Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 8 K 620/07

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger ist ein Wasser- und Bodenverband, der am 3. Dezember 1992 durch den Zusammenschluss der Deichschau S und des Deichverbandes M entstanden war. Er wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen seine Auflösung infolge des von Amts wegen vorgenommenen Zusammenschlusses mehrerer Verbände zu dem beigeladenen Großverband.

Dem Zusammenschluss ging Folgendes voraus: Wegen anstehender Sanierungen der Hochwasserschutzanlagen am rechten Niederrhein wurde zur Vermeidung außergewöhnlich hoher Beitragsbelastungen für Mitglieder kleinerer Deichschauen mit langen Deichstrecken zum 1. Januar 1996 der Deichfinanzierungsverband C-F errichtet. Seine Aufgabe war die Finanzierung des Eigenanteils seiner Mitglieder für die Bau- und Sanierungsmaßnahmen an Hochwasserschutzanlagen. Dazu nahm der Deichfinanzierungsverband die erforderlichen Darlehen auf und erhob von seinen Mitgliedern Beiträge. Die dem Deichfinanzierungsverband angehörenden Deichschauen C, I-N, F und I1-F sowie der Kläger stellten die Beiträge wiederum als Aufwand für den Hochwasserschutz in die eigene Beitragsbedarfsberechnung ein und legten die Kosten so auf die Verbandsmitglieder um. Im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung eines Beitragsbescheides des Klägers für das Haushaltsjahr 2001 zu einem Beitrag für Hochwasserschutz, Schöpfwerk und Gewässerunterhaltung entschied das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 30. August 2006 6 C 2/06 –, dass der Kläger die ihm aus seiner Zugehörigkeit zum Deichfinanzierungsverband entstehenden finanziellen Belastungen seinen Mitgliedern nicht in Rechnung stellen dürfe. Der mit dem Deichfinanzierungsverband bezweckte interne Finanzausgleich zwischen den einzelnen Mitgliedsverbänden führe zur finanziellen Beteiligung an Hochwasserschutzmaßnahmen außerhalb der jeweiligen Verbandsgebiete und finde im Wasserverbandsgesetz keine rechtliche Grundlage.

Zur Sicherstellung der Erfüllung der Verbindlichkeiten des Deichfinanzierungsverbandes und somit der laufenden Baumaßnahmen hörte die Beklagte daraufhin die betroffenen Verbände mit Schreiben vom 29. September 2006 zur freiwilligen, alternativ von Amts wegen beabsichtigten Errichtung eines neuen Deichverbandes C-Landesgrenze für den Großpolder C-F an. Zu einer einheitlichen Meinungsbildung kam es innerhalb der Rückäußerungsfrist bis zum 31. Oktober 2006 nicht. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2006 informierte daraufhin die Beklagte darüber, dass sie die Gründung des neuen Großverbandes C-Landesgrenze mit Sitz in F zum 1. Januar 2007 veranlasst habe. Die Satzung des neuen Verbandes werde im Amtsblatt der Bezirksregierung E am 21. Dezember 2006 und im Amtsblatt der Bezirksregierung N1 am 22. Dezember 2006 veröffentlicht. Mit Widerspruchs-schreiben vom 15. Dezember 2006 wandte sich der Kläger gegen die Errichtung des beigeladenen Deichverbandes und machte geltend, dass das Bundesverwaltungsgericht die Ausgleichung der unterschiedlichen Jahresbeiträge in den einzelnen Deichschauen und Deichverbänden als Ziel der Gründung des Deichfinanzierungsverbandes gerade beanstandet habe. Ergänzend führte er mit anwaltlichem Schriftsatz vom 18. Dezember 2006 aus: Der Zusammenschluss sei formell und materiell rechtswidrig. Zu bemängeln sei eine Verletzung des Grundsatzes rechtlichen Gehörs sowie des Gebots der Unvoreingenommenheit. Verletzt sei auch der Bestimmtheitsgrundsatz, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt nicht eindeutig aufgezeigt werde. In materieller Hinsicht lägen die Tatbestandsvoraussetzungen für den Zusammenschluss der Deichschauen und Deichverbände und die damit einhergehende Zwangsauflösung des Klägers nicht vor. Es sei nicht ersichtlich, aus welchem Grund der Zusammenschluss erforderlich gewesen sei. Er erweise sich auch deshalb als unverhältnismäßig, weil mildere Mittel außer Betracht gelassen worden seien. Es sei absolut nicht ersichtlich, dass der Großverband seine Arbeit risikolos aufnehmen könne.

Am 19. Dezember 2006 beantragte der Kläger die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Das erkennende Gericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 11. Januar 2007 8 L 2422/06 – ab. Die hiergegen eingelegte Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 24. Mai 2007 – 20 B 155/07 – zurück.

Mit der am 15. Februar 2007 erhobenen Klage wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen im Verwaltungs- und gerichtlichen Eilverfahren. Er trägt im Wesentlichen weiter vor: Die Gründung eines neuen Deichverbandes von Amts wegen müsse zwingend im öffentlichen Interesse liegen. Das bedeute, dass die Aufgaben durch den neuen Verband besser wahrgenommen werden können müssten als durch den bisher zuständigen Deichverband. Angesichts zufriedenstellender Aufgabenwahrnehmung durch den Kläger sei seine Auflösung jedoch nicht erforderlich gewesen. Es habe zudem keinerlei Güterabwägung zwischen den Interessen der Beklagten an der Schaffung eines neuen Großverbandes und den Interessen des Klägers an seinem Fortbestehen stattgefunden. Die Gründung des Großverbandes stelle sich als nahtlose Fortsetzung des unzulässig gegründeten Deichfinanzierungsverbandes dar. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Belastung des Klägers mit Ausgaben jedweder Art für Maßnahmen außerhalb des Verbandsgebietes des Klägers für illegal erklärt. Jedenfalls auf den Kläger träfen die Grundbedingungen der §§ 59, 69 WVG nicht zu. Schließlich sei die Gründung des neuen Großverbandes und die damit einhergehende Auflösung der alten Deichverbände wegen Mängeln des Gründungsaktes nichtig. Zum einen seien durch die Neugründung des Beigeladenen nicht wie behauptet – alle in diesem Gebiet bisher tätigen Deichverbände im Interesse des größeren Ganzen aufgelöst worden. Denn der Deichverband I und der Wasserverband Oer Kanal seien nicht in die Neuordnung einbezogen worden. Dies verletze nicht nur den Gleichheitsgrundsatz, sondern führe auch dazu, dass zwischen dem Satzungstext des Beigeladenen, der die zusammengeschlossenen früheren Verbände benenne, und der mit der Satzung bekannt gemachten Übersichtskarte keine Deckungsgleichheit bestehe. Denn das Verbandsgebiet umfasse ausweislich der Übersichtskarte jedenfalls auch das Gebiet des Deichverbandes I sowie des Wasserverbandes Oer Kanal. Zum anderen werde trotz der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus August 2006 noch immer der Deichfinanzierungsverband C-F in der neuen Satzung genannt und legitimierend für die Gründung des neuen Deichverbandes herangezogen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass er auch nach dem 1. Januar 2007 fortbesteht.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte meint: Die Zulässigkeit der erhobenen Feststellungsklage sei bereits fraglich. Selbst wenn der Kläger ein Feststellungsinteresse gehabt habe, sei er jedenfalls mit Inkrafttreten der Satzung des Beigeladenen mit Wirkung zum 1. Januar 2007 aufgelöst worden und daher nicht mehr beteiligtenfähig. Im übrigen bezieht sie sich auf die im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes gemachten Ausführungen zum Vorliegen der formellen und materiellen Voraussetzungen für die Gründung des Beigeladenen. Sie weist insbesondere wiederholt darauf hin: Selbst wenn der Kläger in der Lage sein sollte, die noch anstehende Deichsanierung in seinem ehemaligen Verbandsgebiet durchzuführen, sei dieser Schutz wegen der besonderen topographischen Lage nicht ausreichend, wenn die anderen ehemaligen Deichschauen die Kosten nicht aufbringen könnten. Entgegen der Annahme des Klägers seien der Deichverband I und der Wasserverband Oer Kanal bei der Neugründung des Großverbandes nicht vergessen worden. Sie seien ursprünglich nicht einbezogen worden, da sie keine Aufgaben im Bereich des Deichbaus und der Deichunterhaltung wahrnähmen und deshalb nicht Mitglied im ehemaligen Deichfinanzierungsverband gewesen seien.

Der Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er schließt sich den Ausführungen der Beklagten an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie der Verfahren 8 L 2422/06 und 8 K 6347/01 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Sie ist als Feststellungsklage statthaft und konnte auch nach dem Zeitpunkt, zu dem die Rechtswirkungen des Verbandszusammenschlusses eintreten sollten, noch zulässig erhoben werden. Denn der Einwand, der Kläger habe mit dem Inkrafttreten der Satzung des Beigeladenen zum 1. Januar 2007 als aufgelöst gegolten, setzt die Rechtswirksamkeit des Zusammenschlusses voraus und ist gerade Streitgegenstand der vorliegenden grundsätzlich fristungebundenen – Feststellungsklage. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes muss es dem Kläger, der ein Recht darauf hat, vor nicht von den gesetzlichen Voraussetzungen gedeckten Eingriffen der Aufsichtsbehörde verschont zu bleiben, möglich sein, die Frage seines Fortbestehens unabhängig von dem aufsichtsbehördlich bestimmten Zeitpunkt des Zusammenschlusses gerichtlich klären zu lassen. Da für diesen Rechtsstreit das Fortbestehen des klagenden Verbandes fingiert wird, ist er durch den seinerzeit vertretungsberechtigten Deichgräfen auch im Klageverfahren ordnungsgemäß vertreten. Das Feststellungsinteresse des Klägers folgt daraus, dass die Beklagte sein Fortbestehen in Abrede stellt.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 9. März 1994 – 25 B 3417/93 –, NVwZ-RR 1995, 138 f. sowie Ausführungen im Erörterungstermin vom 4. November 1999 – 8 A 5682/95 –.

Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.

Der Kläger gilt gemäß § 60 Abs. 3 Wasserverbandsgesetz (WVG) seit dem 1. Januar 2007, an dem rechtswirksam sein Zusammenschluss mit anderen Deichschauen zu dem beigeladenen Großverband erfolgte, als aufgelöst.

Die in §§ 60 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WVG normierten formellen und materiellen Voraussetzungen für einen aufsichtsbehördlichen Zusammenschluss von Verbänden sind erfüllt.

Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 WVG können Verbände sich zu einem neuen Verband zusammenschließen, wenn der Umfang der Verbandsaufgaben den Bestand mehrerer Verbände nicht mehr rechtfertigt oder Verbandsaufgaben durch einen Verband nicht mehr zweckmäßig erfüllt werden können oder die Erfüllung der Aufgaben aus anderen Gründen nicht mehr gesichert ist. Die Aufsichtsbehörde kann den Zusammenschluss gemäß §§ 60 Abs. 2, 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WVG aus Gründen des öffentlichen Interesses fordern und ggf. selbst herbeiführen.

Die beteiligten Verbände sind der Forderung der Beklagten als zuständiger Aufsichtsbehörde nach einem Zusammenschluss innerhalb der bis zum 31. Oktober 2006 gesetzten Frist nicht nachgekommen.

Vgl. Beschluss der Kammer vom 11. Januar 2007 – 8 L 2422/06 –.

Vom Vorliegen auch der materiellen Voraussetzungen für einen Zusammenschluss von Amts wegen sind im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sowohl die Kammer,

vgl. Beschluss der Kammer vom 11. Januar 2007 – 8 L 2422/06 –,

als auch das den Beschluss der Kammer bestätigende Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ausgegangen. Dieses hat hierzu mit Beschluss vom 24. Mai 2007 –20 B 155/07 – ausgeführt:

"Die Antragsgegnerin reagiert mit dem streitigen Zusammenschluss zum neuen Deichverband auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2006 6 C 2.06 -, wonach die bisher unter Einschaltung des Deichfinanzierungsverbandes praktizierte Beitragsfinanzierung des Eigenanteils der Verbände für die Maßnahmen des Hochwasserschutzes rechtswidrig ist, und verfolgt das Ziel einer einzigen, leistungsfähigen Verwaltungsorganisation für den Hochwasserschutz im Polder C-F unter Bewahrung von Aspekten der gleichmäßigen und gerechten Beitragserhebung. Diese Zielsetzungen dürften sowohl im rechtlichen Ausgangspunkt als auch in tatsächlicher Hinsicht den Kriterien genügen, unter denen die Aufsichtsbehörde zum Zusammenschluss von Verbänden befugt ist, und lassen auch eine fehlerhafte Ausübung der Befugnis nicht erkennen.

Nach dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts steht fest, dass der Deichfinanzierungsverband die ihm zentral zugewiesene Funktion einer gemeinsamen Finanzierung der Hochwasserschutzmaßnahmen nicht erfüllen kann. Das Grundkonzept des Deichfinanzierungsverbandes besteht darin, den von seinen Mitgliedsverbänden einschließlich des Antragstellers nach Abzug der Landesmittel aufzubringenden Eigenanteil für die im gesamten Polder anstehenden Hochwasserschutzmaßnahmen einheitlich dadurch aufzubringen, dass dieser Kostenanteil einzelverbandsübergreifend und gleichmäßig auf die Mitglieder aller Verbände im Poldergebiet umgelegt wird. Damit soll erreicht werden, dass die unterschiedliche Größe und Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedsverbände des Deichfinanzierungsverbandes die Sanierung und Ertüchtigung der Hochwasserschutzeinrichtungen nicht gefährden. Dieses Konzept eines Finanzausgleichs zwischen den Mitgliedsverbänden des Deichfinanzierungs-verbandes steht, wie das Bundesverwaltungsgericht mit dem Urteil vom 30. August 2006 entschieden hat, nicht im Einklang mit § 2 WVG. Der Verstoß gegen § 2 WVG betrifft indessen lediglich die organisatorische Bewältigung des Problems der effektiven Sicherstellung und Finanzierung des Hochwasserschutzes durch Einschaltung des Deichfinanzierungsverbandes, also die Konstruktion eines Deichfinanzierungsverbandes neben den Mitgliedsverbänden und so methodische Fragestellungen. Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts unbeanstandet geblieben ist indessen der den Deichfinanzierungsverband inhaltlich tragende Grundgedanke, die nach Abzug der Landesmittel verbleibenden Kosten des Hochwasserschutzes im gesamten Polder durch ein Wirtschaften "aus einem Topf" aufzubringen. Namentlich ist dem Urteil vom 30. August 2006 nichts zu entnehmen, was den neuen Deichverband als fragwürdige "Fortsetzung des illegalen Finanzausgleichssystems" erscheinen lassen könnte; ein Finanzausgleich unter mehreren Verbänden soll sich als Folge des Zusammenschlusses erübrigen und die Sachdienlichkeit sowie die Zweckmäßigkeit einer auf den gesamten Polder bezogenen verbandlichen Aufgabenstellung und Aufgabenerfüllung wird vom Bundesverwaltungsgericht nicht in Frage gestellt. Der Grundansatz der einheitlichen Finanzierung des Hochwasserschutzes, den der Senat in seiner vom Bundesverwaltungsgericht teilweise aufgehobenen Entscheidung vom 7. Juni 2005 - 20 A 3419/03 u.a. - für die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung ausschlaggebend in den Blick genommen hatte, hat danach unverändert erhebliches sachliches Gewicht.

Der Zusammenschluss greift so Überlegungen auf, die schon zur Einschaltung des Deichfinanzierungsverbandes geführt haben und seinerzeit dessen Mitgliedsverbände bewegt hatte, eine gewisse Einbuße an Selbstverwaltung und Eigenständigkeit hinzunehmen. Schon vor der Gründung des Deichfinanzierungs-verbandes war als eine der Alternativen zu dieser organisatorischen Neugestaltung die Gründung eines neuen Deichverbandes für den gesamten Polder erwogen worden; hiervon war u. a. im Interesse einer weitgehenden Beibehaltung der örtlichen organisatorischen Verbandsstrukturen Abstand genommen worden. Die seinerzeitige Ausgangssituation für eine Anpassung der verbandlichen Gegebenheiten an die insgesamt zu erfüllenden Aufgaben hat sich, abgesehen vom Scheitern des mit dem Deichfinanzierungsverband organisatorisch eingeschlagenen Weges, weiter dadurch verschärft, dass die Maßnahmen zur Verbesserung des Hochwasserschutzes angelaufen sind, der Deichfinanzierungsverband hierzu erhebliche Kreditverbindlichkeiten eingegangen ist und die Beitragspflichtigen zu Beiträgen nach Maßgabe des nach der Satzung des Deichfinanzierungsverbandes vorgesehenen Finanzierungsmodus veranlagt worden sind. Dadurch werden die für eine die bisherigen Verbände übergreifende Aufgabenstellung sprechenden Gesichtspunkte nicht entkräftet, sondern im Gegenteil unterstrichen; ein Abbruch der schon in Gang gesetzten Prozesse steht im Raum. Nach wie vor geht es entscheidend um einen für den gesamten Polder tauglichen organisatorischen Rahmen für einen funktionsfähigen Hochwasserschutz und dessen Finanzierung. Teillösungen für einzelne Bereiche des Polders, auch für den Bereich des Antragstellers, verfehlen diese Ausgangssituation und die denkbaren Lösungsansätze grundlegend. Denn der Hochwasserschutz im und für den Polder ist letztlich so wirkungsvoll wie "sein schwächstes Glied" und Einzelmaßnahmen haben ihren Sinn nur in ihrer Einbindung in die Gesamtheit der Schutzmaßnahmen. Das verbandliche Grundprinzip der Solidargemeinschaft insoweit mit den verfügbaren organisatorischen Möglichkeiten, also auch mit einem Zusammenschluss von Verbänden, zur Geltung zu bringen, steht danach entgegen der Meinung des Antragstellers durchaus im Einklang mit den verbandsmäßig im Bereich der zusammengeschlossenen Verbände zu erledigenden Aufgaben und den örtlichen Gegebenheiten.

Nach dem Fehlschlagen des Deichfinanzierungsverbandes spricht unter dem Gesichtspunkt der Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung von vornherein mehr für den neuen "großen" Deichverband als für eine Rückkehr zu den vor der Einschaltung des Deichfinanzierungsverbandes bestehenden "kleinen" organisatorischen Strukturen, die mit dem Deichfinanzierungsverband gerade teilweise überwunden werden sollten, oder für sonstige Lösungen unterhalb der Schwelle des Zusammenschlusses. Der neue Deichverband ist als Rechts- und Funktionsnachfolger der zusammengeschlossenen Verbände dazu bestimmt, insbesondere den Hochwasserschutz effektiv zu gewährleisten, die wirtschaftlichen Auswirkungen der bisherigen Tätigkeit des Deichfinanzierungsverbandes in Übereinstimmung mit den für diesen Verband maßgebenden Erwägungen aufzufangen und etwaige neuerliche organisatorische Probleme eine Nebeneinanders mehrerer Verbände sowie sich hieraus möglicherweise abermals entwickelnde Schwierigkeiten der beitragsmäßigen Finanzierung der Verbandstätigkeit effektiv auszuschließen. Er ist für diese Zwecke auch geeignet, also zweckmäßig. Die ihm vom Antragsteller entgegen gehaltenen Probleme sind im Kern praktischer Art und mit herkömmlichen Verwaltungstechniken zu bewältigen; dass dem neuen Verband in der Bevölkerung jenseits der vom Antragsteller in den Vordergrund gestellten Beitragserhebung eine hinreichende Akzeptanz versagt bleibt, ist auch in Ansehung der vom Antragsteller angeführten Anfangs-schwierigkeiten nicht zu erwarten.

Dass die mit der Neuorganisation einhergehenden Fragestellungen mit angemessenem Aufwand vernünftig geklärt werden können, ist gerade auch für die Erhebung von Beiträgen durch den neuen Deichverband nicht ernsthaft zweifelhaft. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2006 betrifft die von den Mitgliedern der Mitgliedsverbände des Deichfinanzierungsverbandes entrichteten oder noch zu entrichtenden Beiträge. Dadurch wird die vom Antragsteller nachdrücklich hervorgehobene Frage von Rückerstattungen von in der Vergangenheit schon erbrachten Beitragszahlungen aufgeworfen. Das berührt aber, abgesehen davon, dass das Anliegen des Antragstellers, seinen Mitgliedern Rückerstattungen zugute kommen zu lassen, kein eigenes schutzwürdiges Interesse des Antragstellers an einem Absehen von dem Zusammenschluss erkennen lässt, lediglich die Beitragserhebung für die Zeit bis zum Zusammenschluss, nicht aber die zukünftigen Beitragsveranlagungen für die Zeit nach dem Wirksamwerden des neuen Deichverbandes, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines durch Rückerstattungen oder das Ausbleiben von für vergangene Veranlagungsjahre festgesetzten Beiträgen ausgelösten Beitragsbedarfs. Keineswegs handelt es sich bei einer zukünftigen Beitragserhebung unter Berücksichtigung auch der Verbindlichkeiten des Deichfinanzierungsverbandes um eine "Missachtung" der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts; verworfen worden ist, wie ausgeführt, eine bestimmte organisatorische Finanzierungsmethode, nicht aber ein mit anderen organisatorischen Mitteln zu erzielendes Finanzierungsergebnis. Eine Annahme, die wirtschaftlichen Folgen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2006 müssten sich auch im Rahmen einer anderen verbandsmäßigen Konstruktion dauerhaft zum Vorteil bestimmter Beitragspflichtiger auswirken, lässt sich auf das Urteil nicht stützen. Es ist auch nicht problematisch, dass sich die Entscheidung über einen Zusammenschluss an den tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten hat und dass hierzu vorliegend der Umstand gehört, dass der Deichfinanzierungsverband über Jahre hinweg zu Aufgaben im Interesse seiner Mitgliedsverbände beigetragen hat; den Verbindlichkeiten des Deichfinanzierungs-verbandes stehen mit den entsprechenden finanziellen Mitteln herbeigeführte Verbesserungen des Hochwasserschutzes gegenüber. Dies bei der Neuorganisation des Verbandswesens im Polder zu berücksichtigen und die Verbindlichkeiten des Deichfinanzierungsverbandes in den neuen Deichverband einzubringen, ist, wenn nicht sachlich zwingend, so doch sachlich ohne weiteres gerechtfertigt. Ebenso nicht durchgreifend fraglich ist es, dass die Belange derjenigen Beitragspflichtigen, die ihre Beiträge in der Vergangenheit in vollem Umfang, also auch hinsichtlich der auf den Deichfinanzierungsverband zurückgehenden Beitragsanteile, erbracht haben, bei der Gestaltung der zukünftigen Beitragserhebung durch den neuen Deichverband angemessen erwogen werden müssen. Entsprechendes gilt für die Bewältigung des Gesichtspunktes, ob und inwieweit sonstige frühere Leistungen für den Hochwasserschutz bei zukünftigen Beitragserhebungen Anrechnung finden können oder müssen. (...)

Die Meinung des Antragstellers, die Beurteilung des Zusammenschlusses bedürfe unter dem Blickwinkel der funktionalen Selbstverwaltung der Auseinandersetzung mit verfassungsrechtlichen Grundsatzfragen, entbehrt einer näheren Begründung. Für Wasserverbände ist verfassungsgerichtlich geklärt, dass die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers stehen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, BVerfGE 107, 59 (93).

Das erklärt sich daraus, dass der Staat sich dieser Verbände als organisationsrechtlich verselbständigter Einrichtungen zweckgerichtet und im eigenen, mithin staatlichen, Interesse bedient.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 (102 ff).

Auch Wasser- und Bodenverbände mit der vorliegend in Rede stehenden Aufgabe des Hochwasserschutzes finden in diesen Erwägungen ihre organisationsrechtliche Grundlage. Das gesetzgeberische Ermessen findet, was einen Zusammenschluss solcher Verbände anbelangt, seinen Ausdruck eben in den Regelungen von § 59, § 60 WVG. Die vom Antragsteller gezogene Parallele zur verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Selbstverwaltung ist demgegenüber wegen der unübersehbaren tiefgreifenden Unterschiede beider Regelungskomplexe im Ausgangspunkt nicht tragfähig. Das zeigt sich nicht zuletzt an der für Verbände ausdrücklich gesetzlich eingeräumten Möglichkeit des aufsichtsbehördlichen Zusammenschlusses aus Gründen der Zweckmäßigkeit und der gesicherten Aufgabenerfüllung. Die Einbindung der Verbände in die staatliche Organisation bringt es notwendigerweise mit sich, dass es in weit gezogenen Grenzen der Aufsichtsbehörde überantwortet ist, das staatliche Interesse am unveränderten Fortbestand von Verbänden oder an einer Neuorganisation zu bestimmen und zu gewichten. Hierzu gehört es, die verbandlichen Strukturen, wie hier, anhand objektiv nachvollziehbarer Gründe neu zu gestalten.

Einen aus der Selbstverwaltung der zusammen zu schließenden Verbände zu entwickelnden Vorrang einer freiwilligen Neuordnung der Verbandsstrukturen im Polder hat die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung nicht übergangen. Sie hat die Verbände im Herbst 2006 zur zukünftigen Verbandsstruktur angehört. Dabei konnte gerade in dem für die Antragsgegnerin und einen Teil der Verbände maßgeblichen Punkt einer gemeinsamen, für alle Beitragspflichtigen wirtschaftlich vertretbaren Finanzierung des Eigenanteils am Hochwasserschutz keine Einigkeit innerhalb der Verbände erreicht werde. Der Antragsteller hat sich nicht abschließend geäußert. Der Sache nach kritisiert er ausweislich seines Beschwerdevorbringens, mit dem er die finanzielle Rückabwicklung des Deichfinanzierungsverbandes mittels einer auf die einzelnen Verbände bezogenen "Spitzabrechnung" befürwortet, eine gemeinsame Finanzierung. Die unterschiedlichen Standpunkte der Verbände lassen erkennen, dass eine einvernehmliche Lösung unter Berücksichtigung der realistischerweise einzubeziehenden Eckpunkte allenfalls langfristig erreicht werden kann. Dabei liegt es auf der Hand, dass die Leistungsfähigkeit speziell des Antragstellers bei einer die Gesamtsituation im Polder als Gesamtrisiko begreifenden Betrachtungsweise nicht den Ausschlag geben kann, zumal der Antragsteller räumlich von "kleineren" Verbänden umgeben ist. Ebenso ist unübersehbar, dass der vom Antragsteller unter Hinweis auf seine Leistungsfähigkeit für sich reklamierte Anspruch jedenfalls auf zeitweilige Ausklammerung aus dem neuen Deichverband darauf hinausläuft, die "schwächeren" Verbände sich selbst oder der noch weitergehenden staatlichen Finanzierung zu überlassen. Beides ist unvereinbar mit der nach dem Vorstehenden nicht zu beanstandenden Zielsetzung einer einheitlichen Beitragsfinanzierung aller Hochwasserschutzmaßnahmen im Polder.

Die vom Antragsteller gesehenen Mängel der Anhörung zum Zusammenschluss vernachlässigen das von der Antragsgegnerin nachvollziehbar angeführte zeitliche Moment, angesichts der Auswirkungen der Entscheidung des Bundes-verwaltungsgerichts vom 30. August 2006 auf die Beitragserhebung auch für das Jahr 2007, der laufenden sowie noch anstehenden Hochwasserschutzmaßnahmen und des vom Deichfinanzierungsverband aufgenommenen erheblichen Kredit-volumens ohne vermeidbare Verzögerungen zu zukunftsweisenden Entscheidungen zu kommen. Es ist Aufgabe der ihrerseits demokratisch legitimierten Antrags-gegnerin, im Interesse aller Menschen im Polder verantwortungsbewusst für einen insgesamt tatsächlich wirksamen, also auch zeitlich greifenden Hochwasserschutz Sorge zu tragen und die hierfür sinnvollen organisatorischen Strukturen herbeizuführen. Die zeitliche Ausrichtung des neuen Deichverbandes auf den Beginn des Jahres 2007 ermöglicht eine zeitnahe Problemlösung und eine Umstellung entsprechend den Veranlagungszeiträumen für die von den Mitgliedern zu erhebenden bzw. erhobenen Beiträge. Hierdurch wird die Umsetzung der neu geschaffenen Strukturen vereinfacht. Zugleich wird das Risiko von sich mit zunehmendem Zeitabstand zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verfestigenden und ggf. zuspitzenden Schwierigkeiten bei der Fortführung der Hochwasserschutzmaßnahmen und der ordnungsgemäßen Bedienung der vom Deichfinanzierungsverband aufgenommenen Kredite begrenzt. Die Forderung des Antragstellers nach Rückabwicklung des Deichfinanzierungsverbandes ist ein nachdrücklicher Beleg für das Ausmaß dieses Risikos und die Gefahr, die mit einer Neuorganisation zu lösenden Aufgabenstellungen endgültig zu verfehlen; denn es ist nichts dafür dargetan oder sonst erkennbar, dass der Antragsteller selbst nach längerem Zuwarten bereit sein könnte, sich in das Konzept einer gemeinsamen Finanzierung des Hochwasserschutzes einzufügen.

Auch der Hinweis auf eine Neuausrichtung des Hochwasserschutzes im deutsch-niederländischen Grenzgebiet ergibt nichts anderes. Dass der Hochwasserschutz am Rhein sich nicht in Deichbaumaßnahmen erschöpft, sondern auch andere Vorkehrungen einschließt wie etwa die Schaffung von Retentionsraum, mindert die Erforderlichkeit einerseits von risikoangepasst ausgestatteten Deichen und deren Ertüchtigung in einem abgestimmten System sowie andererseits des Vorhandenseins leistungsfähiger Verwaltungsstrukturen auch unter zeitlichen Aspekten nicht."

Diesen Ausführungen, denen der Kläger im Klageverfahren nichts Rechtserhebliches mehr entgegen gesetzt hat, schließt sich die Kammer vollinhaltlich an.

Soweit der Kläger darüber hinaus beanstandet, das Verbandsgebiet des beigeladenen Großverbandes sei bei der Gründung nicht ordnungsgemäß festgelegt worden, kommt es hierauf im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich an. Denn zur Beantwortung der allein maßgeblichen – zu bejahenden – Frage, ob die Beklagte unter dem Gesichtspunkt der Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung den Zusammenschluss fordern und herbeiführen durfte, tragen Überlegungen zu möglichen Verbands-gebietserweiterungen nichts bei. Unstreitig sind nach Auffassung aller Beteiligten jedenfalls keine Flächen in das Verbandsgebiet einbezogen worden, die nicht potentiell durch ein Bemessungshochwasser gefährdet und somit deichgeschützt wären. Insoweit sind sich die Beteiligten einig, dass die Einbeziehung des zuvor unberücksichtigt gelassenen Stadtgebietes J in das Verbandsgebiet anlässlich der Gründung des Beigeladenen im Hinblick auf die topographischen Verhältnisse zu recht erfolgte. Bestehen mithin keinerlei Anhaltspunkte für eine willkürliche oder von sachfremden Erwägungen geleitete Festlegung des Verbandsgebietes, ist unter diesem Gesichtspunkt nicht an der Rechtswirksamkeit der Verbandssatzung zu zweifeln.

Auch die übrigen formellen Einwände des Klägers gegen die Satzung des Beigeladenen greifen nicht durch. So mussten einleitend nicht auch der Deichverband I und der Wasserverband Oer Kanal in den Satzungstext aufgenommen werden, weil so der Kläger – deren Gebiete ausweislich der Übersichtskarte in Anlage 1 zu § 3 der Satzung vom Verbandsgebiet umfasst sind. Dies wäre nur dann erforderlich gewesen, wenn die beiden Verbände ebenfalls hätten aufgelöst werden sollen. Das war jedoch seinerzeit nicht der Fall, wie die Beklagte mit der Begründung, dass die Verbände keine Aufgaben im Bereich des Deichbaus und der Deichunterhaltung wahrgenommen hätten, sondern als Schöpfwerksbetreiber für die Gewässerunterhaltung zuständig gewesen seien (und im Hinblick auf das Fortbestehen des Wasserverbandes Oer Kanal teilweise heute noch sind), ausgeführt hat. Insoweit lässt sich eine fehlende Deckungsgleichheit von Satzung und Übersichtskarte nicht feststellen. Dass sich Gebiete von Verbänden mit unterschiedlichen funktionellen Zuständigkeiten grundsätzlich überschneiden können, versteht sich von selbst.

Nach alledem ist der Zusammenschluss nach erfolgter öffentlicher Bekanntmachung gemäß §§ 60 Abs. 3, 67 WVG i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 NRW AGWVG durch Veröffentlichung in den Amtsblättern der Bezirksregierungen E und N1 zu dem in der Satzung des Beigeladenen bestimmten Zeitpunkt am 1. Januar 2007 wirksam geworden. Dass der nach § 13 Abs. 1 Satz 2 NRW AGWVG erforderliche Hinweis in der auflagenstärksten Tageszeitung in F erst am 6. Januar 2007 erfolgte, schadet insoweit nicht. Dem bloßen Hinweis kommt nach dem klaren Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 NRW AGWVG, wonach die öffentliche Bekanntmachung durch Bekanntmachung im amtlichen Veröffentlichungsblatt bewirkt wird, keine konstitutive Wirkung zu.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, der sich mit seinem Klageantrag einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

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