Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 3. Juli 2019 - PL 22 K 7319/18 - geändert.
Es wird festgestellt, dass die Maßnahme „Erhebung zur Unterrichtssituation an den Schulen des Landes Baden-Württemberg“ der weiteren Beteiligten gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG mitbestimmungspflichtig ist.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
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| | Der Antragsteller begehrt die Feststellung eines personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechts bezüglich der Anordnung des Kultusministeriums vom 27.04.2018 zu Datenvollerhebungen über die Unterrichtsversorgung an den Schulen des Landes. |
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| | Mit Schreiben vom 27.04.2018 wurden die Leiterinnen und Leiter der öffentlichen Schulen von der Ministerialdirektorin des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport über die Erhebung zur Unterrichtsituation vom 11. bis 15.06.2018 unterrichtet. In den vergangenen Jahren habe das Kultusministerium einmal jährlich im November im Rahmen einer Stichprobe an ca. 600 Schulen Erhebungen zur Unterrichtssituation durchgeführt. Um belastbarere Aussagen zur Unterrichtssituation an allen Schulen und Schularten im Land zu erhalten, plane das Kultusministerium, künftig mehrmals im Jahr Vollerhebungen zur Unterrichtsversorgung an den Schulen durchzuführen. Die Ergebnisse sollten auch Grundlage für weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgungslage sein. Die erste Vollerhebung zur Unterrichtssituation finde in der 24. Kalenderwoche vom 11. bis 15.06.2018 statt. Dem Schreiben war ein „Schulartbogen“ beigefügt, der näheren Aufschluss über das zu erhebende Datenmaterial gab. Der Antragsteller wurde ebenfalls unter dem 27.04.2018 im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit über das genannte Schreiben an die Schulleitungen informiert. |
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| | Mit E-Mail vom 03.05.2018 sowie Schreiben vom 18.05.2018 machte der Antragsteller geltend, er gehe davon aus, dass die Ausweitung der Erhebung auf alle Schulen - und dies mehrfach im Schuljahr - eine beteiligungspflichtige Maßnahme gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG darstelle. Er bat um die Einleitung des erforderlichen Beteiligungsverfahrens und wies zur Begründung darauf hin, dass die zusätzliche Belastung eindeutig sei. Die Ministerialdirektorin äußerte sich mit Schreiben vom 24.05.2018: Entgegen der Auffassung des Antragstellers handele es sich nicht um eine der eingeschränkten Mitwirkung unterliegende Maßnahme zur „Hebung der Arbeitsleistung“. Denn darunter fielen nur solche Maßnahmen, die geeignet seien, bei den Beschäftigten ein „Mehr“ an Arbeitsleistung im Sinne einer Steigerung des körperlichen Einsatzes oder des geistigen Aufwands zu erreichen. Den Leiterinnen und Leitern der öffentlichen Schulen aber sei schon mit Schreiben vom 30.09.1999 für die Stichprobenerhebung ein Bogen zur Dokumentation der Unterrichtssituation übersandt worden. Inhalt dieses Schreibens sei die Aufforderung an die Schulleiterinnen und Schulleiter gewesen, an allen Schulen in Baden-Württemberg die Unterrichtssituation wöchentlich auszuwerten. Zudem sei mit Schreiben des Ministerialdirektors vom 28.09.2000 bekannt gegeben worden, dass die Stichprobenerhebung fortzusetzen sei. Seit dem Schuljahr 1999/2000 bestehe mithin die Verpflichtung aller Schulleitungen, wöchentlich Datenmaterial zur Unterrichtsversorgung zu erheben. Zu Beginn der Erhebungen sei dies händisch auf einem Ausfüllbogen erfolgt. Ab dem Schuljahr 2000/2001 habe die Kultusverwaltung eine Excel-Tabelle zur Verfügung gestellt, wobei die Daten der Schule über den „KISS-Rechner“ eingegeben werden könnten. Hinsichtlich der Erfassungsinhalte entspreche die Eingabemaske im Wesentlichen dem bisher in der Stichprobe verwendeten Formular zur Dokumentation der Unterrichtssituation. Da die öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg wie bisher wöchentlich zur Datenerhebung aufgefordert seien und durch die neue Eingabeform keine wesentliche Änderung oder Ausweitung erfolge, sehe das Kultusministerium für die schulischen Personalräte kein Mitbestimmungsrecht. |
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| | Am 09.07.2018 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung trug er insbesondere vor: In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass unter den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG alle Maßnahmen fielen, die darauf abzielten, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d. h. die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Im Hinblick auf die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten bestehe der Zweck des Mitbestimmungstatbestands darin, sie vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. So verhalte es sich im vorliegenden Fall. Die den Schulleiterinnen und Schulleitern der öffentlichen Schulen zugemutete, mehrfach jährlich durchzuführende Erhebung zur Unterrichtssituation bedeute eine ganz erhebliche Mehrbelastung, die weit über das Maß einer Stichprobenerhebung hinausgehe. Sie seien ohnehin überlastet und arbeiteten regelmäßig weit über ihr Regelstundenmaß hinaus. Jetzt werde ihnen noch mehrfach jährlich die Mitarbeit bei einer Statistik zugemutet, die in der Vergangenheit offenbar mit Stichprobenerhebungen zu bewältigen war. Der Hinweis auf die Schreiben des Ministerialdirektors vom 30.09.1999 und 28.09.2000, d.h. auf „zwei alte, rostige Nägel aus dem Ministeriumsgebälk“, trage nicht. Die genannten Schreiben seien in der Sammlung „Kultus und Unterricht, Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ nicht enthalten. Sie seien daher den meisten Schulleiterinnen und Schulleitern nicht bekannt. Der Antragsteller habe Schulleiterinnen und Schulleiter zu der jetzt in den Raum gestellten Verpflichtung, die entsprechende Statistik jede Woche zu führen, befragt. Dass eine generelle Anweisung bestehe, regelmäßig die Unterrichtssituation zu erheben, sei nicht bekannt. Der Zeitaufwand der Schulleiterinnen und Schulleiter für die Erhebung des Datenmaterials betrage, je nach der Art der Vertretungsplanung, eine Zeitstunde bis drei Zeitstunden. Dass eine entsprechende Verpflichtung bestehen könnte, sei den Schulleiterinnen und Schulleitern jedenfalls seit dem Jahr 2005 nicht mehr bewusst. Die wöchentliche Erhebung und Führung der Daten sei an sich eine sinnfreie Beschäftigungsmaßnahme für die sowieso nicht über ausreichend Leitungszeit verfügenden Schulleiterinnen und Schulleiter. |
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| | Die weitere Beteiligte entgegnete: Eine Verpflichtung zur wöchentlichen Dokumentation der Unterrichtsversorgung sei gegenüber allen öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg nun einmal schon am 30.09.1999 angeordnet worden. Zum damaligen Zeitpunkt sei die Dokumentation nicht von allen Schulen angefordert, sondern lediglich stichprobenartig erhoben worden. Diese Stichprobenerhebungen seien am 28.09.2000 verstetigt worden, wobei die elektronische Eingabe in einem Excel-Dokument ermöglicht worden sei. Alle öffentlichen Schulen seien seither angewiesen, das Datenmaterial für die Dokumentationsvorlagen zu sammeln und für eine gegebenenfalls notwendige Abfrage bereitzuhalten. Nunmehr habe sich das Kultusministerium entschieden, das gesamte Datenmaterial der öffentlichen Schulen anzufordern, um noch konkreteres Steuerungswissen in Bezug auf die Unterrichtsversorgung zu erhalten. Diese Vorgabe enthalte keine Maßnahme zur „Hebung der Arbeitsleistung“, weil nur weiterhin - wie bisher - von der Schulleitung eine wöchentliche Erhebung der Daten gefordert werde und auch die neue Eingabemaske keine quantitative Erhöhung der Arbeitsleistung erfordere. Schulleiterinnen und Schulleiter erhielten Anrechnungsstunden für schulische Leitungsaufgaben. Teil dieser Leitungsaufgaben sei es, Anordnungen und Berichtspflichten im Rahmen der Fachaufsicht nachzukommen. Aufsichtsbehörden könnten im Rahmen der Fachaufsicht von den nachgeordneten Einrichtungen Berichterstattung, Vorlage der Akten sowie Erhebung und Übermittlung von Leistungsdaten über den Vollzug der staatlichen Aufgaben verlangen. |
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| | Das Verwaltungsgericht lehnte mit Beschluss vom 03.07.2019 den Antrag des Antragstellers auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts ab. Eine Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG liege nicht vor. Zwar erweitere eine mehrmals jährlich durchgeführte Vollerhebung die Aufgaben der Schulleitungen. Diese Aufgabenerweiterung betreffe aber nur die Datenübermittlung, nicht hingegen die - mit erheblichem Aufwand verbundene - Datenerhebung, die bereits durch die Anordnungen vom 30.09.1999 und 28.09.2000 verfügt worden sei. Die nunmehr hinzukommende Datenübermittlungspflicht überschreite nicht das Maß der Unerheblichkeit. Es seien maximal 20 Zeilen in einem elektronischen Formular auszufüllen, was einen Zeitaufwand von nur wenigen Minuten bedeute, weshalb hierdurch kein Mitbestimmungsrecht ausgelöst werde. Dass die Anordnungen von 1999 und 2000 nicht in der Textsammlung der Verwaltungsvorschriften des Kultusministeriums abgedruckt seien, beruhe auf ihrem Charakter als innerdienstliche Anordnungen. |
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| | Gegen den ihm am 02.08.2019 zugestellten Gerichtsbeschluss hat der Antragsteller am 20.08.2019 Beschwerde beim erkennenden Fachsenat für Personalvertretungssachen erhoben. Er ist weiterhin der Auffassung, dass die streitige Maßnahme unter § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG falle. Sollten die Anordnungen im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG innerdienstlich sein, dann entfalteten sie nur Rechtswirkungen gegenüber den Schulleitungen vor 20 Jahren, nicht aber gegenüber den heutigen Amtsinhabern. Das streitgegenständliche Schreiben vom 27.04.2018 habe deshalb eine neue Rechtslage sowie eine erhebliche Ausweitung der Arbeitsleistung geschaffen, auch hinsichtlich des Umfangs der Datenerhebung. Selbst wenn man aber auf die 20 Jahre alten Anordnungen abstellte, könnte die weitere Beteiligte sich hierauf heute nicht berufen, weil diese schon damals mitbestimmungspflichtig gewesen seien, aber offenbar keine Mitbestimmung erfolgt sei. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass sich seit Jahrzehnten an Deputat und Leitungszeit der Schulleitungen nichts geändert habe, jedoch ständig mehr belastende Aufgaben hinzukämen. Es könne nicht sein, dass eine an sich mitbestimmungspflichtige „Salami“ durch möglichst feines Aufschneiden mitbestimmungsfrei umgesetzt werde. Auch die „sehr dünne Scheibe Datenübermittlung“ unterfalle deshalb § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG. Die Änderung 2019 in § 4 (Absatz 2 n.F.) der Verordnung des Kultusministeriums über die Datenverarbeitung für statistische Erhebungen und schulübergreifende Verwaltungszwecke an Schulen (SchulStatDVV) habe zwar eine neue Rechtsgrundlage für statistische Erhebungen zur Verfügung gestellt, sperre jedoch aufgrund ihres Charakters als datenschutzrechtliche Rechtfertigung und Ermessensregelung die Mitbestimmung nicht. |
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| | Der Antragsteller beantragt, |
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| | den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 3. Juli 2019 - PL 22 K 7319/18 - zu ändern und festzustellen, dass die Maßnahme „Erhebung zur Unterrichtssituation an den Schulen des Landes Baden-Württemberg“ der weiteren Beteiligten gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG mitbestimmungspflichtig ist. |
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| | Die weitere Beteiligte beantragt, |
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| | die Beschwerde zurückzuweisen. |
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| | Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss und macht geltend, die Anordnungen vom 30.09.1999 und 28.09.2000 hätten sich an die Schulleitungen gerichtet, d.h. keinen individuellen persönlichen Bezug gehabt, und entfalteten deshalb auch bei einem Wechsel des Amtsinhabers weiter Wirkungen. Im Jahr 2000 seien diese Anordnungen gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 LPVG a.F. im Übrigen nicht mitbestimmungspflichtig gewesen, weil damals kein Tatbestandsmerkmal der „Geeignetheit“ normiert gewesen sei. Ohnehin verstoße die Geltendmachung einer fehlenden Mitbestimmung nach rund 20 Jahren gegen Treu und Glauben; die schulischen Hauptpersonalräte hätten die Anordnungen damals nachrichtlich erhalten. Das Argument der „Salami-Scheibe“ steche nicht, weil das LPVG immer auf konkrete Einzelmaßnahmen abhebe und nicht auf eine Gesamtheit von Maßnahmen, noch dazu, weil nicht alle Maßnahmen der Mitbestimmung unterfielen. Eine künstliche Abtrennung von Maßnahmen liege im Übrigen nicht vor. Das Ministerium habe bei der Beantwortung von Landtagsanfragen (etwa LT-Drs. 15/735 vom 18.11.2011 und 16/1596 vom 10.02.2017) oder Elternschreiben auf die Anordnungen vom 30.09.1999 und 28.09.2000 Bezug genommen, die ersichtlich generelle und dauerhafte Wirkungen gegen jeden Amtswalter entfalteten und durchaus bekannt seien und beachtet würden. Es könne davon ausgegangen werden, dass einige Schulen mittlerweile die Statistiken mit vor Ort vorhandenen Programmen statt der damals zur Verfügung gestellten Vordrucke erstellten. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass seit der Änderung 2019 in § 4 SchulStatDVV eine gesetzliche Grundlage für die streitige Maßnahme geschaffen worden sei, die gemäß § 75 Abs. 4 LPVG insofern ohnehin die Mitbestimmung des Antragstellers ausschließe. |
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| | Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten im Beschwerdeverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. |
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| | 2. Sie ist auch begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts geht der erkennende Senat davon aus, dass die streitige Maßnahme „Erhebung zur Unterrichtssituation an den Schulen des Landes Baden-Württemberg“ dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG unterfällt. |
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| | a. Gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Maßnahmen, die zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs geeignet sind, sowie deren wesentliche Änderung oder wesentliche Ausweitung. Nach der überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 28.12.1998 - 6 P 1.97 -, zu § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, Juris), der sich der Senat anschließt, ist unter Arbeitsleistung sowohl der körperliche Einsatz als auch der geistige Aufwand zu verstehen, den der Beschäftigte erbringen muss, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Hebung der Arbeitsleistung ist die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. |
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| | Soweit das Bundesverwaltungsgericht auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme abstellte, die nur dann vorlag, wenn deren unmittelbarer und zum Ausdruck gebrachter Zweck in der Hebung der Arbeitsleistung bestand, kommt es darauf hier nicht an. Denn durch Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 03.12.2013 (GBl. S. 329) wurde mit Einfügung der Worte „geeignet sind“ durch den Gesetzgeber klargestellt, dass nicht der Bestimmungszweck maßgebend ist, sondern auf die tatsächlich möglichen Wirkungen der Maßnahmen abzustellen ist (vgl. LT-Drs. 15/4224, S. 145). Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung können technischer oder organisatorischer Natur sein (vgl. Senatsbeschluss vom 21.01.1997 - PL 15 S 2110/95 -, PersV 1997,217). Sie können in allgemeinen Dienstanweisungen oder in Einzelanordnungen enthalten sein. Die Maßnahmen müssen sich auf die Arbeitsleistung beziehen. Erforderlich ist eine Leistungsverdichtung innerhalb einer bestimmten Zeiteinheit, also mehr Arbeitsmenge in gleicher Zeit oder gleiche Arbeitsmenge in weniger Zeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1996 - 6 P 54.93 -, PersR 1996, 199). |
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| | b. In diesem Sinne liegt mit der von der weiteren Beteiligten am 27.04.2018 angeordneten Datenvollerhebung über die Unterrichtsversorgung an den Schulen des Landes eine „Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung“ vor. Jedenfalls aber beinhaltet sie eine „wesentliche Änderung“ oder „wesentliche Erweiterung“ einer solchen Maßnahme, weshalb das Mitbestimmungsrecht des § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG eingreift. Mit dem Antragsteller ist auch der erkennende Senat davon überzeugt, dass die nunmehr mehrfach jährlich durchzuführende Erhebung zur Unterrichtssituation eine erhebliche Mehrbelastung der Schulleiterinnen und Schulleiter bedeutet, die über das Maß der bisherigen Stichprobenerhebungen deutlich hinausgeht. Der Vortrag des Antragstellers überzeugt, dass der Zeitaufwand für eine solche Datenerhebung je nach Art der Vertretungsplanung zusätzlich zur bisherigen Arbeit rund eine Zeitstunde bis drei Zeitstunden in Anspruch nehmen dürfte, d.h. zugleich mehr Arbeitsmenge in gleicher Zeit bedeutet. Der Zeitaufwand an sich wird von der weiteren Beteiligten auch nicht substantiiert in Abrede gestellt. |
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| | c. Dieses Mitbestimmungsrecht des Antragstellers wird nicht durch die zwischenzeitliche Änderung 2019 in § 4 (Abs. 2 n.F.) SchulStatDVV gesperrt. Hierdurch entfiel auch nicht etwa nachträglich das Rechtsschutzbedürfnis für die beantrage Feststellung. Zwar kann demgemäß nunmehr „die Statistik zur Unterrichtssituation ... mehrmals jährlich mit Hilfe des Verfahrens ASD-BW, jeweils auf gesonderte Anordnung des IBBW, durchgeführt werden“, d.h. es wurde für die Datenerhebung eine vor allem auch datenschutzrechtlich motivierte Rechtsgrundlage geschaffen (vgl. § 1 SchulStatDVV). § 4 Abs. 2 SchulStatDVV stellt jedoch keine die Mitbestimmung ausschließende „gesetzliche oder tarifliche Regelung“ im Sinne von § 75 Abs. 4 LPVG dar. |
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| | In § 75 Abs. 4 LPVG wurden nach der Novelle des Landespersonalvertretungsgesetzes zum 11.12.2013 (GBl. S. 329 ff.) alle Mitbestimmungsangelegenheiten zusammengeführt, in denen die Mitbestimmung unter Umständen durch Gesetzes- oder Tarifvorbehalt ausgeschlossen oder eingeschränkt sein könnte (vgl. LT-Drs. 15/4224, S. 142). Der hier normierte Gesetzes- und Tarifvorbehalt beruht auf dem Vorrang von Gesetzes- und Tarifnormen innerhalb der Rangordnung der Rechtsquellen vor Regelungen auf der Ebene der Dienststelle. Er findet seine Rechtfertigung darin, dass bei der gesetzlichen und tariflichen Regelung bereits ein für die Beschäftigten billiger Interessenausgleich herbeigeführt ist, der nicht zur Disposition im Mitbestimmungsverfahren stehen soll (BVerwG, Beschluss vom 07.04.2008 - 6 PB 1.08 -, Juris Rn. 3 f.). Der Vorbehalt der Regelung durch Gesetz ist deshalb nur dann gegeben, wenn die Angelegenheit erschöpfend und unmittelbar, ohne dass es weiterer Ausführungsakte bedarf, durch das Gesetz selbst geregelt ist. Der Gesetzgeber nimmt in diesem Fall unmittelbar selbst die generelle Regelung von Personalangelegenheiten in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle vor, ohne dass es noch eines Normvollzugs durch die Dienststelle bedarf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.02.1976 - VII P 4.75 -, Juris Rn. 27; Beschluss vom 19.05.1992 - 6 P 5.90 -, Juris Rn. 20). |
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| | Nicht erforderlich für eine gesetzliche Regelung in diesem Sinne ist, dass sie Schutznormen für die Beschäftigten enthält. Unter den Begriff der „gesetzlichen Regelung“ fallen nicht nur formelle Gesetze, sondern ebenso Gesetze im materiellen Sinne, d.h. auch Rechtsverordnungen, regelmäßig nicht hingegen Verwaltungsanordnungen ohne Rechtssatzqualität. Ein Gesetzesvorbehalt im Sinne von § 75 Abs. 4 LPVG besteht allerdings nur, soweit es sich um zwingendes Recht handelt, weil nur dann bereits der Gesetzgeber selbst den für die Beschäftigten billigen Interessenausgleich getroffen hat. Bei nachgiebigem Recht kann hingegen jederzeit eine abweichende Regelung getroffen werden. Geschieht dies, hat der Personalrat, soweit die übrigen Voraussetzungen für ein Mitbestimmungsrecht erfüllt sind, mitzubestimmen. Dasselbe gilt, wenn die gesetzliche Regelung nur ausfüllungsbedürftige Grundsätze aufstellt oder wenn dem Leiter der Dienststelle eine sonstige Gestaltungsmöglichkeit eingeräumt wird (so bereits Senatsbeschluss vom 14.11.1989 - 15 S 452/89 -, Juris Rn. 54 f.; ebenso OVG NRW, Beschluss vom 09.11.1987 - CL 11/87 -, PersV 1988, 316, sowie Flintrop in Leuze/Wörz/Bieler, Personalvertretungsrecht BW, 02/2019, § 75 LPVG Rn. 186 ff., m.w.N.). |
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| | Nach diesen Grundsätzen ist § 4 Abs. 2 SchulStatDVV nicht als „gesetzliche oder tarifliche Regelung“ im Sinne von § 75 Abs. 4 LPVG zu bewerten. Denn die Norm ist zum einen - im Unterschied zu § 4 Abs. 1 SchulStatDVV, der weitere grundsätzlich mehrmals jährlich mit Hilfe von ASD-BW auf gesonderte Anordnung durchgeführte Statistiken nennt - eine bloße Kann-Regelung, die nicht zwingend ist. § 4 Abs. 2 SchulStatDVV regelt zum anderen die Erhebung zur Unterrichtssituation an den Schulen des Landes Baden-Württemberg auch nicht erschöpfend und unmittelbar. Vielmehr bedarf es hierzu regelmäßig konkretisierend zusätzlicher Ausführungsakte. Dies ergibt sich auch aus § 4 Abs. 2 SchulStatDVV selbst, wonach die Statistik zur Unterrichtssituation „jeweils auf gesonderte Anordnung des IBBW“ durchgeführt werden kann, die also weiter erforderlich ist. Gerade aber die konkretisierenden Ausführungsakte, die das Wann und Wie (oft) der Datenerhebung regeln, sind für die Schulleiterinnen und Schulleiter von besonderer Relevanz, weshalb § 4 Abs. 2 SchulStatDVV nicht nur nach dem Charakter der Norm, sondern auch nach ihrer Ratio das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht von vorneherein ausschließt. |
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| | d. Auch die alten Anordnungen des Ministerialdirektors der weiteren Beteiligten vom 30.09.1999 und 28.09.2000 können die in § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG gesetzlich vorgeschriebene Mitbestimmung nicht ausschließen. Denn der Antragsteller hat überzeugend vorgetragen, dass sie den allermeisten Schulleiterinnen und Schulleitern der öffentlichen Schulen des Landes offenbar seit vielen Jahren überhaupt nicht bekannt sind. Auf Anfrage des Senats, wann und in welchem Umfang die dort wöchentlich angeordneten Datenerhebungen an den öffentlichen Schulen des Landes tatsächlich stattgefunden haben und vom Ministerium überwacht wurden, hat die weitere Beteiligte insbesondere erwidert, auf diese Anordnungen werde etwa bei Anfragen von Eltern oder des Landtags verwiesen. In den zitierten Landtagsdrucksachen (LT-Drs. 15/735 vom 18.11.2011, S. 2, und 16/1596 vom 10.02.2017, S. 2) wird diesbezüglich jedoch ergänzend ausgeführt, dass die damalige Landesregierung „statt einer mit unverhältnismäßigem Aufwand zu betreibenden flächendeckenden wöchentlichen Erhebung der Daten zur Unterrichtssituation erstmals im November 2000 (in der 48. Kalenderwoche) eine Stichprobenerhebung an rund 15% aller öffentlichen Schulen eingeführt hat, die seither mindestens jährlich wiederholt wird“. |
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| | Damit aber wird deutlich, dass das Ministerium selbst offenbar schon vor zwanzig Jahren die eigenen Anordnungen zu den wöchentlich durchzuführenden Datenerhebungen in der Praxis wegen Unverhältnismäßigkeit stillschweigend gewissermaßen „außer Vollzug“ bzw. jedenfalls insoweit nicht weiter durchgesetzt hat, weswegen es plausibel erscheint, dass sie heute den allermeisten Schulleiterinnen und Schulleitern offenbar unbekannt sind. Damit aber kann diesen, gegenüber den damaligen Schulleiterinnen und Schulleitern ergangenen Anordnungen - trotz ihres Rechtscharakters als generelle Dienstanweisungen mit dauerhafter Wirkung - heute jedenfalls bezüglich der wöchentlichen Erhebungspflicht keine Regelungswirkung mehr zugesprochen werden. Vielmehr haben sie insoweit auch ohne förmliche Aufhebung ihre ursprüngliche Geltung verloren und sind insoweit funktionslos geworden, nachdem die weitere Beteiligte in ihrer Verwaltungspraxis schon vor vielen Jahren selbst von dem originären Bedeutungsgehalt Abstand genommen hat. Damit haben die Anordnungen von 1999 und 2000 keinen völligen Bedeutungsverlust, jedoch einen entscheidenden Bedeutungswandel im Sinne einer Bedeutungsverengung erfahren. |
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| | Selbst gesetzliche Regelungen können, wenn auch nur in seltenen Fällen, funktionslos werden, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehen, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der ihrer Realisierung entgegensteht, und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (grundlegend: BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IC C 37.75 -; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 22.07.2010 - 4 B 22.10 -; beide Juris). Erst recht muss dies für innerdienstliche Anweisungen gelten, deren Änderung weniger strengen formalen Anforderungen unterliegt. Die beiden Anordnungen sind, abgesehen von ihrer (unterstellten) individuellen Bekanntgabe, nirgendwo publiziert worden und der Dienstherr selbst hat sie von Anfang an nicht durchgesetzt, so dass ihr ursprünglicher Bedeutungsgehalt in der Praxis weitgehend in Vergessenheit geriet. Zwar hat das Ministerium später noch in Landtagsdrucksachen, bei Anschreiben an Schulleitungen im Falle einer Stichprobenerhebung - die Vertreter der weiteren Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung ein Schreiben von 2013 anführen können - als auch (insoweit vom Antragsteller unbestritten) bei Anfragen von Eltern auf die Anordnungen Bezug genommen. Indem die weitere Beteiligte es jedoch 20 Jahre lang bei einer einmal jährlich erfolgenden reinen Stichprobenerhebung belassen hat, hat sie konkludent die Anforderungen an die Datenerhebung verändert und die ursprünglich angeordnete wöchentliche Vollerhebung zu einer bloßen Stichprobenerhebung auf Anforderung „herabgestuft“. Indem damit das Ministerium jedenfalls bezüglich der wöchentlichen Erhebungspflicht selbst von seiner früheren Anordnung Abstand genommen hat, kann es sie nun nicht mehr von alleine ohne Beachtung der heute geltenden Anforderungen wieder in Kraft setzen. Der Umstand, dass damals eine Mitbestimmung wohl weder vorgesehen war noch durchgeführt wurde, schließt diese heute nicht aus. Mithin sperren die zwanzig Jahre alten Anordnungen das in § 75 Abs. 4 Nr. 14 LPVG zwischenzeitlich gesetzlich angeordnete Mitbestimmungsrecht nicht. Will die weitere Beteiligte durch Anordnung vom 27.04.2018 die offenbar entweder wegen der Datenverarbeitungsarbeit im Ministerium oder aber der damit für die Schulleiterinnen und Schulleiter verbundenen erheblichen Hebung der Arbeitsleistung bisher als „unverhältnismäßig“ angesehenen regelmäßigen Datenvollerhebungen nun faktisch neu einführen, so hat der Antragsteller hierbei mitzubestimmen. |
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| | 4. Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 92 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 ArbGG). |
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