Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 4. Juli 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

 

Gründe:

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Beklagten (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

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1. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

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Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 1 BvR 561/19 -, juris, Rn. 16, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2018 - 13 A 1547/16 -, juris, Rn. 7.

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Für die Darlegung ernstlicher Zweifel genügt jedoch das bloße Anzweifeln der Richtigkeit der Entscheidung ebenso wenig wie die bloße Wiederholung des Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren. Erforderlich ist vielmehr, dass der die Zulassung begehrende Verfahrensbeteiligte sich substantiiert inhaltlich mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und dabei aufzeigt, warum diese Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis unzutreffend ist. Soweit dabei tatsächliche Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Zweifel gezogen werden, reicht es nicht aus, bloß deren Richtigkeit in Frage zu stellen oder das schlichte Gegenteil zu behaupten, sondern muss der Rechtsmittelführer konkret aufzeigen, welcher Sachverhalt zutreffend sein soll und woraus er seine Sicht der Dinge konkret ableitet.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2024 - 5 A 2042/23 -, juris, Rn. 8 f., m. w. N.

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Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dem Kläger stehe gegen die angegriffene, durch die Oberbürgermeisterin in der Sitzung des Verwaltungsvorstands der Beklagten vom 30. November 2021 angeordnete 3G-Regel (Zutritt für Besucher und Mitarbeiter nur mit dem Nachweis, dass sie gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft, genesen oder getestet sind) in Verwaltungsgebäuden der Beklagten die Klage auf Feststellung, dass dieser Verwaltungsakt nicht wirksam (geworden) ist, als zulässige Klageart zur Verfügung. Denn dabei habe es sich um einen nicht wirksam bekanntgegebenen Nicht- bzw. Scheinverwaltungsakt gehandelt. Der Kläger sei jedenfalls am 10. Januar 2022, als er das Bezirksamt M. zur Beantragung eines polizeilichen Führungszeugnisses aufgesucht habe und ihm ohne 3G-Nachweis der Zutritt verwehrt worden sei, Adressat der Verfügung geworden und in rechtlich erheblicher Weise belastet gewesen. Die Klage sei auch sonst zulässig. Insbesondere stehe dieser die Subsidiarität der Feststellungsklage nicht entgegen. Das erforderliche Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahme sei gegeben, weil die Feststellung dazu dienen solle, Ansprüche, gerichtet auf den Ersatz der durch die vom Kläger als Reaktion auf den verweigerten Zutritt vorgenommene notarielle Beglaubigung seines schriftlichen Antrags auf Erteilung eines Führungszeugnisses entstandenen Kosten in Höhe von 38,50 Euro, geltend zu machen und ein solches Verfahren ernsthaft beabsichtigt sowie nicht offensichtlich aussichtslos sei. Die Klage sei auch begründet. Die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts seien gegeben gewesen. Der im Verwaltungsvorstand getroffene Beschluss stelle sich als Verfügung der Oberbürgermeisterin mit Regelungscharakter dar. Es spreche insbesondere nichts dafür, dass die Beklagte tatsächlich beabsichtigt habe, die Zugangsbeschränkungen erst über Einzelmaßnahmen der Pförtner oder Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes zu regeln. Die Entscheidung zur Einführung der 3G-Regelung sei jedoch nicht wirksam geworden, da sie nicht bekanntgegeben worden sei. Die einschlägigen Vorgaben für die öffentlichen Bekanntgabe einer hier vorliegenden Allgemeinverfügung seien nicht eingehalten worden. .

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Mit dem dagegen erhobenen Zulassungsvorbringen wird die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht durchgreifend in Frage gestellt.

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a. Das Vorbringen der Beklagten begründet keine Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dem Kläger stehe als Adressaten eines Nicht- oder Scheinverwaltungsakts die Feststellungsklage als zulässige Klageart zur Verfügung, da es die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Oberbürgermeisterin der Beklagten habe mit der in der Sitzung des Verwaltungsvorstands vom 30. November 2022 beschlossenen 3G-Regel für die Räumlichkeiten der Beklagten einen Verwaltungsakt erlassen, nicht erschüttert.

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aa. Dies gilt zunächst hinsichtlich der angegriffenen erstinstanzlichen Annahme, es handele sich um eine auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Regelung. Nicht schlüssig ist es bereits, wenn die Beklagte einerseits eine Regelungswirkung i. S. e. unmittelbaren Änderung und Gestaltung des Zutrittsrechts von Mitarbeitern und Besuchern zu städtischen Gebäuden in Abrede stellt, andererseits aber selbst von einer beschlossenen/eingeführten 3G-Regelung ausgeht. Auch sonst ergibt sich nicht, dass der Beschluss vom 30. November 2022 die Kompetenz zur Regelung der Zutrittsrechte allein den Mitarbeitern übertragen sollte.

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Das Verwaltungsgericht hat bei seiner an §§ 133, 157 BGB orientierten Auslegung nach dem objektivem Empfängerhorizont weiter fehlerfrei den protokollierten Beschluss selbst herangezogen, in dem von einer regelhaften Überwachung der Einhaltung und von Stichprobenkontrollen die Rede ist, und insoweit nachvollziehbar festgestellt, dass nur die Einhaltung einer geltenden Regelung überwacht werden könne. Der Einwand der Beklagten, die Niederschrift sei erst nachträglich auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts gefertigt worden, steht deren Heranziehung zur Auslegung nicht entgegen. Es liegen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Oberbürgermeisterin der Beklagten, die aus der Übersendungsaufforderung des Verwaltungsgerichts auf eine besondere Relevanz des Beschlusstextes schließen musste, bei der nachträglichen Abfassung des Sitzungsprotokolls etwas Unzutreffendes protokolliert haben könnte.

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Zu Recht ist das Verwaltungsgericht ferner davon ausgegangen, dass die anschließende Kommunikation mit den Mitarbeitern ebenfalls für die unmittelbare Änderung und Gestaltung des Zutrittsrechts und damit eine Regelung mit Außenwirkung spreche. Zwar mag es zutreffen, dass darin nicht von einer „Überwachung der Regelung“ die Rede ist. Worin der von der Beklagten angenommene Unterschied zu der dort beschriebenen „Umsetzung“ über „Kontrollen“ bestehen soll, ist aber nicht nachvollziehbar. Auch eine „Kontrolle“ setzt die Existenz eines zu kontrollierenden Regelwerks voraus. Damit lässt sich nicht vereinbaren, dass die Beklagte meint, für ein Tätigwerden ihrer zuständigen Mitarbeiter sei der Erlass eines Verwaltungsakts nicht erforderlich. Außerdem geht das Schreiben - wie auch der nachträglich protokollierte Beschlusstext selbst - mehrfach davon aus, dass „nach einem Beschluss des Verwaltungsvorstands ab sofort die 3G-Regelung für Besucher*innen gilt [Anm.: Hervorhebung durch den Senat].“ Die Ermächtigung zur Einführung dieser - so wörtlich - „Regelung“ ergebe sich aus § 28a Abs. 7 IfSG. Dass die adressierten, zur Kontrolle berufenen Mitarbeiter hinsichtlich der Zutrittsberechtigung selbstständig Regelungen treffen sollen, lässt sich dem nicht entnehmen. Vielmehr wird den Mitarbeitern im Einzelnen erläutert, welche Personen Nachweise erbringen müssen und welche Nachweise ausreichend sein sollen. Soweit es darin heißt, dass „Besucher*innen ohne 3G-Nachweis, außer in besonderen Notsituationen, der Zugang zu Verwaltungsgebäuden nicht gestattet werden [darf]“, beinhaltet dies allenfalls - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - die Ermächtigung, begünstigende Ausnahmen von der bereits bestehenden (belastenden) Grundregel zu machen. Eine weitergehende Entscheidungsbefugnis steht den Mitarbeitern nicht zu. Insoweit führt auch der Einwand der Beklagten nicht weiter, die vom Verwaltungsgericht angenommene Lückenhaftigkeit des Schutzes bei Einzelfallregelungen sei gerade gewollt gewesen. Das Verwaltungsgericht bezieht sich insoweit - anders als die Beklagte meint - nicht auf die Notfallausnahme, sondern auf den Umstand, dass ohne generelle Regelung - etwa dort, wo kein Pförtner vorhanden ist - Personen ohne Nachweis bis zu einer Einzelfallentscheidung durch einen Mitarbeiter ohne Weiteres Zutritt den Gebäuden hätten. Entgegen der Annahme der Beklagten spricht weiter die Beschreibung der Umsetzung der 3G-Regelung in dem Mitarbeiterschreiben für sich genommen nicht gegen einen bereits vorliegenden Verwaltungsakt. Dass Zuständigkeiten zugewiesen werden und der Kontrollmechanismus erläutert wird, drängt sich auch bei neu geltenden Zutrittsregelungen geradezu auf. Dass die Mitarbeitermitteilung als solche ein Internum der Verwaltung darstellt, steht deren Heranziehung zur Auslegung des Beschlusses zur Frage der Außen- und Regelungswirkung der durch die Oberbürgermeisterin verfügten 3G-Regelung nicht entgegen. Der Mitarbeitermitteilung selbst wird keine Außenwirkung zugeschrieben, sondern sie erlaubt Rückschlüsse auf den Verwaltungsaktscharakter der Anordnung der Oberbürgermeisterin, indem sie die Mitarbeiter als zur effektiven Umsetzung Berufene ihrer Anordnung adressiert.

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Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass eine unmittelbare Änderung und Gestaltung des Zutrittsrechts von Mitarbeitern und Besuchern zu städtischen Gebäuden bereits erfolgt sei, und nichts für das Erfordernis weiterer Ausführungsakte durch zuständige Mitarbeiter spreche,

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vgl. zur Abgrenzung etwa OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 - 15 A 3048/15 -, juris, Rn. 22,

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spricht ebenso die noch am 30. November 2021 veröffentliche Presseinformation. Auch hier ist die Rede davon, dass „ab sofort die 3G-Regelung für Alle [gilt] [Anm.: Hervorhebung durch den Senat].“ In den weiteren Ausführungen wird ebenfalls eine bereits beschlossene - und keine erst zukünftig zu erwartende - infektionsschutzrechtliche Maßnahme deutlich, wenn es heißt: „Die aktuelle Corona-Schutzverordnung gibt eine Anpassung der arbeitsschutzrechtlichen Vorgaben vor und bietet zudem die Möglichkeit, auch weitere Maßnahmen zum Infektionsschutz zu treffen. Zum Schutz von Besucherinnen und Mitarbeitenden hat sich die Verwaltungsspitze daher entschieden, 3G in allen Räumen umzusetzen [Anm.: Hervorhebungen durch den Senat].“

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Dem folgend ist auch die vom Verwaltungsgericht angenommene Außenwirkung bereits durch den Beschluss gegeben, da nach dem obigen Verständnis der Rechtskreis von außerhalb der Beklagten stehenden Rechtsträgern, namentlich die Verwaltungsgebäude aufsuchenden natürlichen Personen, gestaltet worden ist. Es hat sich nicht lediglich um ein Verwaltungsinternum gehandelt, da zu der neuen Regelung eine Presseinformation herausgegeben wurde, in der der Öffentlichkeit die neu geltende Regel mitgeteilt wurde.

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Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 2. November 2000 - 9 L 2432/99 -, juris, Rn. 3.

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Einer Außenwirkung kann die Beklagte schließlich nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass der Verwaltungsvorstand ein „reines Beratungsgremium“ sei, das für eine solche Entscheidung mit Wirkungen für äußere Verhältnisse von vornherein nicht zuständig sei. Das Verwaltungsgericht hat nämlich eine Verfügung der Oberbürgermeisterin als Leiterin der Verwaltung angenommen. Im Übrigen greift die Beklagte die Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht an, die Frage der Kompetenz betreffe (nur) die Rechtmäßigkeit der Regelung. Ohne Erfolg bleibt ebenso das Vorbringen, der vom Verwaltungsvorstand gefasste Beschluss habe gerade nicht auf eine unmittelbare Änderung und Gestaltung des Zutrittsrechts abgezielt. Es geht an der Annahme des Verwaltungsgerichts vorbei, wonach es für die Einordnung als Verwaltungsakt nicht auf die innere Motivation oder ein Erklärungsbewusstsein des Anordnenden ankommt, sondern der objektive Empfängerhorizont maßgeblich sei.

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bb. Erfolglos wendet sich die Beklagte des Weiteren gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, es habe sich um die Entscheidung einer Behörde gehandelt, da sich der Beschluss als eine Verfügung der Oberbürgermeisterin als Leiterin der Verwaltung darstelle. Unabhängig davon, wie die Unterschrift der Oberbürgermeisterin unter dem Protokoll zu werten ist - die Beklagte verweist darauf, die Unterzeichnung des Protokolls sei nur in der „Funktion als Moderatorin der Sitzung des Verwaltungsvorstands“ erfolgt -, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht, inwieweit dies relevant sein soll. Es lässt nicht erkennen, warum eine - nach obigen Ausführungen - außenwirksam regelnde Entscheidung, welche die Oberbürgermeisterin gemeinsam mit den ihr im Rahmen der Verwaltungsorganisation nachgeordneten Beigeordneten sowie weiteren Verwaltungsmitarbeitern trifft und welche sowohl der Öffentlichkeit als auch sämtlichen Mitarbeitern mitgeteilt wird, der Oberbürgermeisterin in Wahrnehmung ihrer Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und damit als Behörde im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW nicht zuzurechnen sein soll. Folglich ist entgegen der Annahme der Beklagten auch unbeachtlich, dass keine über den Beschluss des Verwaltungsvorstands hinausgehende Anordnung der Bürgermeisterin getroffen worden sein soll.

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b. Ohne Erfolg rügt die Beklagte die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Zulässigkeit der Feststellungsklage stehe § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO (Subsidiarität der Feststellungsklage) nicht entgegen.

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Das gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Kläger sei nicht vorranging auf eine Klage gegen einen Verwaltungsakt des Pförtners zu verweisen gewesen, gerichtete Vorbringen der Beklagten ist zum Teil bereits unschlüssig. Nach ihrer Auffassung sei ein Vorgehen gegen die Abweisung des Klägers am 10 Januar 2022 in Ausübung des Hausrechts durch den Pförtner das wesentlich sachnähere und wirksamere Verfahren, weil eine gerichtliche Feststellung, dass kein wirksam bekannt gegebener Verwaltungsakt vorliege, gemäß dem internen Schreiben der Beklagten vom 1. Dezember 2021 keinen Unterschied für das Handeln der Beklagten bzw. für die Ausübung des Hausrechts gemacht hätte. Wenn danach die der Oberbürgermeisterin zurechenbare Entscheidung des Verwaltungsvorstands für die daran anknüpfenden Maßnahmen irrelevant sein soll, ist nicht nachvollziehbar, wieso der Kläger zur von ihm begehrten Überprüfung dieser Entscheidung die Einzelmaßnahme angreifen sollte.

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Soweit die Beklagte außerdem meinen sollte, dass der Kläger die von ihm angestrebte Klärung der Rechtmäßigkeit der 3G-Regelung im Rahmen einer Klage gegen die Maßnahme des Pförtners als dem wesentlich sachnäheren und wirksameren Verfahren hätte erreichen können - während das Verwaltungsgericht diese Prüfung wegen der von ihm angenommenen fehlerhaften Bekanntgabe der Allgemeinverfügung nicht vorgenommen hat -, verkennt sie, dass der Kläger sich von Beginn an primär und zuletzt auch ausschließlich gegen die als Verwaltungsakt zu qualifizierende Entscheidung des Verwaltungsvorstands gewandt hat. Dass insoweit die Frage der Rechtmäßigkeit durch das Verwaltungsgericht nicht abschließend geklärt wurde, widerspricht dem Begehren des Klägers nicht. Die von ihm begehrte grundsätzliche Klärung des Zugangsrechts wird auch durch die getroffene Feststellung des Verwaltungsgerichts erreicht, zumal er sich den Hinweis des Verwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2022, wonach eine fehlerhafte Bekanntgabe anzunehmen sei, zu eigen gemacht hat, und auch bereits in seiner Klageschrift eine nicht ordnungsgemäße Bekanntgabe gerügt hatte.

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c. Das Zulassungsvorbringen begründet keine durchgreifenden Zweifel bezüglich der Annahme des Verwaltungsgerichts, an der (nachträglichen) Klärung, ob sich für den Kläger eine Pflicht zur Erbringung eines 3G-Nachweises ergab, besitze dieser ein berechtigtes Feststellungsinteresse in der Ausprägung eines Präjudizinteresses zur Vorbereitung eines nicht offensichtlich aussichtslosen Amtshaftungsprozesses.

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aa. Der Einwand der Beklagten, es sei angesichts des als Schaden geltend gemachten Kleinbetrags in Höhe von 38,50 Euro und des für die Durchführung eines Amtshaftungsprozesses in keinem Verhältnis stehenden Aufwands bereits zweifelhaft, ob ein solcher Amtshaftungsprozess ernsthaft beabsichtigt sei, geht bereits nicht über eine bloße Wiederholung des Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren hinaus, dringt für sich genommen aber auch nicht durch. Allein der Verweis auf eine geringen Schadens- oder Anspruchssumme stellt die Annahme eines ernsthaft beabsichtigten Amtshaftungsprozesses nicht in Frage.

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bb. Keinen Erfolg hat die Beklagte mit ihrem Einwand, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts, das ein ggf. nur anspruchsverringerndes Mitverschulden des Klägers angenommen hatte, sei ein Schadensersatzprozess schon deswegen aussichtslos, weil der Kläger den Schaden allein zu vertreten habe (§ 254 BGB). Er hätte das begehrte Führungszeugnis ohne zusätzliche Kosten in ihren Räumlichkeiten beantragen können und habe darüber hinaus auch die Möglichkeit besessen, das Führungszeugnis direkt beim Bundesamt für Justiz zu beantragen. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel zu begründen, weil die Beklagte insoweit lediglich wortgleich ihr Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren übernimmt und keine Fehlerhaftigkeit der dieses Vorbringen bereits berücksichtigenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts darlegt.

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cc. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Ausschlussgrund des § 839 Abs. 3 BGB stehe dem Amtshaftungsanspruch nicht offensichtlich entgegen, da nicht offenkundig sei, dass der Kläger den Eintritt des Schadens durch Einlegung eines gebotenen Rechtsmittels - hier eines gerichtlichen Eilrechtsschutzverfahrens - hätte verhindern können, setzt die Beklagte mit ihrem Zulassungsvorbringen ebenfalls nichts Durchgreifendes entgegen. Insoweit macht die Beklagte ausschließlich geltend, der Kläger habe es grob fahrlässig unterlassen, gerichtliche Eilrechtsschutz in Anspruch zu nehmen und bei einem erfolgreichen Eilverfahren hätte sie dem Kläger auch ohne 3G-Nachweis Zugang zu den städtischen Verwaltungsgebäuden gewährt. Dies allein lässt nicht den Schluss auf ein schuldhaftes Unterlassen zu. Worin die grobe Fahrlässigkeit des Klägers zu sehen sein soll, trägt die Beklagte nicht vor.

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dd. Erfolglos bleibt das Zulassungsvorbringen, soweit die Beklagte rügt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass der Schaden nicht durch das schuldhafte rechtswidrige Handeln des Amtsträgers verursacht worden sei. Auch bei ordnungsgemäßem Erlass bzw. Bekanntgabe eines Verwaltungsakts wären beim Kläger die geltend gemachten Kosten angefallen. Diesbezüglich trägt die Beklagte unter Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

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Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 -, juris, Rn. 47, m. w. N.,

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vor, es komme dabei nicht darauf an, ob der Kläger dann die Beurkundung eingeholt hätte. Da es vorliegend um eine Ermessensentscheidung gehe, werde der Schaden durch das rechtswidrige Handeln des Amtsträgers nicht verursacht, wenn - wie hier - nicht ausgeschlossen werden könne, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre.

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Dieses Vorbringen ist schon deswegen nicht geeignet, die Anwendung eines unzutreffenden Kausalitätsmaßstabs durch das Verwaltungsgericht aufzuzeigen, weil die angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - ebenso wie die darin herangezogene Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs -,

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vgl. BGH, Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - III ZR 37/81 -, juris, Rn. 2, und vom 30. Mai 1985 - III ZR 198/84 -, juris, Rn. 2 -,

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nur dann auf den von der Beklagten herangezogenen - abgeschwächten - Maßstab abstellt, wenn Fehler bei der Ermessensausübung in Rede stehen. Dies hat das Verwaltungsgericht jedoch nicht festgestellt, sondern eine fehlerhafte Bekanntgabe angenommen. Dass diese Maßstäbe auch in einer solchen Fallkonstellation gelten könnten, legt die Beklagte nicht dar.

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d. Die Beklagte zeigt des Weiteren keine ernstlichen Zweifel an der vom Verwaltungsgericht bejahten Zulässigkeit der Feststellungsklage auf, soweit sie in ihrem Zulassungsvorbringen das Rechtsschutzinteresse des Klägers in Frage stellt.

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Dass zwischen den Beteiligten unstreitig sei, dass kein wirksam bekannt gegebener Verwaltungsakt vorliege, lässt das Rechtsschutzinteresse des Klägers nicht entfallen. Denn die Beklagte stellt anders als der Kläger bereits in Abrede, dass ihre Oberbürgermeisterin überhaupt einen Verwaltungsakt über die 3G-Regelung erlassen hat. In der vom Verwaltungsgericht angenommenen Konstellation eines nicht wirksam bekannt gegebenen Verwaltungsakts, der trotzdem scheinbar rechtswirksam geworden ist, ist an dem schutzwürdigen Interesse an der begehrten Feststellung nicht zu zweifeln.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 127.84 -, juris, Rn. 16.

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e. Mit ihrem gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Feststellungsklage sei begründet, gerichteten Vorbringen dringt die Beklagte nicht durch. Sie zieht insoweit einzig den Erlass eines Verwaltungsakts in Zweifel, was jedoch nach den obigen Ausführungen erfolglos bleibt. Gegen die vom Verwaltungsgericht angenommene fehlerhafte öffentliche Bekanntgabe bringt die Beklagte nichts vor.

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2. Die Beklagte hat auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

38

Die Darlegung der Grundsatzbedeutung setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstgerichtlich noch nicht hinreichend geklärte und (auch) für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert wird; zudem muss angegeben werden, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind demnach die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, Klärungsfähigkeit und allgemeine Bedeutung.

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Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2024 - 13 A 183/21 -, juris, Rn. 47, und vom 4. November 2020 - 13 A 1528/16 -, juris, Rn. 77 f., m. w. N.

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Ungeachtet dessen, ob die Beklagten mit ihrer sinngemäß als grundsätzlich bedeutsam erachtete Frage,

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„welche formalen Anforderungen an Zutrittsregelungen für städtische Verwaltungsgebäude zu stellen sind“,

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eine hinreichend konkrete Rechtsfrage formuliert, ist diese nicht klärungsbedürftig. Dass die für den vorliegenden Fall entscheidungserheblichen rechtlichen Maßstäbe zu den formellen Voraussetzungen - insbesondere der Bekanntgabe - ungeklärt sein könnten, legt die Beklagte nicht dar. Vielmehr lässt sich insbesondere die Frage, wie Allgemeinverfügungen - auch solche, die wie hier Zutrittsregeln für städtische Verwaltungsgebäude betreffen - bekannt zu geben sind, eindeutig nach dem Gesetz und der Rechtsprechung beantworten. So darf ein Verwaltungsakt öffentlich bekanntgegeben werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (§ 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW). Eine Allgemeinverfügung darf auch dann öffentlich bekanntgegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist (§ 41 Abs. 3 VwVfG). Vorbehaltlich fachgesetzlicher Sonderregelungen - dass solche hier einschlägig sein könnten, zeigt die Beklagte nicht auf - bringt die Verwendung des Wortes „darf“ zum Ausdruck, dass die öffentliche Bekanntgabe u. a. von Allgemeinverfügungen - unabhängig davon, ob es sich um eine personen- (§ 35 Satz 2 Var. 1 VwVfG NRW) oder sachbezogene (§ 35 Satz 2 Var. 2 und 3 VwVfG NRW) Allgemeinverfügung handelt - im Ermessen der Behörde steht. Selbst wenn die Voraussetzungen der öffentlichen Bekanntgabe vorliegen, kann die Behörde somit grundsätzlich eine Individualbekanntgabe vornehmen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - 4 C 16.81 -, juris, Rn. 17; Bay. VGH, Beschluss vom 24. August 2020 - 13a CS 20.1304 -, juris, Rn. 9; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 41 Rn. 146.

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Eine Verpflichtung, Allgemeinverfügungen öffentlich bekannt zu machen, enthält § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW nicht.

45

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 1998 - 7 A 3814/96 -, juris, Rn. 20.

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Daher spricht im Grundsatz nichts dagegen - wie von der Beklagten der Sache nach praktiziert -, den Besuchern die Zugangsmodalitäten im Einzelfall mündlich durch Mitarbeiter oder über Aushänge bekanntzugeben, sofern Letztere die Kenntnisnahme von dem vollständigen Inhalt der Verfügung durch die Adressaten gewährleisten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 - 6 C 26.19 -, juris, Rn. 17, 19.

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Wählt die Behörde diese Art der individuellen Bekanntgabe, so nimmt sie allerdings in Kauf, dass ihre Zutrittsregelungen zunächst nur den tatsächlich individuell Unterrichteten gegenüber wirksam werden,

49

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - 4 C 16.81 -, juris, Rn. 17,

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und die Begründung des Verwaltungsakts und die Rechtsbehelfsbelehrung in geeigneter Weise beizufügen sind. Ist dem konkret Betroffenen gegenüber aber eine konkret-individuelle Bekanntgabe erfolgt oder hat er sonst sichere Kenntnis von der vollständigen Verfügung erlangt, so wirkt sich insoweit das Fehlen der öffentlichen Bekanntgabe nicht aus.

51

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Januar 2021 - 6 C 26.19 -, juris, Rn. 17, 19, sowie vom 28. Oktober 1982 - 5 C 46.81 -, juris, Rn. 23; OVG M.-V., Beschluss vom 3. Dezember 2013 - 2 L 360/02 -, juris, Rn. 23.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).