Urteil vom Verwaltungsgericht Sigmaringen - 1 K 3511/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Kläger wendet sich gegen die Nichtverlängerung von Taxigenehmigungen.
2 
Der Kläger kaufte am 10.01.2007 von einem anderen Unternehmer dessen Taxiunternehmen ohne den Firmennamen und ohne die Telefonnummer (BA 12/1). Darin verpflichtete sich der Verkäufer unter anderem, dem Kläger die Taxigenehmigungen Nr. Y, Y, YY, YY, YY und YY des Landratsamts X zu übertragen.
3 
Für den 1. und 2. Genehmigungszeitraum vom 25.01.2007 bis 24.01.2009 beziehungsweise 25.01.2009 bis 24.01.2014 erhielt der Kläger jeweils Genehmigungsurkunden (BA 27 und 71) für den Betrieb von 6 Taxen.
4 
Für den 3. Genehmigungszeitraum (25.01.2014 bis 24.01.2019) stellte der Kläger einen weiteren Verlängerungsantrag (eingegangen am 13.12.2013, BA 101/1). Er machte dazu die Angabe: „Weiterbetrieb wie bisher mit 6 Taxen“. Später (BA 109) teilte er mit, einzelne Genehmigungen seien bisher verpachtet worden. Derzeit führe man den Betrieb mit 3 Fahrzeugen als Haupttätigkeit weiter.
5 
In einem Aktenvermerk des Landratsamts X vom 20.12.2013 (BA 110) ist festgehalten, dass die Verpachtung von 3 Genehmigungen der Wiedererteilung der Genehmigung für 6 Taxen nicht entgegenstehe.
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Unter dem Datum 09.01.2014 (BA 114) wurde dem Kläger eine Genehmigungsurkunde für den Verkehr mit Taxen nach § 47 PBefG für 6 Taxen befristet bis zum 24.01.2019 erteilt.
7 
Mit Schreiben vom 24.03.2014 (BA 126/1) legte der Beigeladene Widerspruch ein. Er trug vor, dass mindestens 3 der 6 Taxigenehmigungen dauerhaft verpachtet gewesen seien bzw. die wiedererteilten Genehmigungen direkt weiter verpachtet worden seien. Ein Besitzstandsschutz für weiterverpachtete Genehmigungen bestehe nicht. Die angemessene Berücksichtigung für Altunternehmer komme nicht zum Tragen, da der Kläger sein Unternehmen nicht selbst geführt habe. Seinen Widerspruch ergänzte er später mit E-Mail vom 20.06.2014, die mit einem nicht unterschriebenen PDF-Anhang versehen war (siehe Widerspruchsakte).
8 
In seiner Stellungnahme (BA 131) vertrat der Prozessbevollmächtigte des Klägers die Auffassung, dass der Kläger die Genehmigung auch für die weiterverpachteten Taxigenehmigungen behalten dürfe, da ein Grund für deren Verpachtung vorliege. Der Kläger habe aufgrund einer Erkrankung seiner beruflichen Tätigkeit nur eingeschränkt nachgehen können mit der Folge der Notwendigkeit der Verpachtung von 3 Taxigenehmigungen. In absehbarer Zeit werde der Kläger wieder voll leistungs- und damit voll arbeitsfähig sein, so dass er die 3 Taxigenehmigungen Zeit nicht mehr verpachten müsse.
9 
Mit Widerspruchsbescheid vom 10.09.2014 traf das Regierungspräsidium Tübingen die folgende Entscheidung:
10 
1. „Die am 08.04.2014 fiktiv entstandene personenbeförderungsrechtliche Genehmigung des Landratsamts X an Herrn Y wird insoweit geändert, als sie nur noch 3 Taxikonzessionen umfasst. Die Genehmigungsurkunde vom 09.01.2014 ist entsprechend zu ändern.
11 
2. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt das Land Baden-Württemberg“.
12 
Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Tübingen aus, der Beigeladene sei widerspruchsbefugt, da nicht auszuschließen sei, dass er durch die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen an den Kläger in seinen Rechten verletzt sei. Denn der Beigeladene habe selbst einen Antrag auf die Erteilung weiterer Taxigenehmigungen gestellt und stehe seit langem auf der Warteliste der Altunternehmer. Der Widerspruch sei auch rechtzeitig eingelegt worden.
13 
Der Widerspruch sei bezüglich der bis vor kurzem verpachteten Taxigenehmigungen begründet. Da sich die Argumentation auf die verpachteten Taxigenehmigungen beschränke, sei davon auszugehen, dass sich der Widerspruch auch nur gegen diese richte.
14 
Das Landratsamt sei zu Recht davon ausgegangen, dass es sich um den Fall einer Wiedererteilung und nicht um den Fall einer Neuerteilung handele. Das Landratsamt sei auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei der Wiedererteilung der verpachteten Taxigenehmigungen § 13 Abs. 4 und 5 PBefG nicht direkt anwendbar seien. Der Grundgedanke von § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG sei jedoch im Rahmen der Abwägung nach § 13 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen. § 13 Abs. 3 PBefG habe einerseits den Sinn, die Genehmigung bewährten Unternehmern zu erteilen, diene andererseits aber auch dem Schutz der Investitionen des Alt-Konzessionärs, nicht aber des Einkommens aus der Verpachtung der Taxigenehmigungen. Es entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, nur einzelne Taxigenehmigungen selbst zu nutzen, um weitere Taxigenehmigungen auf Dauer immer wieder erteilt zu bekommen, um sie zu verpachten.
15 
Folglich sei zu berücksichtigen, wie viele Taxigenehmigungen wie lange und aus welchem Grund verpachtet gewesen seien. Dem Landratsamt liege ein Pachtvertrag vom 10.01.2007 vor, mit dem vom 25.01.2007 für ein Jahr vier der sechs Taxigenehmigungen an die Person, von der der Kläger das Taxiunternehmen gekauft habe, zurückverpachtet worden seien. Von den verbleibenden Taxigenehmigungen Nr. Y und Nr. YY sei die Nr. Y nach eigenen Angaben seit 26.06.2007, also bereits nach fünf Monaten, an X X verpachtet worden, anschließend an X X. Nur knapp zwei Monate lang sei sie vom Kläger nach seinen Angaben damals selbst genutzt worden. Nur die Taxigenehmigung Nr. YY sei offensichtlich dauerhaft vom Kläger selbst genutzt worden. Die Taxigenehmigung Nr. YY werde seit 04.06.2013 wieder selbst genutzt. In der Akte dokumentiert sei dies allerdings erst ab 09.01.2014. Die Taxigenehmigung Nr. Y sei seit dem 08.08.2013 nicht mehr verpachtet und werde seit 23.05.2014 vom Kläger selbst genutzt. In der Zwischenzeit sei er der Betriebspflicht nicht nachgekommen. Drei Taxigenehmigungen seien durchgehend verpachtet worden.
16 
Ein zwingender Grund für die Verpachtung sei nicht nachvollziehbar nachgewiesen. Die Argumentation mit der Erkrankung des Klägers sei nicht schlüssig, weil er selbst maximal ein Fahrzeug habe fahren können und dies nicht rund um die Uhr. Er habe daher sowieso weitere Fahrer gebraucht. Für die Führung der Geschäfte sei seit 02.03.2007, also fast von Anfang an, seine Ehefrau bestellt gewesen, die auch die Geschäfte für die Pächter der Taxigenehmigungen geführt habe. Es sei also nicht nachvollziehbar dargelegt, wieso die Erkrankung den Kläger daran gehindert habe, die Taxigenehmigungen durch angestellte Fahrer selbst zu nutzen, statt sie zu verpachten.
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Selbst wenn die Erkrankung als zwingender Grund anzusehen wäre, würde die gerechte Abwägung der Interessen des Genehmigungsinhabers und Altunternehmers mit den Interessen der Bewerber um weitere Genehmigungen dazu führen, dass ihm nur die tatsächlich von ihm in letzter Zeit selbst genutzten Taxigenehmigungen wieder erteilt werden könnten. § 13 Abs. 3 PBefG schützte zwar die Investitionen des Altunternehmers. Zur Selbstnutzung der bislang verpachteten Taxigenehmigungen müsse er jedoch erst noch Investitionen tätigen. Auch der Grundsatz, die Taxigenehmigungen bevorzugt bewährten Taxiunternehmen zu erteilen, führe hier zu keinem anderen Ergebnis, da seit dem Erwerb der Taxigenehmigungen überwiegend nur eine selbst genutzt worden sei. Die Wiedererteilung auch der bislang verpachteten, nicht selbst genutzten drei Taxigenehmigungen sei daher rechtswidrig erfolgt.
18 
Dagegen sei die Wiedererteilung der selbst genutzten Taxigenehmigungen im Widerspruch nicht angegriffen worden. Hinsichtlich dieser Taxigenehmigungen wäre die Verweigerung der Wiedererteilung im Hinblick auf den Schutz des Altunternehmers nach § 13 Abs. 3 PBefG dagegen unverhältnismäßig gewesen. Der Widerspruchsbescheid wurde am 11.09.2014 zugestellt.
19 
Der Kläger hat am 10.10.2014 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. Zur Begründung trägt der Prozessbevollmächtigte des Klägers vor, im 1. Genehmigungszeitraum habe der Kläger die Taxigenehmigung Nr. YY selbst betrieben, die anderen Taxigenehmigungen (Nr. Y, Y, Y, YY und YY) habe er gegen Ende 2007, Anfang 2008 verpachtet. Im 2. Genehmigungszeitraum seien die Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY durchgehend verpachtet gewesen. Die Taxigenehmigung Nr. YY habe er über den gesamten Zeitraum und die Taxigenehmigungen Nr. Y und YY am Ende des 2. Genehmigungszeitraums selbst betrieben. Im Zeitpunkt der Neuvergabe der Taxigenehmigungen für den 3. Genehmigungszeitraum habe er die Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY selbst betrieben, die Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY seien weiterhin verpachtet gewesen. Von der Betriebspflicht für die Taxigenehmigung Nr. Y sei er später vom Landratsamt X vorübergehend aus gesundheitlichen Gründen befreit worden.
20 
Der Kläger habe einen Anspruch auch auf die 3 Taxigenehmigungen, die er durchgehend verpachtet gehabt habe. Die Erteilungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 PBefG lägen unstreitig vor.
21 
Daneben gewähre § 13 Abs. 3 PBefG Bestandschutz für bewährte Unternehmer zum Schutz ihrer Investitionen. Dies gelte auch für die 3 verpachteten Taxigenehmigungen. Das Landratsamt X und das Regierungspräsidium Tübingen seien zu Recht davon ausgegangen, dass § 13 Abs. 4 und 5 PBefG zum Verhältnis von Neu- zu Altbewerbern nicht anwendbar sei und nur für die neue Erteilung der Genehmigung von Taxigenehmigungen gelten würden.
22 
Nach den allgemeinen Grundsätzen des Bund – Länder – Fachausschusses Personenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs vom 15. 07. 1987 sei die Genehmigung nach Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer neu zu erteilen, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 und Abs. 3 PBefG erfüllt seien. § 13 Abs. 4 und 5 PBefG finde keine Anwendung. Die Wiedererteilung der Genehmigung sei nur zu versagen, wenn der Betrieb des Taxiunternehmens ohne zwingende Gründe nach § 2 Abs. 2 PBefG auf einen anderen übertragen gewesen sei und der Genehmigungsinhaber den Betrieb nach Wiedererteilung nicht selbst fortführe. Dieser Versagungsgrund sei nicht gegeben.
23 
Der Kläger habe die Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY nur verpachtet, er habe insoweit keinen Betrieb übertragen. Zudem habe die Ehefrau des Klägers auch die Geschäftsführung hinsichtlich der verpachteten Taxigenehmigungen übernommen. Die Verpachtung von Taxigenehmigungen sei in der Praxis nicht unüblich. Mit Beantragung der Wiedererteilung der 6 Taxigenehmigungen im Dezember 2013 habe der Kläger zugleich beantragt, die im Zeitpunkt der Antragstellung durch Verpachtung bestehende Betriebsführerschaft der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY ebenfalls wieder zu erteilen. Dem habe das Landratsamt X auch entsprochen.
24 
Das Regierungspräsidium Tübingen lege den unbestimmten Rechtsbegriff des „Betriebs“ fehlerhaft aus. Es übertrage die Grundsätze, wonach bei Übertragung des Betriebs ohne sachlichen Grund die Wiedererteilung zu versagen sei, auch auf die Übertragung der einzelnen Taxigenehmigungen. Das Regierungspräsidium setze sich über die Differenzierung in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PBefG, wo zwischen dem Betrieb als solchen und der Betriebsführung unterschieden werde, ohne sachliche Gründe rechtsfehlerhaft hinweg.
25 
Selbst wenn man dem Regierungspräsidium Tübingen in seinem Ausgangspunkt folge, sei der Widerspruchsbescheid fehlerhaft. Denn es gebe zwingende Gründe für die Verpachtung der Taxigenehmigungen. Der Kläger sei bereits seit dem Jahr 2007 schwer erkrankt. Er leide an der chronischen X Erkrankung X X. Die Erkrankung habe dazu geführt, dass der Kläger seiner beruflichen Tätigkeit seit Mitte des Jahres 2007 nur noch eingeschränkt habe nachgehen können mit der Folge der Notwendigkeit der Verpachtung der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY. Er sei nicht in der Lage gewesen, diese Einschränkungen zu kompensieren.
26 
Seit August 2014 sei der Kläger wieder voll arbeitsfähig. Es sei ihm aber finanziell nicht möglich gewesen, zusätzliche Fahrzeuge anzuschaffen und Personal einzustellen, um sich nicht zu überschulden. Er habe zunächst einmal die Entwicklung seiner gesundheitlichen Situation abwarten wollen. Aus diesem Grund habe sich der Kläger entschlossen, 3 der 6 Taxigenehmigungen zu verpachten. Mit Besserung seines Gesundheitszustandes im August 2014 sei der Kläger mit den Pächtern nunmehr so verblieben, dass die Pachtverträge als beendet angesehen würden. Eine Fortführung der Taxigenehmigungen durch eigene Fahrzeuge und eigenes Personal sei nunmehr möglich.
27 
Der Widerspruchsbescheid verstoße gegen Treu und Glauben und gegen den Vertrauensschutz. Der Kläger habe darauf vertrauen dürfen, dass die Verpachtung von Taxigenehmigungen zulässig sei. Die Entziehung der 3 Taxigenehmigungen würde die wirtschaftliche Existenz des Klägers vernichten.
28 
Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, die Taxigenehmigungen Nr. YY und YY seien nach wie vor verpachtet. Die Taxigenehmigung Nr. Y betreibe er seit 3 oder 4 Monaten selbst. Er habe dafür ein Fahrzeug angeschafft. Man habe sich nach dem gerichtet, was das Landratsamt gesagt habe. Man müsse sich auf die Vorgaben des Landratsamts verlassen können.
29 
Der Kläger beantragt,
30 
den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 10.09.2014 aufzuheben sowie die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
31 
Der Beklagte beantragt,
32 
die Klage abzuweisen.
33 
In der Vergangenheit sei die Praxis so gewesen, dass man § 13 Abs. 5 Nr. 2 PBefG nicht auf Wiedererteilungsfälle angewendet habe. Diese Praxis sei aufgrund von Einwänden eines Konkurrenten im Jahr 2013 für Genehmigungen ab 2014 geändert worden. Der Betriebsführerin des Betriebs des Klägers sei bereits vor Antragstellung mündlich mitgeteilt worden, dass verpachtete Taxigenehmigungen nur bei Vorliegen von zwingenden Gründen für die Verpachtung wiedererteilt werden könnten. Die Beklagte habe die mitgeteilte Erkrankung als zwingenden Grund gewertet und daher erneut die Genehmigung erteilt. Das Landratsamt X folge den Ausführungen des Regierungspräsidiums Tübingen zu § 13 Abs. 3 PBefG. Der Kläger habe aufgrund der Verpachtungen keine schutzwürdigen Investitionen getroffen, die dieser Vorschrift unterlägen. Hinzu komme, dass lediglich die Taxigenehmigung Nr. YY seit der Betriebsübernahme ausschließlich vom Kläger genutzt werde.
34 
Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, in ihrem Zuständigkeitsbereich gebe es 81 Taxigenehmigungen. Der Beigeladene nehme auf der Warteliste der Altunternehmer die Plätze … ein. Auf der Warteliste der Neuunternehmer stünden 10 bis 15 Bewerbungen. Neu zu vergebende Taxigenehmigungen würden zwischen den Neu- und Altunternehmern im Verhältnis 1 zu 1 vergeben. Bei der Führung der Warteliste richte man sich nach den allgemeinen Grundsätzen des Bund – Länder – Fachausschusses Personenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs vom 15.07.1987. Werde eine Taxigenehmigung an einen Bewerber der Warteliste vergeben, erhalte er bei Vorhandensein weiterer Bewerber erst dann wieder eine Taxigenehmigung, wenn die anderen Bewerber ebenfalls eine Taxigenehmigung erhalten hätten. Das gelte auch dann, wenn er mit weiteren Bewerbungen vor den Mitbewerbern auf der Warteliste stehe.
35 
Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, dass er im Klageverfahren keinen Antrag stelle. Ihm sei vor einiger Zeit aufgrund seiner Position auf der Warteliste eine weitere Taxigenehmigung zugeteilt worden. Er sei derzeit Inhaber von 3 Taxigenehmigungen.
36 
Der Kammer haben die Akten des Klägers beim Landratsamt X und die Akten seiner Pächter sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Tübingen vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Gerichtsakte aus dem Klageverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
37 
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
38 
Gegenstand des Verfahrens ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO allein der Widerspruchsbescheid, da dieser erstmalig für den Kläger eine Beschwer enthält, nämlich die Versagung der Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY. Die Nummern der abgelehnten Taxigenehmigungen werden zwar im Tenor des Widerspruchsbescheids nicht genannt. Aus seiner Begründung wird aber hinreichend deutlich, dass der Widerspruch des Beigeladenen insoweit Erfolg hat, als er die Erteilung dieser Taxigenehmigungen durch den Widerspruch angreift. Insoweit wird der Antrag des Klägers (erstmals) durch den Widerspruchsbescheid abgelehnt.
39 
Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also des Ergehens des Widerspruchsbescheids. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Anfechtungsklage eines Konkurrenten im Personenbeförderungsrecht anerkannt (vgl. Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6/99 - juris; siehe auch: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 15 RdNr. 3). Der Beurteilungszeitpunkt verschiebt sich nicht, wenn der zunächst im Ausgangsverfahren erfolgreiche Bewerber (wie hier) im Widerspruchsverfahren unterliegt und nun seinerseits einen Anfechtungs-Rechtsbehelf einlegt, um die Ausgangsentscheidung wiederherzustellen.
40 
Aber auch dann, wenn man beim Rechtsbehelf des im Ausgangsverfahren zunächst erfolgreichen Konkurrenten wie bei einer Verpflichtungsklage auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abstellen wollte, weil es ihm letztendlich um den Erlass bzw. die Bewahrung eines begünstigenden Verwaltungsakts geht, würde sich jedenfalls für die Taxigenehmigungen Nr. YY und YY nichts anderes ergeben, weil sich die Sach- und Rechtslage für diese Genehmigungen nicht nachträglich zu Gunsten des Klägers entwickelt hat (siehe dazu unten). Zudem spricht auch manches dafür, die Besitzstandsregelung in § 13 Abs. 3 PBefG, die hier für den Ausgang des vorliegenden Falles entscheidend ist, aus den Gründen des materiellen Rechts nur dann anzuwenden, wenn ihre Voraussetzungen bereits beim Ablauf der Taxigenehmigungen bzw. der Stellung des Verlängerungsantrags (in diesem Sinne wohl Heinze, Personenbeförderungsgesetz, 1. Auflage 2007, § 13 Anm. 13 Absatz 8 in der Mitte) vorlagen. Entscheidungserheblich wäre diese Frage vorliegend aber jedenfalls für die Taxigenehmigungen Nr. 14 und 17 nicht, weil sich im Vergleich zu dem eingangs genannten Zeitpunkt kein abweichendes Ergebnis ergäbe.
41 
Der Widerspruchsbescheid ist rechtmäßig, weil der Widerspruch des Beigeladenen zulässig (1.) und begründet (2.) ist. Er verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Es besteht keine Rechtsgrundlage für die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY an den Kläger.
1.
42 
Der Widerspruch des Beigeladenen ist zulässig. Er legte ihn gegen die Vergabe der streitigen Taxigenehmigungen rechtzeitig ein. Der anfechtbare Verwaltungsakt ist bereits konkludent in der regelwidrig vorzeitig ausgestellten und übersandten Genehmigungsurkunde vom 09.01.2014 zu sehen. Zwar darf eine Genehmigungsurkunde nach § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG eigentlich erst nach der Unanfechtbarkeit der Genehmigung nach § 15 Abs. 1 PBefG ausgestellt werden. Wird die Urkunde aber - wie hier - übersandt, ohne dass bereits zuvor eine Genehmigung überhaupt erteilt, geschweige denn bestandskräftig geworden wäre, kann dies aus dem Empfängerhorizont nur so verstanden werden, dass Genehmigung und Erteilung der Urkunde zusammenfallen. Die angefochtene Genehmigung wurde dem Beilgeladenen nicht bekannt gegeben, so dass gegenüber ihm keine Widerspruchsfrist lief. Zudem war sie nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass im Falle ihrer Bekanntgabe eine Jahresfrist und nicht die Monatsfrist für die Einlegung des Widerspruchs zu beachten gewesen wäre. Da die Genehmigung bereits konkludent mit der Übersendung der Urkunde erteilt wurde, ist kein Raum mehr für das zusätzliche Entstehen einer Genehmigungsfiktion. Es war daher auch nicht erforderlich, nach Ablauf der Fiktionsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG erneut Widerspruch einzulegen. Der Widerspruch des Beigeladenen vom 24.03.2014 wäre, wenn am 08.04.2014 eine Genehmigungsfiktion entstanden wäre, zu früh eingelegt worden und hätte schon deshalb gegen diese keinen Erfolg haben können. Die danach übersandte Ergänzung des Widerspruchs dürfte mangels Schriftform (der E-Mail-Anhang war nicht unterschrieben) nicht als erneute Einlegung des Widerspruchs gewertet werden können.
43 
Der Beigeladene ist auch in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO widerspruchsbefugt, da er durch die angefochtene Genehmigung in seinen Rechten verletzt sein kann. Eine Rechtsverletzung zu Lasten eines Mitbewerbers um eine Taxigenehmigung kann entstehen, wenn er auf einer Wartliste nach § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG steht und die Vergabe einer Taxigenehmigung zu Unrecht unter Berücksichtigung des § 13 Abs. 3 PBefG und damit unter Umgehung der Warteliste erfolgt (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung einer Warteliste: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 44/88 u.a. - juris RdNr. 10 ff.; vgl. zum „Schutz“ der durch die Warteliste vermittelten Position durch § 42 Abs. 2 VwGO: Bauer, Personenbeförderungsgesetz, 1. Auflage 2010, § 13 RdNr. 69). Eine Rechtsverletzung tritt nicht nur dann ein, wenn der Mitbewerber der nächste auf der Wartliste ist, dem eine Taxigenehmigung zu erteilen wäre. Sie liegt auch dann vor, wenn durch eine fehlerhafte Vergabe ein Aufrücken des Mitbewerbers in der Warteliste verhindert wird. Soweit Taxigenehmigungen nach einer Warteliste im Sinne des § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG vergeben werden, besteht ein Anspruch des einzelnen Bewerbers auf der Warteliste auf ein korrektes Abarbeiten der Warteliste nach den dafür aufgestellten Grundsätzen. Der Beigeladene stand im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung auch nicht so weit hinten auf der Warteliste, dass keine Aussicht auf Zuteilung einer Taxigenehmigung bestand. Es sind darüber hinaus keine Umstände erkennbar, dass der Beigeladene aus sonstigen Gründen offensichtlich keine weitere Taxigenehmigung erhalten könnte, zumal er in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen hat, in der jüngeren Vergangenheit vom Landratsamt X seine dritte Taxigenehmigung erhalten zu haben. Auch wenn man auf die Sachlage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen hätte, würde sich nichts anderes ergeben. Zwar hat der Beigeladene nach Ergehen des Widerspruchs eine Taxigenehmigung erhalten. Er steht aber auch weiterhin auf einer nicht aussichtslosen Stelle auf der Warteliste und es ist auch nicht erkennbar, dass ihm aus sonstigen Gründen offensichtlich keine Taxigenehmigungen erteilt werden kann, so dass seine Widerspruchsbefugnis auch nicht nachträglich entfallen ist.
2.
44 
Der Widerspruch des Beigeladenen ist auch begründet, weil § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreift, die streitigen Taxigenehmigungen nach § 13 Abs. 5 zu vergeben sind und der Kläger aufgrund der Warteliste keine Taxigenehmigung erhalten kann.
45 
Der Betrieb eines Taxis ist nach § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Nr. 4, § 46 PBefG genehmigungspflichtig. Ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung besteht nur unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1, 3, 4 und 5 PBefG. Die übrigen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG befassen sich mit dem öffentlichen Personennahverkehr, der hier nicht vorliegt (vgl. § 8 PBefG).
46 
Dass der Kläger die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, ist nicht streitig.
47 
§ 13 Abs. 4 PBefG steht der Erteilung der Taxigenehmigung an den Kläger ebenfalls nicht entgegen, weshalb offen bleiben kann, ob sich der Beigeladene auf diese Vorschrift überhaupt berufen könnte. Die Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, die durch diese Vorschrift geschützt wird, wird durch die Vergabe bereits vorhandener Taxigenehmigungen in aller Regel nicht bedroht.
48 
§ 13 Abs. 3 PBefG gilt auch für den Taxenverkehr (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 13 Anmerkungen 80 und 81, Loseblattsammlung Stand der Kommentierung 3/95 und III/91). § 13 Abs. 3 PBefG bestimmt, dass der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, bei der Erteilung einer Genehmigung (in einer Konkurrenzsituation) angemessen zu berücksichtigen ist. Der Verweis dieser Vorschrift auf § 8 Abs. 3 und § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gilt nur bei der Erteilung von Genehmigungen im öffentlichen Personennahverkehr, nicht aber für den Taxenverkehr. Anders als im Linienverkehr, der keine Vergabe nach Warteliste wie die Genehmigungsvergabe im Taxenverkehr kennt, erhält bei der Erteilung der Genehmigung für eine Linie der Bewerber mit dem besseren Angebot den Zuschlag, wobei der durch § 13 Abs. 3 PBefG geschützte „Altunternehmer“ im Einzelfall einen gewissen Rückstand seines Verkehrsangebots gegenüber einem konkurrierenden Anbieter aufgrund der Anwendung des § 13 Abs. 3 PBefG ausgleichen kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30/12 - juris). Diese eingeschränkte Bedeutung hat § 13 Abs. 3 PBefG im Taxenverkehr nicht. Im Taxenverkehr geht es nicht wie im Linienverkehr um die Auswahl eines besseren Angebots, sondern um den Besitzstandsschutz des „Altunternehmers“ oder um die Vergabe der Taxigenehmigung aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG.
49 
Nach den allgemeinen Grundsätzen des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs (Stand 15.07.1987, abgedruckt in Fielitz, Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 13 RdNr. 67, Loseblattsammlung Stand Juni 2014) kommt § 13 Abs. 5 PBefG bei Altunternehmern, deren Genehmigung nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung ansteht, nicht zur Anwendung. Dies würde aber zu einem voraussetzungslosen Besitzstandsschutz für den Altunternehmer führen, den das Gesetz nicht vorsieht. Der Verneinung der Anwendung des § 13 Abs. 5 PBefG kann nur insoweit gefolgt werden, als ein bestehender Besitzstandsschutz für Altunternehmer nicht mit einem Konkurrenzangebot eines anderen Unternehmers abzuwägen ist. Die in der Kommentarliteratur nachgewiesene Rechtsprechung befasst sich im Zusammenhang mit der Auslegung des § 13 Abs. 3 PBefG auch stets nur mit dem öffentlichen Personennahverkehr, nicht mit dem Taxenverkehr. Das Gesetz geht davon aus, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbringen (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 13 RdNr. 197; Rechtsprechung zur Anwendung des § 13 Abs. 3 PBefG auf den Verkehr mit Taxen ist der Kammer nicht bekannt). Bestätigt wird diese Annahme dadurch, dass die Vergabe der Taxigenehmigungen außerhalb der Besitzstandsregelungen aufgrund der Platzierung auf einer Warteliste erfolgt, wenn nicht die Ausnahmebestimmungen in § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG eingreifen. Ein Qualitätswettbewerb findet bei der Aufstellung der Warteliste nicht statt. Maßgeblich ist in aller Regel („soll“) nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG nur die zeitliche Reihenfolge der Bewerbung.
50 
Das Verhältnis des § 13 Abs. 5 PBefG zu § 13 Abs. 3 PBefG stellt sich wie folgt dar: § 13 Abs. 5 PBefG regelt die Erteilung einer Genehmigung für den Taxenverkehr bei Verlängerungsanträgen nur dann, wenn die Vorschrift zum Schutz des Besitzstandes in § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreift.
51 
Der Kläger kann sich für die drei streitigen Genehmigungen für den Taxenverkehr nicht auf § 13 Abs. 3 PBefG berufen, weil die Tatbestandvoraussetzungen dieser Vorschrift für deren Erteilung nicht vorliegen. Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG müssen in Bezug auf den Verkehr vorliegen, dessen Verlängerung zur Genehmigung ansteht. Da für jedes Taxi eine eigene Genehmigung benötigt wird, müssen seine Voraussetzungen auch für jede der beantragten Genehmigungen gesondert geprüft werden. In den Fällen, in denen Genehmigungen für mehrere Taxen ausgestellt wurden, reicht es nicht aus, wenn die Voraussetzungen für einzelne Taxen vorliegen, um diese Vorschriften auch auf die anderen Taxen anzuwenden.
52 
Für die streitigen Taxigenehmigungen liegen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG jedenfalls schon deshalb nicht vor, weil sie der Kläger bis zum Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids nie selbst durch eigene Fahrzeuge betrieben hat. Sie waren im 1. Genehmigungszeitraum bis auf wenige Tage und im 2. Genehmigungszeitraum vollständig an andere Betriebsführer verpachtet. Der Zustand aus dem 2. Genehmigungszeitraum setzte sich im 3. Genehmigungszeitraum für alle 3 streitigen Taxigenehmigungen bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids, der für die Prüfung des Gerichts maßgeblich ist, fort. Die Taxigenehmigungen Nr. YY und YY waren darüber hinaus auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch verpachtet. Nur die Taxigenehmigung Nr. Y betreibt der Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung seit wenigen Monaten selbst, was aber wegen des maßgeblichen Zeitpunkts für die Entscheidung der Kammer nicht maßgeblich ist.
53 
Durch die Verpachtung der streitigen Taxigenehmigungen wurde die Betriebsführung vom Kläger auf seine Pächter im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG übertragen. Dies erfolgte auch mit der nach dieser Vorschrift erforderlichen Zustimmung des Beklagten. Die Übertragung der Betriebsführung hat nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG zur Folge, dass der Pächter den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss. Da derselbe Verkehr nicht von zwei unterschiedlichen Personen in diesem Sinne betrieben werden kann, verdrängt der Pächter den Unternehmer, dem die Taxigenehmigung erteilt wurde, die er gepachtet hat. Der Verpächter bleibt zwar im Sinne der § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 PBefG Unternehmer, da die Person, die die Taxigenehmigung zugesprochen erhalten hat, vom Gesetz als Unternehmer definiert wird. Er betreibt den genehmigten Verkehr aber nicht mehr. Die Eigenschaft als Betreiber behält er auch nicht dadurch, dass er selbst bzw. durch die von ihm für die Führung der Geschäfte bestellte Person (vgl. 13 Abs. 1 Nr. 3 Variante 2 PBefG, hier in der Person der Ehefrau des Klägers) gewisse Dienstleitungen für Pächter erbringen lässt. Fallen Unternehmer und Betriebsführer auseinander, betreibt der Unternehmer den Verkehr nicht im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG. Dies hat zur Folge, dass die Tatbestandvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorliegen und sich der Kläger nicht auf einen Besitzstandsschutz als „Altunternehmer“ berufen kann. Für das Verhältnis zwischen Unternehmer und Betriebsführer hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 19.10.2006 - 3 C 33/05 - juris RdNrn. 43 ff. insbesondere RdNr. 48) bereits entschieden, dass sich der Unternehmer gegenüber seinem Betriebsführer nicht auf den Bestandsschutz aus § 13 Abs. 3 PBefG berufen kann. Es hat dies damit begründet, dass der ordnungsgemäße Betrieb in den vorangegangenen Jahren, auf den die Vorschrift abhebt, das Verdienst des Betriebsführers und nicht des Genehmigungsinhabers (Unternehmer) ist. Der Betriebsführer, der den Betrieb auf eigene Rechnung führen muss, ist auch für die Beschaffung der zum Betrieb erforderlichen sächlichen und personellen Mittel verpflichtet. Die Kammer überträgt diese Überlegungen auf den vorliegenden Fall. Ein Verdienst des Genehmigungsinhabers und Unternehmers für den von ihm nicht selbst betriebenen Verkehr entsteht nicht allein dadurch, dass eine Konkurrenzsituation gegenüber einem Dritten und nicht gegenüber seinem Pächter entsteht. Allenfalls das Verdienst, einen ordentlichen Pächter ausgewählt zu haben, kann er für sich verbuchen. Zum Betriebsführer im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG wird er dadurch aber nicht. Auch der Zweck dieser Vorschrift steht dieser Auslegung nicht entgegen. § 13 Abs. 3 PBefG schützt das Vertrauen in Investitionen, die für die Durchführung des Betriebes erforderlich sind. Dafür hat der Kläger aber bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids keine Aufwendungen gehabt. In Bezug auf die streitigen Taxigenehmigungen hatte er ausschließlich Aufwendungen für den Erwerb dieser Genehmigungen. Im Fall des Klägers sind dies die Aufwendungen für den Kaufpreis. Diese waren aber nicht so hoch, dass nicht davon ausgegangen werden könnte, dass sie durch die Erlöse aus der Verpachtung in der Vergangenheit wieder refinanziert wurden.
54 
Da schon die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorliegen, bleibt kein Raum, die vom Kläger vorgetragene Erkrankung oder andere Vertrauensschutzgesichtspunkte zu berücksichtigen.
55 
Mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG sind die streitigen Taxigenehmigungen aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG zu vergeben. Danach kann der Kläger schon deshalb nicht zum Zuge kommen, weil er nicht auf der Warteliste steht. Zudem wären auch die Nachrangigkeitsgründe des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG zu beachten.
56 
Wie die Frage des Besitzstandsschutzes zu behandeln ist, wenn ein Unternehmer seine Taxigenehmigungen durch den Betrieb eines entsprechenden Verkehrs zumindest für einen Teil der Geltungsdauer der Genehmigung selbst genutzt hat, bedarf hier keiner Entscheidung.
57 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten eines Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt. Diese Voraussetzung liegt nur dann vor, wenn der Beigeladene im Verfahren selbst das Risiko eingegangen ist, im Falle seines Unterliegens Gerichtskosten oder außergerichtliche Kosten der Gegenseite zu tragen. Dieses Kostenrisiko ist der Beigeladene nicht eingegangen, weil er im Verfahren keinen Sachantrag gestellt hat. Denn nur dann könnten ihm im Falle seines Unterliegens nach § 154 Abs. 3 VwGO selbst Kosten auferlegt werden. Die Kammer macht von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.
58 
Eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist entbehrlich, da der Kläger die Kosten des Verfahrens selbst zu tragen hat.
59 
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Frage der Anwendung der Regelung zur Berücksichtigung des Besitzstands in § 13 Abs. 3 PBefG ist noch nicht höchstrichterlich geklärt.

Gründe

 
37 
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
38 
Gegenstand des Verfahrens ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO allein der Widerspruchsbescheid, da dieser erstmalig für den Kläger eine Beschwer enthält, nämlich die Versagung der Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY. Die Nummern der abgelehnten Taxigenehmigungen werden zwar im Tenor des Widerspruchsbescheids nicht genannt. Aus seiner Begründung wird aber hinreichend deutlich, dass der Widerspruch des Beigeladenen insoweit Erfolg hat, als er die Erteilung dieser Taxigenehmigungen durch den Widerspruch angreift. Insoweit wird der Antrag des Klägers (erstmals) durch den Widerspruchsbescheid abgelehnt.
39 
Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also des Ergehens des Widerspruchsbescheids. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Anfechtungsklage eines Konkurrenten im Personenbeförderungsrecht anerkannt (vgl. Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6/99 - juris; siehe auch: Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 15 RdNr. 3). Der Beurteilungszeitpunkt verschiebt sich nicht, wenn der zunächst im Ausgangsverfahren erfolgreiche Bewerber (wie hier) im Widerspruchsverfahren unterliegt und nun seinerseits einen Anfechtungs-Rechtsbehelf einlegt, um die Ausgangsentscheidung wiederherzustellen.
40 
Aber auch dann, wenn man beim Rechtsbehelf des im Ausgangsverfahren zunächst erfolgreichen Konkurrenten wie bei einer Verpflichtungsklage auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abstellen wollte, weil es ihm letztendlich um den Erlass bzw. die Bewahrung eines begünstigenden Verwaltungsakts geht, würde sich jedenfalls für die Taxigenehmigungen Nr. YY und YY nichts anderes ergeben, weil sich die Sach- und Rechtslage für diese Genehmigungen nicht nachträglich zu Gunsten des Klägers entwickelt hat (siehe dazu unten). Zudem spricht auch manches dafür, die Besitzstandsregelung in § 13 Abs. 3 PBefG, die hier für den Ausgang des vorliegenden Falles entscheidend ist, aus den Gründen des materiellen Rechts nur dann anzuwenden, wenn ihre Voraussetzungen bereits beim Ablauf der Taxigenehmigungen bzw. der Stellung des Verlängerungsantrags (in diesem Sinne wohl Heinze, Personenbeförderungsgesetz, 1. Auflage 2007, § 13 Anm. 13 Absatz 8 in der Mitte) vorlagen. Entscheidungserheblich wäre diese Frage vorliegend aber jedenfalls für die Taxigenehmigungen Nr. 14 und 17 nicht, weil sich im Vergleich zu dem eingangs genannten Zeitpunkt kein abweichendes Ergebnis ergäbe.
41 
Der Widerspruchsbescheid ist rechtmäßig, weil der Widerspruch des Beigeladenen zulässig (1.) und begründet (2.) ist. Er verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Es besteht keine Rechtsgrundlage für die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen Nr. Y, YY und YY an den Kläger.
1.
42 
Der Widerspruch des Beigeladenen ist zulässig. Er legte ihn gegen die Vergabe der streitigen Taxigenehmigungen rechtzeitig ein. Der anfechtbare Verwaltungsakt ist bereits konkludent in der regelwidrig vorzeitig ausgestellten und übersandten Genehmigungsurkunde vom 09.01.2014 zu sehen. Zwar darf eine Genehmigungsurkunde nach § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG eigentlich erst nach der Unanfechtbarkeit der Genehmigung nach § 15 Abs. 1 PBefG ausgestellt werden. Wird die Urkunde aber - wie hier - übersandt, ohne dass bereits zuvor eine Genehmigung überhaupt erteilt, geschweige denn bestandskräftig geworden wäre, kann dies aus dem Empfängerhorizont nur so verstanden werden, dass Genehmigung und Erteilung der Urkunde zusammenfallen. Die angefochtene Genehmigung wurde dem Beilgeladenen nicht bekannt gegeben, so dass gegenüber ihm keine Widerspruchsfrist lief. Zudem war sie nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass im Falle ihrer Bekanntgabe eine Jahresfrist und nicht die Monatsfrist für die Einlegung des Widerspruchs zu beachten gewesen wäre. Da die Genehmigung bereits konkludent mit der Übersendung der Urkunde erteilt wurde, ist kein Raum mehr für das zusätzliche Entstehen einer Genehmigungsfiktion. Es war daher auch nicht erforderlich, nach Ablauf der Fiktionsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG erneut Widerspruch einzulegen. Der Widerspruch des Beigeladenen vom 24.03.2014 wäre, wenn am 08.04.2014 eine Genehmigungsfiktion entstanden wäre, zu früh eingelegt worden und hätte schon deshalb gegen diese keinen Erfolg haben können. Die danach übersandte Ergänzung des Widerspruchs dürfte mangels Schriftform (der E-Mail-Anhang war nicht unterschrieben) nicht als erneute Einlegung des Widerspruchs gewertet werden können.
43 
Der Beigeladene ist auch in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO widerspruchsbefugt, da er durch die angefochtene Genehmigung in seinen Rechten verletzt sein kann. Eine Rechtsverletzung zu Lasten eines Mitbewerbers um eine Taxigenehmigung kann entstehen, wenn er auf einer Wartliste nach § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG steht und die Vergabe einer Taxigenehmigung zu Unrecht unter Berücksichtigung des § 13 Abs. 3 PBefG und damit unter Umgehung der Warteliste erfolgt (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung einer Warteliste: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 44/88 u.a. - juris RdNr. 10 ff.; vgl. zum „Schutz“ der durch die Warteliste vermittelten Position durch § 42 Abs. 2 VwGO: Bauer, Personenbeförderungsgesetz, 1. Auflage 2010, § 13 RdNr. 69). Eine Rechtsverletzung tritt nicht nur dann ein, wenn der Mitbewerber der nächste auf der Wartliste ist, dem eine Taxigenehmigung zu erteilen wäre. Sie liegt auch dann vor, wenn durch eine fehlerhafte Vergabe ein Aufrücken des Mitbewerbers in der Warteliste verhindert wird. Soweit Taxigenehmigungen nach einer Warteliste im Sinne des § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 PBefG vergeben werden, besteht ein Anspruch des einzelnen Bewerbers auf der Warteliste auf ein korrektes Abarbeiten der Warteliste nach den dafür aufgestellten Grundsätzen. Der Beigeladene stand im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung auch nicht so weit hinten auf der Warteliste, dass keine Aussicht auf Zuteilung einer Taxigenehmigung bestand. Es sind darüber hinaus keine Umstände erkennbar, dass der Beigeladene aus sonstigen Gründen offensichtlich keine weitere Taxigenehmigung erhalten könnte, zumal er in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen hat, in der jüngeren Vergangenheit vom Landratsamt X seine dritte Taxigenehmigung erhalten zu haben. Auch wenn man auf die Sachlage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen hätte, würde sich nichts anderes ergeben. Zwar hat der Beigeladene nach Ergehen des Widerspruchs eine Taxigenehmigung erhalten. Er steht aber auch weiterhin auf einer nicht aussichtslosen Stelle auf der Warteliste und es ist auch nicht erkennbar, dass ihm aus sonstigen Gründen offensichtlich keine Taxigenehmigungen erteilt werden kann, so dass seine Widerspruchsbefugnis auch nicht nachträglich entfallen ist.
2.
44 
Der Widerspruch des Beigeladenen ist auch begründet, weil § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreift, die streitigen Taxigenehmigungen nach § 13 Abs. 5 zu vergeben sind und der Kläger aufgrund der Warteliste keine Taxigenehmigung erhalten kann.
45 
Der Betrieb eines Taxis ist nach § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Nr. 4, § 46 PBefG genehmigungspflichtig. Ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung besteht nur unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1, 3, 4 und 5 PBefG. Die übrigen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG befassen sich mit dem öffentlichen Personennahverkehr, der hier nicht vorliegt (vgl. § 8 PBefG).
46 
Dass der Kläger die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, ist nicht streitig.
47 
§ 13 Abs. 4 PBefG steht der Erteilung der Taxigenehmigung an den Kläger ebenfalls nicht entgegen, weshalb offen bleiben kann, ob sich der Beigeladene auf diese Vorschrift überhaupt berufen könnte. Die Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, die durch diese Vorschrift geschützt wird, wird durch die Vergabe bereits vorhandener Taxigenehmigungen in aller Regel nicht bedroht.
48 
§ 13 Abs. 3 PBefG gilt auch für den Taxenverkehr (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 13 Anmerkungen 80 und 81, Loseblattsammlung Stand der Kommentierung 3/95 und III/91). § 13 Abs. 3 PBefG bestimmt, dass der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, bei der Erteilung einer Genehmigung (in einer Konkurrenzsituation) angemessen zu berücksichtigen ist. Der Verweis dieser Vorschrift auf § 8 Abs. 3 und § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gilt nur bei der Erteilung von Genehmigungen im öffentlichen Personennahverkehr, nicht aber für den Taxenverkehr. Anders als im Linienverkehr, der keine Vergabe nach Warteliste wie die Genehmigungsvergabe im Taxenverkehr kennt, erhält bei der Erteilung der Genehmigung für eine Linie der Bewerber mit dem besseren Angebot den Zuschlag, wobei der durch § 13 Abs. 3 PBefG geschützte „Altunternehmer“ im Einzelfall einen gewissen Rückstand seines Verkehrsangebots gegenüber einem konkurrierenden Anbieter aufgrund der Anwendung des § 13 Abs. 3 PBefG ausgleichen kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30/12 - juris). Diese eingeschränkte Bedeutung hat § 13 Abs. 3 PBefG im Taxenverkehr nicht. Im Taxenverkehr geht es nicht wie im Linienverkehr um die Auswahl eines besseren Angebots, sondern um den Besitzstandsschutz des „Altunternehmers“ oder um die Vergabe der Taxigenehmigung aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG.
49 
Nach den allgemeinen Grundsätzen des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs (Stand 15.07.1987, abgedruckt in Fielitz, Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 13 RdNr. 67, Loseblattsammlung Stand Juni 2014) kommt § 13 Abs. 5 PBefG bei Altunternehmern, deren Genehmigung nach Ablauf der Gültigkeitsdauer zur erneuten Erteilung ansteht, nicht zur Anwendung. Dies würde aber zu einem voraussetzungslosen Besitzstandsschutz für den Altunternehmer führen, den das Gesetz nicht vorsieht. Der Verneinung der Anwendung des § 13 Abs. 5 PBefG kann nur insoweit gefolgt werden, als ein bestehender Besitzstandsschutz für Altunternehmer nicht mit einem Konkurrenzangebot eines anderen Unternehmers abzuwägen ist. Die in der Kommentarliteratur nachgewiesene Rechtsprechung befasst sich im Zusammenhang mit der Auslegung des § 13 Abs. 3 PBefG auch stets nur mit dem öffentlichen Personennahverkehr, nicht mit dem Taxenverkehr. Das Gesetz geht davon aus, dass auf dem staatlich regulierten Markt für den Taxenverkehr alle Genehmigungsinhaber gleiche Leistungen zu gleichen Preisen erbringen (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 13 RdNr. 197; Rechtsprechung zur Anwendung des § 13 Abs. 3 PBefG auf den Verkehr mit Taxen ist der Kammer nicht bekannt). Bestätigt wird diese Annahme dadurch, dass die Vergabe der Taxigenehmigungen außerhalb der Besitzstandsregelungen aufgrund der Platzierung auf einer Warteliste erfolgt, wenn nicht die Ausnahmebestimmungen in § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG eingreifen. Ein Qualitätswettbewerb findet bei der Aufstellung der Warteliste nicht statt. Maßgeblich ist in aller Regel („soll“) nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG nur die zeitliche Reihenfolge der Bewerbung.
50 
Das Verhältnis des § 13 Abs. 5 PBefG zu § 13 Abs. 3 PBefG stellt sich wie folgt dar: § 13 Abs. 5 PBefG regelt die Erteilung einer Genehmigung für den Taxenverkehr bei Verlängerungsanträgen nur dann, wenn die Vorschrift zum Schutz des Besitzstandes in § 13 Abs. 3 PBefG nicht eingreift.
51 
Der Kläger kann sich für die drei streitigen Genehmigungen für den Taxenverkehr nicht auf § 13 Abs. 3 PBefG berufen, weil die Tatbestandvoraussetzungen dieser Vorschrift für deren Erteilung nicht vorliegen. Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG müssen in Bezug auf den Verkehr vorliegen, dessen Verlängerung zur Genehmigung ansteht. Da für jedes Taxi eine eigene Genehmigung benötigt wird, müssen seine Voraussetzungen auch für jede der beantragten Genehmigungen gesondert geprüft werden. In den Fällen, in denen Genehmigungen für mehrere Taxen ausgestellt wurden, reicht es nicht aus, wenn die Voraussetzungen für einzelne Taxen vorliegen, um diese Vorschriften auch auf die anderen Taxen anzuwenden.
52 
Für die streitigen Taxigenehmigungen liegen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG jedenfalls schon deshalb nicht vor, weil sie der Kläger bis zum Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids nie selbst durch eigene Fahrzeuge betrieben hat. Sie waren im 1. Genehmigungszeitraum bis auf wenige Tage und im 2. Genehmigungszeitraum vollständig an andere Betriebsführer verpachtet. Der Zustand aus dem 2. Genehmigungszeitraum setzte sich im 3. Genehmigungszeitraum für alle 3 streitigen Taxigenehmigungen bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids, der für die Prüfung des Gerichts maßgeblich ist, fort. Die Taxigenehmigungen Nr. YY und YY waren darüber hinaus auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch verpachtet. Nur die Taxigenehmigung Nr. Y betreibt der Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung seit wenigen Monaten selbst, was aber wegen des maßgeblichen Zeitpunkts für die Entscheidung der Kammer nicht maßgeblich ist.
53 
Durch die Verpachtung der streitigen Taxigenehmigungen wurde die Betriebsführung vom Kläger auf seine Pächter im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG übertragen. Dies erfolgte auch mit der nach dieser Vorschrift erforderlichen Zustimmung des Beklagten. Die Übertragung der Betriebsführung hat nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG zur Folge, dass der Pächter den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss. Da derselbe Verkehr nicht von zwei unterschiedlichen Personen in diesem Sinne betrieben werden kann, verdrängt der Pächter den Unternehmer, dem die Taxigenehmigung erteilt wurde, die er gepachtet hat. Der Verpächter bleibt zwar im Sinne der § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 PBefG Unternehmer, da die Person, die die Taxigenehmigung zugesprochen erhalten hat, vom Gesetz als Unternehmer definiert wird. Er betreibt den genehmigten Verkehr aber nicht mehr. Die Eigenschaft als Betreiber behält er auch nicht dadurch, dass er selbst bzw. durch die von ihm für die Führung der Geschäfte bestellte Person (vgl. 13 Abs. 1 Nr. 3 Variante 2 PBefG, hier in der Person der Ehefrau des Klägers) gewisse Dienstleitungen für Pächter erbringen lässt. Fallen Unternehmer und Betriebsführer auseinander, betreibt der Unternehmer den Verkehr nicht im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG. Dies hat zur Folge, dass die Tatbestandvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorliegen und sich der Kläger nicht auf einen Besitzstandsschutz als „Altunternehmer“ berufen kann. Für das Verhältnis zwischen Unternehmer und Betriebsführer hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 19.10.2006 - 3 C 33/05 - juris RdNrn. 43 ff. insbesondere RdNr. 48) bereits entschieden, dass sich der Unternehmer gegenüber seinem Betriebsführer nicht auf den Bestandsschutz aus § 13 Abs. 3 PBefG berufen kann. Es hat dies damit begründet, dass der ordnungsgemäße Betrieb in den vorangegangenen Jahren, auf den die Vorschrift abhebt, das Verdienst des Betriebsführers und nicht des Genehmigungsinhabers (Unternehmer) ist. Der Betriebsführer, der den Betrieb auf eigene Rechnung führen muss, ist auch für die Beschaffung der zum Betrieb erforderlichen sächlichen und personellen Mittel verpflichtet. Die Kammer überträgt diese Überlegungen auf den vorliegenden Fall. Ein Verdienst des Genehmigungsinhabers und Unternehmers für den von ihm nicht selbst betriebenen Verkehr entsteht nicht allein dadurch, dass eine Konkurrenzsituation gegenüber einem Dritten und nicht gegenüber seinem Pächter entsteht. Allenfalls das Verdienst, einen ordentlichen Pächter ausgewählt zu haben, kann er für sich verbuchen. Zum Betriebsführer im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG wird er dadurch aber nicht. Auch der Zweck dieser Vorschrift steht dieser Auslegung nicht entgegen. § 13 Abs. 3 PBefG schützt das Vertrauen in Investitionen, die für die Durchführung des Betriebes erforderlich sind. Dafür hat der Kläger aber bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids keine Aufwendungen gehabt. In Bezug auf die streitigen Taxigenehmigungen hatte er ausschließlich Aufwendungen für den Erwerb dieser Genehmigungen. Im Fall des Klägers sind dies die Aufwendungen für den Kaufpreis. Diese waren aber nicht so hoch, dass nicht davon ausgegangen werden könnte, dass sie durch die Erlöse aus der Verpachtung in der Vergangenheit wieder refinanziert wurden.
54 
Da schon die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG nicht vorliegen, bleibt kein Raum, die vom Kläger vorgetragene Erkrankung oder andere Vertrauensschutzgesichtspunkte zu berücksichtigen.
55 
Mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG sind die streitigen Taxigenehmigungen aufgrund der Warteliste nach § 13 Abs. 5 PBefG zu vergeben. Danach kann der Kläger schon deshalb nicht zum Zuge kommen, weil er nicht auf der Warteliste steht. Zudem wären auch die Nachrangigkeitsgründe des § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG zu beachten.
56 
Wie die Frage des Besitzstandsschutzes zu behandeln ist, wenn ein Unternehmer seine Taxigenehmigungen durch den Betrieb eines entsprechenden Verkehrs zumindest für einen Teil der Geltungsdauer der Genehmigung selbst genutzt hat, bedarf hier keiner Entscheidung.
57 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten eines Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt. Diese Voraussetzung liegt nur dann vor, wenn der Beigeladene im Verfahren selbst das Risiko eingegangen ist, im Falle seines Unterliegens Gerichtskosten oder außergerichtliche Kosten der Gegenseite zu tragen. Dieses Kostenrisiko ist der Beigeladene nicht eingegangen, weil er im Verfahren keinen Sachantrag gestellt hat. Denn nur dann könnten ihm im Falle seines Unterliegens nach § 154 Abs. 3 VwGO selbst Kosten auferlegt werden. Die Kammer macht von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.
58 
Eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist entbehrlich, da der Kläger die Kosten des Verfahrens selbst zu tragen hat.
59 
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Frage der Anwendung der Regelung zur Berücksichtigung des Besitzstands in § 13 Abs. 3 PBefG ist noch nicht höchstrichterlich geklärt.

Zitiert von
Beschluss vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 3 K 471/18
14. Mai 2018
3 K 471/18 14. Mai 2018
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 12 S 2257/14
27. Oktober 2016
12 S 2257/14 27. Oktober 2016

Referenzen