Entscheidungsgründe

Im Umfang der Klagerücknahme ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Die Klage im Übrigen ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat zum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.02.2002 - 3 C 33.01 -, juris Rn. 17) keinen Anspruch auf Ausnahmegenehmigungen nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO für die Ausrüstung der sieben von ihr betriebenen Krankentransportwagen mit Blaulicht und Einsatzhorn. Die Bescheide vom 26.08.2024 und vom 02.01.2025 sind, soweit sie dem entgegenstehen, rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

1.

Anspruchsgrundlage für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen sind §§ 70 Abs. 1 Nr. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO vom 26.04.2012 (BGBl. I S. 679), zuletzt geändert durch Verordnung vom 10.06.2024 (BGBl. I Nr. 191). Nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller u.a. von § 52 StVZO Ausnahmen genehmigen. Nach § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO dürfen nur die in den Nummern 1 bis 4 genannten Kraftfahrzeuge mit einer oder, wenn die horizontale und vertikale Sichtbarkeit (geometrische Sichtbarkeit) es für die Rundumwirkung erfordert, mehreren Warnleuchten für blaues Blinklicht ausgerüstet sein. Zu diesen Kraftfahrzeugen gehören nach Nummer 4 Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes, die für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind, falls sie als solche außen deutlich sichtbar gekennzeichnet sind. Kraftfahrzeuge, die auf Grund des § 52 Abs. 3 StVZO Warnleuchten für blaues Blinklicht führen, müssen nach § 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO mit mindestens einer Warneinrichtung mit einer Folge von Klängen verschiedener Grundfrequenz (Einsatzhorn) ausgerüstet sein.

2.

Die Beklagte ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Verkehr (ZustVO-Verkehr) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.08.2014 (Nds. GVBl. S. 249, 250), zuletzt geändert durch Verordnung vom 30.06.2025 (Nds. GVBl. Nr. 54) i.V.m. § 16 Abs. 2 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) vom 17.12.2010 (Nds. GVBl. S. 576), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29.01.2025 (Nds. GVBl. Nr. 3) zuständig für die Genehmigung von Ausnahmen nach § 70 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 StVZO.

Nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 ZustVO-Verkehr ist das Benehmen der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erforderlich ist, wenn die Genehmigung erteilt werden soll, ohne dass - wie hier - vom für Verkehr zuständigen Ministerium allgemein festgelegte Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen.

Dass die Beklagte die Klägerin vor ihrer Entscheidung nicht angehört hat, ist unbeachtlich, weil § 28 Abs. 1 VwVfG nach seinem Wortlaut nicht auf die hier vorliegende Konstellation anwendbar ist, in der ein begünstigender Verwaltungsakt versagt wird (zu Nachweisen auf die Rechtsprechung und Darstellung des Meinungsstands Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwVfG, Stand: 7. EL Mai 2025, § 28 Rn. 23 f.).

3.

Der beantragten Ausnahmegenehmigungen bedarf es deshalb, weil die Krankentransportfahrzeuge der Klägerin keine "Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes" i.S.d. § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO sind. Die Regelung geht schon nach ihrem Wortlaut, aber auch nach ihrem Sinn und Zweck, die Anzahl der mit Sondersignalen ausgestatten Kraftfahrzeugen auf das notwendige Minimum zu beschränken, vom institutionellen Begriff des Rettungsdienstes aus; sie erfasst mithin nur solche Kraftfahrzeuge, die von den nach dem Landesrecht zuständigen Trägern des öffentlichen Rettungsdienstes oder von den im Rahmen des öffentlichen Rettungsdienstes zur Notfallrettung oder zum Krankentransport konzessionierten privaten Leistungserbringern eingesetzt werden (BVerwG, Urt. v. 12.03.2015 - 3 C 28.13 -, juris Rn. 14; so auch im Ergebnis Nds. OVG, Urt. v. 26.11.1998 - 12 L 4158/97 -, juris Rn. 43 ff.; Koehl, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Auflage 2025, StVZO § 52, Rn. 6a m.w.N.).

a.

Der qualifizierte Krankentransport, für den die Klägerin die Genehmigung nach § 19 NRettDG hat, ist zwar neben den Aufgaben der Notfallrettung, des Notfalltransports und des Intensivtransports auch Aufgabe des öffentlichen Rettungsdienstes (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 NRettDG). Daraus folgt aber für Niedersachsen gerade nicht, dass der qualifizierte Krankentransport stets Rettungsdienst ist. Das Niedersächsische Rettungsdienstgesetz unterscheidet vielmehr ausdrücklich zwischen dem Rettungsdienst als öffentlicher Aufgabe und der Zulassung Dritter zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des Rettungsdienstes nach Maßgabe von §§ 19 ff. NRettDG. Das ergibt sich aus § 1 Abs. 1 NRettDG und aus § 5 Abs. 5 Satz 1 NRettDG. Private Unternehmen können zwar mit der Durchführung von Leistungen des Rettungsdienstes beauftragt werden (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NRettDG; sog. Eingliederungsmodell, vgl. zur vergleichbaren sächsischen Rechtslage BVerfG, Beschl. v. 08.06.2010 - 1 BvR 2011, 2959/07 -, NVwZ 2010, 1212 [BVerfG 08.06.2010 - 1 BvR 2011/07]), an einer solchen Beauftragung fehlt es der Klägerin aber. Dass der Beschäftigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angab, dass die Klägerin sich gerade um die Beauftragung bemühe, kann hier nicht berücksichtigt werden.

b.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus höherrangigem Recht.

aa.

Die Klägerin kann sich insbesondere nicht unmittelbar auf die Europäischen Norm (EN) 1789 vom 01.10.2020 berufen. Die EN 1789 legt einen einheitlichen Mindeststandard im Hinblick auf die Konstruktion, die Prüfmethoden, das Betriebsverhalten und die Ausrüstung von Krankenkraftwagen fest. Sie formuliert Anforderungen für drei Kategorien von Krankenkraftwagen, nämlich für die die Typen A1 und A2 (Krankentransportwagen), den Typ B (Notfallkrankenwagen) und den Typ C (Rettungswagen). Die Klägerin geht selbst davon aus, dass ihre Wagen zum Typ A2 gehören. Unbeschadet der Frage, ob die EN 1789 auch für Kraftwagen der Kategorie A2 die Ausstattung mit Blaulicht und Einsatzhorn vorsieht, handelt es sich nicht um eine Norm, die den Vorrang vor innerstaatlichem Recht beansprucht und namentlich die Auslegung von §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO auf Fahrzeuge "des Rettungsdienstes" dahingehend erforderlich macht, dass darunter alle Krankentransportwagen unabhängig von ihrer rechtlichen Zuordnung zum Rettungsdienst fallen.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist seit langem geklärt, dass das Unionsrecht Vorrang vor Gesetzgebungsakten der Mitgliedstaaten hat (vgl. EuGH, Urt. v. 15.07.1964 - Rs. 6/64, Costa/ENEL - Slg. 1964, 1259, 1270). Ebenso ist geklärt, dass nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Unionsorgane in ihrem Verhältnis zum internen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge haben, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird und ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit dem Unionsrecht unvereinbar wären (vgl. EuGH, Urt. v. 09.03.1978 - Rs. 106/77, Simmenthal -, Rn. 17 f.).

Die grundlegenden Entscheidungen des Gerichtshofs zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts beziehen sich auf solche Fälle, in denen einem nationalen Rechtsakt eine materielle Norm des primären oder sekundären Unionsrechts entgegensteht. Um eine solche Norm handelt es sich bei der EN 1789 indes nicht. Sie wird vom CEN, dem Comité Européen de Normalisation (Europäisches Komitee für Normung) erlassen, das dem Deutschen Institut für Normung (DIN) auf nationaler Ebene entspricht. Es handelt sich um ein Expertengremium und nicht um ein Organ der Europäischen Union, das zur Rechtssetzung berufen ist (Art. 288 AEUV).

bb.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Ziff. 5.3. des Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 678/2011 der Kommission vom 14. Juli 2011 zur Ersetzung des Anhangs II und zur Änderung der Anhänge IV, IX und XI der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 185 vom 15.07.2011, S. 30). Danach muss (für die Zwecke der Typgenehmigung) der Patientenraum eines Krankenwagens den technischen Anforderungen der Norm EN 1789:2007 genügen. Eine Bestimmung zur Ausstattung mit Signalanlagen enthält die Regelung nicht.

4.

Als Tatbestandsvoraussetzung verlangt § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO lediglich, dass die Regelung in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller ergeht. Hier hat die Klägerin in bestimmten Einzelfällen, nämlich hinsichtlich bestimmter Krankentransportwagen, die Ausnahmegenehmigungen beantragt.

5.

Die Klägerin hat weder infolge einer Ermessensreduzierung auf Null einen Anspruch auf die begehrten Ausnahmegenehmigungen noch ist der Beklagten ein Ermessensfehler unterlaufen, der der Klägerin einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung eröffnete (zu § 70 StVZO als Ermessensnorm BVerwG, Urt. v. 12.03.2015 - 3 C 28.13 -, juris Rn. 28; Koehl, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, StVZO § 70 Rn. 2-2a, m.w.N.). Die Ablehnungsentscheidungen vom 26.08.2024 und vom 02.01.2025 sind ermessensfehlerfrei ergangen. Nach § 40 VwVfG, § 114 Satz 1 VwGO ergeben sich im gerichtlichen Verfahren überprüfbare Grenzen des Ermessens einmal aus dem Zweck der Ermächtigung (dazu a.) und zum anderen aus den gesetzlichen Grenzen des Ermessens (dazu b).

a.

Der Zweck von § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO ist es, besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen, von denen die Ausnahme erteilt wird, nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, welcher dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal der Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (BVerwG, Urt. v. 21.02.2002 - 3 C 33.01 -, juris Rn. 20 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 18.01.2024 - 13 S 1014/22 -, juris Rn. 45; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 27.02.2025 - 4 LA 41/23 -, juris Rn. 7). Nur ausnahmsweise ist das Ermessen der Behörde auf Null reduziert. Das ist nach der Rechtsprechung dann der Fall, wenn die Ausnahmegenehmigung geboten ist, um nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können, insbesondere um Menschenleben zu retten oder schwere gesundheitliche Schäden abzuwenden (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.02.2002 - 3 C 33.01 -, juris Rn. 22; OVG Sachsen, Beschl. v. 31.01.2017 - 3 B 228/16 -, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 18.01.2024 - 13 S 1014/22 -, juris Rn. 47; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 27.02.2025 - 4 LA 41/23 -, juris Rn. 7).

Das generelle Verbot, vom dem die Ausnahme begehrt wird, ergibt sich hier aus §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO. Die Regelungen sind zwar in erster Linie als Befugnisnormen ausgestaltet, enthalten aber zugleich ein Verbot, andere Fahrzeuge als die dort aufgeführten mit einer Blaulicht-Einrichtung und Signalhorn zu versehen (BVerwG, Urt. v. 21.02.2002 - 3 C 33.01 -, juris Rn. 18). Dem liegt die Erkenntnis des Verordnungsgebers zugrunde, dass die Zahl der mit diesen Sondereinrichtungen ausgestatteten Fahrzeuge möglichst gering bleiben muss (ebd., Rn. 21; vgl. auch Koehl, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, StVZO § 52 Rn. 6b, m.w.N.). Dies ist zum einen notwendig, um die Wirkung von Blaulicht und Signalhorn nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass die Akzeptanz der entsprechenden Einsätze in der Bevölkerung durch eine Vielzahl von entsprechend ausgestatteten Fahrzeugen sinken könnte. Zum einen wird mit jeder Nutzung die Gefahr von Fehlgebrauch und Missbrauch und damit von Unfällen vergrößert (ebd., Rn. 21, m.w.N.). Der Verordnungsgeber hat entsprechend dieser Erkenntnis mit der 15. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23.06.1993 (BGBl. I S. 1024) mit der Einfügung des Zusatzes "des Rettungsdienstes" den Anwendungsbereich von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO erheblich eingeschränkt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.05.2015 - 3 C 28.13 -, juris Rn. 16). Der Regelfall ist also, dass Krankentransportwagen, die nicht unter §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO fallen, nicht mit einem Blaulicht und auch nicht mit einem Signalhorn ausgestattet sind.

Umstände, die dafür sprechen, dass im Fall der Klägerin ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, sind nicht hinreichend dargetan.

Ein solcher Ausnahmefall ergibt sich nicht daraus, dass dem Rettungsdienst in A-Stadt die Kapazitäten für eine bedarfsgerechte Versorgung fehlte und er deshalb auf die Krankentransportwagen der Klägerin zurückgreifen müsste. Sollte das tatsächlich der Fall sein, richtet sich das Niedersächsische Rettungsdienstgesetz an die zuständigen Rettungsdienstträger - u.a. an die Beklagte -, die derartige Kapazitäten aufrechterhalten müssen; sie haben einen sog. Sicherstellungsauftrag (s. § 2 Abs. 1 Satz 1 NRettDG). Um dies zu tun, kann die Beklagte auch Dritte beauftragen nach § 5 NRettDG. Das ist im Fall der Klägerin nach Auskunft ihres in der mündlichen Verhandlung anwesenden Mitarbeiters beabsichtigt, aber jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht geschehen.

Auch kann der Umstand, dass die Krankentransportwagen der Klägerin nach deren Vortrag noch nicht in schwere Unfälle im Zusammenhang mit dem Einsatz von Blaulicht und Signalhorn verwickelt waren, keine Sondersituation begründen. Das unfallfreie Fahren ist vielmehr der Regelfall und kein Anlass für die Annahme eines Ausnahmefalls.

Schließlich ergibt sich auch kein Einzelfall aus dem Umstand, dass Krankentransporte durch eine plötzliche Verschlechterung des Gesundheitszustands der transportierten Person während der Fahrt "umschlagen" in eine Rettungsfahrt i.S.d. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3 NRettDG. Auch diese seltene Situation - die bei der Klägerin nach Angaben des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung zwischen 2019 und 2024 dreimal vorkam, so dass die betreffenden Krankenwagen von Blaulicht und Einsatzhorn Gebrauch machetn - ist bereits im Regelfall mitgedacht und wird von §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO hingenommen.

bb.

Die streitgegenständlichen Entscheidungen berücksichtigen auch in rechtsfehlerfreier Weise die gesetzlichen Grenzen des Ermessens.

Eine solche Ermessensgrenze hinsichtlich der Ausstattung mit Sondersignalanlagen ergibt sich nicht aus dem Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz. Zwar müssen nach § 28 Satz 2 NRettDG Krankentransportwagen des qualifizierten Krankentransports i.S.d. § 19 NRettDG dem Stand der Technik entsprechen. Mit dem Stand der Technik verweist das Gesetz auf technische Regelungen, bei deren Einhaltung die Vermutung für die Gesetzmäßigkeit spricht. Es spricht einiges dafür, dass als technische Regelung auch die EN 1789 gemeint ist, zumal, wie ausgeführt, die Typgenehmigung von Krankentransportwagen nach Ziff. 5.3. des Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 678/2011 zumindest hinsichtlich des Patientenraums von der Einhaltung der entsprechenden Vorgaben der EN 1789 abhängt. Vom Verweis auf den Stand der Technik kann aber nicht die Regelung der EN 1789 umfasst sein, nach der Krankentransportwagen des Typs A2 auch mit Blaulicht und Einsatzhorn ausgestattet sein müssen. Ein derartiges Verständnis würde die grundgesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern ignorieren, nach der gemäß Art. 72 Abs. 1, 2, 74 Abs. Abs. 1 Nr. 22 GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für den Straßenverkehr und das Kraftfahrwesen zusteht. Von dieser Gesetzgebungskompetenz hat der Bundesgesetzgeber für den Bereich der Straßenverkehrszulassung mit der Ermächtigungsnorm des § 6 StVG Gebrauch gemacht, auf deren Grundlage die StVZO erlassen worden ist. M Übrigen trug der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor, dass die Regelung in der EN 1789 zu Sondersignalanlagen einen Vorbehalt nationaler Regelungen enthalte. Auch dies spricht dafür, dass in Ansehung von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO Vorgaben zu Sondersignalen in der EN 1789 nicht zum "Stand der Technik" i.S.d. § 28 Satz 2 NRettDG zählen.

Die Beklagte ist auch nicht, wie die Klägerin meint, wegen eines schützenswerten Vertrauens, das hier als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzip Geltung beanspruchen könnte, daran gehindert, von früheren Ausnahmegewährungen abzuweichen und diese nunmehr zu verweigern. Eine durch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften - hier den Blaulichterlass aus 2010 - festgelegte Verwaltungspraxis kann ohne Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen geändert werden. Ein solcher sachlicher Grund ist das Geltungsende des Blaulichterlasses im Jahr 2015, das die Rückkehr zur restriktiven Anwendung von § 70 Abs. 1 StVZO eröffnet hat.

Auch ist das Ermessen der Beklagten nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG auf Null reduziert, weil die Beklagte anderen Unternehmen des qualifizierten Krankentransports nach § 19 NRettDG Ausnahmen für Sondersignalanlagen erteilt hätte (zu dieser Konstellation VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 18.01.2024 - 13 S 1014/22 -, juris Rn. 50 f. m.w.N.). Dies ist nach Auskunft des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung nicht der Fall. Dass die Beklagte einem Unternehmen, das Blutkonserven transportiert, die Ausnahmegenehmigung erteilt hat, ist hier unerheblich, weil die Tätigkeit der Klägerin mit der dieses Unternehmens nicht vergleichbar ist.

Soweit die Versagung der Ausnahmegenehmigungen in das Recht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG als Berufsausübungsregelung eingreift, ist sie durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls (zu diesem Maßstab BVerfG, Urt. v. 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377, 401 ff. "Apotheken-Urteil") gerechtfertigt. Diese sind keine anderen als die Gründe, die auch die Beschränkung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO anleiten, nämlich die im öffentlichen Interesse liegende möglichst enge Begrenzung des Kreises der Blaulichtberechtigten (vgl. zur Vereinbarkeit von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVO mit Art. 12 Abs. 1 GGBVerwG, Urt. v. 12.03.2015 - 3 C 28.13 -, juris Rn. 21 ff.) .

Nach alledem war die Klage abzuweisen.

Die Kostenfolge ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO.