Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 3 K 8232/18

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Genehmigung einer Schiedsstellenentscheidung, die der Beigeladenen für das Jahr 2017 einen Anspruch gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Bundespflegesatzverordnung in der Fassung vom 19.12.2016 (BPflV) in Höhe der entstehenden Kosten für zusätzlich zu besetzende Stellen zur Erreichung der Vorgaben der Psychiatrie-Personalverordnung (Psych-PV) zuspricht.

Die Kläger sind gesetzliche Krankenkassen und deren Zusammenschlüsse. Der Beigeladene, eine Stiftung des öffentlichen Rechts, ist Träger eines Krankenhauses für die Behandlung von psychischen Erkrankungen.

Im Rahmen der Budgetverhandlungen für den Entgeltzeitraum 2017 konnten sich die Beteiligten zunächst weder über die Gesamthöhe noch über die Höhe einzelner Entgelte einigen.

Daraufhin rief der Beigeladene die Schiedsstelle nach § 18a Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) für das Land Baden-Württemberg an. Im Schiedsverfahren einigten sich die Beteiligten mit Ausnahme der Frage, ob der Beigeladene einen Anspruch nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV hat. Die Krankenkassen verneinten einen solchen Anspruch, da sie die nach der Psych-PV fehlenden Stellen bereits im Rahmen des Budgets für den Entgeltzeitraum 2016 finanziert hätten, die hierfür angesetzten Mittel indes von dem Beigeladenen entgegen der getroffenen Finanzierungsvereinbarung zweckwidrig für andere Aufgaben eingesetzt worden seien. Der Beigeladene bestritt eine zweckwidrige Verwendung von Mitteln und vertrat die Auffassung, dass es für einen Nachfinanzierungsanspruch allein darauf ankomme, ob die Stellenvorgaben – wie hier – im Jahr 2016 tatsächlich unterschritten worden seien.

Mit Beschluss vom 01.02.2018 (Az. 06/17) entschied die Schiedsstelle, dass der Beigeladene einen Anspruch gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV im Umfang von 16,5 Vollkräften (VK) hat (I.) und setzte die Anlagen 1 und 2 (II.) und das Erlösbudget auf 38.503.610,00 Euro (III.) fest. Zur Begründung ihrer Entscheidung führte sie an, dass nach dem Wortlaut der Vorschrift allein die tatsächliche Stellensituation maßgeblich sei; danach habe der Beigeladene nachgewiesen, dass er im Jahr 2016 16,5 VK mit einer Psych-PV-Qualifikation weniger beschäftigt habe, als die Vorgaben der Psych-PV verlangten. Mit der pauschalen Regelung des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV habe der Verordnungsgeber endlich die Einhaltung der Vorgaben der Psych-PV erreichen wollen, unabhängig davon, ob Krankenhäuser schon in der Vergangenheit Mittel für die Finanzierung der nach der Psych-PV vorgegebenen Stellen erhalten hätten. Danach sei es unerheblich, ob von den Beteiligten in der Budgetvereinbarung 2016 eine zweckentsprechende Verwendung von Mitteln geregelt worden sei. Ungeachtet dessen könne weder dem Text der Budgetvereinbarung 2016 noch den von den Krankenkassen vorgelegten handschriftlichen Notizen vom 17.10.2016 zweifelsfrei die übereinstimmende Vereinbarung eines Verwendungszwecks entnommen werden. Die Festsetzung der Vereinbarten Stellenbesetzung in den Anlagen 1 und 2 sei erforderlich, um die behördliche Genehmigung gemäß § 14 Abs. 1 BPflV erhalten zu können und um eine ausreichende Basis für die Bemessung des Budgets für das Jahr 2018 zu haben; hierbei finde der von dem Beigeladenen vorgelegte Stufenplan für die Besetzung der zusätzlichen Stellen Berücksichtigung.

Die Krankenkassen beantragten bei dem Regierungspräsidium Karlsruhe am 20.04.2018, dem Schiedsspruch die Genehmigung zu versagen; der Beigeladene beantragte am 09.05.2018, den Schiedsspruch zu genehmigen. Hierbei wiederholten die Beteiligten im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Schiedsstellenverfahren.

Mit Bescheid vom 23.06.2018, zugestellt dem Kläger zu 1 am 06.08.2018, der Klägerin zu 2 am 30.07.2018 und der Klägerin zu 3 am 01.08.2018, genehmigte das Regierungspräsidium Karlsruhe für das XXX auf der Grundlage des Schiedsspruches vom 01.02.2018 nach § 14 BPflV für das Kalenderjahr 2017 u.a. ein Erlösbudget in Höhe von 38.503.610,00 Euro. Zur Begründung machte sich die Behörde die Rechtsauffassung der Schiedsstelle zum Verständnis des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV zu eigen. Nach dem Wortlaut der Vorschrift sei allein auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen. Auf eine zweckentsprechende Verwendung von Entgelten für vergangene Zeiträume komme es danach nicht an. Im Übrigen setze die Zweckbindung von Mitteln eine entsprechende gesetzliche Regelung voraus, an der es hier fehle. Danach könne offenbleiben, ob die Beteiligten für den Entgeltzeitraum 2016 eine Finanzierungsvereinbarung getroffen haben; dies erscheine allerdings zweifelhaft, da deren Abschluss nicht nachgewiesen sei.

Hiergegen richten sich die von den Klägern zu 1 und 2 am 24.08.2018 (3 K 8232/18) und von der Klägerin zu 3 am 27.08.2018 (3 K 8340/18) erhobenen Klagen, welche die Kammer mit Beschluss vom 04.03.2019 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen 3 K 8232/18 fortgeführt hat. Zur Begründung führen die Kläger an: Der Genehmigungsbescheid sei rechtswidrig, da er zu Unrecht einen Anspruch des Beigeladenen gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV bejahe und die Anlagen 1 und 2 festsetze.

Der Beigeladene habe Finanzmittel, die er im Jahr 2016 für die Stellenbesetzung gemäß der Psych-PV erhielt, entgegen der Vereinbarung vom 17.10.2016 zweckwidrig für andere Maßnahmen der Personalbewirtschaftung eingesetzt. Da die Kläger den für 2016 vereinbarten Stellenumfang bereits mit dem Budget 2016 finanziert hätten, müsse der Beigeladene sich so behandeln lassen, als hätte er das Personal bereits eingestellt.

Der Wortlaut, die systematische Stellung und die Entstehungsgeschichte sprächen gegen die von dem Beklagten vertretene Auslegung des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV, welche dem Missbrauch Tür und Tor öffne. Überdies verletze diese das Wirtschaftlichkeitsgebot, das u.a. in § 2 Abs. 2 BPflV Ausdruck finde, sowie das Verbot der Doppelfinanzierung. Schließlich stehe einem Anspruch des Beigeladenen entgegen, dass die Kläger in entsprechender Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BPflV a.F. einen Rückforderungsanspruch für die im Jahr 2016 zweckwidrig verwendeten Mittel hätten.

Die Gesetzesbegründung zu § 18 Abs. 3 BPflV bestätige die Verbindlichkeit der Vorgaben der Psych-PV und die Zweckbindung von Personalmitteln. Überdies lasse sich aus der Systematik der Vorschrift im Zusammenhang mit den Vorgaben der Psych-PV unter Berücksichtigung der Entwicklungsgeschichte der allgemeine Grundsatz herleiten, wonach Mittel für die Finanzierung von Personal zur Erfüllung der Vorgaben der Psych-PV zweckentsprechend zu verwenden seien. So seien nicht zweckentsprechend verwendete Mittel nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV zurückzuzahlen. Die Psych-PV regele die Personalbemessung mit dem Ziel, eine ordnungsgemäße Versorgung der Versicherten sicherzustellen. Eine solche setze indes voraus, dass die vorgegebenen Personalstellen auch tatsächlich vorhanden seien; hieraus lasse sich das Erfordernis einer zweckentsprechenden Verwendung der Mittel ableiten. Bereits vor Inkrafttreten der hier maßgeblichen Fassung des § 18 Abs. 3 BPflV sei die Zweckbindung von Personalmitteln – etwa in § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BPflV i.d.F. vom 22.12.2010 (a.F.), § 10 Abs. 4 Psych-PV i.d.F. vom 19.12.2016 (a.F.) und § 6 Abs. 4 BPflV i.d.F. vom 22.12.2010 (a.F.) – gesetzlich verankert gewesen.

Die Schiedsstelle sei nicht befugt, in Ziffer II. die Anlagen 1 und 2 nach der Vereinbarung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BPflV zur Ausgestaltung des Nachweises nach § 18 Abs. 2 Satz 2 und 3 BPflV – Psychiatrie-Personalnachweis-Vereinbarung vom 26.06.2017 (PPNV) – festzusetzen. Sie habe insoweit ihre Kompetenz überschritten. Es erscheine bereits zweifelhaft, ob die Schiedsstelle überhaupt berechtigt sei, die Anlage 1 PPNV festzusetzen. Jedenfalls habe sie diese Festsetzung in unzulässiger Weise dazu genutzt, um eine mehrjährige Wirkung der Schiedsstellenentscheidung zu erzielen.

Die Kläger beantragen,

den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 23.06.2018 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt er auf den angefochtenen Bescheid Bezug und ergänzt: Der Wortlaut des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV stelle allein auf die „tatsächliche“ Stellenbesetzung ab. Weitere Einschränkungen sehe die Bestimmung nicht vor. Unstreitig entstünden für die Schaffung der tatsächlich nicht vorhandenen Stellen auch Kosten. Das von den Klägern vertretene Ergebnis widerspreche dem Regelungszweck der Verordnung. Es fehle an einer gesetzlichen Regelung, die vorsehe, dass bei einer zweckwidrigen Verwendung von Mitteln die Vorschrift des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV nicht greifen solle. Die von den Klägern angeführten speziellen Normen belegten anschaulich, dass es gerade keinen allgemeinen Grundsatz gebe, wonach Mittel zweckentsprechend zu verwenden seien. Eine Zweckvereinbarung für das Jahr 2016 lasse sich weiter nicht feststellen.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Er bestreitet die Vereinbarung einer Zweckbindung der Finanzmittel für Psych-PV-Personal für das Jahr 2016; folgerichtig habe er auch keine Mittel zweckwidrig verwendet.

Im Übrigen teilt der Beigeladene die Ansicht der Schiedsstelle. Die Anspruchsgrundlage des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV stelle allein auf eine tatsächliche Unterschreitung der Stellenvorgaben der Psych-PV ab; sie regele weder weitere Voraussetzungen noch eine Sanktion für den Fall einer zweckwidrigen Verwendung eines für das Jahr 2016 vereinbarten Budgets. Das Krankenhausentgeltrecht sehe eine allgemeine Zweckbindung von vereinbarten Budgetanteilen nicht vor. Die einzige Ausnahme für die psychiatrischen Budgets regele § 18 Abs. 2 BPflV, wonach Krankenhäuser, die eine – hier nicht vorliegende – Vereinbarung nach § 6 Abs. 4 BPflV a.F. abschlossen, nicht zweckentsprechend verwendete Mittel zurückzuzahlen hatten. Aus dieser besonderen Ausnahme könne indes gerade nicht auf einen allgemeinen Grundsatz geschlossen werden. Mit § 18 Abs. 2 BPflV habe der Gesetzgeber überdies zu erkennen gegeben, dass er eine zweckwidrige Verwendung von Mitteln erst ab dem Budgetzeitraum 2020 sanktionieren wolle. § 18 Abs. 3 Satz 3 BPflV gestatte für die Jahre 2017 und 2018 die Verwendung von Mitteln auch für Personal, das nicht unter die Psych-PV falle; erst ab dem Jahr 2019 verlange der Gesetzgeber den zweckgebundenen Einsatz zur Finanzierung des Personals zur Erreichung der Vorgaben der Psych-PV. Soweit die Kläger die Zweckbindung von Finanzierungsmitteln aus der Psych-PV abzuleiten suchten, verkannten sie deren Zweck. Es handele sich bei der Verordnung, wie sich bereits aus der Regelung ihres Anwendungsbereiches in § 1 PsychV ergebe, ausschließlich um ein Instrument zur Bemessung des erforderlichen Personalbedarfs in psychiatrischen Einrichtungen. Da ein Anspruch nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV bestehe, sei schließlich auch das Wirtschaftlichkeitsgebot nicht verletzt. Eine Doppelfinanzierung scheide bereits deshalb aus, weil das Budget 2016 keiner Zweckbindung unterlegen habe.

Auch die Festsetzung der Anlagen 1 und 2 stelle sich als rechtmäßig dar. Die Schiedsstelle sei hierzu befugt gewesen, da es sich hierbei um einen zulässigen Bestandteil der Budgetvereinbarung handele.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakten 3 K 8232/18 und 3 K 8340/18 sowie den Verwaltungsvorgang des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage, über die die Kammer mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -), hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Die Klage ist zulässig.

1.1 Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 18 Abs. 5 Satz 2 KHG gegeben.

1.2 Gegen die behördliche Genehmigung der Festsetzung einer Schiedsstelle nach § 18 Abs. 5 Satz 1 1. Hs. KHG und § 14 Abs. 1 Satz 2 BPflV ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 - BVerwG 3 C 16.12 – juris, Rn. 15; s.a. Quaas, in: Quaas/Zuck/Clemens, Medizin-recht, 4. Auflage 2018, § 26, Rn. 484).

1.3 Die Kläger sind nach § 42 Abs. 1 VwGO klagebefugt; denn sie können als Adressaten der angefochtenen Genehmigung des Schiedsspruches – sowohl als Sozialleistungsträger als auch als Arbeitsgemeinschaft von Sozialleistungsträgern (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 KHG) – geltend machen, in ihren Rechten als Vertragsparteien der Pflegesatzvereinbarung verletzt zu sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.1999 – BVerwG 3 C 33.98 – juris, Rn. 15).

2. Die Klage ist indes unbegründet. Der Genehmigungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 23.06.2018 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Genehmigungsbescheid sind § 18 Abs. 5 Satz 1 1. Hs. KHG und § 14 Abs. 1 Satz 2 BPflV jeweils in der für den Budgetzeitraum 2017 maßgeblichen Fassung. Danach hat die zuständige Landesbehörde auf Antrag einer der Vertragsparteien (vgl. § 18 Abs. 2 KHG) eine Festsetzung der Schiedsstelle (§ 18a Abs. 1 KHG) zu genehmigen, wenn diese den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, der Bundespflegesatzverordnung und sonstigem Recht entspricht. Die Genehmigungsbehörde ist bei der Überprüfung der Festsetzungen der Schiedsstelle auf eine Rechtskontrolle beschränkt (stRspr; BVerwG, Urteil vom 22.05.2014 – BVerwG 3 C 13.13 – juris, Rn. 22 m.w.N.).

Danach ist der genehmigte Schiedsspruch der Schiedsstelle in Baden-Württemberg vom 01.12.2017, soweit er einen Anspruch des Beigeladenen gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV im Umfang von 16,5 VK (2.1) und die Anlagen 1 und 2 (2.2) festsetzt, rechtlich nicht zu beanstanden.

2.1 Der Beigeladene hat auf der Grundlage des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV einen Anspruch im Umfang von 16,5 VK.

Gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV ist der Gesamtbetrag nach § 3 Abs. 2 BPflV für die Jahre 2017 bis 2019 in Höhe der entstehenden Kosten für zusätzlich zu besetzende Stellen zur Erreichung der Vorgaben der Psych-PV zu erhöhen, soweit der Nachweis nach § 18 Abs. 2 Satz 2 BPflV bei der tatsächlichen jahresdurchschnittlichen Stellenbesetzung für das Jahr 2016 eine Unterschreitung der Vorgaben der Psych-PV zur Zahl der Personalstellen ausweist.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Beigeladene hat unstreitig eine tatsächliche Unterschreitung der von der Psych-PV vorgegebenen Personalstellen für das Jahr 2016 im Umfang von 16,5 VK nachgewiesen. Entgegen der Ansicht der Kläger steht einem Anspruch des Beigeladenen aus § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV auch nicht entgegen, dass die Mittel für die Schaffung dieser Stellen, wie von ihnen behauptet, bereits mit dem Budget für den Entgeltzeitraum 2016 finanziert wurden. Denn hierauf kommt es bei zutreffender Auslegung des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV nicht an (2.1.1). Danach ist es auch unerheblich, ob die Beteiligten für das Budget 2016 eine entsprechende Zweckvereinbarung getroffen hatten (2.1.2). Der von den Klägern behauptete Rückzahlungsanspruch für das Jahr 2016 steht dem Anspruch des Beigeladenen in Ermangelung einer Rechtsgrundlage nicht entgegen (2.1.3).

2.1.1 Der Anspruch nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV setzt allein voraus, dass die Stellenvorgaben der Psych-PV im Jahr 2016 tatsächlich unterschritten wurden; ob die Schaffung der fehlenden Personalstellen bereits mit dem Budget 2016 finanziert wurde, ist unbeachtlich (vgl. Spickhoff/Starzer, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, BPflV, § 18 Rn. 3).

2.1.1.1 Hierfür spricht bereits maßgeblich der Wortlaut des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV. Die Vorschrift stellt tatbestandlich allein auf den Nachweis der „tatsächlichen“ jahresdurchschnittlichen Stellenbesetzung für das Jahr 2016 ab. Weitere Voraussetzungen oder Einschränkung regelt die Norm nicht. Entgegen der Ansicht der Kläger lässt sich auch nicht argumentieren, dass bei einer Finanzierung der Personalstellen schon mit dem Budget 2016 keine Kosten „entstehen“. Denn bei andauernder tatsächlicher Unterschreitung der Vorgaben der Psych-PV entstehen die Kosten erst mit der „Besetzung“ der zusätzlichen Stellen in den Jahren 2017 bis 2019.

2.1.1.2 Die systematische Stellung der Norm bestätigt dieses Verständnis.

2.1.1.2.1 So spricht die Vorschrift des § 18 Abs. 3 Satz 3 BPflV gerade dagegen, dass der Verordnungsgeber einen Anspruch nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV bei zweckwidriger Verwendung entsprechender Mittel im Budgetjahr 2016 ausschließen wollte. Hiernach sind eine Rückzahlung von Mitteln und eine Absenkung des Gesamtbetrags für die Jahre 2017 und 2018 nicht vorzunehmen, wenn das Krankenhaus nachweist, dass die nach Satz 1 im Gesamtbetrag vereinbarten Mittel für Personal vollständig für die Finanzierung von Personal verwendet wurden; für das Jahr 2019 sind eine Rückzahlung von Mitteln und eine Absenkung des Gesamtbetrags nicht vorzunehmen, wenn das Krankenhaus nachweist, dass die nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV vereinbarten Mittel vollständig für die Finanzierung von Personal zur Erreichung der Vorgaben der Psych-PV verwendet wurden. Der Gesetzgeber gibt mit dieser Regelung zu erkennen, dass er die zweckwidrige Verwendung von Mitteln für die Finanzierung der Personalstellen nach der Psych-PV für eine Übergangszeit noch dulden und erst ab dem Jahr 2020 ausschließen möchte. Zuvor sieht er deren Einsatz zur Deckung der Personalkosten in anderen Bereichen noch als zulässig an. Dabei versteht er den Begriff der Personalkosten weit und möchte auch Kosten für Personal ohne direktes Beschäftigungsverhältnis mit dem Krankenhaus, die den Sachkosten zugeordnet werden, als Personalkosten berücksichtigt wissen (vgl. BT-Drs. 18/10829, S. 49). Ein zweckwidriger Einsatz von Mitteln, die für Personalkosten vereinbart wurden, soll dagegen vorliegen, wenn etwa Personalmittel für investive Zwecke eingesetzt werden (a.a.O.). Entgegen der Ansicht der Kläger liegt damit in dem Einsatz von Mitteln für Personal mit Psych-PV-Qualifikation zur Deckung anderer Personalkosten keine zweckwidrige Verwendung im Sinne des § 18 Abs. 3 BPflV.

2.1.1.2.2 Entgegen der Ansicht der Kläger lässt sich dem Krankenhausfinanzierungsrecht im Allgemeinen wie auch der BPflV und der Psych-PV im Besonderen ein Grundsatz entnehmen, dass die Erlöse des Krankenhauses, insbesondere die Mittel für die Finanzierung der Personalstellen nach der Psych-PV, ausschließlich zu diesem Zweck verwendet werden dürfen, - anders als für investive Fördermittel – nicht entnehmen (vgl. Prütting, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht, 2. Aufl. 2017 § 5, Rn. 61; Stollmann/Wollschläger, in: Laufs/Kern/Rehborn, Handbuch des Arztrechts, 5. Auflage 2019, § 81, Rn. 175). Überdies folgte hieraus auch nicht zwingend eine Reduzierung der entsprechenden Mittel für das folgende Budgetjahr; vielmehr regelt der Verordnungsgeber in solchen Fällen – wie im Folgenden beispielhaft für § 18 Abs. 2 Satz 1 2. Hs. BPflV dargelegt (2.1.1.2.2.1) – regelmäßig einen Erstattungsanspruch. Die von den Klägern angeführten Bestimmungen, die weder den sachlichen Gegenstand noch den Zeitraum des hier streitgegenständlichen Anspruchs nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV betreffen, belegen, dass es den von ihnen angenommenen Grundsatz gerade nicht gibt:

2.1.1.2.2.1 Die Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV, wonach die Krankenhäuser, die eine Vereinbarung nach § 6 Abs. 4 BPflV in der am 31. Dezember 2012 geltenden Fassung (a.F.) abschließen, für die Jahre 2013 bis 2019 den anderen Vertragsparteien nach § 11 BPflV eine Bestätigung des Jahresabschlussprüfers über die tatsächliche jahresdurchschnittliche Stellenbesetzung in Vollkräften sowie über die zweckentsprechende Mittelverwendung vorzulegen und nicht zweckentsprechend verwendete Mittel zurückzuzahlen haben, erfasst allein den Ausnahmefall einer – hier nicht gegebenen - Vereinbarung zusätzlicher Finanzierungsbeiträge nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV a.F.

2.1.1.2.2.2 Die von den Klägern angeführte Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BPflV in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung (a.F.), die die Überschreitung des Gesamtbetrages ermöglichte, wenn die Vorgaben der Psych-PV zur Zahl der Personalstellen dies erforderlich machten und sichergestellt war, dass das Personal nicht anderweitig eingesetzt wurde, ist nicht mehr gültig und betraf den Sonderfall, dass die Finanzierung dieser Stellen zu einer Durchbrechung der maßgeblichen Obergrenze führte.

2.1.1.2.2.3 Auch die Regelung des § 10 Abs. 4 Psych-PV, die an die Übergangsregelung des § 10 Abs. 3 Psych-PV anknüpfte und die Erstattung von Budgetanteilen in Höhe nicht entstandener Personalkosten vorsah, erfasste lediglich einen Übergangszeitraum bis zum 31.12.1995.

2.1.1.2.2.4 Die grundsätzliche Zweckbindung von Finanzmitteln für Personal lässt sich auch nicht aus der Psych-PV ableiten. Denn hierbei handelt es sich, wie sich bereits aus der Regelung ihres Anwendungsbereichs in § 1 Psych-PV ergibt, ausschließlich um ein Instrument zur Ermittlung des erforderlichen Personalbedarfs in psychiatrischen Einrichtungen (vgl. Kunze, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht, 2. Aufl. 2017 § 23, Rn. 40; Quaas, in: Quaas/Zuck/Clemens, Medizinrecht, 4. Auflage 2018, § 26, Rn. 261). Die Maßstäbe und Grundsätze der Verordnung sind gemäß § 2 Abs. 1 Psych-PV von den Vertragsparteien der Pflegesatzvereinbarung bei der Vereinbarung des Budgets und der Pflegesätze nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und der Bundespflegesatzverordnung (nur) für die Personalbemessung zugrunde zu legen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 09.09.2006 - 9 S 612/04 –juris, Rn. 44; s.a. BVerwG, Urteil vom 25.03.1993 – BVerwG 3 C 69.90 – juris, Rn. 47).

2.1.1.2.2.5 Das von den Klägern für das Krankenhausfinanzierungsrecht aus § 2 Abs. 2 Satz 1 BPflV abgeleitete – in verschiedenen Vorschriften des SGB V Ausdruck findende (vgl. etwa § 137i Abs. 6 Satz 2 SGB V in der bis zum 10.05.2019 geltenden Fassung) – Verbot der Doppelfinanzierung, das primär innerhalb eines Budgetzeitraumes Geltung beansprucht (vgl. beispielhaft BVerwG, Beschluss vom 28.08.2019 – BVerwG 3 B 5.18, Rn. 19; OVG Münster, Urteil vom 18.04.2013 - 13 A 1168/12 – juris, Rn. 74, 77; VG Neustadt, Urteil vom 27.06.2013 - 4 K 978/12.NW; sämtliche zitiert nach juris), rechtfertigt keine abweichende Auslegung des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV. Denn bei Nichterfüllung der Personalvorgaben der Psych-PV im Jahr 2016 liegt mit deren Finanzierung in den Jahren 2017 bis 2019 eine Doppelfinanzierung schon tatsächlich nicht vor.

2.1.1.2.2.6 Schließlich führt auch das – originär dem SGB V entstammende (vgl. § 12 SGB V), aber auch im Krankenhausplanungsrecht bedeutsame (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 23.04.2002 – 9 S 2124/00 – juris) – Wirtschaftlichkeitsgebot, das die Kläger für das Krankenhausfinanzierungsrecht der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 BPflV entnehmen, zu keinem abweichenden Auslegungsergebnis. Denn die Schaffung der tatsächlich fehlenden Personalstellen ist für die Versorgung der Patienten notwendig; die Erfüllung der Vorgaben der Psych-PV wird von dem Gesetzgeber dabei mit der Vorschrift des § 18 Abs. 2 BPflV gerade angestrebt.

2.1.1.3 Die Entstehungsgeschichte des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV bestätigt das bisherige Auslegungsergebnis. Die Regelung wurde auf Vorschlag des Ausschusses für Gesundheit erst nachträglich in den Gesetzesentwurf eingefügt (BT-Drs. 18/10829, S. 22). Mit der Möglichkeit, die Kosten für zusätzlich zu besetzende Stellen erhöhend im Gesamtbetrag nach § 3 Abs. 2 BPflV zu berücksichtigen, wollte der Gesetzeber eine verbesserte Umsetzung der Vorgaben der Psych-PV erreichen (BT-Drs. 18/10829, S. 49). Die Bedeutung dieser Zielsetzung unterstreicht der Gesetzgeber, indem er in § 18 Abs. 3 Satz 2 BPflV bestimmt, dass die hierdurch entstehenden Personalkosten in den Jahren 2017, 2018 und 2019 nicht durch die Obergrenze des Veränderungswerts nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BPflV begrenzt werden sollen, und in § 18 Abs. 3 Satz 3 BPflV festlegt, dass trotz einer Unterschreitung der Psych-PV-Vorgaben weder eine Rückzahlung von Personalfinanzierungsmitteln vorgenommen noch der Gesamtbetrag abgesenkt werden, wenn das Krankenhaus nachweist, dass es die vereinbarten Personalkosten insgesamt nicht unterschritten hat (vgl. hierzu bereits unter 2.1.1.2.1.).

2.1.1.4 Die in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Zielsetzung, die Erfüllung der Vorgaben der Psych-PV zu erreichen, spricht schließlich maßgeblich für ein Verständnis des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV, das unabhängig von Finanzierungsvereinbarungen des Krankenhauses und der Sozialleistungsträger im Einzelfall allein darauf abstellt, ob und in welchem Umfang im Jahr 2016 Personalstellen tatsächlich fehlten. Denn entgegen der Ansicht der Kläger liegt es gerade nicht im Interesse der Patientenversorgung, den Krankenhausträger für eine unzureichende Umsetzung der Vorgaben der Psych-PV in der Vergangenheit zu sanktionieren und die nicht besetzten Personalstellen weiter vakant zu lassen. Soweit die Kläger eine missbräuchliche Verwendung von Finanzmitteln durch die Krankenhäuser befürchten, übergehen sie, dass es sich bei § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV einerseits um eine Übergangsvorschrift handelt, die mit dem Budgetzeitraum 2019 endete, und andererseits eine zweckentsprechende Verwendung von Finanzmitteln jedenfalls für Personalausgaben im weiteren Sinne verpflichtend ist.

2.1.2 Bei Zugrundelegung des aufgezeigten zutreffenden Verständnisses des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die Vertragsparteien, wie die Kläger behaupten, für das Jahr 2016 eine Zweckvereinbarung geschlossen haben. Ungeachtet dessen kann die Kammer sich auch nicht von dem wirksamen Zustandekommen einer solchen Zweckvereinbarung überzeugen (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die Kläger haben einen Nachweis für die von dem Beigeladenen bestrittene vertragliche Regelung nicht erbracht. Der vorgelegten Notiz vom 17.10.2016 lässt sich bei maßgeblicher Auslegung aus dem objektiven Empfängerhorizont (vgl. § 133, § 157 BGB) schon inhaltlich eine Zweckbindung der fixierten Mittel nicht mit Bestimmtheit entnehmen.

2.1.3 Dem Anspruch des Beigeladenen aus § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV steht ein von den Klägern – sinngemäß im Sinne eines Ausgleiches oder einer Minderung des Budgets für das Jahr 2017– geltend gemachter Anspruch auf Rückzahlung der im Jahr 2016 vermeintlich zweckwidrig verwandten Mittel nicht entgegen. Hierbei kann offenbleiben, ob und auf welche Weise ein solcher Rückerstattungsanspruch bei der Ermittlung des Budgets für das Folgejahr zu berücksichtigen wäre. Denn für die entsprechende Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BPflV a.F. fehlt es jedenfalls offensichtlich an einer planwidrigen Regelungslücke. Der Gesetzgeber wollte, wie sich der Regelung des § 18 Abs. 3 Satz 3 BPflV entnehmen lässt, die zweckwidrige Verwendung von Mitteln für Personal nach der Psych-PV erst ab dem Jahr 2020 sanktionieren. Überdies fehlt es vorliegend, wie dargelegt (vgl. Ziffer 2.1.2), schon an einer verbindlichen Zweckvereinbarung der Beteiligten.

2.2 Die Festsetzung der vereinbarten Stellenbesetzung in den Anlagen 1 und 2 durch Ziffer II. des Schiedsspruches begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Der Schiedsstelle ist an das geltende Pflegesatzrecht gebunden. Innerhalb dieses Rahmens hat sie dieselben Gestaltungsmöglichkeiten wie die Vertragsparteien. Dabei hat sie einen Beurteilungsspielraum bei der Anwendung und Auslegung solcher unbestimmten Rechtsbegriffe und Sachverhalte, die vorausschauend im Wege einer Prognose zu bewerten sind. Dementsprechend ist eine Entscheidung der Schiedsstelle nur rechtswidrig, wenn die Pflegesatzparteien eine entsprechende Regelung im Vereinbarungswege nicht hätten treffen dürfen (BVerwG, Urteil vom 08.09.2005 – BVerwG 3 C 41.04 – juris, Rn. 18; Stollmann/Wollschläger, in: Laufs/Kern/Rehborn, Handbuch des Arztrechts, 5. Auflage 2019, § 81, Rn. 205; Quaas, in: Quaas/Zuck/Clemens, Medizinrecht, 4. Auflage 2018, § 26, Rn. 473). Die Überprüfung beschränkt sich dabei auf die Einhaltung entgeltrechtlicher Vorschriften (Stollmann/Wollschläger, in: Laufs/Kern/Rehborn, Handbuch des Arztrechts, 5. Auflage 2019, § 81, Rn. 206).

2.2.1 Danach war die Schiedsstelle befugt, die Anlagen 1 und 2 festzusetzen. Denn auch die Vertragsparteien, denen hinsichtlich des Inhalts der Vereinbarung ein weiter Entscheidungsspielraum zukommt (vgl. Spickhoff/Starzer, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, BPflV, § 11 Rn. 1), hätten eine entsprechende Regelung treffen können. Gemäß § 3 Abs. 5 der auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BPflV mit verbindlicher Wirkung für die Vertragsparteien nach § 11 BPflV getroffenen Psychiatrie-Personalnachweis-Vereinbarung vom 26.06.2017 (PPNV) sind die Angaben zu der vereinbarten Stellenbesetzung nach den § 3 Abs. 1 bis 4 PPNV von den Vertragsparteien gemäß der Anlage 1 der PPNV, die dem von dem Beigeladenen für die Anlagen 1 und 2 verwendeten Formular entspricht, im Rahmen der Budgetverhandlungen für den entsprechenden Vereinbarungszeitraum zu dokumentieren und zu unterzeichnen. Der Katalog der Regelungsgegenstände in § 11 Abs. 1 BPflV steht dabei einer Vorgehensweise, den Nachweis gemäß § 3 Abs. 5 PPNV zum Gegenstand der Vereinbarung der Vertragsparteien zu machen, nicht entgegen. Denn es handelt sich hierbei um die zulässige Vereinbarung einer für die Ermittlung des – in Ziffer I des Schiedsspruchs dem Grunde nach zugesprochenen und in das mit Ziffer III des Schiedsspruchs festgelegte Budget 2017 (teilweise) einfließenden – Anspruchs nach § 18 Abs. 3 Satz1 BPflV maßgeblichen Berechnungsgrundlage (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29.02.2009 – BVerwG 3 C 7.08 – juris, Rn. 16).

2.2.2 Der Schiedsspruch trifft mit der Festsetzung der Anlagen 1 und 2, anders als die Kläger meinen, auch keine Regelungen der Budgets für die Folgejahre. Gegenstand der Festsetzung zu II. im Besonderen wie auch des Schiedsspruches im Allgemeinen ist allein der Entgeltzeitraum 2017.

2.2.3 Schließlich trifft auch die Behauptung der Kläger, die Anlagen 1 und 2 setzten in Spalte 3 abweichend von den Vorgaben der PPNV zu Unrecht den IST-Personaltatbestand fest, wie sich bereits der Begründung des Schiedsspruches (S. 11) entnehmen lässt, ersichtlich nicht zu. Die dem Budget zugrunde gelegte vereinbarte Stellenbesetzung (Spalte 3) durfte hierbei nach § 3 Abs. 4 Satz 3 PPNV ausnahmsweise hinter der Stellenbesetzung, die nach den Vorgaben der Psych-PV erforderlich ist, zurückbleiben, da der Beigeladene für die Besetzung der fehlenden Stellen in Anlage 3 einen Stufenplan vorgelegt hat.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene gemäß § 162 Abs. 3 VwGO seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da er einen eigenen Antrag nicht gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

4. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt. Eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist zu bejahen, wenn eine entscheidungserhebliche und obergerichtlich bisher nicht geklärte Tatsachen- oder Rechtsfrage aufgeworfen ist, die über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der Fortentwicklung des Rechts durch das Berufungsgericht geklärt werden muss (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 19.08.2010 - 8 S 2322/09 – juris, Rn. 11). Dies ist bei Fragen der Auslegung von auslaufendem Recht grundsätzlich nicht der Fall (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 05.03.2015 - 12 A 2088/13 – juris, Rn. 4). So verhält es sich hier. Denn die Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV, deren Auslegung zwischen den Beteiligten streitig und für die gerichtliche Entscheidung erheblich ist, regelt einen Anspruch in Höhe der entstehenden Kosten für zusätzlich zu besetzende Stellen zur Erreichung der Vorgaben der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Psych-PV nur bis einschließlich des abgelaufenen Budgetjahres 2019.

B E S C H L U S S

Der Streitwert wird gemäß § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 14.852,00 Euro festgesetzt und berücksichtigt den mit der angefochtenen Genehmigung für das streitgegenständliche Budgetjahr 2017 festgesetzten Anspruch nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV im Umfang von 0,25 Vollzeitkräften.

Gründe