Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 9 K 4660/20

Tenor

1. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 wird aufgehoben.

2. Der Beklagte sowie die Beigeladenen zu 1) und 2) tragen die Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten des Klägers jeweils zu 1/3. Im Übrigen tragen der Beklagte und die Beigeladenen zu 1) und 2) ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine auf § 28 Abs. 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gestützte Ausnahmezulassung zur Beseitigung der beim Rückbau kerntechnischer Anlagen der Beigeladenen anfallenden, dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegenden Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 auf der Deponie H.

Die Beigeladene zu 1) ist für den Rückbau der im Landkreis K belegenen stillgelegten Kernkraftwerke ..., die Beigeladene zu 2) für den Rückbau der ebenfalls im Landkreis K befindlichen stillgelegten kerntechnischen Anlagen am Standort ... verantwortlich. Im Zuge des Rückbaus fallen mineralische Abfälle mit den Abfallschlüsseln der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) 170101 (Beton), 170107 (Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen) und 170504 (Boden und Steine, mit Ausnahme derjenigen, die unter 170503 fallen) an, die dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegen. Die voraussichtlichen Mengen dieser Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 betragen im Fall der Beigeladenen zu 1) ca. 16.000 t über einen Zeitraum von ca. 15 bis 20 Jahren, im Fall der Beigeladenen zu 2) ca. 38.450 t über einen Zeitraum von ca. 25 Jahren.

Der Kläger ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und mit einem Anteil von 50 % Mitgesellschafter der 2010 gegründeten H Deponie-Gesellschaft mbH, die in ... eine Deponie der Klasse II betreibt (im Folgenden: Deponie H). Weitere Mitgesellschafterin der H Deponie-Gesellschaft mbH ist - ebenfalls mit einem Anteil von 50% - die Abfallverwertungsgesellschaft des Landkreises L mbH, bei der es sich um eine 100%ige Tochter des Landkreises L handelt.

Die Planungs- und Genehmigungshistorie der Deponie H ist wie folgt zu skizzieren:

Die Abschnitte I und II der Deponie H genehmigte das Landratsamt V mit wasser- und baurechtlicher Genehmigung vom 30.12.1971. Nach deren Ziffer III.3.2

„(...) darf nur Müll und entwässerter Klärschlamm abgelagert werden, der in hygienischer und wasserwirtschaftlicher Hinsicht unbedenklich ist. Müll sind Abfälle einschließlich Sperrmüll, die im Haushalt, Büro sowie in Betrieben gewerblicher und nicht gewerblicher Art anfallen. Nicht unter den Müll fallen toxische Stoffe, fester oder flüssiger Art, Öl und ölverseuchtes Erdreich, explosionsgefährliche und radioaktive Stoffe, sperrige Stoffe, die den Betrieb der Deponie stören, Tierleichen sowie Abfälle aus Schlachthöfen und Metzgereien. Was im Einzelnen auf der Deponie abgelagert werden darf, ist durch eine dem Landratsamt vorzulegende Betriebsordnung zu regeln (...).“

Im Nachgang hierzu erteilte das Regierungspräsidium Karlsruhe unter dem 26.05.1981 eine Plangenehmigung des Deponieabschnitts III. Nach deren Ziffer III.2. dürfen auf der Deponie

„(...) folgende Stoffarten abgelagert werden:

a) Hausmüll: Feste Abfälle aus Haushaltungen und hausmüllähnliche Abfälle aus Gewerbebetrieben,

b) Sperrmüll: Feste Abfälle aus Haushaltungen und hausmüllähnliche Abfälle aus Gewerbebetrieben, die wegen ihrer Sperrigkeit gesondert gesammelt werden müssen,

c) Straßenkehricht mit Marktabfällen,

d) Gartenabfälle: Rasenschnitt, Baumschnitt, Laub, Unkraut und sonstige Gartenabfälle,

e) Bodenaushub, Bauschutt und Mutterboden, soweit dieser Rekultivierungszwecken dient,

f) Klärschlamm in stichfester Form aus kommunalen Sammelkläranlagen mit einem Wassergehalt bis zu 65 %.

Die Ablagerung anderer Stoffe oder solcher mit anderen Eigenschaften bedarf im Einzelfall der ergänzenden abfallrechtlichen Zulassung.“

Unter dem 14.01.1984 wurde der Deponieabschnitt IV genehmigt.

Mit Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 23.02.1993 erfolgte unter anderem die Genehmigung des Deponieabschnitts V. Gemäß Ziffer IV.2.3 dieses Planfeststellungsbeschlusses wurde unter anderem die Ablagerung des Abfallschlüssels „31441 Bauschutt und Erdaushub mit schädlichen Verunreinigungen“ genehmigt. Nach Ziffer 2.4 bedarf die Ablagerung nicht genannter Abfallarten im Einzelfall der Zustimmung der Genehmigungsbehörde.

Mit Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.08.1995 wurde folgende Auflage erteilt:

„Die nach Ziffer 2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 sowie aufgrund bestehender Einzelgenehmigungen zur Ablagerung zugelassenen Abfälle dürfen nur dann abgelagert werden, wenn die Zuordnungswerte ,Deponieklasse II‘ des Anhangs B TA Siedlungsabfall vom 14.05.1993 eingehalten werden.“

Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.03.1999 erfolgte eine Umschlüsselung der im Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 aufgeführten Abfallschlüssel und -bezeichnungen. Die oben erwähnte Ziffer IV.2.3. wurde aufgehoben und ein neuer Abfallartenkatalog erstellt. Demnach ist unter anderem der Abfallschlüssel „170199 D1 Beton, Ziegel, Fliesen, Keramik u. Baustoffe auf Gipsbasis oder Asbestbasis mit schädlichen Verunreinigungen“ umfasst, wobei eine Annahme nur nach vorheriger Zustimmung des Gewerbeaufsichtsamts erfolgen kann. Ferner wurde Ziffer 2.4 neu gefasst:

„Die Ablagerung von Abfallarten, die nicht im Katalog genannt sind, bedarf der Zustimmung des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Der Antrag ist mit einer Stellungnahme des Gewebeaufsichtsamts Karlsruhe vorzulegen.“

Das Regierungspräsidium Karlsruhe genehmigte mit Bescheid vom 05.03.2002 eine weitere Umschlüsselung des Abfallartenkatalogs, wonach unter anderem der Abfallschlüssel „170199 D1 Beton, Ziegel, Fliesen, Keramik u. Baustoffe auf Gips- oder Asbestbasis m.sch.V.“ unter dem neuen Schlüssel „170106* Gemische aus / oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen u. Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten“ erfasst wurde.

Mit Bescheid vom 30.05.2005 genehmigte das Regierungspräsidium Karlsruhe sodann den unbefristeten Weiterbetrieb der Abschnitte III und IV als Deponie der Klasse II.

Nachdem der Deponieabschnitt V/1 (Teilbereich des Abschnitts V) nach seiner Errichtung nicht unmittelbar in Betrieb genommen worden war, erging unter dem 16.09.2011 eine Genehmigung des Regierungspräsidium Karlsruhe zu dessen Ertüchtigung und Inbetriebnahme.

Der unbefristete Weiterbetrieb der Abschnitte V/2 und V/3 als Deponie der Klasse II wurde mit Plangenehmigung vom 08.03.2016 gestattet. Seit dem Ende des Einbaubetriebs in den Abschnitten I bis IV ist derzeit einzig der Deponieabschnitt V noch aktiv.

Im Verlauf des Deponiebetriebs zeigte der Kläger zahlreiche Änderungen der mit Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 und mit den erfolgten Umschlüsselungen zugelassenen Abfallarten an, die das Regierungspräsidium Karlsruhe gestattete. Im aktuellsten, 56 Abfallarten umfassenden Abfallartenkatalog ist unter anderem der bereits erwähnte Abfallschlüssel „170106* Gemische aus / oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen u. Keramik, die gefährliche Stoffe“ sowie der Abfallschlüssel „170107 Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen“ und der Schlüssel „170504 Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 170503* fallen“ enthalten.

Der Kläger schloss mit dem Landkreis K am 23.01.2004 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Diese lautet auszugsweise wie folgt:

„Öffentlich-rechtliche Vereinbarung (...)

über die Mitbenutzung der vom E betriebenen Abfallentsorgungsanlage ,Deponie H‘ durch den Landkreis K zur dortigen Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K

Präambel

Für die Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Abfalle betreibt der Landkreis K die Kreismülldeponie B. Nach der Deponieverordnung (DepV) vom 24.07.2002 (BGBl. I S. 2807) ist eine Ablagerung nur bis zum 31.05.2005 möglich.

Der E hat auf der Deponie H in den Abschnitten 3, 4 und 5, die 1994 für die Ablagerung von Abfällen bis zur Deponieklasse II erstellt wurden, noch ca. 500.000 m³ Ablagerungsvolumen zur Verfügung. Seitens des E ist beabsichtigt, die Deponie für die Ablagerung thermisch nicht behandelbarer (inerter) Abfalle auch nach dem 31.05.2005 unbefristet weiter zu betreiben.

Auf der Grundlage des § 25 des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit (GKZ) i.d.F. vom 16.07.1998 (GBL S. 418) wird folgendes vereinbart:

§ 1

Der E verpflichtet sich ab dem 01.06.2005 zur Ablagerung der im Landkreis K angefallenen thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle zur Beseitigung auf der Deponie H bis zu einer Gesamtmenge von 5.000 Mg im Jahr, soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie und nach den Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) vom 20.02.2001 (BGBl. I S. 305) und der DepV auf Deponien der Deponieklasse II (DK II) abgelagert werden dürfen. Der E gestattet dem Landkreis K insofern die Mitbenutzung seiner Deponie H.

§ 2

1. Der E verpflichtet sich, eine unbefristete Genehmigung der Deponie H als Deponie der Deponieklasse II über den 15.07.2009 hinaus einzuholen.

2. Der E schafft die satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme dieser Abfälle aus dem Landkreis K insbesondere hinsichtlich der notwendigen Erweiterung des Einzugsgebietes der Deponie H.

§ 3

1. Das Annahmeentgelt für ein Kontingent bis 5.000 Mg im Jahr beträgt ... EUR pro Mg. Sofern sich aufgrund gesetzlicher Anforderungen eine Mehrwertsteuerpflicht ergeben sollte, versteht sich das Annahmeentgelt zuzüglich der jeweils gültigen gesetzlichen Mehrwertsteuer.

2. Das Annahmeentgelt verändert sich jährlich entsprechend dem dann gültigen Prozentsatz der Empfehlung für die Entgeltanpassung in den Müllabfuhrverträgen, wie er im Abstimmungsgespräch zwischen dem Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft e.V. (BDE), Landesgruppe Baden-Württemberg, sowie dem Landkreistag und Gemeindetag Baden-Württemberg ausgesprochen wird.

3. Der E erklärt sich grundsätzlich bereit auch Mehrmengen aus dem Landkreis K auf seiner Deponie anzunehmen. Die Überschreitung der Anliefermenge von 5.000 Mg pro Jahr bedarf einer Änderung dieser Vereinbarung, insbesondere der Entgeltregelung. (...)“

Diese Vereinbarung ergänzten die Vertragsparteien am 03.06.2019 um eine Nachtragsvereinbarung, mit der eine Anpassung der Annahmeentgelte erfolgte.

Die Beigeladenen beantragten beim Kläger mit Schreiben vom 17.02.2020 (Beigeladene zu 2]) sowie vom 10.03.2020 (Beigeladene zu 1]) - jeweils ergänzt mit Schreiben vom 24.04.2020 - die Abgabe einer generellen Annahmeerklärung für nach der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) freizugebende nicht gefährliche mineralische Abfälle der Abfallschlüssel 170101, 170107 und 170504 aus dem Rückbau kerntechnischer Anlagen zur Beseitigung auf der Deponie H. Der Kläger erteilte den Beigeladenen mit Bescheiden vom 30.06.2020 die begehrte generelle Annahmeerklärung für Abfälle mit den Abfallschlüsseln 170107 und 170504 längstens bis zum 30.06.2023 und lehnte selbige für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 ab. Zur Begründung der Ablehnung führte er im Wesentlichen aus, der Abgabe einer generellen Annahmeerklärung stehe entgegen, dass die Deponie H für die Ablagerung der genannten Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 ausweislich des aktuellen Abfallschlüsselverzeichnisses nicht zugelassen sei. Die hiergegen eingelegten Widersprüche der Beigeladenen wies der Kläger mit Widerspruchsbescheiden vom 08.10.2020 als unbegründet zurück. Die Beigeladenen erhoben daraufhin Klagen beim Verwaltungsgericht Karlsruhe, die mit Kammerurteilen vom heutigen Tag abgewiesen wurden (9 K 4536/20 und 9 K 4542/20).

Nachdem die Beigeladenen ebenfalls mit Schreiben vom 24.04.2020 an das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg und den Beklagten mit ihrem Begehren der Beseitigung von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 auf der Deponie H herangetreten waren, erklärte der Beklagte mit an die Beigeladenen gerichteten Schreiben vom 29.06.2020, die Deponie H sei deponietechnisch geeignet, nicht gefährliche mineralische Abfälle zu beseitigen. Nach Auffassung des Landes sei der Abfallschlüssel 170101 als von dem genehmigten Abfallschlüssel 170107 mitumfasst anzusehen, womit eine Überlassung der hier in Rede stehenden Abfälle grundsätzlich möglich sei. Denn es erscheine wenig plausibel, dass bei einer Vermischung der sortenreinen Fraktionen des Abfallschlüssels 170101 mit anderen Abfällen eine Annahme auf der Deponie zulässig sein könnte, eine Deponierung der getrennt angelieferten sortenreinen Fraktionen aber nicht. Hierfür spreche auch die Tatsache, dass an die Annahme von Gemischen der getrennten Fraktionen bezüglich der abfallrechtlichen Gefährdungssituation deutlich strengere Anforderungen zu stellen seien.

Das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg teilte den Beigeladenen auf einen mit Schreiben vom 17.07.2020 gestellten Antrag „nach § 22 Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (UVwG) bzw. Landesinformationsfreiheitsgesetz (LIFG)“ unter dem 27.07.2020 mit, dass auf der Deponie H in den letzten Jahren Abfälle unter dem Abfallschlüssel 170101 angenommen und abgelagert worden seien. Im Jahr 2015 seien 426,9 Mg zur Beseitigung und 168,8 Mg zur Verwertung angenommen worden, im Jahr 2016 106,9 Mg zur Verwertung. Im Jahr 2017 seien 216,4 Mg und im Jahr 2019 12,2 Mg jeweils zur Beseitigung angenommen worden.

Die Beigeladenen beantragten jeweils unter dem 31.07.2020 beim Beklagten ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 KrWG. Über diesen Antrag wurde bislang nicht entschieden.

Das Regierungspräsidium Karlsruhe erließ - nach vorheriger Anhörung des Klägers - mit Bescheid vom 09.10.2020, zugestellt am 13.10.2020, für die beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Beigeladenen anfallenden mineralischen Abfälle des Abfallschlüssels 170101, die einer spezifischen Freigabe zur Beseitigung nach § 33 Abs. 1, § 36 Abs. 1 Nr. 3, § 39 und § 40 StrlSchV unterlägen, für die Ablagerung auf der Deponie H nach § 28 Abs. 2 KrWG eine Ausnahme von § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG (Ziffer 1 der Verfügung). Die Verfügung erging unter dem Vorbehalt des Widerrufs (Ziffer 2 der Verfügung). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen wie folgt aus: Die Einzelfallausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG sei geeignet, erforderlich und angemessen, um die Annahme der in Frage stehenden Abfälle auf der Deponie H zu gewährleisten, weil die Beigeladenen bisher keine anderweitige Entsorgungsmöglichkeit für diese Abfälle hätten finden können. Eine generelle Änderung der deponierechtlichen Zulassung nach den §§ 35, 36 KrWG sei damit nicht verbunden. Die Deponie H sei insbesondere deponietechnisch geeignet, die nicht verwertbaren und nicht gefährlichen mineralischen Abfälle des Abfallschlüssels 170101 zu beseitigen, was sich bereits aus der Zulassung gemischter mineralischer Abfälle und mineralischer Abfälle, die gefährliche Stoffe enthielten, ergebe. Für die Geeignetheit der Deponie spreche auch, dass an die Annahme von Gemischen der genannten Fraktionen bezüglich der abwehrrechtlichen Gefährdungssituation deutlich strengere Anforderungen zu stellen seien. Zudem seien in der Vergangenheit bereits mineralische Abfälle des Schlüssels 170101 angenommen worden. Aufgrund der deponietechnischen Eignung zur Ablagerung der genannten Abfälle liege auch keine im Rahmen des § 28 Abs. 2 KrWG zu prüfende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit vor. Die Verfügung sei angemessen, weil insbesondere aufgrund der geringen jährlichen Tonnagen bei der Erteilung einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG in diesem Einzelfall keine wesentlichen Beeinträchtigungen des Deponiebetreibers oder des Klägers ersichtlich seien. Adressat der Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG sei der jeweilige (oder künftige) Abfallbesitzer. Diesem ermögliche die Ausnahmezulassung eine Entsorgung, die nach § 28 Abs. 1 KrWG eigentlich unzulässig wäre. Zwar sehe der Gesetzgeber als Adressaten einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG grundsätzlich auch den Abfallerzeuger als aktuellen Abfallbesitzer an. Dies erscheine aber nur sinnvoll, wenn der Abfallbesitzer über den Beseitigungsort auch verfügen könne. Sei, wie hier, die Geeignetheit einer Örtlichkeit im Lichte des Wohls der Allgemeinheit zu prüfen, mache es Sinn, denjenigen, der über den Ablagerungsort tatsächlich verfügen könne, als Adressaten zu benennen und diesem damit die Ablagerung zu ermöglichen. Die Verfügung ergehe daher gegenüber dem Kläger als dem zukünftigen Abfallbesitzer und Betreiber der Deponie H. Die hier in Rede stehenden Abfälle seien auch hinreichend bekannt und bestimmbar. Es handele sich um Abfälle, die beim Abriss der kerntechnischen Anlagen der Beigeladenen anfielen. Dass bei größeren Abrissen der gesamte Abfall nicht gleichzeitig, sondern zeitlich gestreckt während der Rückbaumaßnahmen anfiele, liege in der Natur der Sache und stehe einer Einzelfallentscheidung nicht entgegen. Der im Rahmen der Anhörung erfolgte Verweis des Klägers auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1992 gehe an der Sache vorbei. Denn dieser habe im Schwerpunkt eine Mitbenutzungsanordnung nach dem heutigen § 29 Abs. 1 KrWG zugrunde gelegen, um die es im vorliegenden Fall jedoch nicht gehe. Schließlich sei mit der Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG keine wesentliche Belastung des Klägers im rechtlichen Sinne verbunden. Eine Annahmepflicht ergebe sich erst aus der Rechtsbeziehung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zum Landkreis K.

Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner am 13.11.2020 erhobenen Klage, zu deren Begründung er im Wesentlichen wie folgt vorträgt: Die Anfechtungsklage sei zulässig; insbesondere sei er nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil er von der Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG nicht begünstigt werde, sondern durch diese belastet sei. Denn die wesentliche Zielsetzung der hier erteilten Ausnahme liege nach Lesart des Beklagten darin, ihn zur Annahme der von ihm bislang abgelehnten Abfälle zu zwingen und ihn letztlich mit der Entsorgungspflicht für diese Abfälle zu belasten. Hierbei setze sich der Bescheid über Grundentscheidungen hinweg, die er im Rahmen seiner nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleisteten Selbstbestimmung getroffen habe: aufgrund des Verwertungsvorrangs keine Zulassung für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 zu beantragen und nur solche Abfälle aus dem Landkreis K anzunehmen, für die die Deponie H zugelassen sei. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung folge zudem aus der Umgehung seines Antragsrechts für die Zulassung des Betriebs der Deponie H sowie deren wesentlichen Änderungen. Alle Varianten des § 35 KrWG, der die Errichtung und den Betrieb von Deponien regele, sähen einen vorherigen Antrag oder eine Anzeige vor und überließen somit dem Anlagenbetreiber die Initiative bei der Änderung des Zulassungsumfangs einer bestehenden Anlage. Die Klage sei auch begründet, weil die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG aus diversen Gründen rechtswidrig sei. So sei § 28 KrWG vorliegend bereits nicht anwendbar, weil die hier in Rede stehenden Abfälle nicht der Beseitigung, sondern der in Art. 4 RL 2008/98 EG und § 7 Abs. 2 i.V.m. § 6 KrWG normierten Abfallhierarchie entsprechend vorrangig der Verwertung zuzuführen seien. Unabhängig hiervon missachte die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG den Vorrang des Anlagenzulassungsrechts, weil der Vorschrift nach allgemeiner Ansicht ein stoffrechtlicher Ansatz zugrunde liege und es sich gerade nicht um einen Anlagenzulassungstatbestand handele. Vor diesem Hintergrund dürfe eine Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG im Ergebnis nicht dazu führen, dass der im KrWG normierte Grundsatz, dass Abfallbeseitigungsanlagen einer Zulassung durch Planfeststellung oder -genehmigung bedürften, ausgehöhlt werde. Den anzulegenden rechtlichen Maßstab habe des Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 09.07.1992 entwickelt und in seinem Urteil vom 08.07.2020 konkretisiert: Demnach könne eine Ausnahme zwar auch dem Zweck dienen, eine Entsorgung von Abfällen in einer Abfallbeseitigungsanlage zu ermöglichen, die für die betreffenden Abfälle nicht zugelassen sei; dies gelte jedoch nur für eine einmalige und begrenzte zulassungswidrige Nutzung der Anlage; eine nach § 28 Abs. 2 KrWG erteilte Ausnahme dürfe nicht einer dauerhaften Anlagenzulassung gleichkommen. Letzteres sei aber hier der Fall. Denn vorliegend gehe es mit Blick darauf, dass allein bei der Beigeladenen zu 2) mehr als 38.000 t Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 anfielen, die über einen Zeitraum von ca. 27 Jahren entsorgt werden sollten, um eine faktische Erweiterung der Anlagenzulassung für Abfälle, die weder vorhanden noch in allen Einzelheiten bekannt seien, sondern lediglich nach allgemeinen Merkmalen, insbesondere dem Abfallschlüssel, umschrieben werden könnten. Der angegriffene Bescheid ermögliche daher auf Vorrat für einen mehrjährigen Zeitraum die Annahme einer großen Menge von Abfällen, was der Annahme eines Einzelfalls entgegenstehe. Darüber hinaus fehle es aufgrund der angekündigten Mengen an einer „begrenzten Nutzung“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, was eine „kleine Menge“ voraussetze. Für ein solches Verständnis des Tatbestandsmerkmals „Einzelfall“ spreche, dass das Bedürfnis, über die Zulässigkeit einer bestimmten Form der Abfallbeseitigung in den dafür vorgesehenen Zulassungsverfahren zu entscheiden, umso stärker sei, je größer die betreffende Abfallmenge sei. Schließlich lasse sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht so verstehen, dass das Vorliegen eines Einzelfalls oder einer atypischen Situation die Erteilung einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG unabhängig davon rechtfertigen könnten, ob durch die Ausnahme im Ergebnis die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreicht werde. Ungeachtet dessen stehe der Annahme einer atypischen Situation vorliegend entgegen, dass eine strahlenschutzrechtliche Freigabe der Abfälle gerade voraussetze, dass diese in gleicher Weise entsorgt werden könnten wie andere Abfälle. Die Erzeuger solcher Abfälle befänden sich daher trotz des formalen Erfordernisses einer strahlenschutzrechtlichen Freigabe letztlich im Hinblick auf die Entsorgungsmöglichkeiten in keiner anderen Situation als andere Entsorgungspflichtige. Ferner sei die Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG rechtswidrig, weil eine Beurteilung der Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit noch gar nicht habe geprüft werden können. Denn vorliegend sei die gesamte Charakteristik der Abfälle - mit Ausnahme ihres Abfallschlüssels - bereits nicht bekannt. Darüber hinaus sei er - der Kläger - auch nicht tauglicher Adressat der Ausnahmezulassung, was der Beklagte im Rahmen des nach § 28 Abs. 2 KrWG eingeräumten Ermessens fehlerhaft nicht berücksichtigt habe. Da es sich bei § 28 KrWG um eine stoffrechtliche Norm handele, sei primärer Adressat des § 28 Abs. 1 KrWG nicht der Anlagenbetreiber, sondern der entsorgungspflichtige Abfallerzeuger und -besitzer. Daher ziele auch die in § 28 Abs. 2 KrWG vorgesehene Ausnahme primär darauf ab, den Abfallerzeuger und -besitzer von seiner Pflicht zur Anlagennutzung zu entbinden. Zudem habe es der Beklagte unter Verkennung des Ausnahmecharakters des § 28 Abs. 2 KrWG - und somit ermessensfehlerhaft - unterlassen, alternative Entsorgungsmöglichkeiten zu prüfen. Welche Bemühungen neben den Versuchen, eine Entsorgung auf der Deponie H herbeizuführen, überhaupt unternommen worden seien, um alternative Entsorgungswege zu finden, bleibe völlig offen. Schließlich habe der Beklagte die Interessen des Klägers nicht zutreffend erfasst. Infolgedessen fehle auch deren gebotene Abwägung mit den Interessen der Beigeladenen. So sei der mit dem Bescheid verbundene Eingriff in sein Selbstverwaltungsrecht bereits nicht gewürdigt worden. Dass auf der Deponie H in den Jahren 2012 bis 2019 insgesamt 1.771,34 t Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 angenommen worden seien, beruhe auf Fehlern der operativen Ebene. Er, der Kläger, sei zu keinem Zeitpunkt davon ausgegangen, dass die Abfälle zulässigerweise auf der Deponie H hätten angenommen werden dürfen. Aus diesem Grund sei die Annahme auch mit Anordnung vom 05.01.2018 unterbunden worden. Auch die Zusammenschau der Ausnahmezulassung mit der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 führe vorliegend zu keinem anderen Ergebnis. Denn nach Auslegung dieser mit den gesetzlichen Vorgaben des § 7 Landesabfallgesetz (LAbfG) in der Fassung vom 29.10.1996 in Einklang stehenden Vereinbarung habe er nur die Pflicht zur Beseitigung für diejenigen Abfälle übernommen, die nach der Zulassung der Deponie dort abgelagert werden dürften. Die in der Vereinbarung gewählte Begrifflichkeit „thermisch nicht behandelbar“ habe in erster Linie zur Abgrenzung der von der Vereinbarung zwischen ihm und dem Landkreis K umfassten Abfälle von denjenigen thermisch behandelbaren Abfällen gedient, bezüglich derer der Landkreis K mit der Stadt Mannheim eine Entsorgungsvereinbarung getroffen habe. Auch das tatsächliche Verhalten des Landkreises K nach Abschluss der Vereinbarung spreche dafür, dass die Vereinbarung nicht alle thermisch nicht behandelbaren Abfälle umfasse. Andernfalls hätte der Landkreis K ihn jedenfalls im Nachgang zum Vertragsabschluss auffordern müssen, den Umfang der Zulassung der Deponie H demjenigen der geschlossenen Deponie B entsprechend anzupassen, was nicht passiert sei. Zudem habe der Landkreis K auf die Möglichkeit, dass einzelne Fraktionen thermisch nicht behandelbarer Abfälle von der Deponiezulassung nicht umfasst seien, mit einem satzungsrechtlichen Entsorgungsausschluss für die betroffenen Fraktionen reagiert, was einzig den Schluss zuließe, dass mit der Begrifflichkeit „thermisch nicht behandelbar“ nicht schon alle thermisch nicht behandelbaren Beseitigungsabfälle gemeint seien. Eine Verpflichtung zur Annahme von Abfällen, die von der Zulassung nicht umfasst seien, ergebe sich auch nicht aus § 2 der Vereinbarung. Mit der Wendung „dieser Abfälle“ in § 2 Abs. 2 seien genau diejenigen Abfälle gemeint, die nach § 1 der Vereinbarung deren Gegenstand bildeten. Schon die Wendung „satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen“ verdeutliche, dass der Zweck dieser Regelung nicht darin bestehe, den in § 1 geregelten Anwendungsbereich zu erweitern, sondern darin, innerhalb dieses Anwendungsbereichs eine Vertragsdurchführung rechtlich zu ermöglichen. Mit Blick auf die Genehmigung vom 14.06.2004 sei auszuführen, dass sich der Hinweis einer „gänzlichen Aufgabenübertragung“ nicht in der Genehmigung selbst, sondern lediglich in einem Begleitschreiben zur Genehmigung finde, dem kein Regelungscharakter zukomme. Hätte der Beklagte seinerzeit eine Genehmigung erteilen wollen, die vom Inhalt der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung abweiche, hätte er dies in der Genehmigung selbst zum Ausdruck gebracht und nicht erst in einem unverbindlichen Begleitschreiben. Dem sich aus den Verwaltungsvorgängen ergebenden Kontext sei zu entnehmen, dass dieser Hinweis die Frage einer mengenmäßigen Begrenzung der Aufgabenübertragung auf 5.000 t pro Jahr betreffe, nicht jedoch auf die anzunehmenden Abfallschlüssel bezogen sei. Die sachliche Beschränkung auf in der Deponiezulassung aufgeführte Abfälle sei vom Beklagten im Genehmigungsverfahren auch zu keinem Zeitpunkt infrage gestellt worden. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Schreiben des Landkreises K an den Beklagten vom 13.04.2004 sowie des Klägers an den Beklagten vom 19.04.2004 und den diesbezüglichen handschriftlichen Vermerken des Beklagten. Eine etwaig vom Inhalt der Vereinbarung abweichende Vorstellung der Aufsichtsbehörde bei Erteilung der Genehmigung wäre somit letztlich nichts anderes als ein Motivirrtum und als solcher unbeachtlich. Es könne allenfalls die Frage aufgeworfen werden, ob der Beklagte ein Aliud der getroffenen Vereinbarung genehmigt habe, die erteilte Genehmigung daher ins Leere gehe und eine Genehmigung für die tatsächlich getroffene Vereinbarung nicht vorliege, sodass letztere nicht wirksam geworden wäre und somit im Ergebnis gar keine Aufgabenübertragung stattgefunden hätte. An diesem Ergebnis ändere auch die streitgegenständliche Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG nichts, weil deren Rechtsfolge gerade nicht darin bestehe, dass eine Anlage für die Entsorgung bestimmter Abfälle zugelassen werde, sondern nur darin, dass Abfälle in der Anlage ohne Zulassung entsorgt werden dürften. Eine solche Ausnahme könne daher auch nicht bewirken, dass die Entsorgungszuständigkeit gegen den Willen auf ihn - den Kläger - übergehe. Für die Reichweite der Vereinbarung sei allein das maßgeblich, was von den Vertragsparteien gewollt gewesen sei. Insbesondere habe er - der Kläger - bei Abschluss der Vereinbarung kein Interesse daran gehabt, sich gegenüber dem Landkreis K zur Annahme von Abfällen zu verpflichten, hinsichtlich derer er selbst über keine zugelassene Deponie verfüge.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 (...) aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er nimmt auf die Begründung des Bescheids Bezug und vertieft sein Vorbringen. Zur Zulässigkeit der Klage führt er im Wesentlichen aus, bei dem verfahrensgegenständlichen Bescheid handele es sich lediglich um eine Berechtigung zur Ablagerung weiterer Abfälle und nicht um eine Verpflichtung zur Annahme derselben. Der Bescheid vom 09.10.2020 führe lediglich dazu, dass der Kläger die Annahme der freizumessenden Abfälle der Beigeladenen nicht mehr verweigern könne. Insofern wirke sich der Bescheid zwar auf die Sphäre des Klägers aus, jedoch sprächen auch gewichtige Gründe dafür, die Klagebefugnis abzulehnen, weil der Bescheid lediglich eine Berechtigung beinhalte. Die Klage sei jedenfalls unbegründet, denn die Verfügung genüge den Anforderungen des § 28 Abs. 2 KrWG; sie sei für den Einzelfall erlassen und führe nicht zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit. Insbesondere habe die Ausnahme nicht den Umfang einer generellen Zulassung der Deponie H für Abfälle des Abfallschlüssels 170101. Entgegen der Ansicht des Klägers sehe das Bundesverwaltungsgericht kein Vorrangverhältnis und fordere auch nicht, dass der Vergleich zu einer generellen Anlagenzulassung zu ziehen und zu prüfen sei. Denn der Bedeutungsgehalt der „Ausnahme nur im Einzelfall“ im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG liege nicht in einer quantitativen, sondern in einer qualitativen Betrachtung im Sinne einer Atypik. Im vorliegenden Fall sei offensichtlich, dass Gegenstand der angefochtenen Entscheidung die Regelung eines solchen Einzelfalls sei, nämlich der bereits begonnene Rückbau der im Bescheid angeführten kerntechnischen Anlagen. Es handele sich dabei um überschaubare, gleich gelagerte Fälle, bei denen die Menge sowie Art und Herkunft der Abfälle absehbar sei. Diese stellten auch atypische Einzelfälle dar, denn es gehe ausschließlich um Abfälle, die als reine Betonabfälle normalerweise verwertbar seien, die aber, weil sie aus dem Bereich einer kerntechnischen Anlage stammten, nach dem dafür gültigen sogenannten 10-Mikrosievert-Konzept der spezifischen Freigabe nach der StrlSchV unterlägen und nur zur Beseitigung auf einer Deponie freigegeben würden. Da der Rückbau aktuell bereits durchgeführt werde, erfolge die Ausnahmezulassung auch nicht auf Vorrat. Insbesondere gehe es nicht um die Ablagerung von Abfällen in einer Vielzahl von Fällen über einen mehrjährigen Zeitraum. Vielmehr handele es sich bei den Rückbaumaßnahmen um größere Abbruchmaßnahmen, bei denen es in der Natur der Sache liege, dass der gesamte Abfall nicht gleichzeitig, sondern zeitlich gestreckt während der Rückbaumaßnahmen anfalle. Ein alternativer Entsorgungsweg sei im Rahmen einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG nicht zu prüfen, weil sich eine solche Tatbestandsvoraussetzung dem Gesetz nicht entnehmen lasse. Im Übrigen stehe für zur Beseitigung freigegebene Abfälle keine Entsorgungsalternative zur Verfügung. Darüber hinaus sei auch das Wohl der Allgemeinheit nicht verletzt, weil die Deponie aufgrund ihrer Zuordnung zur Deponieklasse II für die Ablagerung derartige Abfälle technisch geeignet sei. Der Bescheid sei auch ermessensfehlerfrei ergangen; insbesondere sei die Adressatenauswahl fehlerfrei erfolgt. Er habe den angefochtenen Bescheid an den Kläger als zukünftigen Abfallbesitzer gerichtet, weil dieser aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit dem Landkreis K für Abfälle der hier maßgeblichen Art die Stellung des entsorgungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers innehabe. Gemäß § 25 Gesetz zur Kommunalen Zusammenarbeit (GKZ) a.F., auf dem die Vereinbarung beruhe, sei nur eine Zusammenarbeit in Form der gänzlichen Aufgabenerfüllung möglich, was die vollständige Aufgaben- und Zuständigkeitsübertragung mit allen Rechten und Pflichten vom originären Aufgabenträger auf einen anderen bedeute. Dieser Aufgabenübergang erfasse alle thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle. Die Bezugnahme in § 1 der Vereinbarung auf die Zulassung der Deponie H verdeutliche, dass dort keine Abfälle angenommen werden müssten, die nach der Klasse und den Zuordnungswerten nach der Deponieverordnung (DepV) dort nicht angenommen werden dürften. Auch § 2 Abs. 2 der Vereinbarung spreche für einen Aufgabenübergang hinsichtlich aller inerten Abfälle. Einzig ein solches Verständnis trage auch dem Interesse des Landkreises K Rechnung, dass sämtliche in seinem Bezirk anfallenden inerten Abfälle beseitigt werden könnten. Maßgeblich sei, dass durch die Vereinbarung zur Mitbenutzung der Deponie H die Entsorgungslücke des Landkreises K, die durch das Ende der Ablagerung auf der Deponie B entstanden sei, zu schließen gewesen sei. Dies ergebe sich auch ausdrücklich aus der Präambel der Vereinbarung. Bei beiden Deponien habe es sich um frühere sogenannte Hausmülldeponien gehandelt, auf denen auch normaler Bauschutt habe entsorgt werden können. Um seiner Entsorgungspflicht nachzukommen hätte der Kläger gemäß § 2 Abs. 2 der Vereinbarung für die hier in Streit stehenden Abfälle selbst eine Entsorgungsmöglichkeit schaffen müssen. Der somit von den Vertragsparteien gewollte unbegrenzte Aufgabenübergang sei auch genehmigt worden, was auch dem Verständnis des auf den 14.06.2004 datierenden Begleitschreibens zur Genehmigung der Vereinbarung entspreche. Denn hätten damals Zweifel bestanden, dass - qualitativ - entgegen § 25 GKZ a.F. kein vollständiger Aufgabenübergang gewollt gewesen wäre, hätte die Behörde die Genehmigung nicht erteilt. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass auf der Deponie H in der Vergangenheit bereits mehrfach reine Betonabfälle abgelagert worden seien, die keine schädlichen Stoffe enthielten (170101). So seien in den Jahren 2012 bis 2019 insgesamt über 1.700 t dieses Abfallschlüssels auf der Deponie H abgelagert worden. Soweit der Kläger auf die generelle Verwertbarkeit reiner Betonabfälle und den Vorrang der Verwertung vor einer Beseitigung verweise, sei dies vorliegend nicht von Belang. Denn die Frage des Vorrangs der Verwertung stelle sich im Rahmen des Strahlenschutzrechts nicht. Dies ergebe sich aus § 68 Abs. 2 Strahlenschutzgesetz (StrlSchG). Mit Blick darauf sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Abfallerzeuger auf Basis des Materials und der Ergebnisse der durchgeführten Prüfungen entscheide, welchen Freigabepfad er beantrage. Vorliegend bestehe aufgrund der zu erwartenden Messergebnisse einzig die Möglichkeit, die Betonabfälle nach § 33 i.V.m. § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV einer spezifischen Freigabe zuzuführen, weshalb auch nur diese Freigabe Gegenstand der Verfügung gewesen sei. Selbst unterstellt aufgrund Art. 4 RL 2008/98/EG gelte auch für strahlenschutzrechtlich freizugebende Abfälle der Verwertungsvorgang, wäre keine konkrete Verwertungsmöglichkeit für die hier gegenständlichen Abfälle vorhanden. Zur Frage einer Freigabe der Betonabfälle zur Verwendung im Grubenbau unter Bezug auf § 37 StrlSchV sei darauf zu verweisen, dass den Beigeladenen zufolge ein solcher Weg kurzfristig und allein schon deshalb nicht zur Verfügung stehe, weil es an einer notwendigen Zulassung einer geeigneten Grube zur Verwertung fehle.

Die Beigeladene zu 1) beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen wie folgt vor: Die Klage sei bereits unzulässig, denn dem Kläger fehle die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO notwendige Klagebefugnis. Die Ausnahmezulassung stelle keine Belastung für ihn dar; sie erweitere vielmehr seine Rechtsposition, indem sie ihm vorsorglich ermögliche, seiner Entsorgungsaufgabe nachzukommen. Die Annahmepflicht für die in Rede stehenden Abfälle ergebe sich nicht aus der angegriffenen Verfügung, sondern aus der Stellung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für thermisch nicht behandelbare Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K, welche der Kläger mit der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 freiwillig übernommen habe. Entgegen der Ansicht des Klägers gehe es nicht um die Übertragung von Abfällen, sondern um die Übertragung von Aufgaben. Die Aufgabe werde in Folge des Zuständigkeitswechsels für die öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerschaft vom Landkreis K gänzlich auf den Kläger übertragen. Dass auf die umfassende Aufgabenübertragung in der Korrespondenz und im Begleitschreiben, nicht aber in der Genehmigung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 14.06.2004 hingewiesen worden sei, sei rechtlich unerheblich. Soweit der Kläger versuche, aus § 7 Abs. 1 LAbfG a.F. eine Begrenzung der damals vereinbarten Aufgabenübertragung abzuleiten, argumentiere er mit einer Vorschrift, die bereits nicht einschlägig sei. Der Kläger und der Landkreis K hätten ihren Vertrag ausweislich der Präambel einzig auf § 25 GKZ a.F. gestützt. Eine solche Vorgehensweise sei auch zulässig gewesen, weil § 7 Abs. 1 LAbfG a.F. die Vorschriften des GKZ nicht verdrängt habe, sondern lediglich eine Alternative zu den dortigen Handlungsmöglichkeiten dargestellt habe. Für einen vollständigen Übergang der Aufgabe der Beseitigung thermisch nicht behandelbarer Abfälle spreche auch, dass der Abfallartenkatalog der früheren Deponie B Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 erfasst habe. Daher müsse auch der Landkreis K ein Grundinteresse daran gehabt haben, Gleiches für seine Substitutlösung zu erreichen. Auch ihre Korrespondenz mit dem Landkreis K spreche für dieses Verständnis. Denn im Schreiben vom 30.03.2020 habe der Landkreis K seine Unzuständigkeit mit dem vollständigen Aufgabenübergang auf den Kläger begründet. Mit Blick darauf sei es auch rechtsdogmatisch unerheblich, ob der Landkreis K im Nachhinein seine Abfallsatzung geändert bzw. begrenzt habe. Eine solche Begrenzung - sollte sie von Rechts wegen mit Blick auf § 20 Abs. 3 KrWG überhaupt zulässig sein - könne nicht nachträglich den Rechtsnachfolgetatbestand der GKZ-Aufgabenübertragung verändern. Dementsprechend konsequent habe der nunmehr zuständige Kläger einen solchen Ausschluss in seiner Satzung auch nicht vorgenommen. Darüber hinaus sei die Klage bereits deshalb unzulässig, weil sich der Kläger pflichtwidrig seit Abschluss der Vereinbarung nicht darum bemüht habe, die Annahmevoraussetzungen durch eine Anpassung der Anlagenzulassung zu schaffen. Dieses rechtsmissbräuchliche Verhalten führe dazu, dass dem Kläger jedenfalls das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle. Ungeachtet dessen sei die Klage jedenfalls unbegründet; die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG sei rechtmäßig. Zwar handele es sich bei der angegriffenen Verfügung um eine lediglich klarstellende Regelung, weil die generelle Anlagenzulassung für die hier in Rede stehenden Abfälle bereits aus den im Abfallartenkatalog der Deponie genannten Abfallschlüssel für „betonhaltige Gemische“ und „Gemische mit Beton oder Einzelfraktion von Beton, die gefährliche Stoffe enthalten“ folge. Gleichwohl liege der Regelungszweck der Zulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG darin, unter den normierten Voraussetzungen die Ablagerung von Abfällen an einem bestimmten Standort zu ermöglichen. Die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 2 KrWG lägen vor. Durch die Ausnahmezulassung solle gerade nicht allgemein das Ablagern von Betonabfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 durch jedermann ermöglicht werden. Vielmehr beziehe sich die Ausnahmezulassung ausschließlich auf die beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen anfallenden mineralischen Abfälle des Abfallschlüssel 170101 zur Ablagerung und damit spezifisch anfallende Abfälle nach entsprechender Freigabe im Sinne der StrlSchV auf der Deponie H. Soweit der Kläger einen Vorrang der generellen Anlagenzulassung nach § 35 KrWG vor der Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG sehe, schließe sie - die Beigeladene zu 1) - sich der zutreffenden Erwiderung des Beklagten an. Ein solches Vorrangverhältnis existiere nicht. Einzig maßgeblich sei, dass die Zulassung im Einzelfall erfolge und hierdurch nicht das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt werde. Dies sei vorliegend der Fall. Insbesondere werde keine dauerhafte Anlagenzulassung geschaffen, da sie auf eine konkrete Abfallherkunft und auf eine konkrete Abfallart beschränkt sei, nämlich die strahlenschutzrechtlich zur Beseitigung freigegebenen reinen Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101. Die Besonderheit dieses Abfalls ergebe sich nicht nur aus dem außergewöhnlichen Anlass seines Anfalls, sondern auch daraus, dass dieser aus Rechtsgründen anders als sonstiger Betonabfall ausnahmsweise nicht verwertet werden dürfe und somit ein Großteil denkbarer Entsorgungsoptionen von vornherein entfalle. Denn für die in Rede stehenden Abfälle komme aufgrund ihrer Beschaffenheit strahlenschutzrechtlich nur eine spezifische Freigabe zur Beseitigung auf Deponien gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV in Betracht. Dass sich die Ablagerung der Abfälle hier über mehrere Jahre erstrecke, ändere nichts am Einzelfallcharakter, weil es sich gleichwohl um einen einheitlichen, klar abgrenzbaren Sachverhalt handele. Mit Abschluss des Kernkraftwerkrückbaus werde sich die Inanspruchnahme der klägerischen Deponie durch sie - die Beigeladene zu 1) - erledigen. Die Ausnahmezulassung werde auch nicht auf Vorrat für einen nur möglichen künftigen Entsorgungsbedarf erteilt. Vielmehr stehe aufgrund der gesetzlichen Rückbauverpflichtung des § 7 Abs. 3 Satz 4 AtG für die Kernkraftwerke ... der Bedarf sicher fest. Im Übrigen hätten ihre Baumaßnahmen bereits begonnen. Gegen die in § 7 Abs. 2 i.V.m. § 6 KrWG normierte Abfallhierarchie könne von vornherein schon deshalb nicht verstoßen werden, weil es sich im für diese Frage maßgeblichen Zeitpunkt der Freigabeentscheidung bei den in Rede stehenden Abfällen um radioaktive Stoffe im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 StrlSchG handele, auf welche gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrWG das Abfallrecht keine Anwendung finde. Der weitere klägerische Vortrag, der Vorrang der Verwertung folge unmittelbar aus dem Unionsrecht, gehe schon wegen der Unanwendbarkeit der RL 2008/98/EG gemäß deren Art. 2 Abs. 1 lit. d) auf radioaktive Abfälle ins Leere. Schließlich habe das beklagte Land auch sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere sei der Kläger richtiger Adressat der Verfügung. Auch in der Fallkonstellation, die der höchstrichterlichen Entscheidung vom 09.07.1992 zugrunde gelegen habe, sei der entsprechende Bescheid gegenüber dem Landkreis als Träger der betreffenden Deponie ergangen. Zudem habe das beklagte Land in seinen Ermessenserwägungen die Interessen des Klägers, insbesondere dessen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, hinreichend berücksichtigt. Dass der Umfang der auf der klägerischen Deponie zugelassenen Abfälle durch Anordnungen des beklagten Landes in begründeten Einzelfällen erweitert werden könne, habe bereits bei Vereinbarungsabschluss im Jahr 2004 der Gesetzeslage entsprochen und habe dem Kläger bekannt sein müssen. Wenn er sich im Bewusstsein dessen auf den Vertrag einlasse, könne in dem späteren Gebrauchmachen von der gesetzlichen Möglichkeit durch Anordnung einer Ausnahmezulassung keine Verletzung seines nur im Rahmen der Gesetze geltenden Selbstverwaltungsrechts liegen. Die jahrelange, systematische Annahme reiner Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 durch den Kläger in den Jahren 2012 bis 2019 zeige außerdem, dass ihm die Entsorgung solcher Abfälle offensichtlich möglich sei. Die technische Eignung der Deponie für diesen Zweck stehe außer Streit. Im Übrigen seien nicht nur einseitig die Interessen des Klägers in die Abwägung einzustellen, sondern neben denen der beiden Beigeladenen auch das Interesse der Allgemeinheit an einem unverzüglichen Rückbau der bestehenden Kernkraftwerke, welches der Gesetzgeber in § 7 Abs. 3 Satz 4 AtG verankert habe. Für diesen besonderen Bedarf sei es unverzichtbar, den Anlagenbetreibern zeitnah hinreichende Entsorgungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen.

Die Beigeladene zu 2) beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Vorliegend fehle es schon an der Möglichkeit einer Rechtsverletzung des Klägers durch die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG. Da der Kläger nicht Träger von Grundrechten sei, folge nicht bereits aus seiner Adressatenstellung die mögliche Verletzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte. Vielmehr liege eine solche nur vor, wenn eine mögliche Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bzw. Art. 71 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg behauptet werden könne. Ein Eingriff könne jedoch erst angenommen werden, wenn die Übertragung einer neuen Aufgabe die Verwaltungskapazitäten so sehr in Anspruch nehme, dass sie nicht mehr ausreichten, um einen Mindestbestand an zugewiesenen Verwaltungsaufgaben des eigenen Wirkungskreises wahrzunehmen. Dies sei hier nicht der Fall, weil dem Kläger durch die Ausnahmezulassung bereits keine neue Aufgabe zugewiesen werde. Vielmehr habe er sich in freier Ausübung seines Selbstverwaltungsrechts zur Entsorgung solcher im Landkreis K anfallender Abfälle durch die öffentlich-rechtliche Vereinbarung aus dem Jahr 2004 verpflichtet. Nach Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sei diese Aufgabe durch das beklagte Land mit Genehmigung vom 14.06.2004 gänzlich auf den Kläger übergegangen. Der Bescheid selbst sei diesem gegenüber bestandskräftig. Zudem sei die Beseitigung von Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 bereits mit der Deponiezulassung der Deponie H zum Zeitpunkt des Abschlusses der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zugelassen gewesen und sei auch aktuell zugelassen. Entgegen der Ansicht des Klägers sei insoweit nicht auf den Abfallartenkatalog abzustellen. Vielmehr seien die rahmensetzenden Entscheidungen maßgeblich. Die Zulassungsgrundlagen für die Deponie H reichten weit in die Vergangenheit zurück und ließen umfassende Abfallablagerungen zu. Diesbezüglich sei insbesondere auf Ziffer III.3.2 der wasser- und baurechtlichen Genehmigung des Landratsamt V vom 30.12.1971 zu verweisen. Vergleichbare weitreichende Regelungen seien in der Plangenehmigung vom 26.05.1981 enthalten. Auch die darauffolgenden Genehmigungen vom 14.01.1984 und vom 09.09.1991 ergäben in Bezug auf umfassende Zulassung von Abfälle keine Änderungen. Auch nach dem Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 seien die Plangenehmigungen aus den Jahren 1981, 1984 und 1991 gültig geblieben, soweit diese nicht durch den Beschluss vom 23.02.1993 berichtigt oder geändert worden seien. Die nachträgliche Umschlüsselung mittels eines sogenannten Abfallartenkatalogs gemäß AVV im Rahmen der Planfeststellung vom 23.02.1993 habe den bereits bestehenden Zulassungsumfang der Deponie und die Randbedingungen der Zulässigkeit der Ablagerung von Abfällen nicht beschränkt. Die AVV diene lediglich der Vereinheitlichung von Abfallbezeichnungen innerhalb der EU. Direkte materielle Auswirkungen seien mit der Umschlüsselung nicht verbunden. Im Übrigen sei auch aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 2 KrWG nicht ableitbar, dass die im Wohl der Allgemeinheit ergehende Ausnahme ein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers schützen solle. Der Gesetzgeber habe allein die im öffentlichen Interesse liegende Abfallentsorgung als Allgemeinwohl im Blick gehabt. Die Klage sei darüber hinaus auch unbegründet, weil die Annahmezulassung rechtmäßig ergangen sei. Die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 2 KrWG lägen vor. Wie das Bundesverwaltungsgericht ausführe, setze § 28 Abs. 2 KrWG voraus, dass die Ausnahme einen Einzelfall betreffe, der im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreiche, und das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt werde. Das Merkmal des Einzelfalls sei gerade nicht quantitativ zu verstehen, sondern qualitativ. Es müsse ein atypischer Fall vorliegen. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt, weil sich die Ausnahme eindeutig auf bereits bestimmbare Abfälle bestimmter Abfallerzeuger beziehe, die aufgrund ihrer Herkunft einem besonderen Verfahren unterlägen und aufgrund einer strahlenschutzrechtlichen Entscheidung der zuständigen Behörden gerade nicht wie übliche Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 verwertet werden könnten. Darüber hinaus seien auch keine Ermessensfehler ersichtlich. Der Kläger sei richtiger Adressat der Ausnahmezulassung, weil dieser durch § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 die Verpflichtung des Landkreises K als originärer öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für die in seinem Gebiet anfallenden verfahrensgegenständlichen Abfälle gänzlich übernommen habe. Der Bewertung als Abfälle zur Beseitigung stünden weder der allgemeine abfallrechtliche noch der europarechtlich normierte Verwertungsvorgang entgegen. Der allgemeine Grundsatz des Verwertungsvorgangs finde nur innerhalb des Anwendungsbereich des KrWG Anwendung. Wie sich bereits aus § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrWG ergebe, sei das Gesetz auf sonstige radioaktive Stoffe im Sinne des Atomgesetzes oder des Strahlenschutzgesetzes nicht anwendbar. Ausdrücklich sei dies in § 68 Abs. 2 StrlSchG normiert, wonach auf eine strahlenschutzrechtlich spezifische Freigabe zur Beseitigung keine Wiederverwendung oder Verwertung stattfinden dürfe. Die Entscheidungsbefugnis bezüglich einer spezifischen Freigabe zur Beseitigung liege dabei allein bei der atomrechtlich zuständigen Behörde und nicht etwa beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Gleiches gelte für den sich aus der Abfallrahmenrichtlinie ergebenden europarechtlichen Verwertungsvorgang. Schließlich stelle Art. 2 Abs. 1 lit. d) RL 2008/98/EG klar, dass radioaktive Abfälle nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fielen.

Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung Beweis durch Vernehmung der Zeugen Y und Z erhoben. Hinsichtlich deren Angaben wird auf die Sitzungsniederschrift vom 29.04.2022 verwiesen. Ferner hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung unter den Bedingungen, dass die Berufung nicht zugelassen werde und es auf die Beweisfrage nach Rechtsansicht der Kammer ankomme, die Beweisanträge gestellt:

„(...) zum Beweis der Tatsache, dass

1. die beim Rückbau der Kernkraftwerke ... (...) anfallenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 (oder zumindest eine Teilmenge dieser Abfälle) die Freigabewerte nach Anlage 4 Tabelle 1 Spalte 3 oder Spalte 6 und die Festlegungen nach Anlage 8 Teil A Nummer 1 und Teil F der Strahlenschutzverordnung einhalten, so dass eine uneingeschränkte Freigabe nach § 35 StrlSchV oder eine spezifische Freigabe nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV für Abfälle zulässig ist,

2. (...) dass die beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der (...) ... anfallenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 (oder zumindest eine Teilmenge dieser Abfälle) die Freigabewerte nach Anlage 4 Tabelle 1 Spalte 3 oder Spalte 6 und die Festlegungen nach Anlage 8 Teil A Nummer 1 und Teil F der Strahlenschutzverordnung einhalten, so dass eine uneingeschränkte Freigabe nach § 35 StrlSchV oder eine spezifische Freigabe nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV für Abfälle zulässig ist, jeweils Beweis zu erheben durch Einholung eines Gutachtens durch einen gerichtlich bestellten Sachverständigen.“

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und die Sitzungsniederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 29.04.2022 sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (...) und die beigezogenen Verwaltungsakten (des Beklagten) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg.

I. Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Insbesondere ist der Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die Klagebefugnis ist nur dann ausgeschlossen, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger geltend gemachten Rechte bestehen oder ihm zustehen können; die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist ausreichend (vgl. BVerwG, Urteile vom 20.03.1964 - VII C 10.61 -, juris Rn. 21 und vom 19.11.2015 - 2 A 6.13 -, juris Rn. 15; VGH BW, Urteil vom 11.06.992 - 14 S 1912/90 -, juris Rn. 24).

Dies zugrunde gelegt steht dem Kläger vorliegend eine Klagebefugnis zur Seite. Denn es ist nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass er durch die angefochtene Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 in seinen Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt sein könnte. Insbesondere kann ihm die Klagebefugnis nicht mit dem Argument abgesprochen werden, die erteilte Ausnahmezulassung wirke ausschließlich begünstigend. Denn die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ist hier bereits deshalb nicht gänzlich auszuschließen, weil der Kläger die ihm erteilte Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG zu keinem Zeitpunkt begehrt hat (vgl. insoweit zur Konstellation einer sog. „aufgedrängten Genehmigung“ VG Cottbus, Urteil vom 23.02.2006 - 3 K 37/06 -, juris Rn. 13). Zudem sind für den Kläger mit der Erteilung der streitbefangenen Ausnahmezulassung möglicherweise nicht nur Rechtsvorteile verbunden (vgl. zum Aspekt der unmittelbaren oder mittelbaren Belastung VG Würzburg, Urteil vom 05.07.2012 - W 5 K 11.255 -, juris, Rn. 17). So könnte die Ausnahmezulassung in der Gesamtschau mit der zwischen dem Kläger und dem Landkreis K im Jahr 2004 getroffenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erstmals die Pflicht des Klägers zur Annahme von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 begründen. Mit der Ausnahmezulassung könnte daher eine Verletzung seines Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG einhergehen, sollte die Ausnahmezulassung in das „Wie“ der Erledigung der Abfallbeseitigung, bei der es sich um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe handelt (vgl. Trumpp/Pokrop, Landkreisordnung für BW, 4. Aufl. 2004, § 2 Rn. 4), eingreifen. Die Rechtsansicht der übrigen Beteiligten, wonach die Pflicht zur Beseitigung der streitgegenständlichen Abfälle bereits aus der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung resultiere, mit der Folge, dass die Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 keine weiteren Pflichten begründe und somit auch nicht belastend wirke, greift jedenfalls im Rahmen der Klagebefugnis nicht durch. Denn - wie bereits ausgeführt - genügt die durch den Kläger aufgezeigte bloße Möglichkeit der Rechtsverletzung.

Darüber hinaus verfügt der Kläger auch über das notwendige Rechtsschutzbedürfnis. Auch insoweit vermag die Beigeladene zu 1) mit ihrem Vorbringen nicht durchzudringen, die Klageerhebung erfolge treuwidrig, weil die Ausnahmezulassung lediglich die bereits seit Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bestehende Pflicht des Klägers zur Annahme von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 konkretisiere, welcher der Kläger über Jahre hinweg nicht nachgekommen sei. Denn auch diese Einschätzung hängt vom Umfang der vertraglichen Pflichten des Klägers ab, was nicht Gegenstand der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Klage ist.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist insoweit derjenige der letzten Behördenentscheidung.

Das Vorgehen des Beklagten ist nicht von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt (unter 1.). Der vom Beklagten gewählte § 28 Abs. 2 KrWG trägt die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht. Denn dieser Norm wohnt ein generelles Antrags- und Mitwirkungserfordernis des späteren Adressaten des Verwaltungsakts inne, welches hier seitens des Beklagten nicht gewahrt wurde (unter 1.a]). Das Vorgehen des Beklagten vermag vorliegend auch nicht aufgrund einer anderen Ermächtigungsgrundlage aufrechterhalten zu werden. Insbesondere greift § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG, der dem Normzweck nach ein Vorgehen gegen den Willen des Betroffenen eröffnet, nicht. Denn die Norm ermöglicht einzig ein - hier nicht gewähltes - Vorgehen gegen den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage (unter 1.b]). Selbst wenn man jedoch der Argumentation des Beklagten folgend § 28 Abs. 2 KrWG als taugliche Ermächtigungsgrundlage ansehen würde, wären dessen Voraussetzungen im vorliegenden Einzelfall nicht gegeben (unter 2.). Die Erteilung der Ausnahmezulassung stellt vorliegend auch nicht bloß eine Klarstellung einer ohnehin bestehenden Annahmepflicht für die streitgegenständlichen Abfälle dar; eine solche resultiert insbesondere weder aus der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der Jahre 2004 und 2019 noch aus einer durch den Kläger geübten Praxis der Annahme von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 (unter 3.). Wegen der Verletzung eigener Rechte kann der Kläger auch die Aufhebung der Verfügung vom 09.10.2020 beanspruchen (unter 4.).

1. Für die Ausnahmezulassung ist keine Ermächtigungsgrundlage gegeben.

a) Insbesondere § 28 Abs. 2 KrWG stellt für das Vorgehen des Beklagten - die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts - keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar.

Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG dürfen Abfälle zum Zweck der Beseitigung nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Abfallbeseitigungsanlagen) behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Nach § 28 Abs. 2 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall unter dem Vorbehalt des Widerrufs Ausnahmen von Absatz 1 Satz 1 zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird.

Hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Norm bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob - wie der Kläger meint - es sich bei den von der streitgegenständlichen Ausnahmezulassung umfassten, nach StrlSchV freigegebenen Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 tatsächlich um Abfälle zur Beseitigung im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG handelt, oder ob diese unter Berücksichtigung ihrer konkreten Beschaffenheit einer Freigabe zur Verwertung zugänglich wären und in richtlinienkonformer Auslegung des § 68 Abs. 2 StrlSchG - den Vorgaben der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien entsprechend - dem Vorrang der Verwertung unterfallen. Denn selbst wenn man zugrunde legte, dass die im Zuge des Rückbaus der kerntechnischen Anlagen freigegebenen Abfälle sowohl aufgrund ihrer Beschaffenheit als auch aufgrund des Nichteingreifens des Vorrangs der Verwertung ausschließlich der Beseitigung unterlägen, stellte § 28 Abs. 2 KrWG nicht die taugliche Ermächtigungsgrundlage dar. Dies fußt darauf, dass die Erteilung einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung nicht von Amts wegen „aufgedrängt“ werden kann, vielmehr setzt ein behördliches Tätigwerden einen - hier seitens des Klägers nicht gestellten - Antrag voraus.

Ausgehend hiervon bedarf es im Übrigen auch keiner Entscheidung über die in der mündlichen Verhandlung gestellten bedingten Beweisantrag zur Einholung eines Sachverständigengutachtens über die konkrete Beschaffenheit der von der Ausnahmezulassung erfassten Abfälle. Auf diese Frage kommt es vorliegend rechtserheblich nicht an.

aa) Der Beginn des behördlichen Verfahrens ist in § 22 LVwVfG geregelt. Nach dessen Satz 1 entscheidet die Behörde grundsätzlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen, ob sie ein Verwaltungsverfahren durchführt (sog. verfahrensrechtliche Offizialmaxime). Dieser Grundsatz (vgl. hierzu kritisch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 9, 15) gilt allerdings gemäß § 22 Satz 2 LVwVfG dann nicht, wenn die Behörde aufgrund gesetzlicher Vorschriften von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muss (Nr. 1) oder nur auf Antrag tätig werden darf und ein solcher Antrag nicht vorliegt (Nr. 2).

Das Antragserfordernis entfaltet insoweit eine Sperrwirkung. Voraussetzung dafür ist, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften vorsehen, dass das Verfahren nur auf Antrag einzuleiten ist bzw. nur auf Antrag eingeleitet werden darf. Dies kann sich auch aus dem Sinn und Zweck einer Regelung, aus dem Zusammenhang oder aus der Sache ergeben (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 15; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 22 Rn. 21). Die Annahme eines Antragsverfahrens liegt immer dann nahe, wenn in erster Linie die Interessen des Einzelnen Anlass für das Verfahren geben, weil er die Gewährung einer Genehmigung bzw. einer anderen begünstigenden Rechtsposition begehrt (vgl. Rixen, in: Schoch/Schneider, VerwR, 2. EL Apr. 2022, § 22 VwVfG Rn. 31; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 26, 28). Hingegen spricht eine Vermutung für das Amtsverfahren, wenn das durchzuführende Verfahren überwiegend öffentlichen Interessen dienen soll, weil die Behörde etwa mit dem Ziel der Gefahrenabwehr, der Lenkung, der Abgabenerhebung oder der Beschaffung sonstiger Leistungen durch Gebote, Verbote oder die Auferlegung von Pflichten tätig werden möchte (vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 16.10.1985 - 11 A 16/84 -, NVwZ 1986, 576, 577 m.w.N.).

Neben diesen rein verfahrensrechtlichen Aspekt des Antragserfordernisses treten die Grundsätze des sogenannten mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts. Der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt, dessen Existenz von den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorausgesetzt wird, ist dadurch gekennzeichnet, dass die Antragstellung nicht lediglich verfahrensrechtliche Bedeutung hat, sondern gleichzeitig materielle Entscheidungsvoraussetzung im Sinne eines Zustimmungserfordernisses ist (vgl. etwa Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.). In einem solchen Fall ist die Mitwirkung des Betroffenen grundsätzlich Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des materiellen Verwaltungsakts im Sinne einer Rechtsbedingung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 229 ff. m.w.N.). Ob eine materiell-rechtliche Mitwirkung erforderlich ist, entscheidet das jeweilige Fachrecht. So kann ein Verwaltungsakt auch dann mitwirkungsbedürftig sein, wenn gesetzlich kein Antrag vorgeschrieben ist. Anhaltspunkt für die Annahme einer Mitwirkungsbedürftigkeit ist in Fällen wie diesen, dass es der Verwaltung ohne gesetzliche Ermächtigung verwehrt ist, Berechtigungen und Begünstigungen demjenigen aufzudrängen, der sie nicht wünscht, zumal wenn sie mit direkten oder indirekten Rechtsnachteilen verbunden sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 23.02.1987 2 A 2394 -, NVwZ 1988, 272; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 42 m.w.N.).

bb) Hieran gemessen sprechen die Gesetzessystematik und der Sinn und Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG dafür, dass die Erteilung einer Ausnahmezulassung von einem - verfahrensrechtlichen und materiell rechtlichen - Antragserfordernis des Betroffenen abhängt. Ohne einen solchen Antrag tritt eine Sperrwirkung des Tätigwerdens der Behörde auf Grundlage von § 28 Abs. 2 KrWG ein, weshalb ein solches Vorgehen rechtswidrig ist.

Hierzu im Einzelnen:

§ 28 Abs. 2 KrWG ist im Kontext zu dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG normierten abfallrechtlichen Grundsatz des Anlagenzulassungszwangs zu sehen. Demnach dürfen Abfälle weder außerhalb von entsprechenden Anlagen oder Einrichtungen - beispielsweise in der freien Landschaft, auf Verkehrsflächen oder Ähnlichem - entsorgt werden noch in nicht dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 44, 45). § 28 KrWG richtet sich an den Abfallerzeuger und an den Abfallbesitzer gleichermaßen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 79; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 28 Rn. 1). Der Anlagenzwang trägt dazu bei, dass die Beseitigung ordnungsgemäß und schadlos erfolgt. Über die prinzipiell stoffrechtlich zu verstehende Norm können weder Anlagen zugelassen werden noch dürfen bestehenden Anlagengenehmigungen über sie abgeändert werden. Die Verhältnismäßigkeit des Anlagenzwangs wird nicht zuletzt durch die Ausnahmemöglichkeiten nach § 28 Abs. 2 und 3 KrWG gewahrt (vgl. Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 8). Im Wege der Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG können nur Ausnahmen von der Benutzungspflicht für das Behandeln, Lagern und Ablagern von Abfällen sowie Ausnahmen vom Zulassungsgrund und -umfang einer vorhandenen Anlage erteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.; Frenz, in: Fluck/Frenz/Fischer, KrWG, 107. EL Juli 2012, § 28 Rn. 32 m.w.N.). Stets muss es sich dabei um eine Ausnahme im Einzelfall handeln, die im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris Rn. 39 m.w.N.). Erst, wenn die Abfallentsorgungsanlage generell für andere Abfälle geöffnet werden sollte und nicht nur für den Einzelfall das vorhandene Benutzungshindernis beseitigt, ist der Bereich des über § 28 Abs. 2 KrWG Zulässigen überschritten (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.).

Zwar streitet der Wortlaut des § 28 Abs. 2 KrWG „die zuständige Behörde kann (...)“ auf den ersten Blick für ein antragsunabhängiges behördliches Tätigwerden in Form eines Einschreitens. Jedoch lässt sich dem Sinn und Zweck der Norm - diese isoliert angewandt - ausschließlich die Ermächtigung der Behörde zum Tätigwerden auf Antrag entnehmen. Denn die Norm dient der Gewährung einer den Adressaten des Verwaltungsakts begünstigenden Entscheidung, indem dieser vom Anlagenbenutzungszwang des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG befreit wird, der grundsätzlich Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 GG berührt.

Dies betrifft unterschiedliche Fallkonstellationen. So kann Begünstigter bzw. Betroffener im Fall der Ablehnung der Ausnahmezulassung beispielsweise der Abfallerzeuger als Privatperson (vgl. zum Verbrennen von Heckenschnitt OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris) oder auch der Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage sein, der über eine bislang erteilte Genehmigung hinaus oder gänzlich ohne die Benutzung einer Abfallbeseitigungsanlage Abfälle beseitigen möchte (vgl. in einer die Ausnahmezulassung versagenden Konstellation BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris; Hess. VGH, Beschlüsse vom 03.02.1986 - IX TH 120/82 -, NVwZ 1986, 662, 663 und vom 12.03.1996 - 14 TH 2775/94 -, juris Rn. 7 ff.). All diesen Fällen der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG ist - soweit dies auf Grundlage der bestehenden Rechtsprechung ersichtlich ist - eine auf Initiative des späteren Adressaten des Verwaltungsakts begehrte Rechtskreiserweiterung gemein.

Für eine reine Rechtskreiserweiterung auf Antrag des späteren Betroffenen spricht zudem, dass auch § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, von dem § 28 Abs. 2 KrWG in bestimmten Fällen eine Ausnahme zulässt, im Fall des Verstoßes gegen den Anlagenbenutzungszwang bei Fehlen einer ausreichenden Zulassung keine Ermächtigung für ein Einschreiten der Behörde zu entnehmen ist. Vielmehr ist ein Verstoß gegen den Anlagenbenutzungszwang Anlass für eine Untersagungsanordnung nach § 62 KrWG (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 23; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dezember 2021, § 28 Rn. 8; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 47 m.w.N.; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 39). Aus systematischen Erwägungen kann für die Ausnahme vom Grundsatz des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, namentlich § 28 Abs. 2 KrWG, nichts Anderes gelten.

Entgegen den Ausführungen der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung steht dieser Argumentation auch nicht die Überschrift der Norm „Ordnung der Abfallbeseitigung“ entgegen. Denn diese lässt keinen eindeutigen Schluss auf die Möglichkeit eines - vom Normzweck gedeckten - behördlichen Einschreitens zu. Vielmehr lässt sich der Überschrift einzig entnehmen, dass die Norm Generelles zur Frage der geordneten Abfallbeseitigung im Sinne einer zu vermeidenden Abfallbeseitigung außerhalb von Abfallbeseitigungsanlagen ausführt.

Für das Vorliegen eines generellen Antragserfordernisses im Fall der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG spricht auch die Systematik der Anlagenzulassung. So ist die gesamte Anlagenzulassung im KrWG vom Antrags- und Mitwirkungserfordernis geprägt. Dies gilt sowohl für die der Entsorgung dienenden Anlagen, die gemäß § 35 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BImSchG dem Antrags- und Mitwirkungserfordernis unterliegen, als auch für die Abfallbeseitigungsanlagen. Letztere sind gemäß § 35 Abs. 2 KrWG im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu genehmigen, für das sich das Antragserfordernis aus § 73 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG i.V.m. § 19 DepV in Form des Einreichens der Planunterlagen ergibt. Für dieses Ergebnis spricht auch Art. 23 Richtlinie 2008/98/EG, auf dem § 28 KrWG fußt. Nach dieser europarechtlichen Bestimmung sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass Anlagen und Unternehmen, die beabsichtigen, Abfallbehandlungen durchzuführen, bei der zuständigen Behörde eine Genehmigung einholen. Die Richtlinie geht somit auch von einem Aktivwerden des späteren Adressaten des Verwaltungsakts aus und legt ein Antragserfordernis zu Grunde.

Darüber hinaus spricht für ein § 28 Abs. 2 KrWG innewohnendes Antragserfordernis die Zusammenschau der Norm mit anderen im Abfallrecht vorgesehenen behördlichen Maßnahmen, die keines Antrags bedürfen und gegen den Willen des Betroffenen ergehen. Hierzu zählen beispielsweise Ordnungsmaßnahmen, worunter der Sache nach auch die vorliegend gegen den Willen des Klägers erteilte Ausnahmezulassung zu fassen ist, die im hier zu entscheidenden Einzelfall faktisch wie eine Weisung wirken soll. Denn der Gesetzgeber hat neben dem Bedürfnis nach Eingriffsmaßnahmen auch die Notwendigkeit von Ordnungsmaßnahmen im Abfallrecht erkannt. So besteht landesrechtlich mit § 8 Abs. 1 Satz 3 LAbfG die Verpflichtung öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zur Bildung von Abfallverbänden gegen ihren Willen. Zudem eröffnet § 29 KrWG ein Vorgehen gegen den Willen des Betreibers einer Abfallbeseitigungsanlage und trägt damit dem Erfordernis einer behördlicherseits für notwendig erachteten Zusammenarbeit von Abfallbesitzern und Anlagenbetreibern gegen den Willen der Letztgenannten zur Sicherstellung einer geordneten Abfallbeseitigung umfassend Rechnung.

Insbesondere der Regelungsinhalt des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG führt in der vorliegenden Konstellation, in der durch die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Betroffenen faktisch eine Zuweisung bestimmter Abfälle zur Beseitigung in einer konkreten Abfallbeseitigungsanlage vorgenommen wurde, vor Augen, dass der Gesetzgeber einen solchen Fall über § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG abgedeckt wissen wollte, der im Vergleich zu § 28 Abs. 2 KrWG strengere Voraussetzungen hat. Mit anderen Worten lässt sich aus der Existenz des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG im Umkehrschluss ableiten, dass § 28 Abs. 2 KrWG - isoliert heran gezogen - nicht gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts Anwendung finden kann. Andernfalls erfolgte eine Umgehung der gesetzlichen Anforderungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG.

Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG kann die zuständige Behörde den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 KrWG die Mitbenutzung der Abfallbeseitigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen können und die Mitbenutzung für den Betreiber zumutbar ist. Diese Gestattung der Mitbenutzung dient dem Ausgleich von Anlagen- und Kapazitätsengpässen und hat folglich nur Ausnahme- und Übergangscharakter. Die Norm bringt das hohe Interesse an einer ausreichenden, effizienten, umweltverträglichen und wirtschaftlichen Beseitigung zum Ausdruck, indem sie weitgehende Zwangsrechte schafft. Verpflichtet werden können sowohl privatrechtliche Anlagenbetreiber als auch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die eine eigene Abfallbeseitigungsanlage betreiben. Das Vorgehen nach Absatz 1 erfolgt durch Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, der eine Verpflichtung gegen den Willen des Anlagenbetreibers begründet. Sie kann auf Antrag des Begünstigten aber auch von Amts wegen auferlegt werden. Der Anlagenbetreiber kann sich mit der Anfechtungsklage gegen die Inanspruchnahme wenden (vgl. zum Ganzen Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 3 ff., 12; Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 4, 14, 18; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 Rn. 1 ff.; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 29 Rn. 7, 47; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 13 ff.; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 29 Rn. 2; Kropp, in: BeckOK UmwR, 60. Ed., Stand 01.10.2021, § 29 Rn. 3, 7, 24). Die Mitbenutzungsanordnung als „ultima-ratio-Maßnahme“ setzt auf Tatbestandsseite voraus, dass der Beseitigungspflichtige die fraglichen Abfälle auf eine andere Weise nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen kann. Darüber hinaus muss die Mitbenutzung zumutbar sein. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit kommt es nicht nur auf wirtschaftliche, sondern vor allem auch auf abfallpolitische Gesichtspunkte - insbesondere Fragen der Kapazitätserschöpfung - an (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 6 ff.; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 KrWG Rn. 9 ff.).

Diese erhöhten Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG umging der Beklagte, indem er dem Kläger unter isolierter Anwendung von § 28 Abs. 2 KrWG gegen dessen Willen die Zulassung eines Abfallschlüssels aufgedrängt hat und dadurch - nach Vorstellung des Beklagten - eine Pflicht des Klägers zur Annahme der betreffenden Abfälle auf Basis der zwischen dem Kläger und dem Landkreis K geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (hilfsweise) begründen wollte. Der Rechtsgedanke der Umgehung des gesetzgeberischen Willens wird dadurch verstärkt, dass die Beigeladenen sowie der Beklagte die Ansicht vertreten, die streitbefangene Ausnahmezulassung sei - weil lediglich rechtlich vorteilhaft - nicht isoliert anfechtbar. Folgte man dieser Rechtsansicht wäre mit einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung eine erhebliche und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten verbunden. Denn das auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützte behördliche Vorgehen ist zweifelsohne mit einem anfechtbaren belastenden Verwaltungsakt verbunden. Dass mit einem auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Vorgehen der Sache nach dasselbe Ziel verfolgt werden können soll, die Rechtsschutzmöglichkeiten jedoch nicht deckungsgleich sein sollen, ist rechtlich nicht haltbar.

Die Annahme eines § 28 Abs. 2 KrWG im Fall der isolierten Anwendung innewohnenden generellen Antragserfordernisses steht auch mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Einklang. Insbesondere führt die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (- 7 C 21.91 -, juris) hier zu keinem anderen rechtlichen Ergebnis. Denn in der der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegenen Fallkonstellation hat die Behörde zwar eine Erweiterung des Abfallartenkatalogs ohne Antrag des späteren Adressaten auf den damaligen § 4 Abs. 2 AbfG in der Fassung vom 04.03.1982 - dem nunmehr § 28 Abs. 2 KrWG entspricht - gestützt, was aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts dem Grunde nach keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnete. Jedoch unterscheidet sich die dortige Fallkonstellation von dem hier zu entscheidenden Fall insofern, als die Ausnahmezulassung - uno actu - im Rahmen einer Zuweisungsentscheidung nach dem damaligen § 3 Abs. 5 AbfG in der Fassung vom 18.02.1986 (heute: § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG) verfügt wurde. Damit lag dem dortigen Fall ein die „ultima-ratio-Vorgaben“ des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrendes behördliches Vorgehen zugrunde, indem die dortige Behörde gestützt auf - nunmehr - § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG eine Zuweisungsentscheidung getroffen hatte und in diesem die Voraussetzungen und Rechtsfolgen des behördlichen Vorgehens prägenden „rechtlichen Gewand“ eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG ausgesprochen hat. In diesem Zusammenspiel von erteilter Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG und gleichzeitiger Wahrung der erhöhten Eingriffsvoraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG liegt der rechtlich erhebliche Unterschied zu dem im vorliegenden Verfahren isolierten behördlichen Vorgehen.

Diesbezüglich vermag insbesondere das Vorbringen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht durchzudringen, wonach im Fall der notwendigen Erteilung einer Ausnahmezulassung ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG erst in Betracht komme, wenn zuvor bereits eine Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG getroffen und bestandskräftig geworden sei, sodass § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG in diesen Konstellationen als zweistufiges Verfahren ausgestaltet sei. Dies ist rechtlich nicht zutreffend. Gerade die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (7 C 21.91 -, juris Rn. 13 ff.) führt vor Augen, dass ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG „uno actu“ mit einer Ausnahmezulassung für den Einzelfall, gestützt auf § 28 Abs. 2 KrWG, rechtlich zulässig ist. Denn in einem solchen Fall, indem die Behörde bereits die hohen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG geprüft und somit der besonderen Eingriffsintensität des Vorgehens Rechnung getragen hat, ist es auch nach höchstrichterlicher Einschätzung rechtlich nicht zu beanstanden, dass gleichzeitig mit der Zuweisungsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gegen den Willen des Betroffenen eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG erteilt wird. Gerade weil ein behördliches Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG aufgrund seines Eingriffscharakters an erhöhte Voraussetzungen geknüpft ist, stellt dies keinen „Systembruch“ zum Antragserfordernis dar, das bei einer isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG besteht.

b) Es ist auch im Übrigen keine Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, die das Vorgehen des Beklagten stützt. Insbesondere kommt ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vom vorliegend gewählten § 28 Abs. 2 KrWG hin zu § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht in Betracht.

Die Verwaltungsgerichte haben im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO von Amts wegen zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört - in rechtlicher Hinsicht - die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.06.1988 - 8 C 114.86 -, juris Rn. 22; vom 19.08.1988 - 8 C 29.87 -, juris Rn. 12 ff.; vom 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, juris Rn. 20 und vom 12.04.1991 - 8 C 92.89 -, juris Rn. 9 ff.). Wird die in einem Bescheid (im „Bescheidtenor“) verfügte Regelung auf einer anderen Rechtsgrundlage als der im Bescheid genannten aufrechterhalten, lässt dies die Identität der im Bescheid getroffenen behördlichen Regelung unberührt, wenn sie auf dasselbe Regelungsziel gerichtet bleibt und infolge des „Austauschs“ der Rechtsgrundlage keine Wesensänderung erfährt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2019 - 2 B 19.18 -, juris Rn. 24 m.w.N.; OVG Sch.-H., Urteil vom 26.05.2009 - 1 LB 38/08 -, juris Rn. 36).

Diese Voraussetzungen sind für die einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG vorliegend nicht erfüllt. Zwar stellt die Norm - wie oben bereits ausgeführt - grundsätzlich eine Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Handeln gegen den Willen des Betroffenen und - in den engen Grenzen des § 28 Abs. 2 KrWG - auch für ein über den ursprünglichen Zulassungsumfang hinausgehendes Handeln dar. Aufgrund der divergierenden Adressaten des Verwaltungsakts nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG (Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage) und § 28 Abs. 2 KrWG (hier gegen den Kläger als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) kommt - ungeachtet der offenen und hier nicht zu beantwortenden Frage des Vorliegens der übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen - kein Austausch der Ermächtigungsgrundlagen in Betracht.

2. Selbst wenn man sich auf die Argumentation des Beklagten einlassen und § 28 Abs. 2 KrWG als taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein Vorgehen gegen den Willen des Adressaten der Ausnahmezulassung ansehen würde, wäre die Ausnahmezulassung gleichwohl rechtswidrig. Denn die materiellen Voraussetzungen der Vorschrift sind vorliegend nicht erfüllt. Zum einen handelt es sich bei der Beseitigung der hier in Rede stehenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht um einen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG (hierzu unter a]), zum anderen ist die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen (hierzu unter b]).

a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 KrWG sind nicht erfüllt. Die von den Beigeladenen begehrte Beseitigung der beim Rückbau kerntechnischer Anlagen an den Standorten ... und ... anfallenden, dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 auf der Deponie H stellt keinen „Einzelfall“ im Sinne der Norm dar.

Eine allgemeingültige Definition des „Einzelfalls“ im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG enthält weder das Gesetz noch hat die Rechtsprechung eine solche bislang entwickelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 09.07.1992 (7 C 21.91), in dem es um die einmalige Beseitigung von 300 t Leimleder ging, das Gegensatzpaar der „wesentlichen Änderung“ im Vergleich zur „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ herausgearbeitet. Demnach ist die Ausnahmezulassung zu beanstanden, wenn damit eine wesentliche Änderung des Deponiebetriebs einhergeht. Von einer solchen ist dann auszugehen, wenn die betreffende Maßnahme die Anlage oder ihren Betrieb generell und für eine gewisse Dauer ändert. Soll dagegen eine einmalige und begrenzte zulassungswidrige Nutzung der Anlage ermöglicht werden, handelt es sich um die typische Situation der Ausnahme oder des Dispenses (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14). In seinem Urteil vom 08.07.2020 (7 C 19.18) stellt das Bundesverwaltungsgericht sodann maßgeblich darauf ab, dass der unter § 28 Abs. 2 KrWG zu subsumierende Sachverhalt im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen darf (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 39).

Instanzgerichtlich sind - soweit ersichtlich - bislang folgende Fälle entschieden worden: Unter Anwendung des höchstrichterlichen Kriteriums der „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12.03.1996 (14 TH 2775/94) eine sich über zwei Jahre und ein geschätztes jährliches Abfallvolumen von 5.000 t bis 8.000 t erstreckende Abfallbehandlung trotz der Bekanntheit der Abfallart und der Begrenzung des Zeitrahmens nicht als Einzelfall genügen lassen (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 14). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen stellte in einem die Verbrennung von Heckenschnitt betreffenden Fall maßgeblich darauf ab, dass § 28 Abs. 2 KrWG nur in wirklichen Ausnahmen angewendet werden solle; diese müssten deutlich vom Regelfall abweichen. Deshalb könne von einem Ausnahmefall nur dann die Rede sein, wenn für die zu entsorgenden Abfälle keine zugelassene Beseitigungsanlage zur Verfügung stehe und/oder deren Benutzung dem verantwortlichen Erzeuger oder Besitzer nicht zumutbar sei (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9). Das Verwaltungsgericht Aachen führte in einer Entscheidung vom 15.06.2007 (9 K 2737/04) aus, § 28 Abs. 2 KrWG ermächtige jedenfalls nicht zu Dauerregelungen, die eine Entsorgung außerhalb dafür zugelassener Anlagen über einen sehr langen Zeitraum ermöglichten. Es kämen vielmehr nur überschaubare Einzelfallregelungen in atypischen Sonderfällen in Betracht, bei denen die Menge sowie Art und Herkunft der Abfälle absehbar seien (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 26).

100

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, stellt die Beseitigung der von der Ausnahmezulassung vom 09.10.2020umfassten Abfälle keinen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG mehr dar. Zwar ist den Beigeladenen zuzugeben, dass die Abfälle nach ihrer Art (strahlenschutzrechtlich freigegebene Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101) nach ihrer Herkunft (beim Rückbau kerntechnischer Anlagen an den Standorten ... und ... anfallend) und in etwa auch der Menge nach (ca. 16.000 t über 15 bis 20 Jahre hinweg im Fall der Beigeladenen zu 1] bzw. ca. 38.450 t über 25 Jahre im Fall der Beigeladenen zu 2]) umgrenzt werden können und dem Abfallvorkommen damit ein grundsätzlich eingrenzbarer Sachverhalt zugrunde liegt. Maßgeblich für die Ablehnung eines „Einzelfalls“ ist nach Einschätzung der Kammer jedoch, dass es sich mit insgesamt 54.450 t um erhebliche Abfallmengen handelt, deren Beseitigung mehrere Jahrzehnte in Anspruch nimmt. Damit wird durch die Ausnahmezulassung über einen sehr langen Zeitraum hinweg eine - vom Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG nicht gedeckte - Dauerregelung geschaffen, weil die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG seitens des Beklagten ohne konkrete zeitliche Befristung erteilt worden ist. Hierin ist eine wesentliche Änderung der Anlage im Sinne der oben dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung zu sehen.

101

Dieses Ergebnis vermag auch nicht durch Beachtung der weiteren von Instanzgerichten vorgenommenen Konkretisierungen des „Einzelfalls“ erschüttert zu werden. Auch wenn danach maßgeblich auf das Kriterium der „Atypik“ abgestellt wird oder das Merkmal der „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ in den Mittelpunkt der Betrachtung zu rücken ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9; VG Aachen, Urteil vom 15.06.2007 - 9 K 2737/04 -, juris Rn. 26), liegt hier kein Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG vor. Selbst die Richtigkeit der Darlegungen der Beigeladenen unterstellt, wonach die hier in Rede stehenden Betonabfälle einer Verwertung aufgrund von § 68 Abs. 2 StrlSchG nicht zugeführt werden könnten, ist die Annahme eines Einzelfalls im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG aufgrund einer „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ oder einer etwaigen „Atypik“ nicht gerechtfertigt. Denn es ist weder ersichtlich noch gar substantiiert vorgetragen, dass eine Abfallbeseitigungsanlage, deren Anlagenzulassung die Beseitigung von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 umfasste, nicht zur Verfügung stünde. Im Übrigen ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass die Nutzung einer bereits zugelassenen Anlage unverhältnismäßig wäre.

102

b) Auch wenn es vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, sei angemerkt, dass die angegriffene Verfügung ermessensfehlerhaft ist. Die Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG steht im Ermessen der Behörde. In einem solchen Fall ist die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von ihm in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG). Bezogen auf die vorliegende Fallkonstellation ist im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, ob für die jeweiligen Abfälle Abfallbeseitigungsanlagen bestehen, deren Benutzung zumutbar ist, und ob andere zumutbare Entsorgungsmöglichkeiten bestehen (vgl. Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 69).

103

Eine solche Prüfung der Entsorgung in einer alternativen Abfallbeseitigungsanlage ist hier nicht hinreichend erfolgt. Diesbezüglich wurde im Bescheid vom 09.10.2020 einzig - pauschal - ausgeführt, dass die Beigeladenen keine anderweitige Entsorgungsmöglichkeit für diese Abfälle hätten finden können. Substantiierte Ausführungen und aussagekräftige Belege wurden weder seitens der Beigeladenen noch des Beklagten - ohne Nutzung der prozessualen Möglichkeiten nach § 114 Satz 2 VwGO - vorgelegt noch sind solche in den beigezogenen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgängen enthalten.

104

3. Entgegen der Ansicht des Beklagten und der Beigeladenen ist die aufgedrängte Ausnahmezulassung auch nicht deshalb rechtlich unbedenklich, weil es sich lediglich um eine Klarstellung der ohnehin bereits bestehenden Annahmepflichten des Klägers handelte. Denn eine Pflicht des Klägers zur Annahme von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 besteht weder kraft Gesetzes noch aufgrund der zwischen dem Kläger und dem Landkreis K geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 i.V.m. der Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 noch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Ausnahmezulassung soll daher nach Intention des Beklagten und - wie die Verwaltungsvorgänge zeigen - des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg jedenfalls hilfsweise die Verpflichtung des Klägers zur Annahme der betreffenden Abfälle begründen, indem auf die vertraglichen Beziehungen des Klägers mit dem Landkreis K Einfluss genommen werden sollte. Dies ist von Rechts wegen nicht möglich.

105

Hierzu im Einzelnen:

106

Von Gesetzes wegen ist der Kläger nicht zur Beseitigung der beim Rückbau der stillgelegten kerntechnischen Anlagen an den Standorten ... und ... angefallenen und anfallenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 verpflichtet. Denn die genannten Abfälle fallen nicht im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Klägers - im nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG i.V.m. § 6 Abs. 1 LAbfG maßgeblichen (Landkreis) E -, sondern im Landkreis K an.

107

Auch aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 i.V.m. der im Jahr 2019 geschlossenen Nachtragsvereinbarung ist der Kläger nicht zur Beseitigung der hier in Streit stehenden Abfälle verpflichtet. Bei dieser Vereinbarung handelt es sich um einen auf § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 gestützten koordinationsrechtlichen Vertrag zweier gleichgeordneter Rechtsträger, § 54 Satz 1 LVwVfG (vgl. Pautsch/Schenke/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 2; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 5).

108

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Erfüllung ihrer Pflichten mit Zustimmung der höheren Abfallrechtsbehörde Abfallverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen und dabei die Pflicht zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen und die notwendigen Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bestimmten Entsorgungsträgern zuordnen. Nach Abs. 2 findet im Übrigen das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit Anwendung. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 können Gemeinden und Landkreise vereinbaren, dass eine der beteiligten Körperschaften bestimmte Aufgaben für alle Beteiligten erfüllt, insbesondere den übrigen Beteiligten die Mitbenutzung einer von ihr betriebenen Einrichtung gestattet. Durch die Vereinbarung gehen das Recht und die Pflicht der übrigen Körperschaften zur Erfüllung der Aufgaben auf die übernehmende Körperschaft über (sog. delegierende Vereinbarung in Abgrenzung zu der in der aktuell gültigen Fassung zusätzlich möglichen mandatierenden Vereinbarung). Dies bedeutet die Übernahme der kompletten Erfüllungsverantwortung - auch im Außenverhältnis - durch die übernehmende Gebietskörperschaft in Bezug auf die betreffende Aufgabe (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 7,12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

109

Ausgehend von diesen gesetzlichen Vorgaben ist die Verpflichtung zur Beseitigung des streitbefangenen Abfalls nicht vom Landkreis K auf den Kläger übergegangen. Nach Auslegung der Vereinbarung - auch unter Heranziehung der vertragsbegleitenden Umstände - kann ein entsprechender übereinstimmender Wille der Vertragsparteien nicht festgestellt werden.

110

Öffentlich-rechtliche Verträge sind gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG nach den allgemeinen Auslegungsregeln für Willenserklärungen und Verträge in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB auszulegen (vgl. VGH BW, Urteil vom 10.03.2021 - 5 S 1672/18 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften (§ 133 BGB analog); Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern (§ 157 BGB analog). Danach bildet der Wortlaut den Ausgangspunkt für die Auslegung eines Vertrages; gleichzeitig gilt aber auch, dass ein übereinstimmender Wille dem Wortlaut vorgeht, selbst wenn er im Inhalt der Erklärung keinen oder nur einen unvollkommenen Ausdruck gefunden hat (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 6.88 -, juris Rn. 15; BGH, Urteil vom 06.12.2017 - VIII ZR 219/16 -, juris Rn. 29). Bei der Willenserforschung sind der mit der Absprache verfolgte Zweck und die Interessenlage der Parteien zu berücksichtigen, daneben die sonstigen Begleitumstände, soweit sie den Sinngehalt einer Erklärung erhellen können (vgl. BGH, Urteil vom 27.9.2017 - VIII ZR 271/16 -, juris Rn. 30 m.w.N.). Dabei sind empfangsbedürftige Willenserklärungen so auszulegen, wie sie der Empfänger nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen musste (vgl. BGH, Urteil vom 27.01.2010 - VIII ZR 58/09 -, juris Rn. 33).

111

Hieran gemessen hat der Kläger zur Überzeugung der Kammer die Verpflichtung zur Beseitigung nicht thermisch-behandelbarer Abfälle aus dem Landkreis K nicht uneingeschränkt übernommen, sondern sich lediglich dazu verpflichtet, im Landkreis K anfallende Abfälle auf der Deponie H zu beseitigen, die vom jeweils aktuellen Umfang der Deponiezulassung erfasst sind (a]). Dies ist hinsichtlich der streitgegenständlichen Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 indes nicht der Fall (b]).

112

a) Dem Wortlaut der Vereinbarung ist nur eine auf den Zulassungsumfang der Deponie H beschränkte Verpflichtung zu entnehmen. Gemäß dem die Grundpflichten des Vertrages definierenden § 1 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hat der Kläger die Verpflichtung zur Ablagerung übernommen, „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie und nach den Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) vom 20.02.2001 (BGBl. I S. 305) und der DepV auf Deponien der Deponieklasse II (DK II) abgelagert werden dürfen“. Die Verwendung der Konjunktion „soweit“ stellt sowohl im juristischen Kontext als auch im allgemeinen Sprachgebrauch eine Begrenzung auf bestimmte Themenbereiche dar und konkretisiert etwas zuvor nur allgemein Bezeichnetes. Vorliegend grenzt sie die Pflichtenübernahme mit der Formulierung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ auf den konkreten Zulassungsumfang der Deponie H ein. Mit der Formulierung „nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie“ ist die konkrete Zulassung der Deponie H sowie deren Umfang gemeint und soll nicht - wie der Beklagte und die Beigeladenen meinen - lediglich auf die Zulassung als Deponie der Klasse II abgezielt werden. Dies leitet sich daraus ab, dass der mit „soweit“ eingeleitete Halbsatz an dessen Ende als - kumulative - Voraussetzung die Zulässigkeit der Ablagerung der Abfälle auf der Deponieklasse II benennt. Diese Voraussetzung liefe gänzlich leer, wäre bereits die Inbezugnahme auf die „Zulassung der Deponie“ einzig zum Zweck der Bestimmung der Deponieklasse erfolgt. Der Einschränkung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ kann damit nur dann ein eigenständiger Bedeutungsgehalt zukommen, wenn mit dieser Wendung nicht lediglich die im Verlauf des § 1 der Vereinbarung noch explizit erwähnte Zulassung der Deponie nach ihrer Deponieklasse gemeint ist.

113

Soweit der Beklagte und die Beigeladenen gegen eine auf den Zulassungsumfang der Deponie begrenzte Aufgabenübertragung einwenden, weder in der Überschrift noch in der Präambel sei eine solche Einschränkung der vertraglichen Vereinbarung vermerkt, vermag dies kein anderes rechtliches Ergebnis zu rechtfertigen. So entspricht es herkömmlichen Vertragsaufbautechniken, in der Überschrift eines solchen Dokuments lediglich schlagwortartig den Inhalt der sodann folgenden, inhaltlich zu konkretisierenden Vereinbarung wiederzugeben. Auch der Zweck einer Präambel dient nicht dazu, die Hauptleistungspflichten des Vertrages im Detail zu beschreiben, sondern lediglich, den Anlass des Vertragsschlusses und die Intention der Vertragsschließenden niederzulegen.

114

Das Ergebnis einer Pflichtenübernahme des Klägers, die auf von der Deponiezulassung umfasste Abfälle beschränkt ist, vermag auch unter Berücksichtigung von § 2 Abs. 2 der Vereinbarung zu bestehen. Insoweit überzeugt das Vorbringen des Beklagten und der Beigeladenen nicht, wonach die dortige Formulierung „Der E schafft die satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme dieser Abfälle aus dem Landkreis K insbesondere hinsichtlich der notwendigen Erweiterung des Einzugsgebietes der Deponie H“ anzeige, dass der Kläger die Beseitigungspflichten vollumfänglich übernommen habe und bezüglich noch nicht von der Deponiezulassung umfasster Abfälle eine Erweiterung derselben erwirken müsse. Gegen ein solches Verständnis spricht bereits der Wortlaut. Da § 2 selbst keine Definition der anzunehmenden Abfälle vornimmt, kann die Formulierung „dieser Abfälle“ nur so verstanden werden, dass die Klausel auf § 1 der Vereinbarung und den dort definierten Umfang der Hauptpflichten Bezug nimmt. Wie oben bereits dargelegt ergibt die Auslegung von § 1 gerade nicht, dass eine unbeschränkte Pflichtenübernahme erfolgt ist, sondern dass diese vielmehr auf den Umfang der aktuell gültigen Deponiezulassung beschränkt ist. Zwar ist dem Beklagten und den Beigeladenen zuzugeben, dass § 2 inhaltlich den Themenkreis „Deponiezulassung und notwendige Genehmigungen“ betrifft. Dies gilt jedoch nur innerhalb des von § 1 der Vereinbarung gesteckten Rahmens. Dass § 2 Abs. 2 nicht als Erweiterung der Hauptleistungspflichten der Vertragsparteien zu verstehen ist, ergibt auch dessen systematische Stellung im Rahmen der Vertragsurkunde. Denn auch insoweit entspricht es herkömmlicher Vertragstechnik, die Hauptpflichten in § 1 zu definieren, wohingegen die vertraglichen Nebenpflichten in den darauffolgenden Bestimmungen aufgeführt werden. Diesem Verständnis kann auch nicht entgegengehalten werden, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 2 der Vereinbarung, insbesondere die Einholung von Genehmigungen, leerliefe. Denn die Klausel benennt das von den Vertragsparteien in den Blick genommen Regelbeispiel der „genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen“ bereits selbst: die Erweiterung des Einzugsbereichs der Deponie. Diese ist im Nachgang des Abschlusses der Vereinbarung beantragt und genehmigt worden. Als Ergebnis der Auslegung des Vertrags kann mithin die beschränkte, am Umfang der Deponiezulassung orientierte Pflichtenübernahme des Klägers im Hinblick auf die Beseitigung von Abfällen festgehalten werden.

115

Dieses Ergebnis wird durch die Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen Y und Z, die an der Ausarbeitung der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 maßgeblich persönlich beteiligt waren, vollumfänglich gestützt. So haben die Zeugen Y und Z jeweils - inhaltlich im Wesentlichen übereinstimmend - überzeugend bekundet, dass es für beide Seiten des Vertrags „selbstverständlich Grundlage ihrer Verhandlungen und der späteren Vereinbarung“ gewesen sei, dass der Kläger die Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle nur insoweit übernehme, als die Zulassung der Deponie H - konkret deren Abfallartenkatalog - reiche. Dies sei Grundgedanke des Vertrages gewesen und in § 1 der Vereinbarung niedergelegt. Da es sich hierbei nach den übereinstimmenden Angaben beider Zeugen um die Arbeitsgrundlage gehandelt habe, habe insoweit auch kein Diskussionsbedarf bestanden, was schlüssig erklärt, weshalb in den Verwaltungsakten diesbezüglich keine Erklärungen vorhanden sind. Einzig Menge und Preis seien fraglich gewesen, was sich anhand der Akten ebenfalls nachvollziehen lässt. Dass der konkrete Zulassungsumfang nach dem übereinstimmenden Parteiwillen entscheidend ist, wird auch durch die weiteren Angaben des Zeugen Y gestützt, wonach in Anwendung von § 2 Abs. 2 vor Invollzugsetzung der vertraglichen Vereinbarung am 01.06.2005 auf Wunsch des Landkreises K einzelne Abfallschlüssel - nicht hingegen der hier streitige 170101 - zum Abfallartenkatalog der Deponie H hinzugefügt worden seien.

116

Auch wenn der Zeuge Y den Eindruck erweckt hat, sich mit den Vertretern des Klägers bereits in Vorbereitung der mündlichen Verhandlung inhaltlich vertieft ausgetauscht zu haben, und er die ihm gestellten Fragen zum Teil nur ausweichend beantwortet hat, so bleiben keine vernünftigen Zweifel der Kammer daran, dass die von ihm getroffene, oben dargestellte Kernaussage einer von den Vertragsparteien gewollten qualitativ begrenzten Pflichtenübernahme zutreffend ist. Es mag einer gewissen Nervosität des Zeugen geschuldet gewesen sein, dass sich die Vernehmung aufgrund des teilweise ausweichenden Antwortstils des Zeugen etwas langwidrig gestaltete. Jedoch hat der Zeuge Y die dargestellte Kernaussage mehrfach - auch ohne diesbezügliche ausdrückliche Nachfrage - durch eigene Gedankengänge und unter Ausschöpfung seines Erinnerungsvermögens bekräftigt. Vernünftige Zweifel daran, dass diese Angaben, die auch durch den Akteninhalt und die Angaben des Zeugen Z gedeckt sind (zu beidem sogleich), glaubhaft sind, bestehen daher nicht. Auch hinsichtlich des Zeugen Z bestehen keine solchen Zweifel. Der in jeder Hinsicht glaubwürdige Zeuge beantwortete in einer überzeugenden und stringenten Art und Weise die ihm gestellten Fragen. Er ließ keinen Zweifel an seiner wahrheitsgemäßen Aussage aufkommen und bestätigte im Wesentlichen inhaltlich die Angaben des Zeugen Y.

117

Auch unter Heranziehung der Begleitumstände und sonstigen Erkenntnismittel, insbesondere der in den beigezogenen Verwaltungsakten enthaltenen Dokumente, kann ein anderslautender Vertragsparteiwille nicht zur Überzeugung der Kammer festgestellt werden. Insbesondere lässt sich das Gegenteil des hier durch Vertragsauslegung und anhand der Zeugenbekundungen gewonnenen Ergebnisses anhand der Verwaltungsvorgänge nicht feststellen:

118

So hat der Landkreis K dem Kläger zur ungefähren Mengenbestimmung Statistiken über den Anfall thermisch nicht behandelbarer Abfälle der Jahre 1999 bis 2002 sowie eine Prognose für 2003 übersandt. Diesem Zahlenwerk lag indes keine trennscharfe Zuordnung zu einzelnen Abfallschlüsseln zugrunde, sondern erfolgte einzig unter textlicher Beschreibung der Abfälle (z.B. Baustellenabfälle, Sandfanggut, produktionsspezifische Abfälle). Gleichwohl bekräftigt es das obige, durch Auslegung gewonnene Ergebnis. Die beispielhafte Aufzählung der von den Vertragsparteien in den Blick genommenen Abfälle verdeutlicht, dass der hier zur Entscheidung stehende Sachverhalt nicht Gegenstand der Überlegungen im Jahr 2004 gewesen sein kann. Denn erst nach der Nuklearkatastrophe von Fukushima im Jahr 2011 und der daran anknüpfenden Änderungen der Politik im Hinblick auf die Gewinnung von Nuklearenergie sind Fragen zur Entsorgung von Abfällen aus stillgelegten kerntechnische Anlagen überhaupt aufgekommen. Dass der Kläger entsprechende Aufgaben bereits im Jahr 2004 übernommen haben wollte, erscheint - auch im Hinblick auf den Umfang und die Dauer der Entsorgungsaufgaben - fernliegend.

119

Für das seitens der Vertragsparteien angenommene Verständnis einer auf den Zulassungsumfang der Deponie H begrenzten Verpflichtung des Klägers spricht auch der seitens des Landkreises K vorgenommene Satzungsausschluss für Abfälle, die nicht in den vom Landkreis genutzten Deponien ablagerbar sind (vgl. § 5 der Abfallwirtschaftssatzung des Landkreises K). Denn eine solche Regelung ergibt rechtlich nur Sinn - und ist mit Blick auf § 26 GKZ auch rechtlich nur möglich -, wenn die Verantwortlichkeit für die Abfallbeseitigung hinsichtlich der betroffenen Abfälle - im Zeitpunkt der Einführung des Entsorgungsausschlusses - noch beim Landkreis K liegt.

120

Weiter steht dem Auslegungsergebnis nicht entgegen, dass sich die Vertragsparteien ausweislich der Verwaltungsvorgänge wechselseitig vor Abschluss der Vereinbarung Kataloge der in ihren Deponien jeweils ablagerungsfähigen Abfallschlüssel übersandt haben, die naturgemäß unterschiedlichen Umfangs waren. Aktenvermerke über die konkreten Hintergründe der jeweiligen Übersendung sowie der damit etwaig verbundenen Folgen sind nicht vorhanden. Auch die diesbezüglichen Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen waren nicht eindeutig. So vermochte sich der Zeuge Y an die Gründe der Übersendung der jeweiligen Abfallschlüsselkataloge nicht zu erinnern. Der Zeuge Z bekundete zwar, dass der Landkreis K damit habe abgleichen wollen, ob die seitens seiner langjährigen Kunden zur Beseitigung anfallenden Abfälle weiterhin auch durch die Deponie H abgedeckt gewesen seien. Zur Frage, ob im Zeitraum vor dem Vertragsabschluss Kunden tatsächlich Abfälle angeliefert hätten, die nicht vom Zulassungsumfang -konkret vom Abfallartenkatalog - der Deponie H gedeckt gewesen seien, konnte der Zeuge Z allerdings keine Angaben machen.

121

Ferner lassen die Schreiben des Klägers vom 19.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Y - sowie des Landkreises K vom 13.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Z - an das Regierungspräsidium Karlsruhe, mit welchen beide Vertragsparteien - ohne qualitative Einschränkungen vorzunehmen - unter anderem erklärten, mit der Vereinbarung „für die genannten Abfälle die Aufgabenerledigung für den Landkreis K zu übernehmen“, bzw., dass die „gesamte Entsorgung dieser Abfallart“ übernommen werde, nicht den Schluss zu, die Vertragsparteien hätten sich - entgegen dem Wortlaut von § 1 der Vereinbarung - auf einen qualitativ uneingeschränkten Aufgabenübergang geeinigt. Denn diese Schreiben sind bezogen auf eine Anfrage des Regierungspräsidiums hinsichtlich einer mengenmäßigen Begrenzung der anzunehmenden Abfälle erfolgt. Dies bestätigten die Zeugen übereinstimmend. So ist den betreffenden Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe zwar keine verschriftlichte Anfrage an die beiden Landkreise zu entnehmen, weil die Anfrage telefonisch erfolgte und diesbezüglich kein Aktenvermerk gefertigt wurde. Jedoch lässt die Gesamtschau des insoweit maßgeblichen Akteninhalts keinen anderen Schluss zu, als dass die Anfrage ausschließlich zu den Annahmemengen erfolgte. In den Akten des Klägers (Akte ...) ist ein Vermerk über ein Telefonat am 07.04.2004 enthalten, aus welchem sich ergibt, dass einzig die Mengenbegrenzung seitens des Regierungspräsidiums moniert wurde, indem der Hinweis erfolgte, „(...) dass nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten aus dieser Vereinbarung auf die übernehmende Körperschaft übergingen und somit keine Mengenbegrenzung der aus K bei uns anzuliefernden Abfälle zulässig sei“. Insbesondere lässt sich dem Passus keine Beanstandung hinsichtlich einer etwaigen qualitativen Einschränkung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung entnehmen. Denn die Formulierung, dass „(...) nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten (...) übergehen (...)“, ist untrennbar mit der sodann im Vermerk erwähnten mengenmäßigen Begrenzung verbunden.

122

Dieses Verständnis des Inhalts der Anfrage des Regierungspräsidiums wird durch die Verwaltungsakten des Beklagten bestätigt. Zwar ist der kurze handschriftliche Vermerk vorhanden: „evtl. Vorbehalt in Genehmigung, dass gänzlicher Aufgabenübergang“ (Akte ...). Dieser pauschale Hinweis wird auf der Folgeseite jedoch wie folgt konkretisiert: „auf Abfallmengen begrenzte Aufgabenübertragung geht nicht“ sowie der Passus „ansonsten öfftl.-rechtl. Vertrag, der jedoch ausschreibungspflichtig ist“. Diese beiden Hinweise nehmen unzweideutig auf die Problematik einer mengenmäßigen Begrenzung sowie ein den Mengen immanentes Ausschreibungserfordernis Bezug. Auch der Aktenvermerk vom 07.04.2004 auf Seite 23 der Akte lässt keinen Schluss darauf zu, dass das Regierungspräsidium rechtliche Zweifel an einer qualitativ eingeschränkten Aufgabenübertragung hatte. Denn auch hier ist der mengenmäßige Bezug der Anfrage deutlich, indem auf Überkapazitäten und damit einhergehende Nachverhandlungen des Preises eingegangen wurde. Diesen Anfragekontext des Regierungspräsidiums im Blick hält der Landkreises K mit Schreiben vom 13.04.2004 ausdrücklich fest, dass die „benannte Gesamtmenge von 5.000 Mg auch die Gesamtmenge der im Landkreis K noch jährlich zu erwartenden thermisch nicht behandelbaren Beseitigungsabfälle darstellt“; zudem „dient die angegebenen Jahresmenge von 5.000 Mg nur zu Kalkulationszwecken für den übernehmenden E“. Schließlich lässt sich dem Schreiben des Klägers vom 19.04.2004 ein eindeutiger mengenmäßiger Bezug entnehmen, indem bestätigt wird, „dass die in § 1 genannte Menge nur zu Kalkulationszwecken angeführt wurde“.

123

Es bleibt festzustellen, dass das Verständnis - eines dem Umfang nach zwar begrenzten, insoweit aber befreienden Pflichtenübergangs - von Gesetzes wegen nicht ausgeschlossen ist. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 und § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 enthalten keine Einschränkung dahingehend, dass nicht auch lediglich Teile kommunaler Aufgaben übertragen werden könnten. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der damaligen Fassung sind grundsätzlich alle kommunalen Aufgaben, zu deren Erfüllung oder Erledigung die kommunalen Aufgabenträger berechtigt oder verpflichtet sind, übertragbar. Gegenstand der Vereinbarung kann wie bei den Zweckverbänden oder den gemeinsamen selbständigen Kommunalanstalten grundsätzlich jede kommunale Aufgabe sein. Es können eine oder auch mehrere Aufgaben ganz oder teilweise übertragen werden. Entscheidend ist, dass eine bestimmte Aufgabe stets nur von einem Beteiligten und gerade nicht von mehreren Beteiligten übernommen werden kann, was aus dem Erfordernis der Rechtssicherheit folgt (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) Baden-Württemberg, § 25 Rn. 7 und 12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Stand: Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

124

Bei der vorliegend in Rede stehenden Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle, soweit diese von der Zulassung der Deponie H umfasst sind, handelt es sich um einen nach § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 übertragbaren, bestimmten Teil einer dem Landkreis K von Gesetzes wegen obliegenden Aufgabe der Abfallbeseitigung (§ 15 KrW-/AbfG in der Fassung vom 27.09.1994 i.V.m. § 6 Abs. 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996). Der Zulässigkeit der Übertragung dieses konkreten Aufgabenteils steht insbesondere nicht entgegen, dass es sich - neben der Verwertung - lediglich um einen Ausschnitt des den Stadt- und Landkreisen obliegenden kommunalen Aufgabenbereichs der Abfallentsorgung handelt. Denn der Wortlaut der maßgeblichen Normen lässt ausdrücklich auch die Übertragung von Teilaufgaben zu. Auch, dass die Aufgabe der Abfallbeseitigung nicht gänzlich durch den Kläger übernommen, sondern lediglich auf die konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H gedeckten Abfälle beschränkt ist, steht im Einklang mit der Ermächtigung in § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998. Denn das insoweit maßgebliche Kriterium der Bestimmtheit zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten ist gewahrt. Insbesondere tritt hinsichtlich der konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H erfassten Abfälle insofern keine Rechtsunsicherheit ein, als diesbezüglich keine doppelte Zuständigkeit bestehen kann.

125

Unschädlich ist insoweit auch, dass der Vertragstext einzig auf „§ 25 des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit [GKZ] i.d.F. vom 16.07.1998“ Bezug nimmt. Insbesondere konnte mit der alleinigen Zitierung dieser Norm jedenfalls keine vertragliche Abbedingung des Inhalts des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 einhergehen. Bei § 7 LAbfG in der damaligen Fassung handelt es sich im Verhältnis zu § 25 GKZ in der damaligen Fassung um die speziellere Norm. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 LAbfG in der damaligen Fassung, wonach „im Übrigen das Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit Anwendung“ findet, als auch unter Heranziehung des Willens des Gesetzgebers, wonach die Regelung des § 7 LAbfG in der damaligen Fassung an die Vorschriften des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit anknüpfen, die nach Absatz 2 anzuwenden sind, soweit in Absatz 1 keine besonderen Regelungen getroffen sind (vgl. LT-Drs. 10/1924, S. 42). Im Übrigen fehlt es für das Verständnis der Beigeladenen, an der alleinigen Zitierung von § 25 GKZ könne der Willen der Vertragsparteien festgemacht werden, dass nicht nur ein an der Deponiezulassung orientierter - begrenzter - Übergang von Beseitigungspflichten auf den Kläger, sondern eine vollständige Aufgabenübertragung erfolgen solle, jedenfalls an greifbaren Anhaltspunkten für einen dementsprechenden übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien.

126

Darüber hinaus vermochte auch die nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 erforderliche und hier erteilte Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde keine Modifikation des Umfangs des Aufgabenübergangs herbeizuführen. Denn die Vereinbarung ist durch das Regierungspräsidiums Karlsruhe am 14.06.2004 mit dem oben herausgearbeiteten Willen der Vertragsparteien genehmigt geworden. Entgegen der Ansicht der Beigeladenen lässt insbesondere das der Genehmigung beigefügte Anschreiben keine Rückschlüsse auf den qualitativen Umfang der Aufgabenübertragung zu. Dies gilt zum einen bereits aufgrund der Tatsache, dass die Genehmigung selbst, bei der es sich um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 14), im Vergleich zum hier dargestellten Inhalt der Vereinbarung keine Modifikationen enthält. Auch die dem Anschreiben zur Genehmigung enthaltene Formulierung, diese werde seitens des Regierungspräsidiums Karlsruhe „auf der Grundlage erteilt (...), dass im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung die Aufgabe der Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K gänzlich auf den E übergeht“, enthält bei genauerer Betrachtung keine Abweichung vom bereits dargestellten Willen der Vertragsparteien. Denn die Gesamtschau der anlässlich der Genehmigungserteilung erstellten Dokumente macht deutlich, dass der Hinweis nicht qualitativ, sondern quantitativ zu verstehen ist. Dies ergibt sich zum einen - wie bereits oben ausgeführt - aus den dem Anschreiben vorangegangenen Anfragen des Beklagten an die Vertragsparteien sowie deren Zustimmung hinsichtlich einer Mehrmengenannahme. Zum anderen lässt sich dem der Genehmigung sowie dem Anschreiben vom 14.06.2004 beigefügten Vermerk (vgl. Akte ...) entnehmen, dass Bedenken seitens des Regierungspräsidiums ausschließlich mit Blick auf eine Mengenbegrenzung bestanden, die aufgrund der oben bereits erwähnten Schreiben der Vertragsparteien ausgeräumt wurden. Ausdrücklich wird im Rahmen des Vermerks eine teilweise Aufgabenübertragung gebilligt.

127

Für ein solches Verständnis des Regierungspräsidiums spricht auch, dass dieses mit Genehmigung vom 18.04.2005 den Entsorgungsausschluss des Landkreises K für in seinem Gebiet anfallende, aber nicht von den Zulassungen der von ihm genutzten Deponien umfasste Abfälle gebilligt hat. Denn zum einen wäre ein solcher Ausschluss nicht notwendig, wenn auch das Regierungspräsidium von einem gänzlichen Aufgabenübergang hinsichtlich aller im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle ausginge. Zum anderen obläge dem Landkreis K bei einem unterstellten vollständigen Aufgabenübergang in Anwendung von § 26 GKZ auch nicht mehr das nötige Satzungsrecht, sodass ein solcher Ausschluss nicht hätte erfolgen und gleichsam von der Rechtsaufsichtsbehörde nicht hätte genehmigt werden dürfen.

128

Selbst wenn unterstellt würde, der Beklagte habe mit dem Hinweis im Anschreiben zur Genehmigung vom 14.06.2004 zum Ausdruck bringen wollen, dass auch in qualitativer Hinsicht eine gänzliche Aufgabenübertragung seitens der Rechtsaufsichtsbehörde gewollt gewesen sei, änderte dies nichts am - allein auf dem übereinstimmenden Parteienwillen beruhenden - Umfang des Aufgabenübergangs. Denn die Rechtsaufsichtsbehörde kann nach der Systematik von § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 einzig die Genehmigung zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erteilen oder diese versagen. Eine Inhaltsmodifikation der Vereinbarung obliegt ihr im Rahmen der Genehmigungserteilung nicht, sodass es ihr nicht möglich ist, ein von ihr gebildetes, nicht dem Willen der Vertragsschließenden entsprechendes Aliud zu erschaffen und gleichsam zu genehmigen. Das Auseinanderfallen des Willens der Vertragsschließenden und der Intention der Rechtsaufsichtsbehörde muss in einem solchen Fall regelmäßig zur Versagung der Genehmigung und der Aufforderung der Vertragsparteien führen, einen nach Ansicht der Rechtsaufsichtsbehörde den Anforderungen des § 25 Abs. 1 GKZ genügenden Vertragsinhalt auszuhandeln.

129

Dies gilt trotz der Tatsache, dass dem Kläger in der Konsequenz ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht dahingehend zukommt, was vom Umfang der Vereinbarung umfasst ist, indem er die Zulassung der Deponie ausweitet oder nicht, und er damit sowohl über seinen Pflichtenkreis als auch über die Stellung des Landkreises K als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bestimmen kann. Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass für Dritte - hier die Beigeladenen - damit rechtliche Schwierigkeiten einhergehen, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht zweifelsohne feststeht. Wenn man die - sich auch anhand des vorliegenden Verfahrens - zeigenden Risiken von divergierenden Vertragsauslegungen jedoch als so hoch einstufen wollte, dass die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit den Geboten der Bestimmtheit und Transparenz nicht mehr in Einklang zu bringen wäre oder eine Teilbarkeit der Entsorgungsaufgabe orientiert am Zulassungsumfang der Deponie aus Rechtsgründen ablehnen wollte, so führte dies nicht zu einer den Vertrag erhaltenden Aufstockung des vom Kläger übernommenen Pflichtenkreises, sondern dazu, dass der Vertrag von Rechts wegen unwirksam wäre und der Landkreis K der zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für die Beseitigung sämtlicher Abfälle geblieben wäre.

130

b) Da hinsichtlich des übernommenen Pflichtenkreises mithin auf den Umfang der Deponie abzustellen ist, besteht keine vertragliche Verpflichtung des Klägers, die streitbefangenen Abfälle zu beseitigen. Denn der Beton mit dem Abfallschlüssel 170101 ist vom Umfang der Zulassung der Deponie nicht erfasst.

131

Zunächst ist festzustellen, dass es sich bei der in § 1 der Vereinbarung enthaltenen Verweisung auf die „abfallrechtliche Zulassung der Deponie“ um eine dynamische Verweisung auf die jeweils aktuellste Fassung der Deponiezulassung handelt. Zwar lässt der Wortlaut der Vereinbarung insoweit keinen eindeutigen Schluss zu. Jedoch spricht hierfür die Ausgestaltung derselben als auf unbegrenzte Zeit geschlossenes Dauerschuldverhältnis. Dieses Ergebnis entspricht mit Blick auf die gelebte Praxis auch den Vorstellungen der Vertragsschließenden. Denn im Verlauf der Geltung der Vereinbarung haben die Zulassung der Deponie H ebenso wie die rechtlichen Rahmenbedingungen (Aktualisierung des KrWG, Neufassung des LKreiWiG) zahlreiche Änderungen erfahren, die - obwohl dies § 5 Ziffer 2 der Vereinbarung vorsähe - nicht jeweils Gegenstand einer Änderungsvereinbarung geworden sind. Vielmehr wurde der Vertrag über nunmehr 18 Jahre hinweg praktiziert, in denen lediglich eine einzige, auf den Annahmepreis bezogene Vertragsanpassung vorgenommen wurde. Dies lässt darauf schließen, dass (stillschweigend) eine dynamische Verweisung gewollt war. Zumindest indem die Vertragsparteien die Nachtragsvereinbarung des Jahres 2019 abgeschlossen und keine Klarstellung hinsichtlich des Verweises in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 vorgenommen haben, sondern vielmehr ihre Fortgeltung - mit Ausnahme des Annahmepreises - bestimmt haben (vgl. Art. 3 der Nachtragsvereinbarung), haben sie die zwischenzeitlichen Änderungen der Zulassung konkludent gebilligt und zum Ausdruck gebracht, dass eine dynamische Verweisung in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 gewünscht war.

132

Hinsichtlich des Umfangs der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie im Sinne von § 1 der Vereinbarung ist nicht die technische Eignung der Deponie zur Aufnahme bestimmter Abfälle maßgeblich, sondern der konkrete Umfang der Genehmigung in Form der Zulassung bestimmter Abfallarten, konkretisiert im jeweils aktuell geltenden Abfallartenkatalog. Hierfür sprechen sowohl der Wortlaut der Vereinbarung als auch der Wille der Vertragsschließenden. Zudem entspricht dieses Verständnis der Praxis der Genehmigungsbehörde und der Systematik des KrWG sowie der DepV.

133

Wie im Rahmen der Vertragsauslegung bereits ausgeführt streitet für die Maßgeblichkeit des konkreten Abfallartenkatalogs im Gegensatz zur bloßen Maßgeblichkeit der technischen Eignung in Form der Zuordnung zu den jeweiligen Deponieklassen nach der DepV schon der Wortlaut des § 1 der Vereinbarung. Zudem spricht für ein solches Verständnis der Wille der Vertragsparteien. Sowohl der Zeuge X als auch der Zeuge Y haben in der mündlichen Verhandlung keinen Zweifel daran gelassen, dass beide jeweils den aktuell geltenden Abfallartenkatalog der Deponie H als Grundlage der Vereinbarung gesehen haben. Dies sei für beide Vertragsparteien so selbstverständlich gewesen, dass hierüber weder diskutiert worden sei noch Aufzeichnungen gefertigt worden seien. Der Wille der Vertragsschließenden wird zuletzt auch durch die ständige Zulassungspraxis des Regierungspräsidiums Karlsruhe bestätigt. So lassen sich der dem Gericht vorliegenden Betriebsakte der Deponie H zahlreiche Änderungsanzeigen dahingehend entnehmen, dass eine jede neu zur Ablagerung auf der Deponie H in Betracht kommende Abfallart gemeldet und diese jeweils im Einzelfall genehmigt und zum Kanon des aktuell geltenden Abfallartenkatalogs hinzugefügt wurde. Der Abfallkatalog in der jeweils neuen - genehmigten Fassung - wurde in der Vergangenheit den Änderungsgenehmigungen auch beigefügt; beispielhaft ist die Genehmigung vom 09.05.2014 zu nennen.

134

Die der Benennung von Abfallschlüsseln für den Umfang der Zulassung von Seiten der Vertragsparteien beigemessene konstitutive Wirkung entspricht auch der Systematik des Gesetzes. Dies verdeutlicht § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Denn der dort normierte Anlagenbenutzungszwang ist nur erfüllt, wenn die Anlage zu den genannten Zwecken auch zugelassen ist. Dies bezieht sich nicht nur auf die abstrakte Eignung der Anlage als solcher, sondern auch, wie die Wendung „dafür“ in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verdeutlicht, auf Gegenstand und Umfang der Zulassung, etwa die zugelassenen Abfallarten und -mengen oder die Beseitigungstechnik (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14; Schomerus, in: Jacobi/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 7; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 33, 37).

135

Das Verständnis einer den jeweiligen Abfallschlüsseln zukommenden konstitutiven Wirkung wird ebenfalls von den sowohl zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses als auch im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Maßgaben der DepV gestützt. So kommt den Abfallschlüsseln nicht lediglich eine die Bezeichnung von Abfällen vereinheitlichende Funktion zu. Vielmehr lässt sich den Vorschriften der DepV, konkret dem damaligen § 22 Abs. 1 Nr. 6 in der Fassung vom 24.07.2002 sowie dem wortgleichen § 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV in der Fassung vom 20.07.2017, entnehmen, dass die zuständige Behörde im Planfeststellungsbeschluss oder in der Plangenehmigung nach § 35 Abs. 2 oder Abs. 3 KrWG neben der Deponieklasse auch die Abfallarten durch Angabe der Abfallschlüssel und Abfallbezeichnungen nach der Anlage zur AVV anzugeben hat. Damit handelt es sich bei diesen Angaben um zwingende Mindestanforderungen an den Inhalt einer Genehmigung, was verdeutlicht, dass die konkreten Abfallschlüssel die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung der einzelnen Deponieklassen erst konstitutiv auskleiden und den Kern des deponierechtlich Zulässigen bestimmen.

136

Dies zugrunde gelegt umfasst der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H den Abfallschlüssel 170101 (Beton) nicht. Der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H wurde zusammenfassend zuletzt als Anlage 1 der Genehmigung vom 09.05.2014 dargestellt. Diese enthält 56 Abfallschlüssel, wobei in der Kategorie „Beton, Ziegel, Fliesen und Keramik“ der Abfallschlüssel 170101 nicht umfasst ist. Vielmehr beschränken sich die Abfallschlüssel in der genannten Gruppe auf die Schlüssel „170106* Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten“ sowie „170107 Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen“.

137

Entgegen der Ansicht des Beklagten und der Beigeladenen ist von dem in der Deponiezulassung gelisteten Abfallschlüssel 170107 nicht auch der - nicht gelistete - Abfallschlüssel 170101 mitumfasst. Dem liegt folgende Überlegung zugrunde: Die Abfallschlüssel wirken konstitutiv, was - wie bereits dargelegt - auch dem stoffrechtlichen Verständnis des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, wonach eine Abfallbeseitigungsanlage „dafür“ - gemeint ist der konkrete Abfallschlüssel - zugelassen sein muss. Der in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verankerte Grundsatz des Anlagenbenutzungszwangs, der eine geordnete Abfallbeseitigung sicherstellen soll, würde umgangen, ließe man das Hineinlesen nicht zugelassener einzelner Abfallschlüssel in bereits zugelassene Abfallschlüssel zu. Darüber hinaus spiegelt dieses Ergebnis auch die bisherige gelebte Praxis der Genehmigungsbehörde wieder. Deren stete Verwaltungsübung ist es, einzelne Abfallschlüssel auf Anzeige hin zuzulassen, soweit diese noch nicht vom Abfallartenkatalog umfasst sind und es sich lediglich um eine unwesentliche Änderung des Deponiebetriebs handelt. Schließlich wird allein dieses Verständnis der Hoheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die von ihm betriebene Einrichtung gerecht. Insbesondere trägt es dessen Planungssicherheit insofern Rechnung als dieser bewusst bestimmte Abfallschlüssel ein- oder ausgeschlossen hat, um seiner Entsorgungspflicht nachzukommen und entsprechende Entsorgungskapazitäten in ausreichendem Maß bereithalten zu können. Diese (Planungs-)Hoheit, die verfassungsrechtlich durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verbürgt ist („Wie“ der Abfallbeseitigung), würde konterkariert, läse man in einen eine Mischfraktion umfassenden Abfallschlüssel die Annahme der jeweiligen Monofraktionen hinein.

138

Soweit die Beigeladene zu 2) meint, trotz einer auch von ihr vertretenen Dynamik der Verweisung in § 1 der Vereinbarung auf die jeweils geltende Fassung der Deponiezulassung, bestimme sich deren Umfang auch durch die Betrachtung der vormaligen Zulassungen der Deponie, deren Umfang den heutigen Abfallschlüssel 170101 noch im Rahmen einer anderen Bezeichnung, z.B. als „Bauschutt“ mitumfasst habe, vermag diese Argumentation nicht zu überzeugen. Zwar hat der Zeuge Y in der mündlichen Verhandlung mit Blick auf die abschnittsweise Genehmigung der Deponie angegeben, dass man sich als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der Erweiterungsgenehmigungen für neue Deponieabschnitte bzw. im Rahmen der Umschlüsselung der zugelassenen Abfallarten über die Jahre hinweg nicht habe verschlechtern wollen. Die dieser Aussage von Seiten der Beigeladenen zu 2) beigemessene rechtliche Folgerung dahingehend, dass alle jemals für die Ablagerung zugelassenen Abfälle weiterhin von der Deponiezulassung erfasst seien, vermag jedoch rechtlich nicht zu überzeugen. Dem steht bereits die Entwicklung der modernen Abfallwirtschaft, insbesondere unter Umweltschutzgesichtspunkten, beispielsweise das Verbot der Ablagerung unvorbehandelter Siedlungsabfälle durch Einführung der TA-Siedlungsabfall, der Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung sowie die Tatsache entgegen, dass Abfälle früher nach Herkunftsarten (wie z.B. Hausmüll/gewerblicher Müll/Bauschutt) bestimmt wurden, wohingegen nunmehr eine stoffliche Kategorisierung der Abfälle erfolgt. Diese über die Jahre hinweg entwickelten Grundsätze liefen gänzlich leer, folgte man der Argumentation der Beigeladenen zu 2).

139

Als Ergebnis lässt sich festhalten, dass die hier im Streit stehenden Abfälle nicht von der aktuellen Deponiezulassung des Klägers erfasst sind und der Kläger damit nicht Entsorgungsträger auf Basis der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist. Damit scheidet dies als Grund für einen - wie der Beklagte meint - lediglich klarstellenden Regelungsgehalt der angegriffenen Ausnahmezulassung aus.

140

Eine Verpflichtung zur Übernahme der Abfälle seitens des Klägers besteht jedoch auch nicht aufgrund der Tatsache, dass Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 bereits in der Vergangenheit (irrtümlich) angenommen wurden. Insoweit ist bereits die Anspruchsgrundlage fraglich, weil eine - wenn in Betracht kommende - Verpflichtung aus Treu und Glauben i.V.m. der Selbstbindung der Verwaltung, auf die sich die Beigeladenen (wohl) berufen, nicht greift. Durch die Annahme der geringen Mengen an Betonabfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 in der Vergangenheit hat der Kläger jedenfalls nicht die berechtigte Erwartung der Beigeladenen geweckt, dass diese Abfallart in Zukunft weiterhin angenommen werde. Hierfür bedürfte es jedenfalls eines nach außen (konkludent) kund getanen Willens des Klägers, die Betonabfälle ohne rechtliche Verpflichtung annehmen zu wollen. Ein solcher kann hier nicht festgestellt werden.

141

Der Kläger kann mithin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die streitbefangenen Betonabfälle in Anspruch genommen werden. Die auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützte aufgedrängte Ausnahmezulassung vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Ihr käme - das Verständnis des Beklagten zugrunde gelegt - nicht nur eine klarstellende, sondern den Kläger erstmalig verpflichtende Wirkung zu (s.o.). Dies ist zum einen von Gesetzes wegen nicht zulässig, weil die Ausnahmezulassung, wie oben ausgeführt, nicht auf einer Ermächtigungsgrundlage fußt. Zum anderen kann ein übereinstimmender Wille der Parteien der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung dahingehend, dass auch aufgedrängte Ausnahmezulassungen den vertraglich übernommenen Pflichtenkreis des Klägers erweitern sollen, nicht festgestellt werden.

142

4. Schließlich kann der Kläger die Aufhebung der aufgedrängten Ausnahmezulassung auch beanspruchen.

143

Dies gilt zum einen bereits aufgrund der Tatsache, dass die angegriffene, aus den oben dargestellten Gründen rechtswidrige Ausnahmezulassung den Kläger in seinen Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Die aufgedrängte Ausnahmezulassung greift in das einem öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zukommende Bestimmungsrecht über das „Wie“ der Abfallbeseitigung, das als weisungsfreie Pflichtaufgabe zu qualifizieren ist (vgl. Trumpp/Pokrop, Landkreisordnung für BW, 4. Aufl. 2004, § 2 Rn. 4), ein. Hierbei ist es der Exekutive verwehrt, ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung eine Berechtigung, Begünstigung oder sonst rechtsgestaltende Entscheidung demjenigen aufzudrängen, der sie nicht begehrt. Das Mitwirkungserfordernis sichert somit die „Handlungsfreiheit“ des Rechtssubjekts und konstituiert es im Zuge eines konkreten Verwaltungsverfahrens (vgl. VG Cottbus, Urteil vom 23.02.2006 - 3 K 37/06 -, juris Rn. 20 m.w.N.; VG Hamburg, Urteil vom 04.09.2002 - 15 VG 1416/2000 -, juris Rn. 30 m.w.N.).

144

Selbst wenn man eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie mit der Erwägung ablehnen wollte, dass die aufgedrängte Ausnahmezulassung in der Gesamtschau mit der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung - wie oben dargestellt - nicht die vom Beklagten beabsichtigten Rechtswirkungen zu entfalten vermag, ist die Aufhebung der rechtswidrigen Ausnahmezulassung möglich, weil selbst ein nichtiger Verwaltungsakt aufgrund des mit ihm verbundenen Rechtsscheins aus Gründen der Rechtsschutzeffektivität aufzuheben wäre (vgl. BT-Drs. 3/55 Anl. 1 S. 32; BVerwG, Urteil vom 20.03.1964 - VII C 10.61 -, juris Rn. 16 m.w.N.).

145

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Da die Beigeladenen zu 1) und 2) jeweils Anträge gestellt haben und mit diesen unterlegen sind, sind sie gleichrangig mit dem Beklagten am Kostenrisiko beteiligen.

146

IV. Die Berufung wird auf Grundlage von § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

147

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG Beschlüsse vom 17.12.2010 - 8 B 38.10 -, juris Rn. 8 und vom 04.10.2010 - 9 B 1.10 -, juris Rn. 21).

148

Diese Voraussetzungen sind vorliegend hinsichtlich der Frage eines § 28 Abs. 2 KrWG innewohnenden Antragserfordernisses gegeben. Aufgrund der in der mündlichen Verhandlung dargestellten Praxis des Beklagten bzw. dessen Rechtsaufsichtsbehörde hat die Entscheidung für eine Vielzahl ähnlich gelagerter Fälle rechtliche Bedeutung.

149

Beschluss vom 29.04.2022

150

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Klage hat Erfolg.

I. Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist insoweit derjenige der letzten Behördenentscheidung.

1. Für die Ausnahmezulassung ist keine Ermächtigungsgrundlage gegeben.

Hierzu im Einzelnen:

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4. Schließlich kann der Kläger die Aufhebung der aufgedrängten Ausnahmezulassung auch beanspruchen.

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IV. Die Berufung wird auf Grundlage von § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

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Beschluss vom 29.04.2022

150

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Referenzen

9 K 2737/04 4x (nicht zugeordnet)
§ 22 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LAbfG 2x (nicht zugeordnet)
9 K 4536/20 1x (nicht zugeordnet)
§ 7 Abs. 1 LAbfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 7 Abs. 2 LAbfG 2x (nicht zugeordnet)
11 A 16/84 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 159 2x
BGB § 133 Auslegung einer Willenserklärung 4x
§ 35 StrlSchV 2x (nicht zugeordnet)
VwVfG § 22 Beginn des Verfahrens 2x
VIII ZR 58/09 2x (nicht zugeordnet)
§ 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV 2x (nicht zugeordnet)
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VwGO § 113 4x
§ 19 DepV 2x (nicht zugeordnet)
15 VG 1416/20 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 124 2x
3 K 37/06 4x (nicht zugeordnet)
AtG § 7 Genehmigung von Anlagen 2x
VwGO § 114 4x
KrWG § 6 Abfallhierarchie 2x
ZPO § 100 Kosten bei Streitgenossen 2x
KrWG § 20 Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger 5x
14 S 1912/90 2x (nicht zugeordnet)
§ 40 StrlSchV 1x (nicht zugeordnet)
IX TH 120/82 2x (nicht zugeordnet)
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BImSchG § 10 Genehmigungsverfahren 2x
§ 8 Abs. 1 Satz 3 LAbfG 2x (nicht zugeordnet)
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