| | Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Die zulässige Klage des Klägers ist begründet. |
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| | I. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Die Voraussetzungen des § 75 VwGO für eine Zulässigkeit der Klage abweichend von § 68 VwGO sind erfüllt. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat waren seit Erhebung des Widerspruchs mehr als zweieinhalb Jahre vergangen. Ein zureichender Grund dafür, dass die Beklagte (zu deren Zuständigkeit s. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO, § 17 Abs. 1 AGVwGO, § 119 Satz 1 Hs. 2 GemO) über den Widerspruch des Klägers vom Oktober 2019 nicht entschieden hatte, ist weder von ihr geltend gemacht worden noch ersichtlich. |
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| | Auch wenn der Kläger nicht Adressat des Bescheids vom 4.10.2019 ist, ist er klagebefugt i. S. des § 42 Abs. 2 VwGO. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch eine Gemeinde ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, der sich auch gegenüber dem Käufer als belastender Verwaltungsakt darstellt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.6.2015 - 8 S 1386/14 - juris Rn. 36 m. w. N.). |
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| | II. Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 4.10.2019 ist zulasten des Klägers rechtswidrig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
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| | 1. Maßgebliche Sach- und Rechtslage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ausübung eines (gemeindlichen) Vorkaufsrechts ist grundsätzlich diejenige zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (Senatsurt. v. 30.9.2021 - 3 S 2595/20 - juris Rn. 24; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 9.11.2021 - 4 C 1.20 - juris Rn. 21). Da das Widerspruchsverfahren noch nicht durch den Erlass eines Widerspruchsbescheids abgeschlossen ist, ist vorliegend - ausnahmsweise - auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abzustellen. |
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| | 2. Rechtsgrundlage des Bescheids vom 4.10.2019 sind § 28 Abs. 2 Satz 1, § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i. V. m. der Satzung „Vorkaufsrecht Stadtmitte II“. |
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| | Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Auf dieser Rechtsgrundlage hat die Beklagte die Satzung „Vorkaufsrecht Stadtmitte II“ erlassen, gegen deren Rechtmäßigkeit der Kläger im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof keine Einwände erhoben hat. |
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| | 3. Der Bescheid vom 4.10.2019 ist bereits formell rechtswidrig. Der Kläger ist vor Erlass des Bescheids nicht ordnungsgemäß angehört worden (dazu a)). Der Anhörungsmangel ist auch nicht geheilt worden (dazu b)). Ob die Beigeladene vor Erlass des Bescheids ordnungsgemäß angehört worden ist, bedarf keiner Entscheidung. Der Kläger könnte sich auf eine rechtsfehlerhafte Anhörung der Beigeladenen nicht berufen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO: „dadurch“). Der Bescheid vom 4.10.2019 ist der Beigeladenen gegenüber bestandskräftig geworden. |
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| | a) Der Kläger ist vor Erlass des Bescheids vom 4.10.2019 nicht ordnungsgemäß angehört worden. |
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| | aa) Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. |
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| | bb) Der Kläger als Käufer des Vertrags vom 25.7.2019 musste vor Erlass des Bescheids vom 4.10.2019 angehört werden (vgl. auch BayVGH, Urt. v. 2.10.2013 - 1 BV 11.1944 - juris Rn. 32). Denn die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat zur Folge, dass der im (Erst-)Vertrag begründete Anspruch auf Übereignung des Grundstücks von der Beigeladenen (als Verkäuferin) nicht mehr erfüllt werden kann. |
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| | cc) Der Senat muss, auch nach den diesbezüglichen Erörterungen in der mündlichen Verhandlung, davon ausgehen, dass der Kläger zunächst nur den Kurzbrief vom 3.9.2019 erhalten hat und ihm das an die Beigeladene gerichtete Schreiben vom 30.8.2019 erst per Mail am 18.9.2019 übermittelt worden ist. |
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| | dd) Mit der Übersendung des Kurzbriefs und dem Schreiben sowie mit den Ausführungen in der Mail wurde dem Kläger nicht i. S. v. § 28 Abs. 1 LVwVfG Gelegenheit gegeben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dazu ist jedenfalls erforderlich, dass die anhörende Behörde dem Betroffenen hinreichend deutlich macht, dass sie ihm Gelegenheit zur Äußerung einräumt (vgl. nur Kallerhoff/Mayen in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 28 Rn. 35). Bereits an dieser Voraussetzung fehlt es. |
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| | In dem Kurzbrief ist lediglich von der Bitte um „Kenntnisnahme“ und „Erledigung“ die Rede. Zwar wäre denkbar, dass der Kläger die Übermittlung des Schreibens vom 30.8.2019 so hätte verstehen müssen, dass er ebenfalls angehört werden sollte. Indes kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Beigeladene mit diesem Schreiben angehört worden ist. In dem Schreiben teilt die Beklagte der Beigeladenen mit, dass ihr Gemeinderat über die Ausübung des Vorkaufsrechts in seiner Sitzung am 25.9.2019 entscheiden werde und dass zur „Vorbereitung des Sachvortrages für die Mitglieder des Gemeinderats“ eine Besichtigung des Kaufobjekts notwendig sei. Die Beklagte bittet sodann die Beigeladene, Verwaltungsmitarbeitern eine solche Besichtigung zu ermöglichen, und sich diesbezüglich mit der Beklagten in Verbindung zu setzen. Dass sich die Beigeladene zu der Ausübung des Vorkaufsrechts äußern - und insoweit Einfluss auf den Sachvortrag nehmen - darf, kann dem Schreiben nicht entnommen werden; nicht zuletzt wird der Beigeladenen darin auch keine Frist zur Äußerung gesetzt. Mit dem Schreiben vom 30.8.2019 wurde die Beigeladene auch deshalb nicht ordnungsgemäß angehört, weil die Beklagte keine Gründe dafür nennt, weshalb sie in Erwägung zieht, das Vorkaufsrecht auszuüben. Die Gelegenheit, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, setzt aber notwendigerweise voraus, dass diese Tatsachen dem Betroffenen mitgeteilt werden (vgl. nur Grünewald in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 6. Aufl. 2021, § 28 Rn. 20). |
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| | Eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Anhörung erfolgte auch nicht unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Mail der Beklagten an den Kläger vom 18.9.2019. In dieser wird im Wesentlichen festgehalten, es sei vereinbart, dass sich der Kläger „nach Durchsicht der Unterlagen zwecks der weiteren Vorgehensweise“ wieder bei der Unterzeichnerin melden werde. Daraus wird nach Auffassung des Senats nicht hinreichend deutlich, dass dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt werden soll. Eine Mitteilung eventuell entscheidungserheblicher Tatsachen ist in der Mail vom 18.9.2019 ebenfalls nicht enthalten. |
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| | ee) Die von den Beteiligten problematisierte Frage, ob eine Äußerungsfrist von einer Woche (Übersendung am 18.9.2019 und Gemeinderatssitzung am 25.9.2019) angemessen war bzw. gewesen wäre, braucht nach Vorstehendem nicht entschieden zu werden. |
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| | b) Die Anhörung ist auch nicht zwischenzeitlich nachgeholt worden. |
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| | aa) Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG kann die erforderliche Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. |
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| | bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. etwa jüngst Urt. v. 22.2.2022 - 4 A 7.20 - juris Rn. 25 m. w. N.) setzt eine Heilung voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken. |
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| | cc) Gelegenheit zur Stellungnahme hat die Beklagte dem Kläger bereits mit dem Schreiben vom 20.12.2019 eingeräumt. In diesem Schreiben bittet sie den Kläger, dem die aus Sicht der Beklagten entscheidungserheblichen Tatsachen aufgrund des Bescheids vom 4.10.2019 bekannt waren, den Widerspruch bis zum 31.1.2020 zu begründen. Dem ist der Kläger auch nachgekommen. |
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| | dd) Eine Heilung des Anhörungsmangels hätte allerdings auch eine erneute Entscheidung des Gemeinderats der Beklagten unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers vorausgesetzt. Eine solche Entscheidung hat aber, was einer der Prozessbevollmächtigten der Beklagten auf diesbezügliche Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt hat, der Gemeinderat der Beklagten bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht getroffen. |
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| | Das für die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall zuständige Organ ist der Gemeinderat der Beklagten, nicht die vom (Ober-)Bürgermeister (gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1, § 44 Abs. 1 Satz 1 GemO) geleitete Verwaltung. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts handelt es nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung i. S. des § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO. Hiervon geht offensichtlich auch die Beklagte aus. Solche Geschäfte sind im Wesentlichen dadurch gekennzeichnet, dass sie weder nach der grundsätzlichen Seite noch für den Gemeindehaushalt von erheblicher Bedeutung sind und zu den normalerweise anfallenden Geschäften der Gemeinde gehören (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.10.2021 - 1 S 2579/21 - juris Rn. 67). Beide Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der von der Beklagten an die Klägerin zu zahlende Kaufpreis beträgt jedenfalls mehr als eine Million Euro. Es liegt auf der Hand, dass ein Erwerb zu einem solchen Betrag in einer Gemeinde wie der Beklagten mit etwas mehr als 20.000 Einwohnern von erheblicher haushaltsrechtlicher Relevanz ist. Dies wird auch dadurch untermauert, dass nach der am 25.9.2019 geltenden Hauptsatzung der Beklagten ihrem Oberbürgermeister die Ausübung von Vorkaufsrechten (nur) „bis zu einem Wert bis zu 40.000 EUR im Einzelfall“ übertragen war (§ 10 Abs. 2 Nr. 2.9). Es spricht auch nichts dafür, dass ein Grundstücksgeschäft mit einem Volumen von über einer Million Euro bei der Beklagten ein normaler, gleichsam alltäglicher Vorgang ist. Aus vorstehendem Hinweis auf die seinerzeit geltende Hauptsatzung ergibt sich zugleich, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht ein Geschäft war, das der Gemeinderat dem Oberbürgermeister zur Erledigung in eigener Zuständigkeit übertragen hatte (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO). |
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| | 4. Der Bescheid vom 4.10.2019 ist auch materiell rechtswidrig. |
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| | a) Das der Beklagten bei der Ausübung des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts eingeräumte Ermessen hat diese zulasten des Klägers fehlerhaft ausgeübt. |
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| | aa) Ist für die Entscheidung über die Ausübung des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts - wie im vorliegenden Fall - gemeindeintern der Gemeinderat zuständig, so hat dieser das der Gemeinde eingeräumte Ermessen auszuüben. Die Ermessensausübung durch den Gemeinderat ist dann auch Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gemäß § 114 Satz 1 VwGO. Die Ermessenserwägungen in dem von der Gemeindeverwaltung in Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses erlassenen Ausübungsbescheid sind hingegen nicht von ausschlaggebender Bedeutung; sie sind allenfalls ein Indiz dafür, dass der Gemeinderat entsprechende Ermessenserwägungen angestellt hat. Unbeachtlich sind auch im Prozess nachgeschobene Ermessenserwägungen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), sofern diese nicht auf einer Befassung des Gemeinderats beruhen. |
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| | Soweit ein Prozessbevollmächtigter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass eine Ermessensausübung durch den Gemeinderat auf praktische Schwierigkeiten stößt, ist dem zum einen entgegenzuhalten, dass die Ermessensausübung durch den Gemeinderat zwingende Folge von dessen Entscheidungszuständigkeit ist. Zum anderen scheinen die praktischen Schwierigkeiten nicht unüberwindbar zu sein. Insbesondere ist es denkbar, dass in der Vorlage für den Gemeinderat die maßgeblichen Erwägungen für die Ausübung des Ermessens enthalten sind und der Gemeinderat sich diese zu eigen macht (entsprechend der Praxis in Bebauungsplanverfahren, dass der Gemeinderat seine Abwägungsentscheidung in der Weise trifft, dass er einem ihm vorgelegten Abwägungsvorschlag zustimmt). |
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| | bb) Es ist bereits zweifelhaft, ob dem Gemeinderat der Beklagten bewusst war, dass Ermessen auszuüben war. Auf die Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung wird weder in der Beschlussvorlage vom 27.8.2019 noch in der für die Gemeinderatssitzung erstellten Präsentation ausdrücklich hingewiesen. Auch der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung lässt sich dies nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen. Der Frage braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. |
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| | Denn jedenfalls war dem Gemeinderat der Beklagten, wie sie im Berufungsverfahren ausdrücklich eingeräumt hat, der „Nachtrag zum Kaufvertrag vom 25.07.2019“ nicht bekannt. Er konnte damit das besondere Erwerbsinteresse des Klägers, das über das Erwerbsinteresse hinausgeht, das ein (Erst-)Käufer regelmäßig hat, nicht berücksichtigen. Dies führt zur Fehlerhaftigkeit der (Ermessens-)Entscheidung zu Lasten des Klägers. |
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| | Aus dem „Nachtrag“ wird deutlich, dass der Kläger von der ihm im Vertrag vom 25.7.2019 eingeräumten Befugnis, werterhöhende Renovierungsarbeiten bereits vor der Übergabe des Kaufgegenstands (und dem Eigentumsübergang) vorzunehmen, bereits Gebrauch gemacht hat. Dass in dem Objekt Maßnahmen durchgeführt worden waren, war der Beklagten zudem aufgrund der „Schlussabnahme“ vom 27.8.2019 jedenfalls im Grundsatz bekannt. Da dem Gemeinderat der Beklagten diese bei der Ausübung des Ermessens zu berücksichtigende Information vorenthalten wurde, konnte er sich mit ihr bereits nicht beschäftigen. Dass sie (wohl) in dem Bescheid vom 4.10.2019 angesprochen ist („Aufwand vor Abschluss des Vertrags“), ist ohne Bedeutung, da die dortigen Erwägungen nicht von dem zuständigen Gemeinderat der Beklagten angestellt worden waren. |
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| | cc) Zur Vermeidung von Missverständnissen weist der Senat darauf hin, dass er damit keine Aussage darüber getroffen hat, ob die Beigeladene und der Kläger nach Entstehen des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts mit dem Zustandekommen des Vertrags vom 25.7.2019 den Nachtrag mit Wirkung gegenüber der Beklagten ändern konnten. Entscheidend ist, dass sich aus dem Nachtrag Umstände ergeben haben, die in die Ermessensentscheidung der Beklagten einzustellen waren. |
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| | Es spricht allerdings sehr viel dafür, dass mit der Übersendung des Nachtrags an die Beklagte die Zwei-Monats-Frist des damaligen § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erneut zu laufen begann, so dass die Beklagte ausreichend Zeit gehabt hätte, dem Gemeinderat eine Befassung mit den Umständen zu ermöglichen. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. |
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| | Beschluss vom 20. Juli 2022 |
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| | Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger wird für notwendig erklärt (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). |
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| | Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
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| | Beschluss vom 20. Juli 2022 |
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| | Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung in Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider, VwGO, unter § 163) auf |
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| | Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
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