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| Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist überwiegend begründet. Das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger erhobene Klage zu Unrecht vollumfänglich abgewiesen. Die Bescheide des LBV vom 18.01.2014 und 14.02.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.03.2014 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit die Gewährung einer Beihilfe in Höhe von 659,05 EUR (70 % der Aufwendungen gemäß der Rechnungsbelege vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013) abgelehnt wurde. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in dieser Höhe (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO; dazu 1.). Ein Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu Aufwendungen in Höhe von 25,01 EUR gemäß der Rechnung vom 09.07.2013 steht dem Kläger jedoch nicht zu (dazu 2.). |
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| 1. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe verlangt wird (hier: Mai bis Dezember 2013), maßgeblich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.03.2017 - 2 S 1723/16 -, juris; BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 -, juris Rn. 10). Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 der auf der gesetzlichen Grundlage des § 101 LBG (seit dem 01.01.2011: § 78 LBG) erlassenen Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28.07.1995 (GBl. S. 561; im Folgenden: Beihilfeverordnung - BVO -) in der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen geltenden Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit ist nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, dass im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen Beihilfeberechtigung besteht und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig ist. Die Aufwendungen gelten in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht wird (§ 5 Abs. 2 Satz 2 BVO). Nach der durch Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 geänderten Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO (im Folgenden: § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.) sind nicht beihilfefähig die in §§ 6 bis 10 BVO genannten Aufwendungen, auch in Verbindung mit § 13 Abs. 1 bis 3 BVO, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten oder dessen Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz entstanden sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) des Ehegatten oder des Lebenspartners nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags jeweils 10.000,- EUR übersteigt. Durch Art. 9 Ziff. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 wurde die in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis 31.12.2012 gültigen Fassung (im Folgenden: Beihilfeverordnung a.F. - BVO a.F. -) geregelte Einkünftegrenze von 18.000,- auf 10.000,- EUR abgesenkt; im Übrigen blieb die Vorschrift unverändert. Nach der durch Art. 9 Ziff. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 eingefügten Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO findet § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. weiterhin Anwendung für am 31.12.2012 nach § 3 BVO a.F. berücksichtigungsfähige Ehegatten und Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz, die nicht gesetzlich krankenversichert sind. Satz 1 gilt auch in besonderen Härtefällen für am 31.12.2012 nach § 3 BVO a.F. berücksichtigungsfähige Ehegatten und Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz (§ 19 Abs. 5 Satz 2 BVO). Aufwendungen, die zeitlich bis spätestens drei Monate nach Verkündung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 (21.12.2012) entstanden sind, sind unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. beihilfefähig (§ 19 Abs. 5 Satz 3 BVO). |
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| a) Nach Maßgabe dieser Vorschriften hätte der Kläger für die mit dem Beihilfeantrag geltend gemachten Aufwendungen für seine Ehefrau keinen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe. |
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| aa) In seinem Fall fände nach der Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. Anwendung, da seine Ehefrau am maßgeblichen Stichtag, dem 31.12.2012, gesetzlich versichert war. Einen besonderen Härtefall nach § 19 Abs. 5 Satz 2 BVO hat der Kläger weder geltend gemacht hat noch sind Anhaltspunkte für einen solchen ersichtlich. Die Aufwendungen für seine Ehefrau waren auch erst nach Ablauf der Drei-Monatsfrist gemäß § 19 Abs. 5 Satz 3 BVO, nämlich in der Zeit von Mai bis Dezember 2013 entstanden. |
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| bb) Nach den Maßgaben des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. wären die Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers nicht beihilfefähig, da der Gesamtbetrag ihrer Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags am 23.12.2013 jeweils 10.000,- EUR überstieg. Der Gesamtbetrag der Einkünfte der Ehefrau des Klägers belief sich ausweislich der von dem Kläger vorgelegten Einkommensteuerbescheide im Jahr 2011 auf 10.376,- EUR und im Jahr 2012 auf 10.646,- EUR. |
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| Dem Kläger kommt auch nicht die Härteregelung in § 5 Abs. 6 BVO i.V.m. Ziffer 5.2 der Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zugute, wonach unter dem Vorbehalt des Widerrufs eine Beihilfe bereits im laufenden Kalenderjahr gewährt wird, wenn beim berücksichtigungsfähigen Ehegatten, dessen Einkünfte in den beiden Vorjahren den Höchstbetrag überschritten haben, im laufenden Kalenderjahr die Einkünfte weggefallen oder deutlich reduziert sind und die beihilfeberechtigte Person erklärt, dass im laufenden Kalenderjahr der Höchstbetrag nicht überschritten wird. Denn eine solche Erklärung hat der Kläger nicht abgegeben. Im Übrigen überstieg der Gesamtbetrag der Einkünfte seiner Ehefrau auch im Jahr 2013 die Einkünftegrenze von 10.000,- EUR; er belief sich ausweislich des vom Kläger vorgelegten Einkommensteuerbescheids auf 10.885,- EUR. |
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| Der Kläger kann nicht mit Erfolg geltend machen, bei der Berechnung des Gesamtbetrags der Einkünfte seiner Ehefrau seien steuerlich anerkennungsfähige Freibeträge und Sonderausgaben abzusetzen. Denn § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO verweist ausdrücklich auf den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG. Danach ist der Gesamtbetrag der Einkünfte die Summe der Einkünfte, vermindert um den Altersentlastungsbetrag (§ 24a EStG), den Entlastungsbetrag für Alleinerziehende (§ 24b EStG) und den Abzug bei Einkünften aus Land- und Forstwirtschaft nach § 13 Absatz 3 EStG. Sonderausgaben (§§ 10 ff. EStG) sowie besondere Freibeträge und außergewöhnliche Belastungen (§§ 33 ff. EStG) sind für den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG und damit auch im Rahmen des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO nicht zu berücksichtigen (so auch BayVGH, Urteil vom 03.11.1993 - 3 B 93.65 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.). |
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| b) Die Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 (§ 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.), mit der die Einkünftegrenze von 18.000,- auf 10.000,- EUR abgesenkt wurde, ist allerdings unwirksam. Zwar ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die Verordnungsregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den Gesetzgeber geändert wurde (dazu aa) und unterliegt die Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (dazu bb). Die Regelung des § § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO genügt allerdings weder den formellen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung (dazu cc) noch den Maßgaben der Ermächtigungsgrundlage (dazu dd). Der Entscheidung über den Beihilfeanspruch des Klägers ist deshalb § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung (§ 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F.) zugrunde zu legen (dazu c). |
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| aa) Der Umstand, dass die Einkünftegrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. durch den Gesetzgeber, nämlich durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vom 18.12.2012 herabgesetzt wurde, verleiht der Vorschrift nicht den Rang eines Gesetzes. Vielmehr ist diese Regelung aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit als Verordnungsrecht anzusehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 -, BVerfGE 114, 196 und vom 27.09.2005 - 2 BvL 11/02 -, BVerfGE 114, 303; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 2 C 31.15 -, BVerwGE 157, 54). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber nur zulässig, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt, dieser die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und die geänderte Verordnungsregelung sich in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage hält (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 und vom 27.09.2005, a.a.O.). |
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| Die Änderung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte im Rahmen einer Änderung des Sachbereichs, mit der der Gesetzgeber u.a. neben weiteren Vorschriften der Beihilfeverordnung (§ 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1 Satz 5, § 19 Abs. 5 bis 7 BVO und Nummer 1.2.1 Buchstabe b der Anlage zur BVO) zugleich die Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschriften in § 78 Abs. 2 LBG geändert hat. Unbedenklich ist es, dass die Verordnungsermächtigung und die darauf beruhende Verordnung in einem einzigen Rechtsakt („uno actu“) vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.). Zwar muss dem Grundsatz nach die ermächtigende Norm in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 -, BVerfGE 34, 9). Entbehrlich ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedoch dann, wenn der personenidentische Normgeber die auf die Ermächtigungsnorm gestützte Vorschrift auch ohne die Ermächtigungsnorm erlassen könnte, nämlich - wie hier - durch ein formelles Gesetz. In diesem Fall wäre es eine überzogene, nicht zu rechtfertigende formelle Anforderung, zunächst das Inkrafttreten der aus dem einheitlichen Willensentschluss des parlamentarischen Gesetzgebers folgenden Ermächtigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitlichen Willen entsprechend - das zugehörige Verordnungsrecht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinander greifendes Recht „aus einem Guss“ zu erlassen, würde ansonsten beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.). |
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| bb) Ermächtigungsgrundlage für § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. ist § 78 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LBG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14. Danach hat das Finanz- und Wirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung insbesondere zu bestimmen, welche Personen beihilfeberechtigt und welche Personen berücksichtigungsfähig sind. Die Sätze 3 ff. des § 78 Abs. 2 LBG enthalten nähere Bestimmungen für die durch Rechtsverordnung zu erlassenden Regelungen. |
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| Die Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG ist wirksam. Sie genügt insbesondere dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes. Dieser verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden und sie nicht anderen Normgebern oder der Verwaltung zu überlassen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 182; Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218; Beschluss vom 19.04.1978 - 2 BvL 2/75 -, BVerfGE 48, 210; BVerwG, Urteile vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 -, BVerwGE 143, 363 und vom 21.07.2010 - 6 C 22.09 -, BVerwGE 137, 275). |
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| Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht. Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfe für die Betroffenen und für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die tragenden Strukturprinzipien und wesentliche Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2012, a.a.O.; Beschluss vom 14.07.2010 - 2 B 92.09 -, juris Rn. 7; Urteil vom 17.06.2004, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.10.2010 - 10 S 2821/09 -, VBlBW 2011, 112, juris Rn. 24). Für das Beihilfeniveau wesentliche Weichenstellungen, insbesondere durch das Besoldungsrecht nicht kompensierte gravierende Einschnitte, müssen vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst verantwortet werden und dürfen nur unter zusätzlicher Beachtung der Bestimmtheitsanforderungen des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV hinsichtlich Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnungsermächtigung einem Verordnungsgeber überlassen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.). Andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken (BVerwG, Urteil vom 19.07.2012, a.a.O.; Beschluss vom 14.07.2010, a.a.O.; Urteil vom 17.06.2004, a.a.O.). Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehört auch die Festlegung, für welche weiteren Personen der Beamte Beihilfeleistungen beanspruchen kann (BVerwG, Urteil vom 03.06.2009 - 2 C 27.08 -, NVwZ-RR 2009, 895, juris Rn. 9, vgl. Urteile vom 17.06.2004, a.a.O., vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 -, BVerwGE 131, 20 und vom 26.06.2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234). |
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| Die Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG wird dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV gerecht. Aus § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in der maßgeblichen Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14, wonach die zumutbare Eigenvorsorge bei „nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich nicht unabhängigen“ Ehegatten und Lebenspartnern nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz in der Regel 50 % der Aufwendungen (nach der bis zum 31.12.2012 gültigen Fassung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG: 70 %) umfasst, ergibt sich, dass die Gewährung der Beihilfe nach § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG durch Rechtsverordnung (nur) für nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich unabhängige Ehegatten und Lebenspartner ausgeschlossen oder eingeschränkt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976 - VI C 187.73 -, BVerwGE 51, 193; Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.; Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.; Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, a.a.O., § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, Rn. 44). Die unbestimmten Rechtsbegriffe der „Einkünfte“ und der „wirtschaftlichen Unabhängigkeit“ sind hinreichend konkret bestimmbar, so dass die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV genügt. |
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| Allerdings kann für die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O., juris Rn. 10 f.) herangezogen werden (anderes gilt für die Rechtslage im Saarland, dazu VG Saarland, Urteil vom 26.02.2014 - 6 K 597/13 -, juris). Zum nordrhein-westfälischen Beihilferecht hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) ausgeführt: |
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| Die Verordnungsermächtigung des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG ist wirksam. Allerdings werden die Begriffe des ‚wirtschaftlich selbständigen Ehegatten‘ und der ‚unzumutbaren Belastungen‘ des Beihilfeberechtigten trotz ‚ausreichender Vorsorge‘ nach ihrem Wortlaut rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen für sich genommen nicht gerecht. Der Gesetzgeber muss bei der näheren Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen zumindest die tragenden Strukturprinzipien selbst regeln. Nach der Rechtsprechung des Senats verlangt dies nicht nur die Festlegung, welche Risiken erfasst, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben, sondern auch, für welche weiteren Personen der Beamte Beihilfeleistungen beanspruchen kann (stRspr, vgl. Urteile vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <106 f.> = Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 123, vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 <21 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 und vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 <235 f.>). Ob der Ehegatte oder der Lebenspartner nach § 88 Satz 2 Halbs. 1 LBG beihilfeberechtigt ist, erschließt sich aufgrund der Unbestimmtheit der gesetzlichen Rechtsbegriffe und ihrer gegenseitigen Verschränkung nicht. Der Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, dass der Verordnungsgeber diese Begriffe inhaltlich konkretisiert und so Beihilfeansprüche für weitere Personen begründet. |
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| Dies führt aber nicht zur Unwirksamkeit des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG, weil sich dessen materieller Inhalt noch im Wege der Auslegung hinreichend bestimmen lässt. Insbesondere lässt sich feststellen, dass es sich bei dem gesetzlichen Begriff der Einkünfte, von deren Höhe nach § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG die wirtschaftliche Selbständigkeit des Ehegatten oder Lebenspartners abhängt, um den Einkünftebegriff des § 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes in der im Jahr 1975 geltenden Fassung handelt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: |
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| § 88 LBG erhielt durch Artikel II Nr. 11 des Anpassungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (Landesanpassungsgesetz zum 2. BesVNG) vom 13. Dezember 1977 (GV. NRW. S. 456) den Inhalt, dass Beihilfen für einen wirtschaftlich selbständigen Ehegatten nur dann gewährt werden, wenn durch die krankheitsbedingten Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten eintritt. Kurze Zeit vor dem Inkrafttreten dieser inhaltlich neu gefassten Verordnungsermächtigung hatte der Verordnungsgeber die Beihilfeberechtigung für Ehegatten in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b der Beihilfenverordnung vom 27. März 1975 (GV. NRW. S. 332) einschränkend neu geregelt. Danach wurde die Beihilfeberechtigung nur aufrecht erhalten, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes) des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten im Kalenderjahr der Antragstellung 30 000 DM nicht übersteigt. Aufgrund des engen zeitlichen Zusammenhangs dieser verordnungsrechtlichen Neuregelung mit der nachfolgenden Neuregelung der Verordnungsermächtigung des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG und des weitgehend übereinstimmenden Wortlauts beider Regelungen kann davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber im Jahr 1977 den vorgefundenen § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b BVO inhaltlich übernehmen wollte. |
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| Danach ist auch der gesetzliche Begriff der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Ehegatten durch den Rückgriff auf § 2 Abs. 3 EStG in der im Jahr 1977 geltenden Fassung inhaltlich zu konkretisieren. Der Gesetzgeber kann von diesem Inhalt des Begriffs nur abrücken, indem er § 88 Satz 2 LBG ändert. Aufgabe des Verordnungsgebers war es lediglich, die Regelung des § 2 Abs. 3 EStG in der im Jahr 1977 geltenden Fassung in die Zeit zu stellen, d. h. an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung anzupassen und die Euroumstellung nachzuvollziehen. |
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| Diese Argumentation ist auf die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht übertragbar. § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG entspricht der im Wesentlichen wortgleichen Vorgängerregelung des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Landesbesoldungsgesetzes vom 03.02.1986 (GBl. S. 21). In § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 (a.a.O.) wurde der Gesetzgeber erstmals ermächtigt zu bestimmen, welche Personen berücksichtigungsfähig sind. Die zuvor geltende Regelung ermächtigte den Verordnungsgeber nur, den beihilfeberechtigten Personenkreis zu bestimmen. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) entschiedenen Fall zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen hat der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg erst auf der gesetzlichen Grundlage des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 i.V.m. § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten des Beihilfeberechtigten in § 5 Abs. 4 Nr. 3 BVO in der Fassung vom 12.03.1986 (GBl. S. 67) dahingehend neugeregelt, dass Aufwendungen, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten entstanden sind, grundsätzlich nicht erstattungsfähig sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes) des Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 30.000,- DM übersteigt. Die Vorgängerregelung des § 12 Abs. 4 BVO in der Fassung vom 30.11.1979 (GBl. S. 551) enthielt noch folgende Regelung: |
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| Übersteigt der Gesamtbetrag der Einkünfte des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags - wahlweise im Kalenderjahr der Rechnungsstellung 48.000 DM, so beträgt der Bemessungssatz abweichend von Absatz 1 Satz 1 für die nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) beihilfefähigen Aufwendungen 10 vom Hundert. |
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| Diese Regelung nahm damit zwar bereits auf den „Gesamtbetrag der Einkünfte“ Bezug, definierte diesen Begriff jedoch nicht unter Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG. |
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| Der Regelung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG (§ 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986) kann dennoch im Wege der Auslegung entnommen werden, dass mit dem dort verwendeten Begriff der „Einkünfte“ auf den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG Bezug genommen wird. Hierfür spricht, dass bereits die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 geltende Verordnungsregelung des § 12 Abs. 4 BVO in der Fassung vom 30.11.1979 ihrem Wortlaut nach auf den „Gesamtbetrag der Einkünfte“ abstellte, wenn sie diesen Begriff auch nicht unter Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG definierte. |
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| Darüber hinaus spricht die Entstehungsgeschichte der Vorschrift des § 101 Abs. 1 Nr. 4 Satz 3 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 dafür, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der „Einkünfte“ den des „Gesamtbetrags der Einkünfte“ nach § 2 Abs. 3 EStG gemeint hat. Aus der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Landesbesoldungsgesetzes vom 03.02.1986 (LT-Drucks. 9/2434 S. 7 und 9) ergibt sich, dass der Gesetzgeber eine Neuregelung des § 101 LBG a.F. für erforderlich gehalten hat, um das Landesrecht an das ab 01.10.1985 geltende, grundlegend neu strukturierte Beihilferecht des Bundes anzupassen. Damit verwies die Begründung des Gesetzentwurfs auf die zum 01.10.1985 in Kraft getretene Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 19.04.1985 (GMBl. S. 290). § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV enthielt die Regelung, dass grundsätzlich nicht beihilfefähig die in den §§ 6 bis 10 BhV genannten Aufwendungen sind, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten entstanden sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes) des Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 30.000,- DM übersteigt. Da der Landesgesetzgeber die Vorschrift des § 101 LBG a.F. mit der gesetzlichen Neuregelung ausdrücklich an die Beihilfevorschriften des Bundes anpassen wollte, ist davon auszugehen, dass der Begriff der „Einkünfte“ in § 101 LBG ebenso wie in § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV unter Rückgriff auf die Legaldefinition des § 2 Abs. 3 EStG definiert werden sollte. |
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| Sollte das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen davon ausgegangen sein, dass der damals streitgegenständlichen Vorschrift des § 88 LBG NRW nicht eine dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Legaldefinition des Begriffs des „Gesamtbetrags der Einkünfte“ nach § 2 Abs. 3 EStG zu entnehmen war, sondern eine Festlegung auf den in der im Jahr 1975 oder im Jahr 1977 geltenden Fassung des § 2 Abs. 3 EStG, so ist dem für die Rechtslage in Baden-Württemberg jedenfalls nicht zu folgen. Vielmehr ist der Regelung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG ebenso wie der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV, die dieser als Vorbild zugrunde lag, eine dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Regelung des § 2 Abs. 3 EStG zu entnehmen. Die Festlegung auf eine bestimmte Fassung des § 2 Abs. 3 EStG wäre im Übrigen für die Rechtsanwendung nicht praktikabel. Denn die Beihilfebehörde kann zur Bestimmung des Gesamtbetrags der Einkünfte sinnvollerweise nur auf den Steuerbescheid zurückgreifen. Dieser weist den Gesamtbetrag der Einkünfte aber nur nach den Maßgaben der jeweils geltenden Fassung des § 2 Abs. 3 EStG aus (vgl. BFH, Urteil vom 19.02.2013 - IX R 31/11 -, juris zur Bindungswirkung des im Steuerbescheid ausgewiesenen Gesamtbetrags der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG für die Gewährung von Beihilfe für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten). |
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| Der mit dem Begriff der „Einkünfte“ verschränkte Rechtsbegriff des „wirtschaftlich (nicht) unabhängigen“ Ehegatten oder Lebenspartners ist ebenfalls einer dem Bestimmtheitsgrundsatz genügenden Auslegung zugänglich. Allerdings ergeben sich aus der der gesetzlichen Regelung im Wege der Auslegung zu entnehmenden Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG keine Anhaltspunkte für die konkrete Höhe der Einkünfte, bei deren Vorliegen von wirtschaftlicher Unabhängigkeit auszugehen ist (anders für die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen möglicherweise BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.). |
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| Eine betragsmäßige Festlegung des Gesetzgebers auf eine bestimmte Einkünftegrenze - etwa auf 30.000,- DM entsprechend der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV oder auf 10.000,- EUR gemäß der Regelung in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.- lässt sich der Vorschrift des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG auch im Wege der Auslegung nicht entnehmen. Dem steht vielmehr entgegen, dass der Gesetzgeber ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 101 Abs. 1 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 (LT-Drucks. 9/2434 S. 7) in den Sätzen 2 ff. dieser Vorschrift ausdrücklich nur die „Grundzüge der künftigen Beihilferegelung“ regeln wollte. Eine betragsmäßige Festlegung einer Einkünftegrenze lässt sich entgegen dem Vorbringen des Beklagten-Vertreters in der mündlichen Verhandlung auch nicht mit dem Argument begründen, der Gesetzgeber habe mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 zugleich die Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 LBG und die Verordnungsregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO geändert und damit die in der Verordnung getroffene Neuregelung der Einkünftegrenze in seinen Willen aufgenommen. Eine solche Argumentation würde den Grundsätzen der Normenklarheit und Normenwahrheit sowie der Normenhierarchie zwischen Gesetz und Verordnung zuwiderlaufen. |
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| Die Bestimmung einer betragsmäßigen Einkünftegrenze durch den Gesetzgeber selbst ist aber auch weder durch den Parlamentsvorbehalt noch durch das Bestimmtheitserfordernis geboten; vielmehr kann diese dem Verordnungsgeber überantwortet werden. Der Parlamentsvorbehalt erfordert nur die Regelung der tragenden Strukturprinzipien, zu denen die konkrete Festlegung einer Einkünftegrenze nicht gehört. Der Begriff der wirtschaftlichen Unselbständigkeit in § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG lässt sich auch ohne betragsmäßige Festlegung im Wege der Auslegung hinreichend konkret definieren. In Anbetracht des lediglich ergänzenden Charakters der Beihilfe (s. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.) ist darauf abzustellen, ob der Ehegatte bzw. Lebenspartner des Beihilfeberechtigten in zumutbarer Weise imstande ist, mit seinen eigenen Einkünften selbständig eine Vorsorge für den Krankheitsfall zu treffen, ohne dass diese also zu einer unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbaren Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten wird (vgl. VG Saarland, Urteil vom 26.02.2014 - 6 K 597/13 -, juris unter Verweis auf Mildenberger, Kommentar zum Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, A III/§ 4, Anm. 7 Abs. 3 zu § 4 Abs. 1; BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26). Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), die die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn ergänzt, fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.04.2014 - 5 C 40.12 -, juris und vom 10.10.2013 - 5 C 32.12 -, BVerwGE 148, 106; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016 - 4 S 1942/14 -, juris; Urteil vom 03.12.2013 - 2 S 544/13 -, juris Rn. 24). Er muss dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können (BVerwG, Urteil vom 10.10.2013, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016, a.a.O.; Urteil vom 03.12.2013, a.a.O.). Dies ist auf der Grundlage des gegenwärtig praktizierten „Mischsystems“ zu beurteilen, in dem zur Eigenvorsorge der Beamten durch Abschluss einer auf die Beihilfevorschriften abgestimmten Versicherung die ergänzende Beihilfegewährung tritt. Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind (BVerwG, Urteil vom 10.10.2013, a.a.O.; vgl. Beschluss vom 18.01.2013 - 5 B 44.12 -, juris Rn. 7; Urteil vom 24.02.2011 - 2 C 40.09 -, NVwZ-RR 2011, 667; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.12.2013, a.a.O.). Wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe müssen auch Härten und Nachteile hingenommen werden, die sich aus der - am Alimentationsgrundsatz orientierten - pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und keine unzumutbare Belastung bedeuten (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 23). Maßstab für die Zumutbarkeit ist dabei der vom Beamtenstand des Beihilfeberechtigten bestimmte Lebenszuschnitt seiner Familie (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26). |
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| Unter Beachtung dieser durch die Fürsorgepflicht determinierten Maßgaben der Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG hat der Verordnungsgeber den Begriff des wirtschaftlich unabhängigen Ehegatten bzw. Lebenspartners durch Festlegung einer betragsmäßigen Einkünftegrenze zu konkretisieren. Dabei kommt ihm ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu. Dieser Einschätzungsspielraum stellt die hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage nicht in Frage, denn die Bindung des Verordnungsgebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung schließt es nicht aus, dass ihm als demokratisch legitimiertem und politisch verantwortlichen Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum verbleibt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17.12.1996 - 9 S 300/94 -, juris Rn. 36; BVerfG, Urteil vom 04.02.1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348). Die gewählte Regelungstechnik stellt nicht zuletzt sicher, dass der Verordnungsgeber, welcher die Einkünftegrenze betragsmäßig festzulegen hat, flexibler als der Gesetzgeber auf Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen reagieren und die Einkünftegrenze „in die Zeit stellen“ kann. |
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| cc) Erfolgt die Änderung einer Rechtsverordnung - wie hier - durch den Gesetzgeber, muss dieser nicht nur die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.). Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die verfassungsrechtlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, a.a.O.). Hierzu gehört auch die Beachtung einer ggf. bestehenden prozeduralen Begründungspflicht. |
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| Diesbezüglich hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in Entscheidungen zur Beamtenbesoldung (Urteile vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -, BVerfGE 130, 263 und vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, BVerfGE 139, 64; Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 -, BVerfGE 140, 240) ausgeführt, der Gesetzgeber sei gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssten sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn könne - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgten und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert würden. Die Prozeduralisierung ziele auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung. |
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| Diese Rechtsprechung ist zwar zur Beamtenbesoldung ergangen und damit auf das Beihilferecht nicht unbesehen übertragbar. Denn das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.; vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 97.07 -, juris). Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 97.07 -, juris). |
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| Dennoch ergibt sich aus den Erwägungen, die der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegen, eine Begründungspflicht auch für den Fall der Herabsetzung einer beihilferechtlichen Einkünftegrenze im Sinne des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den als Verordnungsgeber handelnden Gesetzgeber. Dieser hat transparent darzulegen, dass er sich bei der Festlegung der Einkünftegrenze unter Beachtung seiner Fürsorgepflicht an sachlichen Kriterien orientiert hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016, a.a.O. zu einer satzungsrechtlichen Regelung des Zuschusses zu Beiträgen für eine Krankheitskostenversicherung der Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr). Denn auch bei der Festlegung der Einkünftegrenze geht es um die betragsmäßige Bestimmung von Einkünften im Rahmen eines Einschätzungsspielraums. Die Einkünftegrenze konkretisiert den Beihilfeanspruch des Beamten und steht damit in engem Zusammenhang mit dessen Alimentationsanspruch (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O., juris Rn. 105; vgl. NdsOVG, Urteil vom 09.06.2015 - 5 KN 148/14 -, juris Rn. 61 zur Annahme einer ausnahmsweise gegebenen Begründungspflicht des Verordnungsgebers bezüglich der Erhöhung der Regelstundenzahl für verbeamtete Lehrkräfte). Zwischen Beihilfe und Alimentation besteht eine Wechselbezüglichkeit (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.06.2004, a.a.O., juris Rn. 12, vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 -, BVerwGE 131, 20 und vom 26.06.2008, a.a.O.), die es geboten erscheinen lässt, dem - hier als Verordnungsgeber handelnden - Gesetzgeber bei der betragsmäßigen Konkretisierung des Begriffs des wirtschaftlich unabhängigen Ehegatten/Lebenspartners eine Begründungspflicht aufzuerlegen. Diese ist - auch im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes - rechtsstaatlicher Ausgleich für den ihm insoweit zustehenden Einschätzungsspielraum und die ihm dabei zukommende Kompetenz zur Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses. Der durch die Festlegung einer Einkünftegrenze bedingte vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten/Lebenspartner wirkt sich für die Betroffenen einschneidend aus und ist geeignet, das Niveau der Besoldung und Versorgung erheblich abzusenken. Eine bloße Begründbarkeit der festgelegten Einkünftegrenze genügt den prozeduralen Anforderungen an eine hinreichende Begründung nicht. Denn es ist nicht Aufgabe des kontrollierenden Gerichts, unabhängig von dokumentierten Erläuterungen an die Stelle des Normgebers zu treten und dessen Einschätzungsspielraum auszufüllen. |
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| Der Gesetzgeber hat diesen Begründungsanforderungen bei der Festlegung der Einkünftegrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. durch Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht hinreichend Rechnung getragen. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (vgl. LT-Drucks. 15/2561) war die Herabsetzung der Einkünftegrenze ausschließlich fiskalisch motiviert. Auf S. 1 der Begründung des Gesetzentwurfs findet sich nur der Hinweis auf eine notwendige „Haushaltskonsolidierung“ und in der Einzelbegründung zu Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes heißt es auf S. 51 lediglich, die Absenkung der Einkommensgrenze für Ehegatten berücksichtige die höchstrichterliche Rechtsprechung, wonach Einkünfte, die zu einer wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten führten, bei der Gewährung der Beihilfe einschränkend berücksichtigt werden könnten. Diese Ausführungen ermöglichen indes keinen Rückschluss darauf, dass der Gesetzgeber bei der Festlegung der konkreten Höhe der Einkünftegrenze mit Blick auf den unter Beachtung der Fürsorgepflicht zu konkretisierenden Begriff der wirtschaftlichen Unabhängigkeit rechtliche oder tatsächliche Überlegungen angestellt hat. Solche Erwägungen sind auch weder dem Plenarprotokoll der 55. Sitzung des Landtags vom 14.12.2012 noch der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Finanzen und Wirtschaft zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drucks. 15/2617) zu entnehmen. Mit der Herabsetzung der Einkünftegrenze ging insbesondere auch keine Neustrukturierung der Beihilfe oder Besoldung einher (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017 - 2 BvR 883/14 -, juris Rn. 68; Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Vorliegend erfolgte die Herabsetzung der Einkünftegrenze nicht als Teil eines nach der Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017, a.a.O., juris Rn. 68; Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Außerdem liegen keine Anhaltspunkte für eine außergewöhnlich schlechte konjunkturelle Entwicklung im Jahr 2012 vor, in dem das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 verabschiedet wurde. So stieg das (preisbereinigte) Bruttoinlandsprodukt, das den wichtigsten Indikator für die Konjunkturentwicklung bildet, im Jahr 2012 gegenüber dem Vorjahr um 0,7 % (vgl. Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt 2012 für Deutschland, S. 27) und im Jahr 2013 noch einmal um 0,4 % (vgl. Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt 2013 für Deutschland, S. 29). |
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| dd) Ungeachtet dessen, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 seine prozedurale Begründungspflicht verletzt hat, was für sich genommen schon zur Nichtigkeit dieser Vorschrift führt, folgt die Unwirksamkeit der Neuregelung auch daraus, dass der als Verordnungsgeber handelnde Gesetzgeber durch die Festlegung einer Einkünftegrenze von 10.000,- EUR den ihm bei der Konkretisierung des Begriffs der „wirtschaftlichen Unabhängigkeit“ zukommenden Einschätzungsspielraum evident überschritten hat, so dass sich die Neuregelung nicht mehr im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hält. |
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| Ein Ehegatte oder Lebenspartner, dessen Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags jeweils 10.000,- EUR übersteigt, kann auch unter Berücksichtigung des dem Verordnungsgeber zukommenden Gestaltungsspielraums nicht in vertretbarer Weise als wirtschaftlich unabhängig im Sinne des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG angesehen werden. Denn ein Gesamtbetrag der Einkünfte von 10.000,- EUR jährlich, d.h. 833,33 EUR monatlich, unterschreitet sogar noch den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf zuzüglich eines zu berücksichtigenden Mindestabstandes in Höhe von 15 %, wobei der Senat ausdrücklich offen lässt, ob bei Überschreiten dieses Betrags von einer wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Ehegatten/Lebenspartners auszugehen wäre. |
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| Eine Anlehnung an den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf und die zu dessen Berechnung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.; Beschluss vom 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.06.2016 - 4 S 1094/15 -, juris) entwickelten Grundsätze erscheint im vorliegenden Fall sachgerecht. Denn hiermit wird der Schwierigkeit Rechnung getragen, die gesetzlich gewährleistete Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe) betragsmäßig pauschal festzulegen, d.h. ohne Rücksicht auf den Einzelfall und insbesondere auf nach § 22 SGB II grundsätzlich individuell, anhand der (angemessenen) tatsächlichen Aufwendungen zu ermittelnde Bedarfe für Unterkunft und Heizung. Der Zuschlag von 15 % berücksichtigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es für die Frage, ob es dem Beamten zumutbar ist, Aufwendungen im Krankheitsfall selbst zu tragen, auf den vom Beamtenstand des Beihilfeberechtigten bestimmten Lebenszuschnitt seiner Familie ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26). Dieser unterscheidet sich qualitativ deutlich von dem eines Arbeitssuchenden, der eine Grundsicherung nach SGB II bezieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). |
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| Bei der Berechnung des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die Regelbedarfsstufe 1, sondern die Regelbedarfsstufe 2 anzusetzen, da auch beihilferechtlich zu berücksichtigen ist, dass der Ehegatte/Lebenspartner mit dem Beamten typischerweise in einer Bedarfsgemeinschaft lebt. Für die Unterkunftskosten ist von einer für einen Zweipersonenhaushalt maßgeblichen Wohnungsgröße von 60 m², also anteilig für den Ehegatten/Lebenspartner von einer Wohnungsgröße von 30 m² auszugehen (vgl. LSG Bad.-Württ., Urteile vom 27.07.2016 - L 3 AS 2354/15 - und vom 28.11.2014 - L 12 AS 1547/14 -, jeweils juris). Anzusetzen ist die durchschnittliche Bruttokaltmiete in den alten Bundesländern, die sich im Jahr 2013 monatlich auf 7,33 Euro je Quadratmeter belief (vgl. Wohngeld- und Mietenbericht 2014). Weiter sind Heizkosten in Höhe von 20 % (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.1998, a.a.O., juris Rn. 58) bzw. 25 % (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.06.2016 - 4 S 1094/15 -, juris) hieraus zu berücksichtigen. |
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| Nach diesen Grundsätzen ergibt sich im vorliegenden Fall für das Jahr 2013 ein monatlicher sozialhilferechtlicher Gesamtbedarf von 608,88 EUR bzw. 619,87 EUR (Regelbedarfsstufe 2 im Jahr 2013: 345 EUR, Unterkunftskosten 219,90 EUR, Heizkosten 43,98 EUR (20%) bzw. 54,97 EUR (25 %)). Unter Berücksichtigung eines Zuschlags in Höhe von 15 % ergibt sich hieraus ein Betrag von 700,21 EUR bzw. 712,85 EUR monatlich. |
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| Zwar überschreitet die Einkünftegrenze von 10.000,- EUR, d.h. monatlich 833,33 EUR diesen Betrag nominell. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass es sich bei dem Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG - abgesehen von der dort geregelten Verminderung der Einkünfte um den Altersentlastungsbetrag, den Entlastungsbetrag für Alleinerziehende und den Abzug nach § 13 Abs. 3 EStG - um Bruttoeinkünfte handelt. Das Bundesverfassungsgericht fordert in Bezug auf die Besoldung jedoch, dass die Nettoalimentation 15 % über dem sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf liegt. Bei einem angenommenen Steuersatz von (nur) 20 % beliefen sich die Einkünfte von 10.000,-EUR brutto auf 8.000,- EUR netto, d.h. auf monatlich 666,66 EUR. Dieser Nettobetrag läge unter dem um 15 % erhöhten sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass Empfänger von Leistungen der Grundsicherung beitragsfrei gesetzlich krankenversichert sind, d.h. sie müssen keine weiteren finanziellen Mittel für eine „Grundversorgung“ im Falle von Krankheit aufwenden. Die Ausschlussregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. erfasst dagegen Ehegatten, die aus dem Gesamtbetrag ihrer Einkünfte ihre Krankenversicherung finanzieren müssen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Dies gilt sowohl für solche Ehegatten, die nicht gesetzlich pflichtversichert sind und damit ausschließlich selbst für ihre Krankenversorgung aufkommen müssen, als auch für gesetzlich pflichtversicherte Ehegatten, die aus dem Gesamtbetrag ihrer Einkünfte grundsätzlich die Hälfte der Beiträge für die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung leisten müssen (vgl. § 249 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SGB V). |
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| Da der Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. seiner prozeduralen Begründungspflicht nicht genügt hat und die Regelung zudem von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 LBG nicht gedeckt ist, ist diese Norm nichtig. Eine Pflicht zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG besteht nicht, da die Änderung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO zwar durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 und damit durch den Gesetzgeber getroffen wurde. Der Form nach bleibt es bei der Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO jedoch bei einer Verordnungsregelung, für die dem Senat die Normverwerfungskompetenz zukommt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 und vom 27.09.2005, a.a.O.). |
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| c) Da die Neufassung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO unwirksam ist, richtet sich die Beihilfegewährung nach der Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung, die eine Einkünftegrenze von 18.000,- EUR vorsieht. Ausweislich der vom Kläger vorgelegten Steuerbescheide überschritten die Einkünfte seiner Ehefrau diese Einkünftegrenze in den maßgeblichen Jahren 2011 und 2012 nicht. |
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| Bedenken gegen die Gültigkeit des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung bestehen nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.; Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.; Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.) kann der Gesetzgeber bei der Gestaltung des Beihilferechts die wirtschaftliche Situation des Ehegatten oder Lebenspartners im Rahmen verfassungsrechtlicher Vorgaben grundsätzlich berücksichtigen, ohne damit gegen den Fürsorgegrundsatz zu verstoßen. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers ist er nicht gehalten, für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Ehegatten des Beamten auf das Familieneinkommen abzustellen. Denn die individuellen finanziellen Verhältnisse der jeweiligen Familie können im Rahmen einer verfassungsrechtlich gebotenen Härteklausel (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn.27 f.), hier des § 5 Abs. 6 Satz 1 BVO, hinreichend berücksichtigt werden. Diese stellt sicher, dass Aufwendungen für den nicht selbst Beihilfeberechtigten nicht zu einer unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbaren Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.). |
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| Auch gegen die Festlegung einer einheitlichen, für alle Besoldungsgruppen geltenden pauschalen Einkünftegrenze bestehen keine Bedenken. Das für die Besoldung verfassungsrechtlich gebotene Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.) gilt für die beihilferechtliche Festlegung der Einkünftegrenze für Ehegatten und Lebenspartner nicht. Im Übrigen können die individuellen finanziellen Verhältnisse des jeweiligen Beamten - wie dargelegt - im Rahmen der Härteregelung des § 5 Abs. 6 Satz 1 BVO hinreichend Berücksichtigung finden. |
|
| Hinsichtlich des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung ist nach den oben dargelegten Maßgaben auch nicht von der Verletzung einer prozeduralen Begründungspflicht auszugehen. Ursprünglich belief sich die Einkünftegrenze nach § 5 Abs. 4 Nr. 3 BVO in der Fassung vom 12.03.1986 (GBl. S. 67) auf 30.000,- DM. Mit Änderungsverordnung vom 07.12.1993 (in Kraft getreten am 01.01.1994) wurde diese auf 35.000,- DM angehoben. Mit der Neufassung der BVO 1995 wurde die bisherige Regelung in Abs. 4 Nr. 3 zur Nr. 4. Mit Änderungsverordnung vom 29.10.2001 wurde diese Vorschrift dahingehend geändert, dass die Einkünftegrenze auf 18.000,- EUR festgelegt wurde. Damit wurde im Wesentlichen lediglich eine Anpassung an die Euroumstellung vollzogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.). Hinsichtlich der in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. normierten Einkünftegrenze von 18.000,- EUR (1.500,- EUR/Monat) ist zudem davon auszugehen, dass diese offenkundig den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage an die Konkretisierung des Begriffs der wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Ehegatten/Lebenspartners genügt. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteile vom 10.10.2013, a.a.O. und vom 03.06.2009, a.a.O.) eine Einkünftegrenze von 35.000,- DM und hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Beschluss vom 01.09.2017 - 14 ZB 15.1664 -, juris Rn. 8) eine Einkünftegrenze von 17.000,- EUR (§ 4 Abs. 1 BBhV) nicht beanstandet. |
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| d) Da nach alledem von der Unwirksamkeit des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. und der daraus folgenden uneingeschränkten Anwendbarkeit der Vorgängerregelung auszugehen ist, kommt es auf die von den Beteiligten diskutierte Frage der Vereinbarkeit der Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO n.F. mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr an. |
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| e) Der Beihilfebemessungssatz für die geltend gemachten Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers bestimmt sich gemäß der Übergangsregelung des § 19 Abs. 6 Satz 1 BVO nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BVO in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung und beläuft sich damit auf 70 %. Der Kläger hat somit einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 659,05 EUR (70 % der Aufwendungen gemäß der Rechnungsbelege vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013). |
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| 2. Ein über diesen Betrag hinausgehender Beihilfeanspruch steht dem Kläger jedoch nicht zu. Bezüglich der Aufwendungen gemäß der Rechnung vom 09.07.2013 in Höhe von 25,01 EUR hat der Kläger keinen Beihilfeanspruch. Denn er hat diesbezüglich nicht nachgewiesen, dass eine Leistung der gesetzlichen Krankenkasse, die gemäß § 5 Abs. 3 BVO eine Beihilfegewährung insoweit ausschließen würde, nicht erbracht wurde (vgl. Ziff. 2.1 und 2.3 der Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zu § 5 Abs. 3 BVO). Eine entsprechende Bestätigung der Krankenkasse seiner Ehefrau hat der Kläger nur bezüglich der Rechnungen vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013, nicht aber hinsichtlich der Rechnung vom 09.07.2013 vorgelegt. |
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| Der Kläger hat auch nicht geltend gemacht, es sei ihm nicht möglich gewesen, bezüglich der Rechnung vom 09.07.2013 eine solche Bestätigung vorzulegen. Sein Prozessvertreter hat hierzu in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats nur erklärt, er wisse nicht, warum ihm diese vom Kläger nicht vorgelegt worden sei, insbesondere könne er nichts dazu sagen, ob die Rechnung vom 09.07.2013 überhaupt bei der Krankenkasse eingereicht worden sei. |
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| Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, da der Kläger nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. |
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| Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1, § 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG und § 127 BRRG wegen grundsätzlicher Bedeutung des Inhalts und der Reichweite der prozeduralen Begründungspflicht und der rechtlichen Maßstäbe für die Auslegung des Begriffs der wirtschaftlichen Unabhängigkeit zuzulassen. |
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| Der Streitwert wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30.05.2016 für beide Rechtszüge auf 676,56 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GKG). |
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| Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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