335/94, Slg. I-1573, Rn. 9). Auch § 15a der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1988 (BGBl. I S. 1793), dessen Inhalt durch § 6 in die Fahrpersonalverordnung übernommen wurde (vgl. Verordnung zur Änderung fahrpersonal- und straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften, BR-Drucks. 279/90, S. 17 zu Art. 3 Nr. 3), bezweckte die Abwehr von Gefahren, die dem Straßenverkehr durch ermüdete oder übermüdete Fahrzeugführer drohen (vgl. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 30. Aufl., 1989, § 15a StVZO, Rn. 17 m.w.Nachw.). Das danach mit § 6 FPersV verfolgte Ziel der Erhöhung der Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs spricht dagegen, Werkstatt- oder Montagefahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t, die dem Transport der Monteure und des für die Durchführung der Reparatur- und Servicearbeiten erforderlichen Werkzeugs und Materials dienen, generell von der Regelung des § 6 Abs. 1 FPersV auszunehmen. Dem vergleichsweise geringeren Gefährdungspotential von Fahrten mit solchen Fahrzeugen im jeweiligen Nahbereich des Unternehmenssitzes hat der Verordnungsgeber durch die Ausnahmebestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV Rechnung getragen. Aus dieser Bestimmung folgt aber, wie oben bereits ausgeführt, die Intention des Verordnungsgebers, Fahrten mit Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t, die zur Beförderung von Material oder Ausrüstungen verwendet werden, die der Fahrer in Ausübung seines Berufes benötigt, wegen der mit solchen Fahrten für den öffentlichen Straßenverkehr verbundenen Gefahren grundsätzlich den Vorschriften über Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten zu unterwerfen. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die Frage, ob die in § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV für die Privilegierung festgelegte Grenze von 50 km angesichts der veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Handwerks- oder Servicebetriebe, wie den der Klägerin, noch zeitgemäß ist, für die Entscheidung über die Klage der Klägerin dahingestellt bleiben kann. Zum einen ist es nicht Sache der Gerichte sondern des Verordnungsgebers, über eine Ausweitung des Freibereichs zu entscheiden. Zum anderen geht es der Klägerin um die Klärung des Begriffs der zur Güterbeförderung dienenden Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV. Selbst wenn der Bereich im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 7 FPersV weiter gezogen werden sollte, stellte sich die hier entscheidungserhebliche Frage erneut, wenn die Klägerin mit ihren Fahrzeugen einen Kunden jenseits des neu festgesetzten Freibereichs erreichen wollte.
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Schließlich ist mit dem Verwaltungsgericht der Aspekt der Praktikabilität hervorzuheben. Wollte man der Rechtsansicht der Klägerin folgen, wonach wegen der in den Fahrzeugen fest eingebauten Einrichtungen (Regale) sowie der darin befindlichen Werkzeuge und Ersatzteile § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV nicht zur Anwendung kommt, so wären Verkehrskontrollen im Hinblick auf die Einhaltung von Lenkzeiten, Lenkzeitunterbrechungen und Ruhezeiten bei den von der Klägerin eingesetzten Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 bis 3,5 t praktisch kaum noch durchführbar. Sofern im Fahrzeug ein Ersatzteil transportiert wird, das beim Kunden eingebaut wird und dort für eine gewisse Dauer verbleibt, handelte es sich jedenfalls um eine Güterbeförderung im Sinne von § 6 Abs. 1 FPersV. Wird dagegen kein gesondertes Ersatzteil, sondern nur der übliche Inventarbestand der Fahrzeuge transportiert, so läge, folgte man der Rechtsansicht der Klägerin, keine Güterbeförderung vor. Die Rechtsansicht der Klägerin hätte damit zur Folge, dass jeweils vor Ort von der Polizei geprüft werden müsste, ob sich im Laderaum des Fahrzeugs lediglich der jeweilige Inventarbestand befindet oder ob auch Gegenstände transportiert werden, die beim Kunden für eine gewisse Dauer verbleiben. Eine effektive Kontrolle der Einhaltung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV, der im Übrigen nicht den Einbau eines Fahrtenschreibers vorschreibt, sondern lediglich zum Ausfüllen eines Kontrollblatts verpflichtet (§ 6 Abs. 6 FPersV), wäre kaum noch möglich.
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Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Klage wirft die Frage auf, ob Kundendienstfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t aber weniger als 3,5 t wegen des im Fahrzeug mitgeführten Werkzeugs und Reparaturmaterials als Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV anzusehen sind.
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Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.
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Die Revision ist bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
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Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen.
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Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
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Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Revisionsbegründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
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Beschluss vom 30. November 2004
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Die Festsetzung des Streitwerts im Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 04.03.2004 wird geändert. Der Streitwert des Verfahrens in beiden Rechtszügen wird auf jeweils 4.000,- Euro festgesetzt.
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Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen wie des Berufungsverfahrens ist die Frage, ob Kundendienstfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t aber weniger als 3,5 t wegen des im Fahrzeug mitgeführten Werkzeugs und Reparaturmaterials als Fahrzeuge im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 FPersV anzusehen sind. Für die gerichtlich zu klärende Frage ist die Zahl der von der Regelung betroffenen Fahrzeuge unerheblich. Im Interesse der Klägerin ist der Klageantrag auch unabhängig von den von der Klägerin derzeit tatsächlich eingesetzten Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 2,8 t aber weniger als 3,5 t gefasst worden. Dementsprechend sieht der Senat bei der nach § 72 Abs. 1 Nr. 1 GKG n.F. aufgrund von § 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1 und § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F. erfolgenden Streitwertfestsetzung von einer Verdoppelung des hier maßgeblichen Regelstreitwerts allein wegen der Mehrzahl der derzeit eingesetzten Fahrzeuge ab. Die abweichende Streitwertfestsetzung allein wegen der Mehrzahl der derzeit eingesetzten Fahrzeuge im Beschluss des Verwaltungsgerichts ändert der Senat in Ausübung seiner Befugnis nach § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG a.F. ab.
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