Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 14/20

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26. November 2019 - 1 K 8577/18 - geändert und die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt vom beklagten Land die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu Aufwendungen, die ihm im Rahmen einer stationären Behandlung in einem Rehabilitationskrankenhaus entstanden sind.

Der am ... 1961 geborene Kläger war Polizist und ist seit dem 01.03.2017 Landesbeamter im vorzeitigen Ruhestand. Er ist zu 70 % beihilfeberechtigt.

Der Kläger leidet unter Multipler Sklerose (G35.30), spastischer Tetraparese und Tertraplegie (G82.49), einer neuromuskulären Dysfunktion der Harnblase (N31.9), dem Syndrom unruhiger Beine (G25.81), Unwohlsein und Ermüdung (R53) sowie nicht näher bezeichneten Koordinationsstörungen (R27.8). Er ist schwerbehindert mit einem GdB von 100 und den Merkzeichen B, H und aG. Darüber hinaus war er im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Verfahrens in Pflegegrad 4 eingestuft; mittlerweile wurde ihm Pflegegrad 5 bewilligt.

Mit Schreiben vom 01.01.2018 beantragte der Kläger beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg (im Folgenden: Landesamt), eine geplante stationäre Rehabilitationsbehandlung in den ... Kliniken als beihilfefähig anzuerkennen. Darauf erging der Voranerkennungsbescheid des Landesamts vom 05.01.2018, mit welchem die Behandlung dem Grunde nach als beihilfefähig anerkannt wurde. Dem Bescheid waren Hinweise beigefügt, aus denen sich ergibt, welche Aufwendungen im Zusammenhang mit einer stationären Behandlung beihilfefähig sind.

Unter Nr. 1.1 wurde u.a. darauf hingewiesen, dass Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Pflege nur bis zur Höhe des niedrigsten Satzes der Einrichtung beihilfefähig seien, daneben Aufwendungen für ärztliche Untersuchungen und Behandlungen, ärztlich verordnete Arzneimittel, Verbandmittel und Teststreifen für Körperflüssigkeiten, Kurtaxe sowie bestimmte ärztlich angeordnete Heilbehandlungen. Stelle die Rehabilitationseinrichtung einen Pauschalsatz in Rechnung, sei dieser nur bis zu einer Höhe von 200,00 EUR täglich beihilfefähig.

Die Rehabilitationsbehandlung fand vom 23.04. bis zum 10.05.2018 in der Belegungsabteilung ... der ... Kliniken statt. Mit Rechnung vom 16.05.2018 wurden dem Kläger für den Aufenthalt 18 Tage mal den „Pflegesatz stationäre Heilbehandlung“ zu einem Einheitspreis von jeweils 285,07 EUR pro Tag, also insgesamt 5.131,26 EUR, berechnet. Für einen nicht pflegebedürftigen Patienten betrug der Tagessatz in den ... Kliniken 202,00 EUR.

Auf den Antrag auf Beihilfe mit Direktabrechnung vom 16.05.2018 erging der Beihilfebescheid vom 15.06.2018. Darin wurden die Aufwendungen nur in Höhe von 18 Tage mal 200,00 EUR pro Tag, also insgesamt 3.600,00 EUR, als beihilfefähig anerkannt und unter Berücksichtigung des Bemessungssatzes von 70% eine Beihilfe in Höhe von 2.520,00 EUR bewilligt. Begründet wurde dies damit, dass der Pauschalsatz bis max. 200,00 EUR pro Tag beihilfefähig sei.

Mit Schreiben vom 18.06.2018 erhob der Kläger Widerspruch. Er rügte eine Ungleichbehandlung von pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten gegenüber nicht pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten, da jene den von den ... Kliniken berechneten Tagessatz in Höhe von 202,00 EUR nahezu in vollem Umfang erstattet bekämen. Er als pflegebedürftiger Beihilfeberechtigter würde mit den nicht beihilfefähigen Mehrkosten alleine gelassen. Dies stelle eine nicht unerhebliche finanzielle Belastung dar und verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Beklagten. Seine private Krankenversicherung habe 30% der Gesamtkosten erstattet.

Mit Widerspruchsbescheid vom 20.07.2018 wies das Landesamt den Widerspruch als unbegründet zurück. In der Begründung heißt es, dass Aufwendungen für eine stationäre Rehabilitationsbehandlung nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO im Falle einer Pauschalabrechnung nur in Höhe von 200,00 EUR täglich beihilfefähig seien. Da die ... Kliniken mit einem Pauschalsatz von 285,07 EUR abgerechnet hätten, seien die beihilfefähigen Aufwendungen entsprechend gekürzt worden. Eine weitergehende Gewährung von Beihilfe käme aufgrund der eindeutigen Sach- und Rechtslage nicht in Betracht. Darauf sei der Kläger im Voranerkennungsbescheid vom 05.01.2018 ausführlich hingewiesen worden. Die Tatsache, dass die Krankenversicherung die Gesamtkosten anteilig übernommen habe, sei nicht von Bedeutung, da diese Leistung anderen Erstattungsvorschriften unterläge. Ein Vergleich sei schon deshalb nicht möglich, weil es sich bei der Beihilfe nicht um eine Versicherungsleistung, sondern um eine Fürsorgeleistung des Dienstherrn handele. Ein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht liege nicht vor, da dem Beklagten bei der rechtlichen Ausgestaltung der Beihilfe ein weiter Ermessensspielraum zustehe und er nicht gehalten sei, für jeden nur denkbaren Einzelfall die gerechteste und zweckmäßigste Lösung zu wählen. Für den Kläger liege zwar angesichts seiner Erkrankung eine gewisse Härte vor, diese sei aber hinzunehmen.

Am 21.08.2018 hat der Kläger Klage erhoben mit dem Ziel, den Beklagten zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 1.071,88 EUR zu verpflichten. Es handelt sich um den vom Landesamt nicht als beihilfefähig anerkannten Betrag von 85,07 EUR pro Tag für einen Zeitraum von 18 Tagen (1.531,26 EUR) unter Berücksichtigung des Bemessungssatzes von 70%. Zur Begründung hat er ausgeführt, die Deckelung der beihilfefähigen Aufwendungen für Behandlungen in Rehabilitationseinrichtungen verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie die Fürsorgepflicht des Beklagten aus Art. 33 Abs. 5 GG. Dies habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteilen vom 28.09.2011 (2 S 1082/11) und 15.08.2013 (2 S 1085/13) für die damals maßgebliche Regelung des § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO entschieden, wonach Einzelentgelte, Pauschalpreise und Tagessätze von Rehabilitationseinrichtungen nur insoweit beihilfefähig gewesen seien, als sie einer Preisvereinbarung der Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger entsprächen. Diese Rechtsprechung sei auf die nunmehr gültige Regelung der Beihilfeverordnung übertragbar. Es sei dem Beihilfeberechtigten nicht möglich, mit der Rehabilitationseinrichtung eine Deckelung der in Rechnung gestellten Pauschalbeträge zu verhandeln. Dies gelte insbesondere für den Kläger, der aufgrund seiner Schwerbehinderung einen erhöhten Pflegebedarf habe. Daher würden schwerstbehinderte Beihilfeberechtigte mit erheblichen Mehrkosten belastet und massiv benachteiligt. Die Deckelung auf einen Pauschalbetrag in Höhe von 200,00 EUR sei willkürlich und sachlich nicht zu begründen.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ausgeführt, die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen sei hier nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO auf einen Höchstbetrag von 200,00 EUR pro Tag begrenzt, da pauschal abgerechnet worden sei. Dies verletze nicht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen nicht gebiete. Es stehe in seinem Ermessen, inwieweit er den Beihilfeberechtigten von Aufwendungen freistelle. Die hier zur Anwendung kommende Regelung halte sich im Rahmen des dem Verordnungsgeber eingeräumten Spielraums. Die dem Kläger verbleibenden Aufwendungen erreichten kein Ausmaß, das eine unerträgliche Belastung der Lebensführung mit sich bringe. Daher verstoße die Regelung nicht gegen höherrangiges Recht.

Mit Urteil vom 26.11.2019 hat das Verwaltungsgericht der Klage in vollem Umfang stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1.071,88 EUR zu gewähren. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Anspruch des Klägers ergebe sich zwar nicht aus § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO, da der ihm von der Rehabilitationseinrichtung in Rechnung gestellte pauschale Tagessatz die dort festgelegte Grenze von 200,00 EUR pro Tag überschreite.

Diese Obergrenze verstoße jedoch gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Fürsorgepflicht des Dienstherrn sowie den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da sie krankheitsbedingte Aufwendungen trotz ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit ohne sachlichen Grund von der Beihilfefähigkeit ausnehme. Die Regelung führe dazu, dass Beihilfeberechtigte einen Teil der Kosten einer notwendigen und angemessenen Rehabilitationsbehandlung, der sich nicht selten im vierstelligen Bereich bewege, selbst tragen müssten. Dies benachteilige insbesondere schwer erkrankte und pflegebedürftige Beihilfeberechtigte. Während diese, wie der Kläger, einen wesentlichen Teil der Kosten der notwendigen und angemessenen Rehabilitationsbehandlung selbst tragen müssten, würden die Aufwendungen von nicht pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten, denen ein Tagessatz in Höhe von 202,00 EUR berechnet würde, nahezu vollständig übernommen. Ein Beihilfeberechtigter sei auch selbst nicht in der Lage, mit der Rehabilitationseinrichtung eine Pauschalierung auf den beihilfefähigen Höchstbetrag zu vereinbaren. Diese Vorstellung des Verordnungsgebers, die der Regelung zugrunde liege, sei lebensfremd.

Der Leistungsausschluss sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die dahingehende Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg für die seinerzeit geltende Regelung in § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO (Urteile vom 28.09.2011 - 2 S 1082/11 - juris und 15.08.2013 - 2 S 1085/13 - juris) sei auf die jetzige Rechtslage übertragbar. Die Pauschalierung des Tagessatzes sei allein dadurch motiviert gewesen, dass einige Rehabilitationseinrichtungen ihre frei ermittelten Preise gegenüber Selbstzahlern zu hoch angesetzt hätten und der Unterschied zu den vereinbarten pauschalen Sozialversicherungssätzen nicht mehr erklärbar gewesen sei. Dies sei ein Missstand, dessen Bekämpfung zwar sachlich gerechtfertigt sein könne, jedoch sei die Beschränkung der Beihilfefähigkeit dazu nicht geeignet. Anstatt bei der Preisgestaltung der Einrichtungen anzusetzen, würden die beihilfefähigen Aufwendungen gedeckelt. Dies führe lediglich dazu, dass Beihilfeberechtigte erhebliche Aufwendungen selbst tragen müssten, ohne dass der vom Verordnungsgeber gesehene Missstand überhöhter Preise damit behoben würde.

Zwar bemesse sich der nunmehrige Grenzbetrag von 200,00 EUR täglich nach den durchschnittlichen Beträgen der gesetzlichen Krankenversicherung aus den Jahren 2003 bis 2011 zuzüglich eines Aufschlags für Arztkosten und Heilbehandlungen. Dennoch führe die Regelung in ihrer Neufassung nicht dazu, die vom Verordnungsgeber gesehenen Missstände zu beheben. Zwar habe die Beihilfegewährung lediglich ergänzenden Charakter, weshalb Beihilfeberechtigte auch Härten und Nachteile hinnehmen müssten, soweit Beihilfevorschriften die Fürsorgepflicht pauschalierend und typisierend konkretisierten und dies zu keiner unzumutbaren Belastung führe. Es bleibe dennoch dabei, dass insbesondere schwer erkrankte und zusätzlich pflegebedürftige Beihilfeberechtigte hohe über den Pauschalbetrag hinausgehende Kosten selbst bezahlen müssten, obwohl die der pauschalen Abrechnung zu Grunde liegenden krankheitsbedingten Leistungen notwendig und angemessen seien. Auch die jetzige Regelung führe nicht dazu, dass die Preispolitik der Kliniken gegenüber Selbstzahlern geändert werde, so dass die nach Ansicht des Verordnungsgebers vorhandenen Missstände dadurch nicht bekämpft werden könnten.

Am 17.12.2019 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung gegen das ihm am 29.11.2019 zugestellte Urteil eingelegt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die Beschränkung der Beihilfefähigkeit pauschal abgerechneter Kosten auf einen Betrag von 200,00 EUR pro Tag führe nicht dazu, dass Leistungen für notwendige und angemessene Behandlungen innerhalb eines Rehabilitationsaufenthaltes in erheblichem Umfang nicht von der Beihilfe übernommen würden. Denn neben der pauschalen Abrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO sei stets eine Einzelabrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 4-6 BVO möglich. Diese unterliege keiner besonderen Begrenzung. Über die Rechtslage sei der Kläger durch den Voranerkennungsbescheid vom 05.01.2018 informiert worden. Er habe nach wie vor die Möglichkeit, Einzelabrechnungen einzureichen und diese als beihilfefähig anerkennen zu lassen. Die bisherige pauschale Abrechnung diene dazu, eine finanzielle Lücke des Klägers zu schließen, die durch die völlige Nichtgewährung von Beihilfe entstehen würde. Die Ablehnung eines weiteren Beihilfeanspruchs sei damit nicht verbunden.

Die vom Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei auf die jetzt geltende Rechtslage nicht übertragbar. Aus der Begründung zur Änderungsverordnung der Beihilfeverordnung vom 02.05.2015 ergebe sich, dass man dieser Rechtsprechung dadurch Rechnung getragen habe, indem dem Beihilfeberechtigten auch die Möglichkeit einer Einzelabrechnung verbleibe. Daher sei es nicht erforderlich, dass der Beihilfeberechtigte in Preisverhandlungen mit der Einrichtung eintrete. Der jetzige Grenzbetrag von 200,00 EUR ergebe sich aus den durchschnittlichen Beträgen der gesetzlichen Krankenversicherung aus den Jahren 2003 bis 2011 mit einem Aufschlag für Arzt- und Heilbehandlungskosten. Eine Anpassung sei derzeit noch nicht notwendig. Die der Berufungsbegründung als Anlage beigefügten Rechnungen aus Beihilfeverfahren zeigten, dass die dort pauschal abgerechneten Beträge der Rehabilitationseinrichtungen unter 200,00 EUR lägen.

Die Möglichkeit einer pauschalen Abrechnung solle den mitunter erheblichen Verwaltungsaufwand der Beihilfestellen und der Einrichtungen reduzieren. Es sei dem Beklagten jedoch nicht zuzumuten, ohne Einzelabrechnungen eine Pauschale von über 200,00 EUR pro Tag als beihilfefähig anzuerkennen. Dies sei gegenüber der Öffentlichkeit sowie den Prüfinstanzen des Landes nicht vertretbar. Demgegenüber sei es den Rehabilitationseinrichtungen jederzeit möglich, Einzelabrechnungen vorzulegen, da die erbrachten Leistungen in einer Patientenakte dokumentiert würden und auch pauschale Abrechnungen auf der Grundlage durchschnittlicher Kosten bereitgestellter Einzelleistungen beruhten. Auch diene der Grenzbetrag dem Schutz des Dienstherrn vor der Abrechnung von überhöhten, nicht medizinisch notwendigen oder in der Angemessenheit unberechtigten Aufwendungen. Damit habe der Verordnungsgeber sein berechtigtes Interesse unter haushaltspolitischen Erwägungen ausgeübt. Aus zwei der Berufungsbegründung beispielhaft beigefügten Beihilfevorgängen gehe hervor, dass Rehabilitationseinrichtungen (die ...-Klinik Freiburg und die Medizinischen Reha-Einrichtungen der ...-...) Einzelabrechnungen nach Maßgabe von § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO vorgelegt hätten, die in vollem Umfang als beihilfefähig anerkannt worden seien.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.11.2019 - 1 K 8577/18 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und bezieht sich auf dessen Begründung sowie sein erstinstanzliches Vorbringen. Er rügt, die Berufungsbegründung setze sich nicht mit den grundlegenden Erwägungen des Urteils auseinander, sondern beschränke sich darauf, die bekannte Regelungssystematik des § 7 BVO nochmals aufzuzeigen. Die Regelung des § 7 Abs. 7 BVO führe zu einer Benachteiligung schwererkrankter und hochgradig pflegebedürftiger Beihilfeberechtigter. Diese würden mit der pauschalen Deckelung besonders benachteiligt. Auch gebe es keine Härtefallregelung, die dazu geeignet wäre, diesen Nachteil auszugleichen. Daher verstoße auch die Neufassung des § 7 Abs. 7 BVO gegen Art. 33 Abs. 5 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG.

Die Akten des Beklagten und die Gerichtsakte 1 K 8577/18 des Verwaltungsgerichts Stuttgart waren Gegenstand des Verfahrens. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf sie sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Die Berufung ist zulässig.

Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene und form- und fristgerecht eingelegte Berufung wurde nicht nur form- und fristgerecht begründet, sondern erfüllt auch die inhaltlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Berufungsbegründung im Sinne von § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO. Sie enthält nicht nur einen bestimmten Antrag, sondern auch im Einzelnen angeführte Berufungsgründe.

Berufungsgründe sind dann hinreichend dargelegt, wenn sie sich mit dem angefochtenen Urteil im Einzelnen auseinandersetzen und in tatsächlicher sowie rechtlicher Hinsicht ausführen, weshalb das angefochtene Urteil nach der Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und geändert werden muss (BVerwG, Urteil vom 23.04.2001 - 1 C 33.00 - NVwZ 2001, 1029; Beschluss vom 12.06.2006 - 5 C 26.05 - NJW 2006, 3081; Beschluss vom 09.07.2019 - 9 B 29.18 - NVwZ-RR 2019, 924; BGH, Beschluss vom 28.07.2016 - III ZB 127/15 - NJW 2016, 2890; Beschluss vom 07.06.2018 - I ZB 57/17 - NJW 2018, 2894; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2017 - 1 S 1240/16 - NVwZ-RR 2018, 404 Rn. 22).

Diesen Anforderungen wird die Berufungsbegründung entgegen der Ansicht des Klägers gerecht. Sie zeigt im Einzelnen unter Zugrundelegung des vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalts auf, dass die Rechtslage anhand konkret benannter Vorschriften der Beihilfeverordnung abweichend zu beurteilen sei.

2. Die Berufung ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben, indem es den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamts vom 15.06.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 20.07.2018 verpflichtet hat, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1.071,88 EUR zu gewähren. Da dem Kläger dieser Anspruch nicht zusteht, war die entsprechende Ablehnung seines Beihilfeantrags vom 15.06.2018 rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die vom Kläger für die stationäre Rehabilitationsbehandlung aufgewendeten Pauschalsätze sind, soweit sie über den Betrag von 200,00 EUR pro Tag hinausgehen, auf der Grundlage des gewählten Abrechnungsmodus nach den Regelungen der Beihilfeverordnung des Landes nicht beihilfefähig (a). Diese Obergrenze der Beihilfefähigkeit verletzt den Kläger nicht in seinem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG (b) und verstößt auch nicht gegen die sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebende Fürsorgepflicht des Beklagten (c).

a) Die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten richtet sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe verlangt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - 2 C 35.04 - BVerwGE 125, 21 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 - 2 S 2194/18 - juris Rn. 37; Urteil vom 21.12.2012 - 2 S 1000/12 - juris Rn. 35). Da die umstrittenen Aufwendungen in den Monaten April und Mai 2018 entstanden sind, beurteilen sich die Ansprüche des Klägers nach der Beihilfeverordnung des Landes Baden-Württemberg (BVO) vom 28.07.1995 (GBl. S. 561) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22.11.2016 (GBl. S. 611).

Nach den im maßgeblichen Zeitraum gültigen Regelungen kann der Kläger keine über die gewährte Beihilfe hinausgehenden Ansprüche geltend machen. Da er Beihilfe für Aufwendungen für eine stationäre Behandlung in einer „sonstigen Einrichtung der medizinischen Rehabilitation“ im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 5 BVO begehrt, kann sich sein Anspruch nur aus § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 7 Satz 4-7 BVO ergeben. Danach liegen die Voraussetzungen für die weitergehende, vom Kläger begehrte Bewilligung von Beihilfe nicht vor.

Nach § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO sind bei einer stationären Behandlung in einer sonstigen Einrichtung der medizinischen Rehabilitation Aufwendungen für gesondert erbrachte und berechnete Leistungen

1. nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BVO,
2. nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BVO,
3. für Pflege, Unterkunft und Verpflegung nach Maßgabe von § 7 Abs. 7 Satz 5 bis 7 BVO, zuzüglich Kurtaxe,
4. nach § 6 Abs. 1 Nr. 9 BVO, § 10a Nr. 3 BVO, sowie Fahrkosten nach § 10a Nr. 4 BVO bis zu 120 Euro für die einfache Entfernung, darüber hinaus nur in ganz besonderen Fällen soweit nach eingehender ärztlicher Begründung keine näher gelegene Behandlungseinrichtung in Betracht kommt und
5. für den ärztlichen Schlussbericht, falls er vorgelegt wird,

beihilfefähig. In § 7 Abs. 7 Satz 6 BVO ist bestimmt, dass Einzelentgelte, Pauschalpreise und Tagessätze für Leistungen nach Satz 4 Nummer 3 erster Halbsatz, also Leistungen für Pflege, Unterkunft und Verpflegung, nur bis zur Höhe des niedrigsten Satzes der Einrichtung beihilfefähig sind.

Daraus ergibt sich, dass neben den Aufwendungen für Pflege, Unterkunft und Verpflegung (§ 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 3 erster Halbsatz BVO) insbesondere Aufwendungen für gesondert erbrachte und berechnete ärztliche, psychotherapeutische und zahnärztliche Leistungen und Leistungen von Heilpraktikern (§ 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 BVO), Arznei- und Verbandmittel sowie Heilbehandlungen wie Bäder, Massagen, Bestrahlungen, Krankengymnastik, Beschäftigungs- und Sprachtherapie (§ 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BVO) und ärztlich verordnete Rehabilitationsmaßnahmen und Rehabilitationssport (§ 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 4 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 9 BVO) beihilfefähig sind.

Pauschale Abrechnungen der Einrichtungen sind nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO nur beihilfefähig, soweit sie einen Betrag in Höhe von 200 Euro täglich nicht überschreiten; daneben sind Aufwendungen nach § 7 Abs. 7 Satz 4 Nummer 1 bis 3 und 5 BVO nicht beihilfefähig. Gesondert beihilfefähig bleiben auch hier ärztlich verordnete Rehabilitationsmaßnahmen und Rehabilitationssport (§ 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 4 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 9 BVO).

Die Aufwendungen für eine stationäre Rehabilitationsbehandlung können somit entweder einzeln nach § 7 Abs. 7 Satz 4-6 BVO oder teilpauschaliert nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO geltend gemacht werden (Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, § 7 BVO Anm. 72 unter 2.3.1).

Da die Aufwendungen des Klägers hier insgesamt pauschal in Höhe von 285,07 EUR täglich abgerechnet wurden, liegt eine Abrechnung im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO vor, so dass die die Grenze von 200,00 EUR pro Tag überschreitenden 85,07 EUR nicht beihilfefähig sind.

b) Die Regelung in § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO verletzt den Kläger nicht in seinem Recht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar führt die Anwendung dieser Bestimmung dazu, dass dem Kläger, dem die Rehabilitationsklinik wegen seiner Pflegebedürftigkeit bei einem Pflegegrad 4 einen Pauschalbetrag in Höhe von 285,07 EUR täglich in Rechnung gestellt hat, ein Teilbetrag in Höhe von 85,07 EUR pro Tag nicht als beihilfefähig anerkannt wird, während einem nicht pflegebedürftigen Patienten der von ihm aufzuwendende Tagessatz in Höhe von 202,00 EUR bei einer pauschalen Abrechnung annähernd in voller Höhe anerkannt würde. Daraus folgt jedoch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung, und zwar weder unter dem Gesichtspunkt, dass der Kläger einen Teil der Aufwendungen für seine Rehabilitationsbehandlung selbst tragen muss (aa), noch unter dem Gesichtspunkt, dass dem Kläger der Weg der pauschalen Abrechnung verwehrt wird, wenn er seine Aufwendungen in vollem Umfang erstattet bekommen möchte (bb).

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.03.2017 - 2 BvL 6/11 - juris Rn. 98; Beschluss vom 07.05.2013 - 2 BvR 909/06 - juris Rn. 73; Beschluss vom 06.07.2010 - 2 BvL 13/09 - juris Rn. 35; Urteil vom 09.12.2008 - 2 BvL 1/07 - juris Rn. 56). Eine Ungleichbehandlung kann sich auch aus den praktischen Auswirkungen einer formalen Gleichbehandlung ergeben (BVerfG, Beschluss vom 22.05.2018 - 1 BvR 1728/12 - juris Rn. 80). Zwar ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen (BVerfG, Beschluss vom 29.03.2017 - 2 BvL 6/11 - juris Rn. 98; Beschluss vom 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - juris Rn. 93; Beschluss vom 23.05.2006 - 1 BvR 1484/99 - juris Rn. 23). Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (BVerfG, Beschluss vom 29.03.2017 - 2 BvL 6/11 - juris Rn. 98; Beschluss vom 07.05.2013 - 2 BvR 909/06 - juris Rn. 74; Beschluss vom 19.06.2012 - 2 BvR 1397/09 - juris Rn. 55). Dabei ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz im Sinne eines stufenlosen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten Prüfungsmaßstabs unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.03.2017 - 2 BvL 6/11 - juris Rn. 98; Beschluss vom 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - juris Rn. 93; Urteil vom 17.12.2014 - 1 BvL 21/12 - juris Rn. 121; Beschluss vom 07.05.2013 - 2 BvR 909/06 - juris Rn. 74; Beschluss vom 06.07.2010 - 2 BvL 13/09 - juris Rn. 35).

Nach dem gegenwärtigen Beihilfensystem wird die Beihilfe als Hilfeleistung, die die Eigenvorsorge der Beamten ergänzt, unabhängig von einer finanziellen Notlage gewährt, um einen bestimmten Vomhundertsatz der Kosten in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen zu erstatten. Nach dem beihilferechtlichen Leistungsprogramm sind grundsätzlich diejenigen Aufwendungen beihilfefähig, die durch einen konkreten Anlass verursacht werden. Diese Anlassbezogenheit kommt in dem Grundsatz zum Ausdruck, dass in Krankheitsfällen die Behandlungskosten im Rahmen der Notwendigkeit und der Angemessenheit beihilfefähig sind (BVerwG, Urteil vom 18.02.2009 - 2 C 23.08 - juris Rn. 14). Da es sich bei der Begrenzung der Beihilfefähigkeit auf Festbeträge um eine Einschränkung dieses Grundsatzes handelt, bedarf ein Ausschluss oder eine Begrenzung in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 - 2 C 28.08 - juris Rn. 14).

Gemessen an diesen Grundsätzen ist hier eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht festzustellen.

aa) An einer Ungleichbehandlung unter dem finanziellen Gesichtspunkt, nämlich dem, dass der Kläger im Gegensatz zu einem nicht pflegebedürftigen Patienten einen Teil der Aufwendungen für seine Rehabilitationsbehandlung selbst tragen muss, fehlt es, da er die Möglichkeit hat, sich im Wege der Einzelabrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 4-6 BVO seine Aufwendungen als beihilfefähig anerkennen zu lassen. Dann gelten nur noch die für alle Beihilfeberechtigten gleichermaßen zu berücksichtigenden beihilferechtlichen Ausschlüsse und Begrenzungen (vgl. Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, § 7 BVO Anm. 72). Insbesondere können über einen Tagessatz für Pflege, Unterkunft und Verpflegung hinaus Einzelleistungen, insbesondere ärztliche Leistungen, Arzneimittel, Heilbehandlungen und ambulante Rehabilitationsmaßnahmen, also Leistungen, die den eigentlichen Kern der Rehabilitationsbehandlung bilden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.08.2013 - 2 S 1085/13 - juris Rn. 25), nach den allgemein gültigen Bestimmungen als beihilfefähig anerkannt werden.

Wie bereits ausgeführt, kann der Beihilfeberechtigte zwischen der Möglichkeit der Einzelabrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 4 - 6 BVO und der teilpauschalierten Abrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO wählen. Dies ergibt sich schon aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift. Sie beschreibt in § 7 Abs. 7 Satz 4 - 6 BVO zunächst, welche gesondert und erbrachten Leistungen im Sinne von § 6 und § 10a BVO im Zusammenhang mit Behandlungen in Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation im Einzelnen bzw. teilpauschaliert beihilfefähig sind. Im Anschluss daran regelt § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO die Modalitäten der Beihilfefähigkeit im Falle einer pauschalen Abrechnung durch die Einrichtungen. Diese Wahlmöglichkeit, eingeführt durch die Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums zur Änderung der Beihilfeverordnung vom 02.05.2015 (GBl. S. 379), entspricht auch dem Willen des Verordnungsgebers, wie sich aus Gliederungspunkt B. Zu 4. § 7 Buchstabe c) Zu bb) und cc) der Begründung zu dieser Verordnung ergibt. Danach seien mit der Änderung Konsequenzen aus der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 15.08.2013 - 2 S 1085/13) gezogen worden, wonach die in § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO a.F. vorgesehene Deckelung der beihilfefähigen Aufwendungen für Behandlungen in Rehabilitationseinrichtungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht mehr anzuwenden sei. Die nunmehr in § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO eingeführte Pauschale von 200,00 EUR täglich trage dem Umstand Rechnung, dass es für den Vollzug bei der Abrechnung schwierig sei, die Pauschalen aufzugliedern und die Arztkosten herauszurechnen. Daher sei es sowohl für den Vollzug als auch für die Einrichtungen verwaltungsökonomisch, bis zu dem Grenzbetrag mit Pauschalen zu rechnen. Die Festlegung des Grenzbetrags erfolge erstmalig und orientiere sich an durchschnittlichen Beträgen der gesetzlichen Krankenversicherung aus den Jahren 2003 bis 2011 mit einem Aufschlag für Arztkosten und Heilbehandlungen. Der Betrag sei maßvoll angesetzt und werde zu gegebener Zeit angepasst werden müssen. Das Recht zur Einzelabrechnung bleibe weiterhin von der Möglichkeit der Pauschalierung unberührt. Die Möglichkeit der Pauschalierung trete als verfahrensökonomische Alternative zum Grundsatz der Einzelabrechnung.

Die nunmehr zu beurteilende Rechtslage unterscheidet sich auch maßgeblich von derjenigen, die den vom Kläger und vom Verwaltungsgericht zur Stützung ihrer Rechtsauffassung zitierten Urteilen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteile vom 28.09.2011 - 2 S 1082/11 - juris und 15.08.2013 - 2 S 1085/13 - juris) zu Grunde lag, so dass die tragenden Gründe dieser Entscheidungen auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar sind. Nach den damals gültigen Bestimmungen unterlag die Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln und Heilbehandlungen nach § 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BVO a.F. zusammen mit der Beihilfefähigkeit von Leistungen für Pflege, Unterkunft und Verpflegung nach § 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 3 BVO a.F. der damals in § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO a.F. enthaltenen Deckelung auf eine Preisvereinbarung der Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger. In den genannten Urteilen hatte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Tatsache, dass gerade Leistungen für Heilbehandlungen und Arzneimittel, welche den eigentlichen Kern der Rehabilitationsbehandlung bildeten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.09.2011 - 2 S 1082/11 - juris Rn. 25 und 29; Urteil vom 15.08.2013 - 2 S 1085/13 - juris Rn. 25), der Deckelung unterlägen, als Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG i.V.m. Art 3 Abs. 1 GG beanstandet. Diese Regelung hatte dazu geführt, dass die Beihilfeberechtigten, denen von den Rehabilitationseinrichtungen neben den Tagessätzen Heilbehandlungen und Arzneimittel gesondert berechnet worden waren, einen erheblichen Teil der Kosten einer notwendigen und angemessenen Rehabilitationsbehandlung selbst zu tragen hatten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.09.2011 - 2 S 1082/11 - juris Rn. 30; Urteil vom 15.08.2013 - 2 S 1085/13 - juris Rn. 25). Da die Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums zur Änderung der Beihilfeverordnung vom 02.05.2015 (GBl. S. 379) diesen Rechtszustand bewusst mit Rücksicht auf die genannte Rechtsprechung beseitigt hat (vgl. Gliederungspunkt B. Zu 4. § 7 Buchstabe c) Zu bb) und cc) der Begründung zu dieser Verordnung) und Leistungen nach § 7 Abs. 7 Satz 4 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BVO, also insbesondere Arzneimittel und Heilbehandlungen, seitdem im Wege der Einzelabrechnung gesondert beihilfefähig sind, sind die tragenden Erwägungen der Entscheidungen auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.

Dem Kläger war es auch praktisch möglich, beim Abschluss des zivilrechtlichen Behandlungsvertrags mit der Rehabilitationseinrichtung darauf hinzuwirken, dass die Abrechnung der erbrachten Leistungen einzeln erfolgt und sie somit als beihilfefähig anerkannt werden können. Den Hinweisen, welche dem Voranerkennungsbescheid vom 05.01.2018 beigefügt waren, ist zu entnehmen, dass es die beiden oben näher dargestellten Abrechnungsmöglichkeiten gibt, so dass er die erforderliche Kenntnis hiervon hatte. Auch war er in der Lage, die entsprechende Abrechnungsmöglichkeit mit den ... Kliniken zu vereinbaren. Denn von dem Behandelnden, den nach § 630c BGB gegenüber dem Patienten auch wirtschaftliche Aufklärungs- und Informationspflichten treffen, wird beim Abschluss eines Behandlungsvertrages mit einem Selbstzahler erwartet, dass ihm jedenfalls die Beihilferegelungen des Bundeslandes, in dem er tätig ist, bekannt sind (vgl. Walter in BeckOGK-BGB, § 630c Rn. 54; Spickhoff in Spickhoff, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, § 630c BGB Rn. 38). Daher ist er nach Absprache mit dem Patienten auch verpflichtet, die Abrechnung so zu gestalten, dass die Leistungen als beihilfefähig anerkannt werden können. Dass dies in der Praxis auch umsetzbar ist, zeigen die beiden der Berufungsbegründung beigefügten Abrechnungen der ... Klinik Freiburg und der Medizinischen Reha-Einrichtungen der ..., die Einzelabrechnungen nach Maßgabe von § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO enthalten, welche in vollem Umfang vom Landesamt als beihilfefähig anerkannt wurden.

bb) Zwar steht dem Kläger die Möglichkeit der vereinfachten Pauschalabrechnung nach § 7 Abs. 7 Satz 7 BVO nicht zur Verfügung, wenn er seine Aufwendungen in vollem Umfang als beihilfefähig anerkannt haben möchte, da der ihm in Rechnung gestellte Tagessatz der Klinik die Obergrenze von 200,00 EUR überschreitet. Dies stellt eine Ungleichbehandlung gegenüber den Beihilfeberechtigen dar, denen die Klinik nur eine Tagespauschale von bis zu 200,00 EUR in Rechnung stellt. Die Obergrenze für die pauschale Abrechnung ist jedoch sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig.

Für die Einführung der Obergrenze sprechen sachlich Gründe von beachtlichem Gewicht. Aus der Begründung zur Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums zur Änderung der Beihilfeverordnung vom 02.05.2015 (GBl. S. 379) ergibt sich, dass die Möglichkeit der vereinfachten pauschalen Abrechnung aus verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten eingeführt wurde, um den Beihilfestellen und den Einrichtungen den mit Einzelabrechnungen gesteigerten Verwaltungsaufwand zu ersparen. Das ist nachvollziehbar, weil Verwaltungsaufwand immer mit erheblichen Kosten verbunden ist. Zu Recht ist der Beklagte der Auffassung, dass es gegenüber der Öffentlichkeit und den Prüfinstanzen des Landes nicht vertretbar ist, Aufwendungen in einer Größenordnung von über 200,00 EUR hinzunehmen ohne die Möglichkeit einer Überprüfung, ob die Angemessenheit noch eingehalten wird. Danach dient die Einführung einer Obergrenze dem Schutz des Dienstherrn vor überhöhten, medizinisch nicht notwendigen oder in der Angemessenheit unberechtigten Abrechnungen.

Die Festlegung der Obergrenze auf 200,00 EUR folgt auch insoweit sachlichen Erwägungen, als sie sich an den durchschnittlichen Beträgen der gesetzlichen Krankenversicherungen aus den Jahren 2003 bis 2011, also an tatsächlichen Kosten orientiert, verbunden mit einem Aufschlag für Arztkosten und Heilbehandlungen (vgl. Gliederungspunkt B. Zu 4. § 7 Buchstabe c) Zu bb) und cc) der Begründung zur Verordnung des Finanz-und Wirtschaftsministeriums zur Änderung der Beihilfeverordnung vom 02.05.2015; siehe auch Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, § 7 BVO Anm. 79 unter 2.3.2).

Demgegenüber sind die praktischen Auswirkungen der Ungleichbehandlung für Beihilfeberechtigte, die nicht pauschal abrechnen können, gering. Sie bestehen zunächst darin, dass sie mit der Rehabilitationseinrichtung eine Einzelabrechnung vereinbaren müssen, was aber aus den oben dargestellten Gründen möglich ist. Der mit der Einzelabrechnung verbundene organisatorische Mehraufwand ist nicht erheblich, für einen Beihilfeberechtigten nicht mit Kosten verbunden und ihm daher zumutbar. Es ist auch nicht ersichtlich, dass hier für den Kläger etwas Anderes gilt.

c) Auch unter Berücksichtigung der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Fürsorgepflicht ergibt sich keine andere Beurteilung.

Sie verlangt, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Er muss dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.10.2013 - 5 C 32.12 - juris Rn. 24, Urteil vom 02.04.2014 - 5 C 40.12 - juris Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.12.2013 - 2 S 544/13 - juris Rn. 24).

Diesem Erfordernis ist Genüge getan, da Beihilfeberechtigte - wie bereits ausgeführt - ihre erforderlichen Aufwendungen für Aufenthalte in Rehabilitationskliniken in zumutbarer Weise im Wege der konkreten Einzelabrechnung als beihilfefähig geltend machen können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 19.02.2021

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.071,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe