Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für die zweite Rechtsstufe wird auf 1.200,00 Euro festgesetzt.

I.

Die Klägerinnen wenden sich gegen Bescheide, mit denen das Auswärtige Amt Auslagenersatz für die Durchführung eines Rückholfluges aus dem Ausland verlangt.

Anfang 2020 schränkten die meisten Staaten vor dem Hintergrund der weltweiten Verbreitung der Viruserkrankung COVID-19 zunehmend das öffentliche Leben und insbesondere auch den internationalen Reiseverkehr ein, um eine Überlastung ihres Gesundheitssystems zu verhindern. Im März 2020 kam der reguläre internationale Luftverkehr zum Erliegen. Mehrere zehntausend Deutsche und deren Familienangehörige befanden sich noch im Ausland. Am 17. März 2020 begann eine durch das Auswärtige Amt organisierte Rückholaktion. Das Auswärtige Amt charterte 270 Flüge von kommerziellen Fluggesellschaften ganz oder teilweise, mit denen im Verlauf der folgenden Wochen ca. 67.000 Personen zurückgeholt wurden.

Die Klägerin zu 1. ist indische, ihre Tochter, die Klägerin zu 2., portugiesische Staatsangehörige. Die - jedenfalls damals - in einer Haushaltsgemeinschaft in K... lebenden Klägerinnen hielten sich im März 2020 in Goa, Indien auf. Die Portugiesische Republik unterhielt in Neu-Delhi eine Botschaft und in Goa ein Konsulat.

Am 31. März 2020 unterschrieben die Klägerinnen jeweils eine „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz", in der u. a. der Antrag enthalten war, „in die von der Bundesregierung zum Schutz vor Katastrophenfolgen organisierten Betreuungsmaßnahmen eingeschlossen zu werden". Die Teilnahme sei freiwillig. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahmen erkannten die Klägerinnen an.

Mit einem Flugzeug der F... flogen die Klägerinnen am 1. April 2020 vom Flughafen Goa unter der Flugnummer F... nach Frankfurt am Main. Als Gesamtkosten für den Flug stellte die Fluggesellschaft dem Auswärtigen Amt 8... Euro in Rechnung. Auf die Klägerinnen entfielen davon rechnerisch nach Kopfteilen jeweils 8... Euro.

Mit Bescheiden vom 20. August 2020 setzte das Auswärtige Amt die von den Klägerinnen für die Rückbeförderung nach Deutschland noch zu erstattenden Auslagen auf jeweils 600,00 Euro fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, durch die Corona-Pandemie habe eine erhebliche Gefahr für Leben und Gesundheit bestanden. Rückholflüge seien eine typische und durch die Einstellung des regulären Flugverkehrs erforderliche Hilfsmaßnahme gemäß § 6 Abs. 1 KonsG. Aus verwaltungspraktischen Erwägungen seien die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen nicht auf die einzelnen Reisenden umgelegt, sondern mittels regional gestufter Pauschalen berechnet worden. Die Pauschalen entsprächen näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse. Besondere Umstände, derentwegen auf die Erstattung zu verzichten sei, seien nicht ersichtlich. Die Lage vor Ort habe eine geordnete Rückführung erlaubt. Es sei davon auszugehen, dass Personen, die finanziell in der Lage seien, Auslandsreisen zu bestreiten, auch bestimmte Kosten unvorhergesehener Ereignisse auf der Reise tragen könnten. Dies gelte insbesondere für die Rückreise ins Heimatland. Von einer vorherigen Anhörung sei abgesehen worden, weil die Bescheide mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden und die Anhörung nicht geboten gewesen sei. Eine vorherige Anhörung hätte aufgrund der Vielzahl der Fälle einen unverhältnismäßigen Aufwand verursacht. Außerdem seien die die Bescheide begründenden Tatsachen bereits bekannt. Die festgesetzten Beträge stellten der Höhe nach keine besondere Belastung dar.

Die Klägerinnen haben am 21. September 2020 Klage erhoben. Die angefochtenen Bescheide seien mangels Anhörung (§ 28 Abs. 1 VwVfG) bereits formell rechtswidrig. Die Ausnahme nach Abs. 2 Nr. 4 greife nicht. Die Bescheide seien auch materiell rechtswidrig. Die Einstellung des Flugverkehrs aufgrund der Corona-Pandemie sei kein von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG erfasstes Ereignis. Die Bescheide seien nicht hinreichend bestimmt und ermessensfehlerhaft. Die angeblich angefallenen Auslagen überstiegen den durchschnittlichen Ticketpreis für einen vergleichbaren Flug in der Economy-Klasse. Die Erhebung von Pauschalbeträgen sei nicht zulässig. Dem Bestimmtheitsgebot werde außerdem im Hinblick auf Höhe und Berechnung des Auslagenbetrages sowie der Angabe der beauftragten Fluggesellschaft und des Kostenschuldners nicht Rechnung getragen.

Die Klägerinnen haben beantragt,

die Bescheide der Beklagten vom 20. August 2020 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Bescheide seien formell rechtmäßig. Das Auswärtige Amt sei für ihren Erlass zuständig und eine Anhörung gemäß § 28 VwVfG entbehrlich gewesen. Sie seien auch materiell rechtmäßig. § 6 KonsG sei einschlägig, weil es sich bei der weltweiten Verbreitung des Coronavirus um ein mit Naturkatastrophen, kriegerischen oder revolutionären Verwicklungen „vergleichbares Ereignis“ handele, wobei es nicht auf eine regionale Eingrenzbarkeit der Geschehnisse ankomme. Die Rückholflüge seien zum Schutz der zurückbeförderten Personen geeignet und erforderlich gewesen. Die Hilfeleistung sei von der Klägerseite aufgrund des schriftlichen Antrags freiwillig in Anspruch genommen worden. Der Geltendmachung des Auslagenersatzes stehe die portugiesische Staatsangehörigkeit der Klägerin zu 2. nicht entgegen. Die Möglichkeit, den anderen Mitgliedstaat in Anspruch zu nehmen, stehe zusätzlich neben der Inanspruchnahme der Klägerinnen. Es liege im behördlichen Ermessen, ob der andere Mitgliedstaat in Anspruch genommen werde. Die Klägerin zu 1. sei eine mit der Klägerin zu 2. in Hausgemeinschaft lebende Familienangehörige, sodass auch sie über § 9a KonsG erstattungspflichtig sei. Die Höhe des Auslagenersatzes sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die zulässigerweise festgelegte Pauschale wirke sich nicht nachteilig auf die Klägerinnen aus, sei im Vergleich zu den tatsächlich angefallenen Kosten die günstigere Variante und entspreche näherungsweise den Kosten eines kurzfristig gebuchten Flugtickets.

Mit Urteil vom 6. September 2022 hat das Verwaltungsgericht die Bescheide vom 20. August 2020 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass das KonsG die Beklagte nicht zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen gegenüber den Klägerinnen ermächtige. Obgleich die Beklagte zu ihren Gunsten Katastrophenhilfe geleistet habe, folge aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 9a KonsG, dass eine Erstattungsforderung nur gegenüber dem anderen Mitgliedstaat zulässig sei. Dergleichen folge zudem aus der Richtlinie (EU) 2015/637 und deren Historie. Die Bescheide könnten auch nicht auf § 6 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 5 KonsG oder die klägerische Erklärung vom 31. März 2020 gestützt werden.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, es sei sehr wohl möglich, die Klägerinnen in Anspruch zu nehmen. Zwar gestatte es § 9a KonsG auch, einen Erstattungsanspruch gegenüber dem Herkunftsland eines Unionsbürgers geltend zu machen. Dies schließe es nach Wortlaut und Systematik aber nicht aus, alternativ den Unionsbürger in Anspruch zu nehmen. Ob auf die Möglichkeit der mitgliedstaatlichen Erstattung zurückgegriffen werde, liege im Ermessen der Beklagten. Die Richtlinie (EU) 2015/637 sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nach Wortlaut und Historie dahin auszulegen, dass eine direkte Rückforderung beim Unionsbürger zulässig sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerinnen beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerinnen verteidigen die angefochtene Entscheidung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden.

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Bescheide der Beklagten vom 20. August 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Vorliegend können die Klägerinnen nicht auf der Grundlage von § 9a Abs. 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 5 Abs. 5 KonsG in Anspruch genommen werden.

Wenn im Konsularbezirk Naturkatastrophen, kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen oder vergleichbare Ereignisse, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, eintreten oder einzutreten drohen, sollen die Konsularbeamten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG die erforderlichen Maßnahmen treffen, um den Geschädigten oder den Bedrohten, soweit sie Deutsche sind, Hilfe und Schutz zu gewähren. Der Empfänger ist nach § 6 Abs. 2 Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG zum Ersatz der Auslagen verpflichtet. Diese Bestimmungen sind nach § 9a Abs. 1 KonsG entsprechend auf Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie deren nichtdeutsche Familienangehörige anzuwenden, die im Drittland nicht vertreten sind. Nach § 9a Abs. 2 KonsG kann die Bundesrepublik Deutschland als hilfeleistender Mitgliedstaat der Europäischen Union den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit die nicht vertretenen Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen, für die Auslagen in Anspruch nehmen.

Vorliegend steht mit Blick auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats außer Frage, dass seinerzeit Verhältnisse vorgelegen haben, in denen die Bundesrepublik Deutschland Deutschen konsularische Hilfe in Gestalt eines Rückholfluges leisten und sie anschließend zu Auslagenersatz heranziehen durfte (vgl. etwa Beschluss vom 7. Januar 2025 - OVG 9 B 13/22 -, juris Rn. 25 ff.). Die Klägerinnen dürfen insoweit indessen nicht auf der Grundlage des § 9a Abs. 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 5 Abs. 5 KonsG in Anspruch genommen werden.

Insoweit stellt sich schon die Frage, ob der Tatbestand des § 9a Abs. 1 KonsG erfüllt ist. Er setzt voraus, dass die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie deren nichtdeutsche Familienangehörige im Drittland [durch ihren „Heimatstaat"] „nicht vertreten" sind. Ein „Nichtvertretensein" in diesem Sinne ist hinsichtlich der Klägerin zu 2. deshalb fraglich, weil die Portugiesische Republik in Indien diplomatische und konsularische Vertretungen unterhielt. Zwar dürfte ein „Nichtvertretensein" nicht allein am bloßen Vorhandensein der Vertretungen scheitern. Nach Art. 6 der Richtlinie (EU) 2015/637 des Rates vom 20. April 2015 über Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und zur Aufhebung des Beschlusses 95/553/EG ist ein Unionsbürger in einem Drittstaat nämlich auch dann „nicht vertreten", wenn die vorhandene diplomatische Vertretung seines Heimatstaates nicht effektiv in der Lage ist, im konkreten Fall konsularische Hilfe zu gewähren. Unklar ist jedoch, ob Letzteres der Fall gewesen ist, oder ob schon die Tatsache, dass Portugal keine Rückholflüge bereitgestellt hat, als solche ausreicht, um von einem "Nichtvertretensein" auszugehen.

Das bedarf indessen keiner Klärung. Eine Heranziehung der Klägerinnen auf der Grundlage des § 9a Abs. 1 KonsG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 5 Abs. 5 KonsG ist auch dann nicht zulässig, wenn anzunehmen sein sollte, dass die Klägerin zu 2. in Indien im Sinne des § 9a Abs. 1 KonsG „nicht vertreten" gewesen ist. Anders als die Beklagte meint, ist § 9a Abs. 2 KonsG insoweit keine Regelung, die die Bundesrepublik Deutschland nur ermächtigen würde, nach ihrem Ermessen anstelle der Klägerinnen (als Hilfeempfängerinnen) auch die Portugiesische Republik als denjenigen EU-Mitgliedstaat in Anspruch zu nehmen, dessen Staatsangehörigkeit die Klägerin zu 2. besitzt. Vielmehr sind § 9a Abs. 1 und 2 KonsG in Zusammenschau dahin zu verstehen, dass in derartigen Hilfefällen, Auslagenersatz - nur - von dem anderen EU-Mitgliedstaat verlangt werden kann und nicht von dem Hilfeempfänger - hier den Klägerinnen - selbst.

Gäbe es den § 9a Abs. 2 KonsG nicht, so wäre § 9a Abs. 1 KonsG ohne Weiteres dahin zu verstehen, dass in Hilfefällen der vorliegenden Art der Auslagenersatz vom Hilfeempfänger selbst verlangt werden kann. Hinsichtlich der Frage, was § 9a Abs. 2 KonsG insoweit ändert, ist der Beklagten zuzugeben, dass die Formulierung „Abweichend von…“ in § 9a Abs. 2 KonsG ein entsprechendes Vorgehen nach ihrem Wortlaut (Kostenersatz durch den Hilfeempfänger) nicht eindeutig ausschließt. Sie kann zwar dahin verstanden werden, dass die nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 1 KonsG vorgesehene entsprechende Anwendbarkeit von § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG (Auslagenersatz durch den Hilfeempfänger) bei einer Hilfeleistung gegenüber einem Unionsbürger und dessen Familienangehörigen durch eine in § 9a Abs. 2 KonsG getroffene abschließende Spezialregelung ausgeschlossen ist (Auslagenersatz nur durch den anderen Mitgliedstaat). Sie kann aber auch dahin verstanden werden, dass die nach dem Wortlaut des § 9a Abs. 1 KonsG vorgesehene entsprechende Anwendbarkeit von § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG (Auslagenersatz durch den Hilfeempfänger) unberührt bleibt und lediglich die zusätzliche Möglichkeit besteht, dass sich die Bundesrepublik hinsichtlich des Auslagenersatzes stattdessen an den anderen Mitgliedstaat wendet. Auch die Gesetzessystematik führt insoweit nicht zu einem eindeutigen Befund.

Nach der Entstehungsgeschichte ist allerdings eine abschließende Sonderregelung anzunehmen. Die Einfügung des § 9a KonsG hat der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/637 gedient. Sie regelt die Hilfeleistung zugunsten von Unionsbürgern, die im Drittland durch ihren Heimatstaat nicht vertreten sind. Für diese Fälle sieht die Richtlinie in einem formalisierten Verfahren lediglich eine Auslagenerstattung durch den Heimatstaat des Unionsbürgers vor, der dann Rückgriff bei seinem Staatsangehörigen nehmen kann (vgl. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/637). Hierfür sprechen auch die einleitenden Erwägungsgründe zu den Nummern 25, 26 und 28, die nur von einer Erstattung zwischen den Mitgliedstaaten ausgehen. Soweit die Beklagte auf den Erwägungsgrund zur Nummer 4 hinweist, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Richtlinienzweck, den konsularischen Schutz zu erleichtern und wirksame Zusammenarbeit zwischen den Konsularbehörden zu stärken, durch diese Art der Kostenerstattung im Nachgang der Hilfeleistung unterlaufen werden würde. Die Erstattungspflicht des anderen Mitgliedstaats umfasst dabei ausweislich der Formulare im Anhang I der Richtlinie (EU) 2015/637 auch die Aufwendungen für den Unionsbürger begleitende Familienangehörige.

Die Richtlinie (EU) 2015/637 wird auf europäischer Ebene nach wie vor so verstanden, dass sie eine direkte Erstattung durch die nicht vertretenen Unionsbürger (und ihre Familienangehörigen) nicht vorsieht (vgl. den „Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie (EU) 2015/637“ vom 2. September 2022). Dafür spricht auch der Vorschlag der Kommission „über eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/637 über Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und der Richtlinie (EU) 2019/997 zur Festlegung eines EU-Rückkehrausweises“ vom 6. Dezember 2023. Mit der Richtlinienänderung soll das Erstattungsverfahren vereinfacht werden. Die Kostenerstattung soll danach in erster Linie unmittelbar vom nicht vertretenen Unionsbürger und erst nachrangig von seinem Heimatstaat verlangt werden können.

Der Bundesgesetzgeber wollte mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Konsulargesetzes vom 18. April 2018 (BGBl. I S. 478) die Richtlinie (EU) 2015/637 umsetzen. Nach dem Wortlaut der Begründung zum Entwurf des § 9a KonsG wollte er eine „andere Auslagenerstattung“ als das in § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG geregelte Verfahren normieren, da die Richtlinie eine „abweichende Regelung“ bezüglich der Kostenerstattung vorsehe. Der Begründung des Gesetzentwurfs liegt mithin in Übereinstimmung mit der Richtlinie erkennbar die Vorstellung zu Grunde, dass der nicht vertretene Unionsbürger nur im Wege des Regresses durch seinen Heimatstaat in Anspruch genommen werden kann (BT-Drs. 19/699, S. 7).

Die schon europarechtlich vorgesehene Möglichkeit, sich hinsichtlich der Aufwendungen für die Hilfe gegenüber im Drittland nicht vertretene Unionsbürger an deren Heimatstaat wenden zu können, stellt zudem sicher, dass der hilfeleistende Mitgliedstaat einen Aufwendungsersatz auch dann erlangen kann, wenn der Hilfeempfänger zahlungsunfähig oder zur Durchsetzung des Erstattungsanspruches nicht erreichbar ist, etwa weil er sich entweder noch im Drittstaat, wieder in seinem Heimatstaat oder nunmehr in einem ganz anderen Staat aufhält. Es kommt hinzu, dass der konsularische Schutz gegenüber den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten nur subsidiärer Natur ist. Der hilfeleistende Staat erbringt ersatzweise eine Leistung gegenüber dem Unionsbürger, zu der eigentlich sein Heimatstaat verpflichtet wäre. Es ist daher sachgerecht, dass sich der hilfeleistende Mitgliedstaat hiernach primär an den anderen Mitgliedstaat halten darf. Umgekehrt ist der Heimatstaat des nicht vertretenen Unionsbürgers vor der Hilfeleistung grundsätzlich zu informieren und konsultieren (Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/637) und verfügt über ein Selbsteintrittsrecht (Art. 3 der Richtlinie (EU) 2015/637). Ihm obliegt zudem die Entscheidung darüber, ob er seinen Staatsangehörigen bezüglich der Hilfeleistungskosten in Regress nimmt. Dies spricht ebenfalls dafür, dass die Kostenerstattung zunächst zwischen den Mitgliedstaaten abzuwickeln ist.

b) Die Klägerinnen dürfen vorliegend auch nicht auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 5 Abs. 5 KonsG zur Auslagenerstattung herangezogen werden. Die Klägerinnen sind keine nichtdeutschen Familienangehörigen eines Deutschen im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG. Daher kommt es auf die - vom Verwaltungsgericht aufgeworfene - Frage, ob § 9a Abs. 2 KonsG eine Sperrwirkung entfaltet, wenn ein Unionsbürger deutsche Familienangehörige hat, nicht an.

c) Der angegriffene Heranziehungsbescheid kann schließlich auch nicht darauf gestützt werden, dass die Klägerinnen sich mit Erklärungen vom 31. März 2020 zum Auslagenersatz verpflichtet haben oder gegen sie insoweit ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch besteht. Dabei kann offenbleiben, ob sich aus der Erklärung oder dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Sache nach ein Anspruch der Beklagten auf Auslagenersatz gegen die Klägerinnen ergibt. Jedenfalls fehlt es insoweit an einer Befugnis der Beklagten, einen solchen Anspruch im Wege eines Leistungsbescheides geltend zu machen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 1 und 3 GKG.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.