Die Neufassung der Zulassungsrichtlinien vom 13.7.2018 lässt die Wiederholungsgefahr ebenfalls nicht entfallen. Die Regelung zum Attraktivitätsvergleich in Nr. 5.1.2 der Richtlinien, auf die die Beklagte die streitige Ablehnungsentscheidung gestützt hat, ist im Wesentlichen unverändert geblieben.

Es kann daher an dieser Stelle dahinstehen, ob sich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin daneben auch auf ein Präjudizinteresse im Hinblick auf mögliche Schadensersatzansprüche stützen lässt.

II. Die Klage ist nur begründet, soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass die Beklagte verpflichtet war, den Antrag auf Zulassung zur Annakirmes 2017 mit dem Geschäft „Ausschank-Karussell“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die mit dem Bescheid der Beklagten vom 29.6.2017 bekannt gegebene Ablehnung der Zulassung der Klägerin zur Annakirmes 2017 war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten. Die Beklagte war vor Beginn der Annakirmes 2017 im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses verpflichtet, den Antrag auf Zulassung zur Annakirmes 2017 mit dem Geschäft „Ausschank-Karussell“ neu zu bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (dazu unten 1.). Die Klägerin hatte aber keinen Anspruch darauf, zur Annakirmes 2017 zugelassen zu werden. Die Beklagte war nicht verpflichtet, die erforderliche Auswahlentscheidung zu Gunsten der Klägerin zu treffen (dazu unten 2.).

1. Die Klägerin hatte nach § 70 Abs. 1 GewO einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Zulassungsantrag, dem die Auswahlentscheidung der Beklagten nicht gerecht geworden ist.

a) Nach § 70 Abs. 1 GewO ist jedermann, der dem Teilnehmerkreis der festgesetzten Veranstaltung angehört, nach Maßgabe der für alle Teilnehmer geltenden Bestimmungen zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigt. Dieser Anspruch wird gemäß § 70 Abs. 3 GewO unter anderem dadurch eingeschränkt, dass der Veranstalter aus sachlich gerechtfertigten Gründen, insbesondere wenn der zur Verfügung stehende Platz nicht ausreicht, einzelne Aussteller, Anbieter oder Besucher von der Teilnahme ausschließen darf. Erfolgt der Ausschluss wegen Platzmangels, muss der zwischen den Bewerbern angelegte Verteilungsmaßstab sachlich gerechtfertigt sein. Was sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird. Danach ist ein Auswahlverfahren nicht zu beanstanden, das den in § 70 Abs. 1 GewO niedergelegten Grundsatz der Marktfreiheit beachtet und jedem Bewerber die gleiche Zulassungschance einräumt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.4.1984 - 1 C 24.82 -, GewArch 1984, 265 = juris, Rn. 12, Beschluss vom 4.10.2005 - 6 B 63.05 -, GewArch 2006, 81 = juris, Rn. 5; OVG NRW, Beschluss vom 15.5.2017 - 4 A 1504/15 -, NWVBl. 2017, 392 = juris, Rn. 5.

Das Veranstalterermessen bezieht sich zunächst auf die Festlegung des räumlichen Umfangs der Veranstaltung, die Aufteilung des insgesamt zur Verfügung stehenden Geländes, die Belegungsdichte und die Festlegung des gewünschten Gesamtbildes und umfasst unter anderem auch die Befugnis, die Art der zuzulassenden Betriebe (Branchen, Sparten) zu bestimmen und gleichzeitig die Anzahl der Geschäfte einer Branche zur Vermeidung eines einförmigen Erscheinungsbildes und im Interesse der Ausgewogenheit des Gesamtangebotes zu begrenzen. Die konkrete Entscheidung, welchem der Bewerber der Vorzug zu geben ist und welche Bewerber abzulehnen sind, steht ebenfalls im Ermessen des Veranstalters. Ist die Kapazität beschränkt und übersteigt die Zahl der Interessenten die der zur Verfügung stehenden Plätze, wandelt sich der Zulassungsanspruch des einzelnen Teilnehmers in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Zulassungsantrag.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.7.2017 - 4 B 869/17 -, juris, Rn. 11.

Die Kriterien, von denen sich eine Behörde bei ihren Entscheidungen nach § 70 Abs. 3 GewO leiten lässt, müssen transparent und nachvollziehbar sein, um allen Bewerbern eine hinreichende Chancengleichheit zu gewährleisten. Entscheidend ist dabei, dass durch die Verfahrensgestaltung eine sachwidrige Verengung des Bewerberkreises vermieden und damit gewährleistet wird, dass die Auswahl tatsächlich unter allen potentiellen Bewerbern erfolgen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.5.2017 - 4 A 1504/15 -, NWVBl. 2017, 392 = juris, Rn. 16 ff., und vom 25.7.2018 - 4 B 1065/18 -, NWVBl. 2019, 83 = juris, Rn. 5 ff., sowie - 4 B 1068/18 -, StGR 2018, Nr. 11, 33 = juris, Rn. 5 ff., jeweils m. w. N.

Bei Auswahlentscheidungen, an denen – wie hier zumindest aufgrund der Lage der Beklagten in der Nähe des Dreiländerecks zwischen der Bundesrepublik Deutschland, den Niederlanden und Belgien und der überregionalen Ausrichtung der Annakirmes – ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, ergibt sich die Pflicht transparenter und nachvollziehbarer Entscheidungen auch aus dem auf dem allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung beruhenden europarechtlichen Transparenzgebot. Dabei ist den Mitgliedstaaten allerdings ein gewisses Ermessen zuzuerkennen, um zur Einhaltung dieser Grundsätze bestimmte Maßnahmen zu erlassen. Die Verpflichtung zur Transparenz soll nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs insbesondere die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließen.

ks">Vgl. EuGH, Urteil vom 16.4.2015 - C-278/14 - EU:C:2015:228, VergabeR 2015, 555 = juris, Rn. 16 und 25 ff. m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 15.5.2017 - 4 A 1504/15 -, juris, Rn. 20, m. w. N., und vom 16.8.2019 - 4 B 659/18 -, juris, Rn. 37 ff.

Nach dem Transparenzgebot muss die öffentliche Stelle zugunsten der potenziellen Bewerber einen angemessenen Grad von Öffentlichkeit sicherstellen, der den Wettbewerb eröffnet und die Nachprüfung ermöglicht, ob das Auswahlverfahren unparteiisch durchgeführt worden ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13.10.2005 - C-458/03 - EU:C:2005:605, GewArch 2005, 471 = juris, Rn. 49.

Die Verpflichtung zur Transparenz bedeutet nach der Rechtsprechung des EuGH auch, dass sich die öffentliche Stelle während des gesamten Verfahrens an dieselbe Auslegung der Zuschlagskriterien halten muss. Erst recht dürfen diese Kriterien während des Verfahrens nicht geändert werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 18.11.2010 - C-226/09 -EU:C:2010:697, VergabeR 2011, 194 = juris, Rn. 59 f.

Außerhalb unionsrechtlich harmonisierter Vergabeverfahren reicht die Transparenzpflicht aber nicht so weit, dass auch die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und allgemein oder den potenziellen Interessenten mitzuteilen sind. Deshalb muss auch nicht bereits ein von den zuständigen Behörden auf der Grundlage objektiver Auswahlkriterien durch Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, zu entwickelnder Verteilmechanismus vorab bekannt gegeben werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 - 4 B 659/18 -, juris, Rn. 48 ff., m. w. N.

Unter Beachtung dieser unionsrechtlichen Vorgaben ist es einer staatlichen Stelle, die einen öffentlichen Auftrag vergibt, nach dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 GG verwehrt, das Verfahren oder die Kriterien der Vergabe willkürlich zu bestimmen. Darüber hinaus kann die tatsächliche Vergabepraxis zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen. Jeder Mitbewerber muss eine faire Chance erhalten, nach Maßgabe der für den spezifischen Auftrag wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden. Insofern verfügt jeder Mitbewerber über ein subjektives Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.6.2006 - 1 BvR 1160/03 -, BVerfGE 116, 135 = juris, Rn. 64 f.

Werden im Interesse einer transparenten und rechtssicheren Auswahl Ausschreibungsbedingungen öffentlich bekannt gemacht, führt dies über Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung der Verwaltung und vermittelt den einzelnen Bewerbern einen Anspruch auf Gleichbehandlung und Einhaltung der verlautbarten Bedingungen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.7.2016 - 4 B 691/16 -, juris, Rn. 7 f., m. w. N.

Dem steht nicht entgegen, dass ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen unterliegen und grundsätzlich entscheidend ist, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.

Vgl. im Zusammenhang mit Förderrichtlinien BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 - 10 C 15.14 -, BVerwGE 152, 211 = juris, Rn. 24.

Denn zum einen ist dabei nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen auf den in der Verwaltungspraxis zum Ausdruck kommenden tatsächlichen Willen des Vorschriftengebers abzustellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.2.1988 - 2 C 72.85 -, BVerwGE 79, 86 = juris, Rn. 18, m. w. N.

Stellt zum anderen ein kommunales Beschlussorgan für die Erledigung laufender Angelegenheiten ermessensbindende Richtlinien auf, nach denen bestimmte Fallgruppen zu bilden sind, dann darf die Verwaltung die damit verbundenen unbestimmten Rechtsbegriffe nicht so undifferenziert anwenden, dass der mit dem Richtlinienerlass verfolgte Steuerungszweck verfehlt wird. Die qualitativen Unterschiede der jeweiligen Einzelfälle müssen vielmehr so genau ermittelt und dargestellt werden, dass die anstehenden Entscheidungen im Regelfall auch tatsächlich anhand der vorgegebenen Unterscheidungskriterien getroffen werden können. Anderenfalls hätte es die Verwaltung praktisch in der Hand, sich der Richtlinienbindung zu entziehen und auf selbst gewählte Hilfskriterien auszuweichen.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 15.3.2004 - 22 B 03.1362 -, NVwZ-RR 2004, 599 = juris, Rn. 41.

Nur wenn nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen Ausschreibungsbedingungen und der darin zum Ausdruck kommende tatsächliche Wille des Vorschriftengebers bei der konkreten Auswahl zu berücksichtigen sind, erhält jeder Mitbewerber eine faire Chance, nach Maßgabe der öffentlich mitgeteilten wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden. Nur hierdurch lässt sich die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließen.

Das von den Zulassungsrichtlinien der Antragsgegnerin (Nr. 3.1 und 5.1) in den Mittelpunkt gerückte Auswahlkriterium der größeren Attraktivität eines Betriebs stellt einen sachgerechten Gesichtspunkt für die Vergabe von Standplätzen auf einer Kirmes dar.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.5.2017 - 4 A 1504/15 -, NWVBl. 2017, 392 = juris, Rn. 7 ff., und vom 2.7.2010 - 4 B 643/10 -, juris, Rn. 3 f.; BVerwG, Beschluss vom 24.6.2011 - 8 B 31.11 -, HGZ 2012, 412 = juris, Rn. 5.

Die Beurteilung der Attraktivit8;t der einzelnen Betriebe kann naturgemä3; nicht frei von subjektiven Elementen sein. Sie ist letztlich das Ergebnis von höchstpersönlichen Wertungen. Die Intensität gerichtlicher Überprüfung ist daher begrenzt. Das Gericht darf nicht seine eigenen – nicht notwendig richtigeren – Einschätzungen an die Stelle derjenigen des Veranstalters setzen. Vielmehr steht dem Veranstalter insoweit ein Freiraum zu, der gerichtlich nur darauf überprüft werden kann, ob die Beurteilung aufgrund zutreffender Tatsachen erfolgt ist, ob nicht gegen Denkgesetze oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verstoßen worden ist, ob keine sachwidrigen Erwägungen angestellt worden sind und ob keine Verfahrensfehler gemacht wurden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2.7.2010 - 4 B 643/10 -, juris, Rn. 5, und vom 24.7.2017 - 4 B 869/17 -, juris, Rn. 17.

b) Die angegriffene Auswahlentscheidung wird diesen Anforderungen nicht gerecht.

Die aufgrund der Entscheidung des Steuerausschusses des Rates der Beklagten in seiner Sitzung vom 22.6.2017 erfolgte Ablehnung des von der Klägerin eingereichten Zulassungsantrags, über die sie durch Bescheid vom 29.6.2017 unterrichtet worden ist, entspricht nicht den Zulassungsrichtlinien. Es stellt keine sachgerechte und nachvollziehbare Anwendung des Auswahlkriteriums der größeren Attraktivität dar, wenn elf Bewerber aus einer Sparte zur Kirmes zugelassen werden, sich die Bewertung der Attraktivität des Geschäfts der Klägerin aber auf einen Vergleich mit einem Mitbewerber beschränkt (dazu unten aa). Zudem fehlt es selbst in Bezug auf den vorgenommenen Zweiervergleich an einer tragfähigen Begründung (dazu unten bb).

aa) Die Ablehnungsentscheidung der Beklagten beruht auf einem Zweiervergleich mit einem Mitbewerber, der weder nach den Zulassungsrichtlinien vorgesehen noch sachlich nachvollziehbar ist.

Die Richtlinien der Beklagten gaben für die Auswahlentscheidung den folgenden Rahmen vor: Gehen – wie hier – mehr Bewerbungen ein als Standplätze verfügbar sind, so orientiert sich die Auswahl der Bewerber ausschließlich am Veranstaltungszweck, ein attraktives und ausgewogenes Angebot der verschiedenen Geschäftsbranchen zur Unterhaltung der Besucher zu schaffen (Nr. 5.1 und Nr. 3.1 Satz 1 und 2). Dabei sind Neuheiten mit besonderer Anziehungskraft für die Besucher zu bevorzugen (Nr. 5.1.1). Wegen ihrer optischen Gestaltung, ihrer Betriebsweise, ihres Pflegezustandes oder ihres Warenangebots besonders attraktive Geschäfte sind anderen Bewerbern der gleichen Branche vorzuziehen (Nr. 5.1.2). Im Übrigen erhalten unter Geschäften gleicher Art und gleichen Umfangs Beschicker, deren einwandfreie Betriebsführung und persönliche Zuverlässigkeit auf der „Dürener Annakirmes“ bekannt sind, gegenüber Neubewerbern den Vorzug (Nr. 5.1.3).

Die Bewertung der Attraktivität muss zwar nicht zwingend anhand einer Bewertungsmatrix erfolgen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6.5.2019 - 4 A 2232/18 -, juris, Rn. 10, und vom 15.5.2017 - 4 A 1504/15 -, NWVBl. 2017, 392 = juris, Rn. 16 ff., jeweils m. w. N.

In den Attraktivitätsvergleich sind aber alle Bewerber einer Branche bzw. Sparte einzubeziehen, die sich um einen Standplatz bewerben. Eine sachwidrige Verengung des Bewerberkreises liegt darin, dass die Zulassung der Klägerin allein mit der Begründung abgelehnt worden ist, das Geschäft der Beigeladenen sei attraktiver, ohne dass die Attraktivität der anderen zugelassenen Geschäfte der gleichen Sparte nachvollziehbar bewertet worden ist. Der Steuerausschuss hat in seiner Sitzung vom 22.6.2017 ausweislich des Sitzungsprotokolls und der Begründung des Bescheids vom 29.6.2017 nicht geprüft, ob sämtliche zugelassenen Geschäfte der Sparte „Ausschank“ oder der Unterkategorie „Ausschank nach Schaustellerart“ dem Geschäft der Klägerin nach Nr. 5.1.2 der Zulassungsrichtlinien vorzuziehen sind. Es ist auch nicht erkennbar, dass der vorgenommene Zweiervergleich bewusst auf das am wenigsten attraktive zugelassene Geschäft beschränkt wurde. Im Gegenteil hat der Steuerausschuss das Vergleichsgeschäft „M.  Ausschankkarussell“ als besonders attraktiv angesehen und ausdrücklich als eine deutliche Steigerung der Attraktivität dieser Sparte auf der Annakirmes bezeichnet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2018 - 4 B 1065/18 -, NWVBl. 2019, 83 = juris, Rn. 12 f.

Eine transparente Auswahl nach dem Kriterium der Attraktivität konnte auch nicht ausnahmsweise deshalb anhand eines Zweiervergleichs erfolgen, weil nur eines von zwei gleichartigen Geschäften zugelassen werden sollte, um den Kirmesbesuchern ein vielfältiges und ausgewogenes Angebot zu bieten. Vielmehr hatte der Ausschuss selbst die Vergleichsgruppe der Ausschankbetriebe gebildet, innerhalb derer insgesamt elf Betriebe berücksichtigt worden sind. Von diesen hat der Steuerausschuss bei seiner auf einen Zweiervergleich beschränkten Neubescheidung bezogen auf das Geschäft der Beigeladenen gerade die Gestaltung als Karussell als besonders attraktiv bewertet und nicht erkennen lassen, dass und gegebenenfalls aus welchen Gründen er kein weiteres besonders attraktivitätssteigerndes Ausschankkarussell für berücksichtigungsfähig gehalten haben könnte.

Die Beklagte hat damit ihr Auswahlermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Es widerspricht dem Zweck des Attraktivitätskriteriums, wonach die für die Kirmesbesucher besonders attraktiven Geschäfte auszuwählen sind, wenn ein Geschäft allein aufgrund eines Zweiervergleichs abgelehnt wird, ohne zu prüfen, ob auch sämtliche anderen zugelassenen Geschäfte der gleichen Sparte attraktiver sind.

Die Auswahlentscheidung der Beklagten ist insoweit jedenfalls nicht transparent und nachvollziehbar. Anhand der vorgelegten Verwaltungsvorgänge lässt sich nicht feststellen, aus welchen Gründen der Steuerausschuss keinen vollständigen Attraktivitätsvergleich mit allen zugelassenen Geschäften der Sparte „Ausschank“ vorgenommen hat. Auch die Bildung der Unterkategorie „Ausschank nach Schaustellerart“ und die Entscheidung, nur sechs Betriebe aus dieser Gruppe, aber sämtliche fünf Bewerber aus der separaten Unterkategorie „Einfache brauereitypische Betriebe“ zur Annakirmes zuzulassen, wird nicht begründet. Ebenso fehlt es an einer nachvollziehbaren Begründung dafür, warum bei den Ausschankbetrieben trotz zahlreicher einschlägiger Bewerbungen aus dem ganzen Bundesgebiet ausschließlich Dürener Wirte oder solche aus der unmittelbaren Umgebung berücksichtigt worden sind.

Letztlich lässt sich nicht erkennen, dass alle konkurrierenden Geschäfte der Sparte „Ausschank“ nach einheitlichen Attraktivitätskriterien bewertet worden wären. Die Begründung der Auswahlentscheidung beschränkt sich vielmehr darauf, einzelne Merkmale der Ausschankgeschäfte der Klägerin und der Beigeladenen herauszugreifen und festzustellen, dass das Geschäft der Beigeladenen attraktiver als dasjenige der Klägerin ist. Nachvollziehbare Aussagen zur Attraktivitätsbewertung oder zur Platzbelegung, die Aufschluss darüber geben könnten, aus welchen Gründen die zehn übrigen Geschäfte der Sparte „Ausschank“ dem Geschäft der Klägerin vorgezogen wurden, finden sich nicht. Auf der Grundlage dieser Auswahlentscheidung wird der Gefahr willkürlicher Entscheidungen nicht wirksam begegnet.

bb) Die Anwendung des Attraktivitätskriteriums im Rahmen des durchgeführten Zweiervergleichs war auch für sich genommen ermessensfehlerhaft.

Zunächst hätte die Bewerbung der Beigeladenen bereits deshalb nicht berücksichtigt werden dürfen, weil sie nicht alle nach Nr. 4.2 der Zulassungsrichtlinien erforderlichen Angaben enthielt. Nach Nr. 4.1 der Zulassungsrichtlinien sind nur die Bewerbungen zu berücksichtigen, die bis zum 31.10. des Vorjahres eingegangen sind. Nach Nr. 4.4 haben Beschicker, deren Bewerbungen die nach Nr. 4.2 erforderlichen Unterlagen nicht enthalten, die fehlenden Angaben innerhalb von 10 Tagen nach Aufforderung nachzuholen. Werden die nach Nr. 4.1 oder 4.4 gesetzten Fristen nicht eingehalten, ist die Bewerbung nicht zu berücksichtigen (Nr. 4.5). In Nr. 4.2.8 hei3;t es: „Für Imbiss- und Ausschankbetriebe […] ist entweder eine gültige Reisegewerbekarte oder eine Gewerbeanmeldung erforderlich.“ Nachfolgende Nr. 4.2.9 lautet: „Eine Kopie der Reisegewerbekarte bzw. Gewerbeanmeldung muss der Bewerbung beigefügt werden.“ Die Beigeladene hatte ihrer Bewerbung für die Annakirmes 2017 keine Reisegewerbekarte beigelegt. Ausweislich der vorgelegten Bewerbungsunterlagen für die Annakirmes 2018 wurde die am 20.6.2017 ausgestellte Reisegewerbekarte der Beigeladenen erst Anfang März 2018 eingereicht. Auch eine Gewerbeanmeldung lag für die Bewerbungsphase 2017 nicht vor. Von der Möglichkeit, die Beigeladene zur Nachholung fehlender Angaben aufzufordern, hatte die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Es kann an dieser Stelle dahinstehen, ob es der langjährigen Verwaltungspraxis der Beklagten entsprach, auch Bewerbungen ohne Reisegewerbekarte zu berücksichtigen bzw. es ausreichen zu lassen, wenn die Reisegewerbekarte nach der Auswahlentscheidung nachgereicht wird. Eine derartige Verwaltungspraxis wäre nicht mehr von den bei der Ausschreibung der Veranstaltung veröffentlichten Zulassungsrichtlinien gedeckt und würde den Anspruch auf Chancengleichheit im Vergabeverfahren unterlaufen. Die Bewerber haben einen Anspruch darauf, dass die verlautbarten Zulassungsbedingungen eingehalten und einheitlich angewandt werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 18.11.2010 - C-226/09 -EU:C:2010:697, VergabeR 2011, 194 = juris, Rn. 59 f.; OVG NRW, Beschluss vom 20.7.2016 - 4 B 691/16 -, GewArch 2016, 472 = juris, Rn. 7 f., m. w. N.

Die Zulassungsrichtlinien bieten insoweit keinen Auslegungsspielraum. Nach Bewerbungsschluss unvollständige Bewerbungen sind nach Nr. 4.4 der Richtlinien nur zu berücksichtigen, wenn die fehlenden Angaben innerhalb von zehn Tagen nach Aufforderung nachgeholt werden. Nach dem Empfängerhorizont erhält die Beklagte auf dieser Grundlage nicht bereits durch eine unterlassene Aufforderung zur Nachreichung der fehlenden Unterlagen die Befugnis, bei Bewerbungsschluss unvollständige Bewerbungsunterlagen zu berücksichtigen. Andernfalls würde sie sich der durch die Zulassungsrichtlinien begründeten Selbstbindung entziehen und wäre eine einheitliche und chancengleiche Durchführung des Auswahlverfahrens nicht gewährleistet.

Die von der Mehrheit des Steuerausschusses gegebene Begründung der streitgegenständlichen Auswahlentscheidung stützt sich außerdem auf verschiedene Tatsachenbehauptungen, die anhand der vorgelegten Bewerbungsunterlagen nicht nachvollziehbar sind. So wird als ein wesentlicher Gesichtspunkt genannt, dass das Ausschankkarussell der Klägerin viel kleiner sei als dasjenige der Beigeladenen und bei starkem Betrieb weniger Gäste fassen könne. Es bleibt unklar, worauf diese Einschätzung beruht. In den Bewerbungsunterlagen finden sich dafür keine Anhaltspunkte. Das Gleiche gilt für die Feststellung, das Geschäft der Klägerin verwende keine LED-Beleuchtung. Der Bewerbung der Klägerin lässt sich dies nicht entnehmen. Die Klägerin hat zudem mit Schreiben vom 2.1.2017 mitgeteilt, überwiegend LED-Beleuchtung zu verwenden. Es bleibt unklar, auf welcher in den Akten nicht enthaltenen Grundlage die Ausschussmehrheit zu ihrer abweichenden Einschätzung gelangt ist. In dem Sitzungsprotokoll vom 22.6.2017 wird zwar eingangs ausgeführt, dass die Beurteilung der Bewerbungen nicht nur auf der Grundlage der eingereichten Prospekte, sondern auf der Grundlage von Internetrecherchen und Inaugenscheinnahmen der Geschäfte auf diversen Standplätzen erfolgt sei. Es verstößt auch nicht notwendig gegen den Gleichheitsgrundsatz, bei der Auswahlentscheidung auch nach Ablauf der Bewerbungsfrist eingetretene Veränderungen zu berücksichtigen, wenn die Zulassungsrichtlinien dem nicht entgegenstehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.7.2010 - 4 B 643/10 -, juris, Rn. 11 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 21.9.2018 - 2 B 244/18 -, NordÖR 2018, 564 = juris, Rn. 15 f.

Eine nach den Zulassungsrichtlinien nicht ausdrücklich ausgeschlossene Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen oder Erkenntnisse muss aber transparent erfolgen und jedem Mitbewerber eine faire Chance belassen, nach Maßgabe der mitgeteilten wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden.

Der allgemeine Hinweis im Ausschussprotokoll erlaubt es nicht nachzuvollziehen, auf welcher Grundlage die Bewertung im konkreten Fall beruht und ob sämtliche Bewerber bei der ergänzenden Sachverhaltsermittlung gleich behandelt worden sind. Der Hinweis darauf, dass das Ausschankkarussell der Beigeladenen erst im Mai 2017 renoviert worden sei und im Zuge der Renovierung über 3.500 Filament-LED's montiert worden seien, legt im Gegenteil nahe, dass bezogen auf das Geschäft der Beigeladenen deutlich intensiver ergänzend ermittelt worden ist als bezogen auf das Geschäft der Klägerin. Die Mitglieder des Steuerausschusses haben die Auswahlentscheidung hier mehrheitlich auf aktuelle Informationen zum Geschäft der Beigeladenen gestützt, aber keine vergleichbaren Feststellungen zum aktuellen Stand des Geschäfts der Klägerin getroffen, sondern im Gegenteil sogar die mit Schreiben vom 2.1.2017 eingereichten ergänzenden aktenkundigen Angaben der Klägerin ignoriert.

Schließlich werden zur Begründung der Auswahlentscheidung im Sitzungsprotokoll im Wesentlichen Merkmale der Geschäfte der Klägerin und der Beigeladenen aufgezählt, aber keine vergleichende Betrachtung der Attraktivität vorgenommen. Es wird unter anderem darauf abgestellt, dass das Ausschankkarussell der Beigeladenen eine neue Bierleitungsanlage mit vier Messingzapfsäulen besitze, ebenso eine barrierefreie Ruhezone, eine Unterstellmöglichkeit für Besucher und eine Außenterrasse. Es werden aber umgekehrt keine entsprechenden Feststellungen zur Zapfanlage und zur Gestaltung des Geschäfts der Klägerin getroffen. Die rechtlich gebotene Chancengleichheit ist nicht gewährleistet, wenn zur Begründung der Auswahlentscheidung zahlreiche (teilweise nicht einmal aktenkundige) Merkmale des Betriebs der Beigeladenen aufgezählt werden, ohne dabei zu berücksichtigen, ob diese auch in vergleichbarer Form beim Geschäft der Klägerin vorliegen. Die Aussage, am Geschäft der Beigeladenen werde ein schön gestalteter Biergarten installiert, stellt auch deshalb keine sachgerechte Erwägung dar, weil nach Nr. 4.3 der Zulassungsrichtlinien den Ausschankbetrieben erst während des Platzaufbaus gegebenenfalls Freiflächen als Biergarten hinzugefügt werden und nicht ersichtlich ist, aus welchem Grund dies beim Geschäft der Klägerin nicht ebenso möglich sein sollte.

Die bezeichneten Ermessensfehler sind nicht deshalb unbeachtlich, weil der zuständige Steuerausschuss von seiner Arbeitsweise her zu der rechtlich gebotenen transparenten und nachvollziehbaren Auswahl unter Einbeziehung des ganzen hier mit 946 Bewerbungen sehr umfangreichen Bewerberfeldes nur eingeschränkt in der Lage sein oder eine fehlende oder unzureichende Begründung durch eine besonders demokratisch legitimierte Ausschussabstimmung ersetzt werden könnte. Die aus § 3 Abs. 4 Satz 2, § 11 Nr. 1 Satz 2 der Zuständigkeitsordnung für die Ausschüsse des Rates der Stadt Düren folgende Durchbrechung der auch bei der Beklagten grundsätzlich geltenden Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Rat und seinen Ausschüssen einerseits, die regelmäßig auf Grundsatzentscheidungen beschränkt ist, und dem Bürgermeister andererseits, dem grundsätzlich Einzelfallentscheidungen und Vergabeentscheidungen als Geschäfte der laufenden Verwaltung übertragen sind (§ 41 Abs. 3 GO NRW, § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 und § 4 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung für die Ausschüsse des Rates der Stadt Düren), befreit die Beklagte nicht von der Einhaltung rechtsstaatlicher Grundsätze. Die verbindliche Subsumtion von Sachverhalten unter Rechtsbegriffe ist nach dem Gewaltenteilungsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG grundsätzlich nicht Sache des Gesetzgebers, sondern Sache der ausführenden und rechtsprechenden Gewalt. Hieran orientiert sich § 41 Abs. 3 GO NRW, wonach Geschäfte der laufenden Verwaltung im Namen des Rates als auf den Bürgermeister übertragen gelten, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält. Sofern der Rat einer Gemeinde sich oder – wie hier – einem Ausschuss nach Gemeinderecht zulässigerweise die Entscheidung über bestimmte Einzelfallentscheidungen vorbehält, unterliegt die Gemeinde gleichwohl denselben Erfordernissen an die Nachvollziehbarkeit und Transparenz ihrer Entscheidungen wie bei einer Entscheidung durch den Bürgermeister. Vor diesem Hintergrund sind die Ausschussmitglieder gehalten, ihre Entscheidungen nachvollziehbar und transparent anhand der Zulassungsrichtlinien zu begründen.

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2018 ‑ 4 B 1065/18 -, NWVBl. 2019, 83 = juris, Rn. 15 ff. m. w. N.

Sie sind dabei nicht verpflichtet, die Bewerbungen hinsichtlich aller denkbaren Vergleichskriterien bis ins letzte Detail zu vergleichen. Sie dürfen sich auf aus ihrer Sicht wesentliche Vergleichskriterien beschränken, wenn sie diese einheitlich heranziehen und alle Bewerbungen gleichermaßen hiernach beurteilen. Gehen sie allerdings auf zahlreiche Details ein, müssen sie diese auch bei Konkurrenzbewerbungen vergleichbar präzise in den Blick nehmen.

2. Die Beklagte war nicht verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Zulassung zur Annakirmes 2017 positiv zu bescheiden. Die Klägerin hatte keinen Anspruch darauf, zur Annakirmes 2017 zugelassen zu werden. Die Auswahlentscheidung hätte auf der Grundlage der Zulassungsrichtlinien und der diesbezüglichen Verwaltungspraxis auch rechtsfehlerfrei zu Lasten der Klägerin getroffen werden können.

Es kann dabei dahinstehen, ob die Beklagte nach den von ihr angewandten Maßstäben verpflichtet war, mindestens einen Ausschankbetrieb in Form eines Ausschankkarussells zur Annakirmes zuzulassen. Denn neben der Klägerin und der Beigeladenen hatte sich auch ein weiterer Bewerber mit einem Ausschankkarussell auf der Annakirmes beworben und dabei eine Kopie seiner Reisegewerbekarte vorgelegt („X.  Karussellbar“, in der Bewerberliste der Beklagten aufgeführt unter der Bewerbernummer 16/11/00378).

Mit Blick auf die eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit von Attraktivitätsbewertungen lässt sich nicht feststellen, dass das Geschäft der Klägerin im Vergleich dazu zwingend als attraktiver oder jedenfalls gleich attraktiv hätte bewertet werden müssen, so dass der Bewerbung der Klägerin nach Nr. 5.1.2 oder Nr. 5.1.3 der Zulassungsrichtlinien notwendig der Vorzug einzuräumen gewesen wäre. Beide Geschäfte wirken nach den Bewerbungsunterlagen für sich genommen ansprechend. Ein wesentlicher Unterschied besteht darin, dass sich bei dem Ausschank der Klägerin nur der Dachstuhl dreht, während „X.Karussellbar“ auf einem Drehboden montiert ist, mit dem der gesamte Ausschankbetrieb in Bewegung versetzt werden kann. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, das Konkurrenzgeschäft aus diesem Grund nachvollziehbar als deutlich attraktiver im Sinne von Nr. 5.1.2 der Zulassungsrichtlinien anzusehen. Entgegen der Annahme der Klägerin belegt der vorgenommene Zweiervergleich auch nicht, dass das Geschäft der Klägerin von der Beklagten bereits in die engere Auswahl genommen worden wäre. Auf die Bewerbung der Klägerin wurde bei der Auswahlentscheidung ausweislich des Sitzungsprotokolls des Steuerausschusses nur deshalb näher eingegangen, weil die Ausschussminderheit den Vorschlag unterbreitet hatte, anstelle des Geschäfts der Beigeladenen das bereits bekannte Geschäft der Klägerin zur Annakirmes zuzulassen.

Das Auswahlermessen der Beklagten war auch nicht deshalb auf Null reduziert, weil sie in den Vorjahren bei ähnlicher Sachlage möglicherweise keine besondere Attraktivität im Sinne von Nr. 5.1.2 der Zulassungsrichtlinien festgestellt und der Klägerin die Zulassung auf der Grundlage des Kriteriums „bekannt und bewährt“ nach Nr. 5.1.3 der Zulassungsrichtlinien erteilt hatte. Zum einen erlaubt Nr. 5.2 der Zulassungsrichtlinien ausdrücklich, mindestens einen Neubewerber auch gegenüber gleich attraktiven „bekannten und bewährten“ Betrieben zu bevorzugen. Bei einer vergleichsweise groben Betrachtung des Attraktivitätskriteriums ist diese Einschränkung des Kriteriums „bekannt und bewährt“ zur Wahrung der Chancengleichheit auch unerlässlich. Zum anderen ist es der Beklagten nicht verwehrt, ihre allgemeine Verwaltungspraxis bei der Anwendung der Zulassungsrichtlinien weiterzuentwickeln, solange dies nicht die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Entscheidungen beeinträchtigt. Dies ist bei einer bloß stärkeren Gewichtung des Attraktivitätskriteriums für die Zukunft nicht der Fall, weil sämtlichen Bewerbern aufgrund der Zulassungsrichtlinien bekannt war, dass die Attraktivität bei der Auswahl eine entscheidende Rolle spielt. Auch das allgemeine unionsrechtliche Transparenzgebot verlangt nicht, die relative Gewichtung der vorab bekannten Kriterien sowie die Präzisierung der Modalitäten, nach denen die vorliegenden Anträge zu bewerten sind, vorab zu bestimmen und zu veröffentlichen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 18.11.2010 - C-226/09 -, EU:C:2010:697, VergabeR 2011, 194 = juris, Rn. 43, 46.

Ebenfalls lässt sich nicht feststellen, dass die Beklagte zwingend verpflichtet gewesen wäre, das Geschäft der Klägerin zumindest als einen der elf attraktivsten Ausschankbetriebe einzustufen. Unter den 53 eingereichten Bewerbungen finden sich mehr als elf Geschäfte, die mit Blick auf die eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit von Attraktivitätsbewertungen und das in Hinblick auf die Platzbelegung und die Ausgewogenheit des Kirmesangebots bestehende Gestaltungsermessen nicht zwingend als weniger attraktiv anzusehen sind. Beispielhaft können hier aus der Sparte „Ausschank nach Schaustellerart" neben „X. Karussellbar“ die Bewerbernummern 16/11/0329, 16/11/0336, 16/11/0344, 16/11/0356, 16/11/0368, 16/11/0379, 16/11/0383, 16/11/0385, 16/11/0387, 16/11/0389 und 16/11/0403 genannt werden.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Antrag gestellt und sich keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat, § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.