I. Soweit der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird der Bescheid vom 26.09.2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.02.2007 aufgehoben.

II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, einschließlich - entsprechend seiner Kostenübernahmeerklärung - des erledigten Teils des Verfahrens.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Der klagende Zweckverband wendet sich gegen die Heranziehung zu Kosten der wasseraufsichtsrechtlichen Überwachung und Beprobung.

Die Gewässeraufsicht des Beklagten führte am 31.08.2006 Abwasserkontrollen an folgenden Stellen durch: in Berka vor dem Hainich Teilortskanalisation (TOK) Am Ried, in Bischofroda TOK Mihlaer Straße, in Ebenshausen TOK Beifallsgraben, in Frankenroda TOK Steinweg 3, in Bischofroda Kläranlage (KA) Schildchenstraße und in Mihla KA Kontrollschachtablauf.

Hinsichtlich TOK Mihlaer Straße in Bischofroda, TOK Beifallsgraben Ebenshausen, TOK Steinweg in Frankenroda existieren keine wasserrechtlichen Erlaubnisse für die Einleitung von Abwasser aus der Teilortskanalisation. Für die TOK Am Ried in Berka vor dem Hainich existiert eine befristete, mittlerweile abgelaufene wasserrechtliche Erlaubnis der Oberflussmeisterei Erfurt vom 23.09.1991, in welcher hinsichtlich der Kostentragung für Abwasserkontrollen jedoch keine eigenständige Regelung enthalten ist.

Für die Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage Schildchenstraße in Bischofroda wurde dem Rechtsvorgänger des Klägers am 05.07.2000 und am 09.02.2004 eine Erlaubnis erteilt. Im Bescheid vom 05.07.2000 ist unter Ziffer III7. die Nebenbestimmung enthalten: „Für Untersuchungen, die über die in Anlage A zu § 3 Abwasserabgabengesetz aufgeführten Parameter hinausgehen, hat der Gewässerbenutzer die Kosten zu tragen.“ Hinsichtlich der Kläranlage Mihla wurde dem Rechtsvorgänger des Klägers eine wasserrechtliche Erlaubnis am 05.08.1996 erteilt. Hierzu wurden ein erster Änderungsbescheid vom 11.05.1999 und ein zweiter Änderungsbescheid vom 05.07.2005 erlassen. Die Erlaubnis vom 05.08.1996 trifft unter Ziffer 34.3 die Nebenbestimmung: „Die in Anlage A zu § 3 Abwasserabgabengesetz festgelegten Konzentrationsschwellenwerte für AOX, Schwermetalle und Fischgiftigkeit gelten als Überwachungswerte.“ Im zweiten Änderungsbescheid vom 05.07.2005 ist folgende Nebenbestimmung unter Ziffer III5.1.2.4 enthalten: „… Für Untersuchungen, die über die in Anlage A zu § 3 Abwasserabgabengesetz aufgeführten Parameter hinausgehen, hat der Gewässerbenutzer die Kosten zu tragen.“

Mit Kostenbescheid vom 26.09.2006 zog der Beklagte den Kläger zu 1.860,- Euro Gebühren für die Abwasserkontrolle im Rahmen der Gewässeraufsicht gemäß § 21 WHG und §§ 84 bis 86 ThürWG am 31.08.2006 an den genannten 6 einzelnen Beprobungsstellen heran. Auf Grund der genannten Verwaltungstätigkeit seien gemäß § 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 sowie den §§ 6, 11, 12 und 21 ThürVwKostG vom 23.09.2005 in Verbindung mit dem Verwaltungskostenverzeichnis der Thüringer Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt vom 31.07.2001 in der Fassung vom 05.10.2005 und der Thüringer Allgemeinen Verwaltungskostenordnung in der Fassung vom 10.07.2003 die genannten Gebühren zu erheben.

Hiergegen legte der Kläger am 04.10.2006 Widerspruch ein, welcher mit Widerspruchsbescheid vom 15.02.2007 zurückgewiesen wurde. Die persönliche Gebührenbefreiung nach § 3 ThürVwKostG gelte gemäß dessen Abs. 2 Nr. 1 dann nicht, wenn der betroffene Zweckverband die Gebühr auf Dritte umlegen könne. Dies sei vorliegend der Fall, wobei unerheblich sei, ob die Umlegung tatsächlich erfolge. Die Probenentnahme sei auch nicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 b ThürVwKostG verwaltungsgebührenfrei. Nach dieser Vorschrift seien nur Stichprobenkontrollen, die nach dem Zufallsprinzip erfolgten, nicht aber Routinekontrollen, wie die vorliegenden verwaltungskostenfrei.

Der Kläger ließ am 19.03.2007 Klage zum Verwaltungsgericht Weimar erheben. Dieses verwies mit Beschluss vom 08.04.2010 nach Anhörung der Beteiligten den Rechtsstreit an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Meiningen.

Der Kläger beantragt,

den Kostenbescheid vom 26.09.2006 sowie den Widerspruchsbescheid vom 15.02.2007 aufzuheben.

Der Kläger betreibe in seinem Verbandsgebiet, das seit dem 01.09.2005 insgesamt 73 Gemeinden mit 107 Ortsteilen umfasse, als Bestandteil seiner öffentlichen Entwässerungseinrichtung 27 Kläranlagen und 660 km Kanalnetz. Der Überlauf aus den Kläranlagen und den Teilortskanalisationen (TOK) werde jeweils in ein Gewässer eingeleitet. Um die Umweltverträglichkeit des eingeleiteten Abwassers zu überwachen, führe der Kläger regelmäßig Eigenkontrollen nach der Thüringer Eigenkontrollverordnung durch. Ferner entrichte er für die Abwassereinleitung je nach dem Schadstoffgehalt Abwasserabgaben nach dem Abwasserabgabengesetz. Um zu überprüfen, ob die deklarierten Werte eingehalten würden und um gegebenenfalls höhere Abwasserabgaben festzusetzen, führten die Staatlichen Umweltämter Sondershausen und Suhl zusätzlich zu den Eigenkontrollen auch Fremdkontrollen durch. Hierzu habe im streitgegenständlichen Zeitraum bis 2006 ein Mitarbeiter des Staatlichen Umweltamtes Suhl vor Ort eine Probe gezogen, welche dann durch die Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie (TLUG) analysiert worden sei. Bis zum 01.04.2006 seien diese Fremdkontrollen für den Kläger nicht gebührenpflichtig gewesen. Durch Inkrafttreten des neuen Thüringer Verwaltungskostengesetzes vom 23.09.2005, welches zum 01.04.2006 in Kraft getreten sei, sei eine neue Ausnahmeregelung von der persönlichen Gebührenfreiheit eingeführt worden. Danach entfalle diese persönliche Gebührenfreiheit, da der Kläger die Möglichkeit besitze, die für Abwasserkontrollen entrichteten Verwaltungskosten über seine Gebührensatzung auf den Gebührenschuldner umzulegen. Die Beprobung bedeute je nach Häufigkeit der Durchführung für den Kläger eine wesentliche finanzielle Belastung. Soweit alle Teilortskanalisationen und Kläranlagen des Klägers im bisherigen Umfang beprobt werden würden, würden Kosten von jährlich 32.592,- Euro auf den Kläger zukommen. Am 31.08.2006 habe das Staatliche Umweltamt Suhl die genannten 6 Beprobungsstellen beprobt. Bei diesen Abwasserkontrollen sei jeweils die Lufttemperatur, die Wassertemperatur, der PH-Wert, die elektrische Leitfähigkeit, der chemische Sauerstoffbedarf sowie die Gehalte an Phosphor, Stickstoff, Quecksilber, Cadmium, Chrom, Nickel, Blei, Kupfer, Nitratstickstoff, Nitritstickstoff und Ammoniumstickstoff gemessen worden. Dies habe zu der mit dem Kostenbescheid festgesetzten Gesamtgebührensumme geführt. Soweit der Kläger Eigenkontrollen mit Hilfe privater Umweltinstitute durchführe, würden hierfür Kosten in einem Bruchteil der Gebühren der staatlichen Beprobung entstehen. Im Vergleich würden 2 Angebote von solche Beprobungen durchführenden privaten Umweltinstituten vorgelegt. Ein Preisvergleich ergebe, dass die Gebühren der Staatlichen Umweltämter erheblich, zum Teil 4x, zum Teil 9,25fach, zum Teil 11,25fach teurer seien als die Gebühren der privaten Anbieter. Eine solche Gebührenerhebung, die zu den tatsächlich angefallenen Personal- und Sachkosten in einem solchen Missverhältnis stehen müsse, werde für rechtswidrig erachtet. Insoweit werde darum gebeten, dass die Gegenseite ihre Gebührenkalkulation offenlege und erkläre, wie sie auf diese Gebührensätze komme. Bemessungskriterium müsste in erster Linie auch der Verwaltungsaufwand, d.h. die Sach- und Personalkosten, sein und zwar hierbei nur für die Probenentnahme und die Analyse, nicht jedoch zusätzlicher Aufwand z.B. bei der Erhebung einer erhöhten Abwasserabgabe im Falle einer festgestellten Überschreitung der deklarierten Einleitwerte. Die Gebührenerhebung des Beklagten führe offensichtlich zu einer Überdeckung des Aufwandes, d.h. zu einer systematischen Gewinnerzielung. Das vorliegende Verwaltungskostenverzeichnis sei daher nicht mehr von der Verordnungsermächtigung gedeckt. Die Gebührensätze seien rechtswidrig. Es sei ein Verstoß gegen § 21 Abs. 4 ThürVwKostG gegeben, weil der Verwaltungsaufwand nicht richtig eingeschätzt worden sei.

Es werde darüber hinaus auch auf eine Entscheidung des OVG Greifswald hingewiesen, Urteil vom 30.06.2000 - Az.: 1 L 153/98 - ZfW 2001, 189. Dort sei zu einer nahezu inhaltsgleichen Bestimmung des dortigen Landeswassergesetzes (entsprechend § 86 Satz 4 ThürWG) entschieden worden, dass sich der Umfang der zu erhebenden Verwaltungskosten für im die Einleitung zulassenden Bescheid festgesetzte regelmäßige Abwasserkontrollen aus dem Bescheid ergebe. Neben dem Anwendungsbereich des § 86 ThürWG könne nicht auf den allgemeinen Gebührentatbestand des Thüringer Verwaltungskostengesetzes zurückgegriffen werden. Im Rahmen dieser Abwasserkontrollen könnten die Kosten auch nicht als Auslagenerhebung nach § 11 ThürVwKostG verfolgt werden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Nach § 86 Satz 1 ThürWG habe derjenige, der ein Gewässer über den Gemeingebrauch hinaus nutze, die hierdurch verursachten Kosten der Behörde zu tragen. Hierzu gehörten auch die Kosten der im Rahmen der Gewässeraufsicht regelmäßig durchzuführenden Abwasseruntersuchungen, vgl. § 86 Satz 4 ThürWG. Die Höhe dieser Kosten sei entsprechend der Verordnungsermächtigung des § 21 ThürVwKostG in der Thüringer Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt sowie in dem dazugehörigen Verwaltungskostenverzeichnis geregelt. Diese Rechtsverordnung sei geltendes Recht in Thüringen und im Bereich der Umweltverwaltung durch die zuständigen Behörden anzuwenden. Es handele sich nicht um Rahmengebühren, sondern um feste Gebührensätze, so dass den Behörden hinsichtlich der Gebührenhöhe kein Ermessensspielraum eingeräumt sei. Diese seien entsprechend der Festgebührenangabe im Kostenverzeichnis für die einzelnen Handlungen festzusetzen, was vorliegend erfolgt sei.

Mit Auflösung des Staatlichen Umweltamtes Suhl ging die Zuständigkeit in vorliegender Sache zum 01.05.2008 auf die Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie (TLUG) über.

Der Kläger wies im Folgenden darauf hin, dass mit der Übergabe der Probenahme an die TLUG diese die bisherige Verwaltungspraxis aufgegeben habe und nunmehr die Proben an externe Labors gebe, weshalb im Folgenden nur noch Auslagen geltend gemacht würden. Diese lägen um ein Vielfaches, z.T. 10faches niedriger als die bislang berechneten Gebühren. Dies zeige, dass der Gebührenkalkulation eine fehlerhafte Bemessung des Verwaltungsaufwandes zu Grunde gelegen habe. Es werde des Weiteren verwiesen auf ein Urteil des OVG Magdeburg vom 24.04.2008 (Az.: 2 L 378/06; juris), welches zu einer Parallelvorschrift im Land Sachsen-Anhalt (zu § 86 ThürWG) ausgeführt habe, dass der Kostenerhebung eine Bestimmung des Ausführungsgesetzes zum Abwasserabgabengesetz entgegen stehe, nämlich dann, wenn die Probeentnahmen und Laboruntersuchungen solche Parameter beträfen, die für die Berechnung der Abwasserabgabe nach § 3 Abs. 1 Abwasserabgabengesetz von Bedeutung seien. Im Thüringer Landesrecht finde diese Vorschrift ihre Parallele in § 12 Abs. 1 Thür-AbwG vom 28.05.1993. Nach dieser Vorschrift werde der durch den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes und des Thüringer Ausführungsgesetzes entstehende Verwaltungsaufwand aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe gedeckt. Unter dem Vollzug des Abwasserabgabengesetzes sei unter Anderem auch die Bestimmung derjenigen Parameter zu verstehen, die für die Berechnung der Abwasserabgabe wesentlich seien, im Wege einer Probenentnahme und anschließender Laboruntersuchung. Vollzugsaufwand seien dabei alle persönlichen und sächlichen Kosten in dem mit der Aufgabe befassten Teilbereich der Behörde. Entscheidend sei allein, dass die Wasserbehörde die für die Berechnung der Abwasserabgabe maßgeblichen Parameter benötige und deshalb die ausgelösten Probenahmen und Laborkosten letztlich Vollzugskosten des Abwasserabgabengesetzes seien. Es sei auch nicht entscheidend, ob die Überwachungsstellen bestimmte Parameter einerseits zur Berechnung der Abwasserabgabe und andererseits auch zum sonstigen Vollzug des Wasserrechts benötigten. Denn dies stelle den Normalfall dar, dass die Überwachungsstelle beide Überwachungsaufträge, den wasserrechtlichen sowie den abwasserabgaberechtlichen, in Einem erfülle. Es könne daher der Anwendungsbereich des § 12 ThürAbwG nicht auf solche Überwachungsmaßnahmen beschränkt werden, die ausschließlich und allein dem Vollzug des Abwasserabgabengesetzes dienten, denn ansonsten liefe die Vorschrift weitestgehend leer. Nach den Erfahrungswerten des Klägers in der abwasserrechtlichen Praxis seien die Überwachungsmaßnahmen in aller Regel doppelfunktional. Dann seien aber die Untersuchungskosten Bestandteil des Vollzugsaufwandes für die Ausführung des Abwasserabgabengesetzes und dürften nicht erneut im Wege des Gebührenbescheides beigetrieben werden. Es werde auf die Regelung zur Kostentragung für bestimmte Abwasseruntersuchungen in den Erlaubnisbescheiden hingewiesen. Es sei daher jedenfalls davon auszugehen, dass die Untersuchungen von solchen Schadstoffen oder Schadstoffgruppen nicht für den Kläger kostenpflichtig sei, die in der Anlage A zu § 3 Abwasserabgabengesetz genannt seien. Weiterhin leide die Gebührenkalkulation des Beklagten daran, dass er für die unterschiedlichen Leistungsbilder keine eigenen Kostenstellenrechnungen in die Kalkulation aufgenommen habe, um für die Teilleistungsbereiche spezifische kostendeckende Gebühren kalkulieren zu können. Die Gebührenkalkulation des Beklagten enthalte den Aufwand für die Beprobung von Oberflächenwasser, für die Beprobung von Grundwasser, für die Beprobung von Abwasser und für die Beprobung von Boden, Abfall, Altlasten und Luft zusammengefasst. Eine Kostenstellenrechnung finde nicht statt. Der Beklagte behaupte, der Abwasseranteil liege bei 24 %, so dass man von den zusammengefassten Personal- und Sachkosten des Gesamtaufwandes eine Quote von 24 % der Abwasseranalytik zuordnen könne. Eine Unterscheidung bei der Verteilung des Personal- und Materialaufwandes auf die einzelnen Kostenträgermengen wie Oberflächenwasser, Grundwasser, Abwasser, Boden, Abfall usw. finde nicht statt. Nach Kommunalabgabenrecht wäre eine solche Vorgehensweise von vorneherein unzulässig. Die Gebührenkalkulation sei daher methodisch fehlerhaft erstellt, so dass die Verwaltungskostenordnung des Beklagten nichtig sei und nicht Grundlage einer rechtmäßigen Gebührenerhebung sein könne.

Der Beklagte wendet ein, dass die Rechtslage in Sachsen-Anhalt eine deutlich andere sei, da § 12 ThürAbwAG nicht von den Maßnahmen der behördlichen Überwachung spreche. Thüringen habe sich daher anders als Sachsen-Anhalt dafür entschieden, wie es § 13 Abs. 1 Satz 2 Abwasserabgabengesetz den Ländern auch ausdrücklich freistelle, zwar den Aufwand der reinen Bescheiderstellung für die Erhebung der Abgaben aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe zu decken, aber eben nicht die Kosten der Überwachung, d.h. der Probenahme und der Analytik.

Mit Schreiben vom 26.02.2010 hat der Beklagte dem Gericht Unterlagen für die Kalkulation der Gebühren der Thüringer Verwaltungskostenordnung des Ministeriums für Landwirtschaft, Natur und Umweltschutz vorgelegt. Der Beklagte trägt vor, dass Gebühren so zu bemessen seien, dass zwischen dem Verwaltungsaufwand einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der öffentlichen Leistung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Das Thüringer Verwaltungskostengesetz verlange nicht, dass die Verwaltungskostensätze auf den Pfennig genau auf den tatsächlichen Verwaltungsaufwand zu begrenzen seien. Es gelte nicht allein das Kostendeckungsprinzip. Dies werde in aller Regel auch gar nicht möglich sein. Bei über 550 verschiedenen analytischen Bestimmungsverfahren bzw. Einzelgebühren könne letztlich nur eine Mischkalkulation für den Gesamtlaborbetrieb erfolgen, welche immer Unschärfen nach oben oder unten mit sich bringe. Der Verordnungsgeber sei daher auch ermächtigt, Gebühren festzusetzen, die die Kosten des tatsächlichen Verwaltungsaufwandes übersteigen, solange nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstoßen werde. Dem Verordnungsgeber stehe insoweit ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung der Verwaltungsgebühr zu. Das Äquivalenzprinzip verbiete lediglich die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Danach dürfe bei der Bemessung der Gebühr der mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung gegebenenfalls neben weitergehenden Gebührenzwecken zumindest nicht gänzlich aus den Augen verloren werden. Dies sei auch nicht der Fall. 1993 habe man sich noch an den Erfahrungswerten Hessens und den dortigen Gebührensätzen orientiert, beginnend im Jahr 1996 habe man jedoch die Gebührenordnung zur Umweltanalytik einer sehr intensiven Überprüfung unterzogen, deren Ergebnisse in die Verwaltungskostenordnung 2001 eingeflossen seien. Die näheren Berechnungsunterlagen seien leider nur noch fragmentarisch vorhanden. Aus ihnen lasse sich jedoch erkennen, dass betriebswirtschaftliche Grundsätze der Kostenermittlung angewandt worden seien. Wesentlich sei jedoch, dass nach einer nochmaligen Überprüfung im Jahr 2006 zwar festgestellt worden sei, dass im Zuge der Umstrukturierung der Umweltlabore nach 2001 durch die Modernisierung der Laborausstattung, insbesondere Umstellung auf automatisierte Verfahren, in bestimmten Bereichen eine Kostensenkung hätte erreicht werden können. Diese sei aber nicht in dem Umfang realistisch gewesen wie heutzutage die von Privatlaboren angebotenen Kosten. Wichtig sei auch, dass diese Entwicklung sehr langsam vonstatten gegangen sei und auch nicht eine jeweils umgehende Anpassung der Kostenordnung hätte erfolgen können. Der Aufwand für die Abwasseranalytik im Jahr 2006 habe sich je nach Berechnungsansatz auf 640.000,- bis 768.000,- Euro belaufen. Da vor der Änderung des Thüringer Verwaltungskostengesetzes vom 01.04.2006 für einen Großteil der Abwasseranalytik Gebühren nicht erhoben worden seien, hätten die Einnahmen nur fiktiv errechnet werden können. Unter Kalkulation anhand der Probenzahl pro Verfahren hätten sich für das Jahr 2006 924.848,- Euro an Einnahmen ergeben, was noch in einem angemessenen Verhältnis zum Kostenaufwand stehe. Das Problem einer akkuraten Kostenberechnung für jede einzelne Verfahrensart sei damals und auch heute nahezu unlösbar. Es habe insoweit nur eine Misch- und Schätzkalkulation erfolgen können, wobei unterschiedliche Berechnungsansätze als Grundmodell in Betracht gekommen seien. Verwiesen werde auf die Schreiben der TLUG vom 05.02.2007, vom 17.07.2008 und auf die Matrix (Anlage 5). Man habe sich also bei der Festlegung der Gebühren keinesfalls "ins Blaue hinein" bewegt, sondern der Kostenansatzgedanke sei maßgeblich gewesen. Es stehe dem Beklagten darüber hinaus frei, über die reine Kostendeckung hinaus zusätzliche Aspekte für höhere Gebühren einzubeziehen. In Anbetracht der Bedeutung der Gewässerüberwachung zum Schutz eines signifikanten Umweltgutes erscheine eine Abweichung der Gebühren nach oben durchaus gerechtfertigt. Der Beklagte halte auch eine Mischkalkulation bei der Kostenermittlung für zulässig. Es sei nicht nur pauschal eine prozentuale Aufteilung der Gesamtkosten vorgenommen worden, sondern nach unterschiedlichen Aufwandsfaktoren weiter differenziert worden, was im Ergebnis der vom Kläger geforderten Kostenstellenrechnung für die Teilleistungsbereiche gleichkomme. Eine Ermittlung auf den Pfennig genau sei objektiv nicht möglich und im Übrigen auch nicht erforderlich, da nicht allein das Kostendeckungsprinzip, sondern das Äquivalenzprinzip gelte. Dass die privaten Labore zum Teil die Leistung erheblich günstiger anbieten könnten, liege daran, dass auf dem freien Markt mannigfaltige Mischkalkulation üblich und preisrechtlich legitim seien, so dass es sich manchmal lohne, bestimmte Analysen günstiger anzubieten (nicht kostendeckend), um auf diesem Wege Referenzen oder Gesamtaufträge zu erhalten, die in anderen von diesem Unternehmen angebotenen lohnenderen Dienstleistungsbereichen, z.B. der Gutachtenserstellung, gewinnbringend zum Tragen kommen könnten. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Privatlabore wegen unterschiedlicher Personalkosten, anderweitiger Tarifbindung usw. zu anderen Preisen kommen könnten. Die Veränderung bzw. Optimierung der Laborverfahren sei auch im privaten Sektor nicht plötzlich vonstatten gegangen, sondern habe sich über Jahre hinweg entwickelt. Wenn dann über Jahrzehnte gewachsene staatliche Einrichtungen im Teilbereich nicht mehr so günstig arbeiten könnten wie private Anbieter, dann könne ein Outsourcing im Einzelfall sinnvoll sein. Eine gesetzliche Verpflichtung hierzu gebe es aber nicht. In jedem Fall könne auch eine solche Entscheidung nicht von heute auf morgen gefällt werden und bedürfe der sorgfältigen Abwägung vielerlei Aspekte, die mit der Gesamtbetrachtung eines Großlabors und dessen Aufgaben einhergehen müssten, insbesondere dann, wenn auch hoheitliche Aufgaben in Rede stünden.

In der mündlichen Verhandlung vom 11.10.2011 hob der Beklagte hinsichtlich der Kläranlagen Schildchenstraße in Bischofroda und Mihla die im Kostenbescheid benannten Teilkosten für die in der Anlage A zu § 3 Abwasserabgabengesetz genannten Parameter - in Höhe von 224,- Euro - auf. Die Beteiligten erklärten insoweit den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt. Der Beklagte übernahm insoweit die Kosten des Verfahrens.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- sowie die Behördenakte, darüber hinaus auf die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 11.10.2011 verwiesen.

Die gegenüber dem Verwaltungskostenbescheid des Beklagten vom 26.09.2006 erhobene Anfechtungsklage ist - im verbliebenen Umfang, d.h. soweit dieser Gebühren in Höhe von 1.636,- Euro festsetzt - begründet, denn der Bescheid ist in soweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO.

Soweit die Beteiligten hinsichtlich einer Teilgebührenforderung in Höhe von 224,- Euro übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen (vgl. § 161 Abs. 2, § 92 Abs. 3 VwGO analog).

1. Die Gebührenerhebung des Beklagten ist zwar dem Grunde nach berechtigt. Sie findet ihre Grundlage in § 86 Thüringer Wassergesetz in der Fassung vom 23.02.2004, gültig ab 05.12.2003 (a.F.; in Kraft bis 31.03.2009) -ThürWG - i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 2, Abs. 6 Nr. 3, § 6 Abs. 1 Nr. 1 Thüringer Verwaltungskostengesetz - ThürVwKostG. Hiernach ist der Kläger verpflichtet, Verwaltungskosten für Überwachungsmaßnahmen zu bezahlen, da ihm diese öffentliche Leistung, hier die Gewässerüberwachung, individuell zuzurechnen ist. Nach dem einschlägigen Fachrecht (§ 86 Satz 1 ThürWG a.F. in der bei Erlass des Widerspruchsbescheids als der letzten Behördenentscheidung geltenden Fassung) muss derjenige, der ein Gewässer über den Gemeingebrauch hinaus benutzt, eine Anlage nach den §§ 18 b, 19 a oder 19 g WHG betreibt oder sonst zu Maßnahmen der Gewässeraufsicht Anlass gibt, die dadurch verursachten Kosten der Behörde oder des von ihr beauftragten Dritten tragen.

Vorliegend erfolgt die über den Gemeingebrauch hinaus gehende Gewässerbenutzung durch Einleitung teils ohne wasserrechtliche Genehmigung, teils auf der Grundlage wasserrechtlicher Erlaubnisse. Letzteren falls ist Ermächtigungsgrundlage für die Kostenerhebung § 86 Satz 4 ThürWG, im ersteren Falle § 86 Satz 1 ThürWG. Nach § 86 Satz 4 ThürWG a.F. besteht für die im Rahmen der Gewässeraufsicht regelmäßig durchzuführenden Abwasseruntersuchungen eine Verpflichtung zur Kostentragung in dem Umfang, wie er in dem die Abwassereinleitung zulassenden Bescheid geregelt ist. Soweit vorliegend die Einleitung an den Beprobungsstellen aufgrund einer wasserrechtlichen Erlaubnis erfolgt (s.o.), richtet sich Grund und Umfang der Kostentragung nach dieser. Soweit eine ausdrückliche wasserrechtliche Entscheidung in Bescheidform nicht vorliegt (s.o.), ist eine Kostenerhebung für die regelmäßig durchzuführende Abwasseruntersuchung jedoch nicht ausgeschlossen. In solchen Fällen muss es bei der allgemeinen Kostentragungsregelung des § 86 Satz 1 ThürWG verbleiben, weil sonst der ohne behördliche Erlaubnis einleitende Gewässerbenutzer bessergestellt wäre als der Erlaubnisinhaber.

1.1. Die Maßnahme ist auch nicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 2b ThürVwKostG verwaltungskostenfrei. Hiernach sind Stichprobenkontrollen gebührenfrei, bei denen der zu Überwachende ausschließlich nach dem Zufallsprinzip ausgewählt wird. Dies ist bei den vorliegenden Routineüberwachungen nicht der Fall, wie im Widerspruchsbescheid zutreffend - und insoweit auch nicht weiter bestritten - dargelegt. Auf diese Ausführungen wird Bezug genommen.

1.2. Der Kläger ist auch nicht als kommunale Körperschaft gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürVwKostG von den Verwaltungsgebühren befreit, weil die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. ThürVwKostG vorliegen (vgl. ThürOVG, Urteil vom 13.02.2009, Az.: 1 KO 896/07, LKV 2009, 333; VG Meiningen, Urt. v. 14.11.2007, Az.: 2 K 435/07 Me, Urteil vom 17.11.2007, 2 K 163/07 Me und vom 25.11.2007, 2 K 164/07 Me; alle juris).

Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürVwKostG sind die kommunalen Körperschaften im Geltungsbereich dieses Gesetzes von der Zahlung der Gebühren befreit. Die persönliche Gebührenfreiheit gilt nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürVwKostG aber nicht, wenn die Gebühr Dritten auferlegt oder auf Dritte umgelegt werden kann. Als Zweckverband fällt der Kläger zwar grundsätzlich unter die Befreiungsregelung des § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürVwKostG (vgl. dazu näher: ThürOVG, a.a.O.). Der Kläger kann die Verwaltungsgebühren aber durch Einrechnung in die Kalkulation der Abwassergebühren auf Dritte umlegen. Das VG Meiningen führt in seinem Urteil vom 17.11.2007 dazu aus: „Das Thüringer Verwaltungskostengesetz vom 07.08.1991 (GVBl. S. 321) hatte diese Ausnahmen von der persönlichen Gebührenfreiheit noch nicht vorgesehen. Zur Neufassung des Thüringer Verwaltungskostengesetzes heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 25.05.2005 (Drucksache 4/912) bzgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 ThürVwKostG (S. 29): ‚Nach Nummer 1 kann sich eine Körperschaft nicht auf Gebührenfreiheit berufen, wenn sie berechtigt ist, die Gebühr auf Dritte umzulegen. Ansonsten hätte der Dritte durch die Gebührenbefreiung der Körperschaft ungerechtfertigte Vorteile. Ob die Auferlegung beziehungsweise Umlegung tatsächlich erfolgt, ist dabei unerheblich. Von einem Auferlegen kann insbesondere dann gesprochen werden, wenn die Behörde des befreiten Rechtsträgers die künftig von ihr zu zahlende Gebühr in Form einer Auslage zur Gebühr für ihre eigene Amtshandlung berechnen darf. Ein Umlegen der Gebühr auf Dritte liegt beispielsweise vor, wenn dies vertraglich vereinbart ist oder wenn die Gebühr in den Aufwand einfließen kann, den die Gesamtheit der Nutzer einer Einrichtung zu tragen hat.’

§ 3 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. ThürVwKostG greift mithin immer dann ein, wenn Dritte mit dem betreffenden Betrag auch nur mittelbar, insbesondere durch Einstellen als Rechnungsfaktor in allgemeine Gebühren, Beiträge oder private Entgelte, belastet werden können. Ob das Entgelt letztlich tatsächlich entrichtet wird, ist unerheblich. § 3 Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. ThürVwKostG stellt für den Ausschluss der Gebührenfreiheit lediglich auf die rechtliche Möglichkeit ab, den betreffenden Gebührenbetrag auf Dritte umzulegen. Die Vorschrift soll bewirken, dass Dritten nicht die Gebührenfreiheit eines Hoheitsträgers zugute kommt, wenn die betreffende Gebühr rechtlich auf sie abgewälzt werden kann. Allerdings ist für die Frage, ob überhaupt („wenn“) eine Verwaltungsgebühr auf Dritte umgelegt werden kann, das jeweilige Fachrecht maßgebend. Das ist aber vorliegend unstrittig."

1.3. Die Kostenerhebung ist auch nicht durch § 12 Abs. 1 Thüringer Abwasserabgabengesetz - ThürAbwAG - ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift ist der durch den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes des Bundes - AbwAG - und des ThürAbwAG entstehende Verwaltungsaufwand nach Maßgabe des jeweiligen Haushaltsplans aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe zu decken. Es handelt sich bei dieser Vorschrift um die Landes-Ausführungsregelung zu § 13 AbwAG, nach dessen Abs. 1 das Aufkommen der Abwasserabgabe für Maßnahmen, die der Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen, zweckgebunden ist. Welche Maßnahmen aus der Abwasserabgabe finanziert werden dürfen, ist in § 13 Abs. 2 AbwAG aufgezählt. Die Länder können jedoch nach § 13 Abs. 1 Satz 2 AbwAG bestimmen, dass der durch den Vollzug des AbwAG und der ergänzenden landesrechtlichen Vorschriften entstehende Verwaltungsaufwand aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe gedeckt wird. Dies ist in § 12 Abs. 1 ThürAbwAG geschehen.

Die vorliegende Überwachungstätigkeit der Behörde, die zu den streitigen Gebühren geführt hat, beruht in erster Linie auf den allgemeinen Vorschriften des Wasserrechts. Diese ist damit in erster Linie wasserrechtlich begründet und hat nur indirekte Auswirkungen auf die Erhebung der Abwasserabgabe. Zwar nimmt § 6 Abs. 1 AbwAG Bezug auf die Frage, inwieweit die Einleitung zulässig ist und erlegt dem Einleiter Erklärungspflichten auf. § 6 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 4 AbwAG regelt außerdem, dass die Prüfung der Einhaltung der im Verfahren nach § 6 Abs. 1 AbwAG gewonnenen Werte von Schadeinheiten im Rahmen der Gewässerüberwachung nach den wasserrechtlichen Vorschriften durch staatliche oder staatlich anerkannte Stellen zu überwachen ist und im Falle der Überschreitung der Werte auch zur Erhöhung der Abwasserabgabe führen kann. Dies ändert aber nichts daran, dass die Überwachung „im Rahmen der Gewässerüberwachung“ stattfindet. Damit erfolgt die Überwachung nicht zum Vollzug des AbwAG, sondern es handelt sich um eine allgemeine wasserrechtliche Überwachungsaufgabe. Unter die Verwaltungskosten nach § 12 Abs. 1 ThürAbwAG fällt nur derjenige Verwaltungsaufwand, der tatsächlich durch den eigenständigen Vollzug des Abwasserabgabengesetzes entsteht, wie etwa die Berechnung der Höhe der Abwasserabgabe, die Erstellung der Abwasserabgabenbescheide, die Kontrolle des Eingangs der Zahlungen usw.. Ohne die Einbeziehung der durch die Überwachung entstehenden Kosten läuft diese Vorschrift also auch nicht etwa leer, wie dies das OVG Magdeburg (Urteil vom 24.04.2008, Az.: 3 L 378/06, juris -zu der ohnehin abweichenden Rechtslage in Sachsen-Anhalt-) annimmt. Allerdings ist der Verwaltungsaufwand, der aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe zu decken ist, tatsächlich gering. Dies entspricht aber auch der Stellung dieser Vorschrift, die als Ausnahme zu dem Grundsatz des § 13 Abs. 1 AbwAG, wonach die Abgabe eigentlich streng zweckgebunden ist, auch eng auszulegen ist, zumal die hier strittige Überwachung nicht zu den Aufgaben nach § 13 Abs. 2 AbwAG gehört (vgl. insoweit VG Meiningen U. v. 17.11.2007, 2 K 163/07 Me; juris).

2. Die Höhe der Gebühren begegnet jedoch rechtlichen Bedenken. Für die Erhebung in der erfolgten Höhe fehlt es an einer gültigen Rechtsgrundlage.

Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 1 Abs. 3 Satz 2 ThürVwKostG ist die Thüringer Kostenordnung des jeweiligen Ministeriums für die Verwaltungskostenerhebung in seinem Fachbereich anwendbar, wenn die spezialgesetzlichen Bestimmungen nichts anderes vorsehen. Vorliegend ist die Höhe der zu erhebenden Verwaltungskosten nicht von anderen Rechtsvorschriften geregelt. Insbesondere stellt weder § 86 Satz 1 noch Satz 4 ThürWG a.F. eine die Höhe der Kosten abschließend bestimmende gesetzliche Regelung dar. Soweit in der die Einleitung zulassenden wasserrechtlichen Entscheidung in Bezug auf den Umfang der Kostentragung lediglich Angaben zur Untersuchungshäufigkeit und zum Kosten auslösenden Untersuchungsgegenstand gemacht sind, konkrete Angaben zur Kostenhöhe jedoch fehlen, wie vorliegend der Fall, kann grundsätzlich ein Rückgriff auf das Kostenverzeichnis der Verwaltungskostenordnung erfolgen, um die Kosten der Höhe nach festzulegen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Kosten der Untersuchung - wie zum damaligen Zeitpunkt - als Verwaltungskosten und nicht als Auslagen (vgl. die ab dem Jahr 2008 geänderte Praxis des Beklagten) erhoben werden sollen.

Die Festsetzung der Verwaltungskosten aufgrund des Kostenverzeichnisses der Thüringer Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt, die auf der Grundlage des § 21 Abs. 1 ThürVwKostG ergangen ist, ist jedoch im hier anzuwendenden Bereich rechtswidrig. Die Festlegung der dortigen Gebührensätze nach den jeweils untersuchten Parametern im Bereich der Abwasseranalytik ist rechtsfehlerhaft erfolgt und damit als nichtig anzusehen. Das Kostenverzeichnis kann daher vorliegend nicht als Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung dienen. Eine andere Grundlage für die Bestimmung der Höhe der Kosten der Abwasseruntersuchungen ist nicht vorhanden.

2.1. Das Verwaltungsgericht ist hierbei auch befugt und im Einzelfall bei ausreichend substantiierter Rüge eines Betroffenen auch verpflichtet, das Übereinstimmen der Kostenordnung mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Es gehört zur richterlichen Prüfungskompetenz, die Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm insbesondere auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt (vgl. BVerwG, U. v. 28.01.2010, 8 C 19/09, st. Rspr., m.w.N.; juris) und eine ausschließliche anderweitige Entscheidungskompetenz - wie vorliegend - nicht gegeben ist (vgl. etwa das aus Art. 100 Abs. 1 GG folgende Verwerfungsmonopol der Verfassungsgerichte bei Parlamentsgesetzen). Dass die Kostenordnung nach § 47 VwGO i. V. mit § 4 ThürAGVwGO auch Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein könnte, steht dem nicht entgegen. § 47 VwGO sieht keine ausschließliche Zuweisung und kein Entscheidungsmonopol der Oberverwaltungsgerichte vor (vgl. Kopp, VwGO Kommentar 15. Aufl. § 47 Rn. 4). Hierbei soll sich das Gericht allerdings trotz des nach § 86 Abs. 1 VwGO geltenden Untersuchungsgrundsatzes hinsichtlich der Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm nicht auf ungefragte Fehlersuche begeben. Dies gilt insbesondere dort, wo dem Regelungsinhalt der Verordnung oder Satzung ein Entscheidungsspielraum aufgrund komplexer Überlegungen und Einschätzungen der Verwaltung zugrunde liegt, wie dies insbesondere bei einer Gebührenkalkulation der Fall ist. Soweit aber durch den von der Gebührenerhebung betroffenen Kläger konkrete und substantiierte, d.h. auf bestimmte Gesichtspunkte bezogene Rügen gegenüber dem Zustandekommen der Gebührenfestlegung erhoben werden, hat das anwendende Gericht in eine Prüfung einzutreten. Hält das entscheidende Gericht die Verordnung dann insgesamt oder in einzelnen, anzuwendenden Teilen für nichtig, so stellt es dies in den Entscheidungsgründen inzident fest und entscheidet so, als ob der Rechtssatz nicht vorhanden wäre (vgl. VG Hamburg, U. v. 03.03.2009, 9 K 2094/06; juris).

2.2. Die vom Beklagten dargelegte Gebührenkalkulation entspricht nicht den gesetzlichen Vorgaben. Die Kammer geht hierbei davon aus, dass für den Bereich der hier geltend gemachten Abwasseruntersuchungskosten der Behörde bei der Festlegung der Gebührensätze § 21 Abs. 4 Satz 2 ThürVwKostG zu beachten war. Dem entspricht die nachgereichte Kostenkalkulation des Beklagten nicht.

Nach § 21 Abs. 4 ThürVwKostG in der hier anzuwendenden Fassung vom 23.09.2005, in Kraft bis zum 30.07.2009, sind bei Gebühren für öffentliche Leistungen die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der öffentlichen Leistung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Danach ist im Regelfall das vom Landesgesetzgeber so umschriebene Äquivalenzprinzip für die Festsetzung der Gebührensätze maßgebend. Soweit aber gesetzlich vorgesehen ist, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, sind die Gebührensätze - in Abweichung von dem in Satz 1 festgehaltenen Äquivalenzprinzip - so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die öffentliche Leistung entfallenden durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt (§ 21 Abs. 4 Satz 2 ThürVwKostG). In diesen Fällen ist der Verwaltung zur Vereinfachung der Kostenerhebung zwar gestattet, anstelle einer Kostenermittlung im Einzelfall, die konkret auch kaum möglich sein dürfte, Gebührensätze für einzelne Amtshandlungen festzulegen. Deren Gesamtaufkommen ist jedoch auf den im betreffenden Verwaltungszweig anfallenden Verwaltungsaufwand begrenzt, damit in diesen Fällen der von der Amtshandlung Betroffene dem Grundsatz nach nicht mehr an Kosten tragen muss, als die von ihm verursachte Amtshandlung ausgelöst hat. Es handelt sich hierbei um Kostentragungsregelungen, die nach dem Verursacherprinzip konkret zurechenbare Kosten auferlegen, ohne dass mit der Kostenerhebung - wie dies bei Gebühren vielfach der Fall ist - weitere gesetzlich vorgesehene oder tolerierte Regelungszwecke verfolgt werden sollen. Es handelt sich mithin um eine Regelung, die die Kostenerhebung auf die tatsächlich angefallenen Kosten der Verwaltung begrenzt und damit eine Gewinnerzielung oder aber unbeabsichtigte Kostenüberdeckung dem Grunde nach ausschließt (sog. Kostenüberschreitungsverbot).

§ 86 ThürWG stellt eine solche gesetzliche Regelung im Sinne des § 21 Abs. 4 Satz 2 ThürVwKostG darstellt. Nach § 86 Satz 1 ThürWG hat der Gewässerbenutzer die durch seine Benutzung verursachten Kosten der Behörde zu tragen. Diese Regelung bedeutet entgegen der Rechtsansicht des Beklagten keine bloße Normierung des Verursacherprinzips dem Grunde nach, mit der lediglich der Kostenschuldner festgelegt werden sollte. Dagegen spricht bereits der Wortlaut: "hat die dadurch verursachten Kosten der Behörde … zu tragen". Darüber hinaus ergibt sich die Begrenzung auf die verursachten Kosten auch aus Sinn und Zweck der Regelung: Wer aufgrund einer Gewässerbenutzung zu konkreten, insbesondere regelmäßig wiederkehrenden behördlichen Überwachungsmaßnahmen Anlass gibt, soll deren Kosten tragen, mehr aber auch nicht. Eventuelle andere, mit einer Gebührenerhebung verfolgbare Regelungszwecke haben daneben keinen Raum. Denn der Betroffene befindet sich als Gewässerbenutzer in Form der Abwassereinleitung bereits in einem von Abgaben reglementierten System, nämlich dem der Abwasserabgabe. Für eine irgendwie geartete Lenkungsfunktion überschießender Gebührenerhebung ist daneben kein weiterer Raum. Nach Auffassung der Kammer ist es auch nicht erforderlich, dass das eine solche Kostentragung im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 2 ThürKostG regelnde Gesetz diese Norm ausdrücklich in Bezug nimmt. Vielmehr reicht es, dass die Auslegung der die Kostentragung anordnenden Norm dies ergibt.

Die von Beklagtenseite dargelegt und nachgereichte Gebührenkalkulation genügt - unabhängig von der Frage, ob der Verwaltungszweig "Abwasseranalytik" im Geschäftsbereich des zuständigen Ministeriums für die Gebührenkalkulation der Vorschrift entsprechend korrekt abgegrenzt wurde, woran die Kammer durchaus Zweifel hat - diesen gesetzlichen Vorgaben nicht.

Zwar durfte eine solche Kalkulation auch noch im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben werden, nachdem die der ursprünglichen Gebührenfestsetzung zugrundeliegende Erwägungen nur noch fragmentarisch vorhanden sein sollen und der Beklagte daher dem Gericht überprüfbare vollständige Kalkulationsunterlagen - für den hier interessierenden Bereich - nicht einreichen konnte. Erforderlich ist im Ergebnis nur, dass sich die festgelegten Gebührensätze auf eine - auch eine erst nachträglich erstellte - Berechnungsgrundlage, die den gesetzlichen Vorgaben entspricht, stützen lässt (vgl. BayVGH U. v. 03.03.1993, 4 B 92.1878; v. 29.03.1995, 4 N 93.3641; beide juris). Hierbei sind bei der Erstellung im Nachhinein jedoch nicht mehr prognostizierte Werte, sondern die aus den fraglichen und zurückliegenden Abrechnungszeiträumen tatsächlich festgestellten gebührenfähigen Kosten der Verwaltung sowie die tatsächlich erfolgten Beprobungszahlen zugrunde zu legen (vgl. auch VGH B-W., U. v. 10.02.2011, 2 S 2251/10; BayVGH, U. v. 02.04.2004, 4 N 00.1645; OVG Schleswig, U. v. 09.02.2002, juris). Eine solche nachträgliche Rechtfertigung der damals festgelegten Gebührensätze ist ausreichend, wenn diese nachträglich erstellten Berechnungen und Prognosen den im Zeitpunkt der Anwendung geltenden gesetzlichen Vorgaben - hier August 2006 - entsprechen (vgl. BayVGH, a.a.O.).

Nach eigenen Angaben belief sich im Jahr 2006 der gesamte festgestellte Verwaltungsaufwand im Bereich der Abwasseranalytik auf 767.707,- Euro (zuvor hieß es im Schriftsatz vom 26.02.2010 zunächst: je nach Berechnungsansatz ca. 640.000,- bis 768.000,- Euro), wohingegen das geschätzte Gebührenaufkommen aus den Abwasserbeprobungen entsprechend den Vorgaben der Kostenordnung 924.848,- Euro betragen hätte. Es bedarf an dieser Stelle keines weiteren Eingehens des Gerichtes auf die von Klägerseite aufgeworfene Frage nach der Berechtigung des Beklagten, die Verwaltungskosten der Abwasserroutinebeprobung auf die vorliegende Art und Weise zu errechnen, nämlich einen prozentualen Anteil von den Gesamtkosten der gesamten Umweltanalytik des Geschäftsbereiches des Ministeriums aus den Bereichen: Boden, Wasser, Luft zu ermitteln. Denn bei der vorliegenden Berechnung, die der Beklagte sich zu Eigen macht, liegt die gesetzlich nicht zugelassene Kostenüberdeckung auf der Hand. Wenn auch eine geringfügige Überdeckung nicht schadete, da eine pfenniggenaue Ermittlung der einzelnen Gebührensätze sowie des Gesamtgebührenaufkommens nicht möglich sein dürfte, so wird deutlich, dass die sich im Nachhinein herausstellende Überdeckung von rund 20% im Jahr 2006 den gesetzlichen Vorgaben eklatant zuwiderläuft.

Nach der - zur kommunalen Gebührenerhebung ergangenen - Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (vgl. BVerwGE 13, 214) ist das Kostenüberschreitungsverbot zwar als sog. "Veranschlagungsmaxime" zu sehen. Dies bedeutet, dass die im Zeitpunkt der Gebührenfestlegung vorhersehbaren Gebühreneinnahmen nicht höher sein sollen als die zu diesem Zeitpunkt vorhersehbaren oder geschätzten Kosten. Das Kostenüberdeckungsverbot ist nach dieser Rechtsprechung nur dann verletzt, wenn die Kostenschätzung und Gebührengestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwandes gerichtet waren, sei es, dass sie nicht sachgerecht geschätzt wurden, sei es dass von vorneherein ein Gebührenüberschuss erstrebt wurde (vgl. BayVGH U. v. 03.03.1993 a.a.O. unter Zitierung der oben genannten Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung). Ein tatsächlich erzielter - auch erheblicher - Gebührenüberschuss soll danach dann nicht schaden, wenn im Zeitpunkt der prognostizierten Kosten und Gebühreneinnahmen, also bei Festlegung der Gebührensätze, diese Überdeckung nicht beabsichtigt und auch nicht absehbar war. Insbesondere unvorhersehbare Entwicklungen, die den Gebühreneingang tatsächlich derart beeinflussen, dass es im Ergebnis zu einer Kostenüberdeckung kommt, sollen dann nicht schaden (BayVGH, a.a.O.).

Ob die ursprüngliche Gebührenkalkulation bei Erlass der Rechtsverordnung, auf die sich der Beklagte beruft, deren vollständige Vorlage ihm aber nicht möglich ist, diesen Vorgaben genügen würde, kann das Gericht mangels Unterlagen nicht überprüfen. Den Äußerungen des Beklagten ist zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber letztlich nicht davon ausging, an das Kostenüberdeckungsverbot gebunden zu sein. Vielmehr war er wohl der Auffassung, unter Geltung des Äquivalenzprinzips Gebührensätze festlegen zu können, die sich wegen Verfolgung weiterer Zwecke von den tatsächlichen Verwaltungskosten entfernen dürften. Eine solche Kalkulation zum Zeitpunkt des Erlasses genügt den dargelegten Anforderungen, die bei Geltung des Kostenüberschreitungsverbotes zu stellen sind, insbesondere dann nicht, wenn im Ergebnis eine derart gravierende Kostenüberschreitung tatsächlich eingetreten ist.

Die nunmehr nachgeschobene Kalkulation des Beklagten mit den tatsächlichen Werten aus dem Jahr 2006 entbehrt jedes prognostischen Elementes und ist daher nicht an den Grundsätzen der „Veranschlagungsmaxime“ zu messen. Soweit sich der Beklagte vorliegend darauf beruft, dass die zunächst im Privatsektor stattfindende Entwicklung der Laborkosten zu wesentlich niedrigeren Gesamtkosten für ihn als öffentlichen Träger zunächst nicht absehbar gewesen sei, er folglich angesichts der Komplexität der Verwaltungsvorgänge im Bereich Abwasseranalytik selbst den Laborbetrieb nicht ähnlich zügig auf ein kostengünstigeres Arbeiten habe einstellen können, so geht dieses Argument fehl. Für die Gebührenkalkulation des Beklagten spielen die in privaten Labors entstehenden und abgerechneten erheblich geringeren Kosten keine Rolle. Denn der Beklagte konkurriert in diesem Bereich nicht mit privaten Anbietern, sondern erfüllt ihm gesetzlich zugewiesene öffentliche Aufgaben, für die er Kosten erheben darf, die seinen Verwaltungsaufwand - und zwar den tatsächlichen - decken sollen. Dass nicht absehbar gewesen sei, dass Laborarbeiten sich erheblich verbilligen würden, stellt daher keine für die Gebührenerhebung maßgebliche unvorhersehbare Entwicklung dar. Denn in die Gebührenkalkulation des Beklagten hätte dieser zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses alle ihm voraussichtlich entstehenden, auch die im Vergleich unrentableren Kosten einstellen können. Andererseits durfte er aber nur diese einstellen, was offensichtlich nicht in der dem Gesetz entsprechenden Form erfolgt ist. Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, dass in seiner neuerlichen Kalkulation nur die Laborkosten, die Probenahmekosten aber überhaupt nicht eingerechnet worden seien, dass also der tatsächliche Verwaltungsaufwand nach oben zu korrigieren wäre. Da dem Gericht konkrete Aufwandspositionen, die ohne Frage einstellbar gewesen wären, hier nicht vorgelegt wurden, weil dies dem Beklagten offenbar nicht möglich ist, kann das Gericht solche nicht einfach schätzen. Der pauschale Hinweis auf weitere Kostenpositionen ist nicht geeignet, einer insoweit fehlerhaften Kalkulation zur Rechtmäßigkeit zu verhelfen. Der Beklagte ist als Verordnungsgeber Herr des Gebührenfestsetzungsverfahrens und muss daher in der Lage sein, die von ihm festgelegten Gebührensätze sachgerecht und konkret mit dem ihm tatsächlich entstandenen Kosten zu begründen. Der Hinweis auf zusätzliche, aber nicht näher bezifferbare Aufwandspositionen, die das Missverhältnis zu den erheblich höheren Gebühreneinnahmen verringern könnten, ist bei der rechtlichen Überprüfung der Kalkulation daher nicht für ausreichend zu erachten. Diese unbestimmten Kosten müssen bei der rechtlichen Überprüfung außer Betracht bleiben, so dass es bei der festgestellten nicht tolerierbaren Kostenüberschreitung im Jahr 2006 verbleibt. Der Beklagte hatte hierbei auch Gelegenheit, die entsprechenden Angaben nachzureichen, worauf ausdrücklich verzichtet wurde (vgl. Schriftsatz des Beklagten vom 15.08.2011).

Fehl geht insoweit der Hinweis des Beklagten, die bayerische Rechtsprechung halte für die Kostenerhebung für Abwasseruntersuchungen das Äquivalenzprinzip für einschlägig. Denn die bayerische Rechtslage ist nicht vergleichbar. Das Bayerische Verwaltungskostengesetz kennt keine dem § 21 Abs. 4 Satz 2 ThürVwKostG vergleichbare Vorgabe (vgl. Art. 59 Bayerisches WG und Art. 5 Abs. 5 Satz 2 Bayerisches KostG). Auf die dortige Landesrechtsprechung (vgl. etwa VG Ansbach, U. v. 26.07.2011, AN 15 K 11.00485; juris) kann sich der Beklagte daher nicht berufen.

2.3. Selbst wenn man jedoch § 21 Abs. 4 Satz 2 ThürVwKostG im vorliegenden Fall nicht für einschlägig hielte und es für die Gebührenkalkulation des Beklagten bei der Geltung allein des Äquivalenzprinzips verbliebe (§ 21 Abs. 4 Satz 1 ThürVwKostG), welches eine Kostenüberdeckung nicht per se verbietet, so hätte die Kammer dennoch erhebliche rechtliche Bedenken: Die Anwendung des Äquivalenzprinzips bedeutet nämlich nicht, dass es der Verwaltung gestattet wäre, unter Außerbetrachtlassen der tatsächlich im maßgeblichen Verwaltungszweig zu erwartenden Kosten Gebührensätze in Anlehnung an die Regelungen in anderen Bundesländern oder anderer Geschäftsbereiche zu erlassen, denen im Fall tatsächlich einsetzender Überdeckung in Höhe dieser Überdeckung pauschale Regelungszwecke des Gebührenberechtigten unterstellt werden könnten, wie etwa der Schutz der Gewässer als generell hohes Umweltgut. Dies verkennt den Spielraum, den der Gesetz- und Verfassungsgeber mit dem Äquivalenzprinzip dem Verordnungsgeber an die Hand geben will: Etwaige, die Gebührenhöhe neben den tatsächlichen Verwaltungskosten beeinflussende Regelungszwecke des Verordnungsgebers sind nicht beliebig nachschiebbar, sondern müssen bei Erstellen der Kalkulation ins Auge gefasst sein. Der Verordnungsgeber muss sich vor Festsetzung der Gebührenhöhe im Einzelnen im Klaren darüber sein, welche wirtschaftlichen Vorteile beim Betroffenen und welche über die Kostendeckung in seinen Augen erforderlichen und verhältnismäßigen Regelungszwecke er in die Höhe der Gebühren und in welcher Höhe er diese einfließen lassen will. Dem genügt es vorliegend nicht, wenn der Beklagte sich pauschal auf das überragende Schutzgut der Gewässerreinhaltung beruft, dies umso mehr nicht, als in diesem Bereich weitere andere gesetzlich geregelte Lenkungsmechanismen wie etwa die Abwasserabgabe bereits bestehen. Dass Gebühren auf der Grundlage des Äquivalenzprinzips zu kalkulieren sind, befreit den Verordnungsgeber nicht von exakten Ermittlungen der Gesamtkosten eines sinnvoll und vertretbar abgegrenzten Verwaltungsbereiches, damit zum einen nicht Betroffenen Kosten aufgebürdet werden, die in anderen Verwaltungszweigen entstanden sind, und zum anderen das Verhältnis der Kostenhöhe zu der jeweiligen Verwaltungsleistung den Vorgaben entspricht und nicht willkürlich gesetzt wird.

Die vorliegend nachgereichte Gebührenkalkulation ist deshalb fehlerhaft, als nichtig anzusehen und daher im konkreten Fall nicht anwendbar. Es fehlt somit an rechtmäßig zustande gekommenen Gebührensätzen für die hier erhobenen Abwasseruntersuchungsgebühren.

Die Kostenentscheidung beruht, soweit streitig entschieden wurde, auf § 154 Abs. 1 VwGO. Im Übrigen ergibt sie sich hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils aus der Kostenübernahmeerklärung i. V. m. § 161 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m.§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat.

Beschluss:

Der Streitwert wird bis zur übereinstimmenden Teil-Erledigungserklärung auf 1.860,00 Euro festgesetzt. Der Wert des erledigten Teils des Verfahrens beträgt 224,00 Euro, der Wert des verbleibenden Verfahrensteils 1.636,00 Euro.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.