Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 1 K 3731/19

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Verfügung der Beklagten vom 03.08.2018 rechtswidrig war.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung eines Kulturfestivals.

Der Kläger, ein (exil-)äthiopischer Sport- und Kulturverein, war Veranstalter eines äthiopischen Kulturfestivals in der MHP-Arena Ludwigsburg, welches vom 02.08.2018 bis zum 05.08.2018 stattfinden sollte. Für diese Veranstaltung war dem Kläger am 26.07.2018 auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 GastG eine Gestattung zum Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft erteilt worden. Als Veranstaltungsende war für den ersten Abend 3:00 Uhr, für die Folgetage 4:00 Uhr festgelegt. Als Ausschankende war in der Gestattung für den ersten Abend 2:30 Uhr, für die Folgetage 4:00 Uhr festgelegt. Das Musikende für den ersten Abend wurde auf 3:00 Uhr festgelegt. Auf den Eintrittskarten des Veranstalters war das Veranstaltungsende auch für den ersten Abend abweichend von der Gestattung mit 4:00 Uhr angegeben.

Die Veranstaltung war am ersten Abend nur schwach besucht. Nach Angaben des Veranstalters wurden nur etwa 170 Eintrittskarten zum Preis von 25 EUR verkauft. Das Programm begann mit großer zeitlicher Verzögerung, weil ein geplanter Liveauftritt ersatzlos wegfiel und auch die gebuchten DJs nicht erschienen waren bzw. erst sehr spät auflegten. Nach nur einem Liveauftritt wurde um 2:30 Uhr der Ausschank eingestellt und kurz darauf die Musik beendet und das Hallenlicht angeschaltet, was für Unmut bei den Besuchern sorgte. Als die Besucher, die teilweise betrunken waren, aufgefordert wurden, sich aus der Halle zu begeben, weigerten sie sich. Es kam zu verbalen und letztlich auch zu körperlichen Auseinandersetzungen zwischen den Besuchern und den Securitymitarbeitern. Die Securitymitarbeiter hatten sich in Doppelreihe aufgestellt und die Besucher Richtung Foyer gedrängt. Einige Gäste wurden von Securitymitarbeitern hinausgetragen. Bereits im Foyer kam es zu körperlichen Auseinandersetzungen. Vor der Halle kam es zu weiteren Tätlichkeiten, so dass der Sicherheitsdienst sich in die Halle zurückzog und die Polizei rief. Ein Besucher wurde beobachtet, wie er ein Absperrgitter nahm und gegen die Eingangstür der MHP-Arena warf. Nachdem das Glas der Eingangstür gesplittert war, verließ er zusammen mit den anderen Störern den Bereich der Arena. Bei Eintreffen der Polizeistreife um 3:06 Uhr entfernte sich ein Großteil der Besucher in verschiedene Richtungen, überwiegend in Richtung Bahnhofsunterführung und zu den Bahnsteigen.

Wegen Körperverletzungsdelikten zum Nachteil von Angehörigen des Sicherheitsdienstes wurden drei Strafanzeigen gegen unbekannt gestellt. Gegen einen mutmaßlichen Störer, der ermittelt werden konnte, wurde ein Strafverfahren wegen Sachbeschädigung eingeleitet, welches letztlich vom Amtsgericht Ludwigsburg gemäß § 47 Abs. 2 JGG gegen Erteilung einer jugendrichterlichen Ermahnung eingestellt wurde.

In der Anzeigenaufnahme vom 03.08.2018 hieß es: „Der mit der Veranstaltung hoffnungslos überforderte Verantwortliche T. M. ließ bei den sehr spärlich eintreffenden eritreischen Gästen ab 21:30 Uhr bis zum Schluss den vollen Eintrittspreis (25 EUR) kassieren. Gerechnet hatte der Veranstalter mit 1.000 Gästen. Das Verlassen der Arena wurde praktisch unterbunden, da die Gäste dann neu hätten bezahlen müssen. Viele der ausschließlich jungen Gäste im Alter von 18 - 35 Jahren kamen bereits angetrunken zur MHP-Arena. Um 0:00 Uhr sollte ein erster DJ auflegen, bis dahin waren die meisten Gäste in Ermangelung eines Programms stark betrunken. Der erste DJ und die darauffolgende Liveband erschienen nicht. Erst um 1:20 Uhr legte ein weiterer DJ auf und eine weitere Liveband spielte dann von 1:50 Uhr bis 2:30 Uhr. Wegen der Sperrzeit wurde die Veranstaltung dann beendet, obwohl die Veranstaltungsdauer auf den Eintrittskarten bis 4:00 Uhr vermerkt war. Daraufhin weigerten sich die Gäste, die Halle zu verlassen und wurden laut. Der sehr gut aufgestellte Sicherheitsdienst (32 Pers.) sprach und drängte die Gäste schließlich mit viel Aufwand in Richtung des Ausgangs. Neben dem, dass die Veranstaltung völlig laienhaft organisiert war, missfiel den Gästen offensichtlich, dass sie von „weißen Männern“ aus der Halle verwiesen wurden. Auf dem Podest vor den Türen zum Vorraum kam es schließlich zu ersten Tumulten, bei denen sich zwei bis drei Männer hervortaten. Der Sicherheitsdienst musste die Gäste schließlich einzeln aus der MHP-Arena hinaustragen. Schließlich standen die Kräfte des Sicherheitsdienstes an der Gebäudewand als die Gäste begannen, Flaschen und Becher nach ihnen zu werfen und ein tumultartiges Verhalten gegenüber den Kräften an den Tag zu legen. Schließlich war es erforderlich, dass sich die Kräfte in die Arena zurückzogen und die Türen verschlossen, weil erste Flaschen auf die Sicherheitskräfte geworfen wurden. Sie wurden außerdem gestoßen und geschubst. Die Gäste zerlegten nun die Absperrgitter, die vor der Arena als Begrenzungen aufgebaut waren und warfen diese gegen die Glastüren. Eine große Türe ging dabei zu Bruch. Der Leiter des Sicherheitsdienstes wurde umgestoßen und weitere Personen fielen auf sein Bein. Hierbei brach er sich vermutlich den Mittelfußknochen.“

Aufgrund dieser Vorfälle wurden Herr H. als Vertreter des Klägers und Herr M. als Verantwortlicher vor Ort am 03.08.2018 von der Beklagten einbestellt und mündlich angehört. Das Gespräch, dessen Inhalte im Einzelnen streitig sind, wurde nicht protokolliert.

Mit Bescheid vom 03.08.2018 untersagte die Beklagte dem Kläger sodann unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die weitere Durchführung des Äthiopischen Kulturfestivals am 03./04.08.2018 und am 04./05.08.2018 in der MHP-Arena Ludwigsburg auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG und widerrief die dem Verein erteilte Gestattung zum Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei der Veranstaltung am 02./03.08.2018 habe sich aus der Kombination des relativ teuren Eintrittspreises für nicht erbrachte Leistungen, da die Musiker nicht auftraten, in Verbindung mit starkem Alkoholkonsum bei den Gästen ein hohes Frustrationspotenzial entwickelt und gewaltsam entladen. Mit Blick auf die unverbindliche Auftrittsorganisation sei auch an den Folgetagen konkret zu befürchten, dass die gleiche Gefahrensituation wiederholt eintrete. Auch mit dem erneuten Auftreten der vom Veranstalter als ursächlich für die Randale bezeichneten Personen müsse an den Folgeabenden gerechnet werden. Darüber hinaus liege die erwartete Besucherzahl an den Folgetagen um ein Vielfaches über den ungefähr 100 Personen vom ersten Abend. Aufgrund dieser Tatsachen müsse im Rahmen der Ermessensausübung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass es bei einer Fortsetzung der Veranstaltung zu erneuten Ausschreitungen kommen werde. Die Untersagung der Veranstaltung sei geeignet und erforderlich, weitere Gewalttaten zu verhindern. Andere wirksame Maßnahmen stünden nicht zur Verfügung. Der Widerruf der gaststättenrechtlichen Gestattung wurde nicht gesondert begründet.

Gegen diesen Bescheid wurde am 29.08.2018 Widerspruch eingelegt, der im Wesentlichen damit begründet wurde, dass die getroffene Gefahrenprognose falsch sei. Es hätten keine Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass die Störer am nächsten Tag wieder in Erscheinung treten würden. Es habe auch keine Anzeichen dafür gegeben, dass die gebuchten Künstler an den Folgetagen nicht auftreten würden. Ein für Donnerstag eingeplanter Künstler sei wegen Problemen mit seinem Visum ausgefallen. Visaprobleme weiterer Künstler hätten nicht bestanden; vielmehr habe es sich um einen Einzelfall gehandelt. Dies sei auch so kommuniziert worden. Der Beklagten sei mitgeteilt worden, dass sämtliche Künstler bereits vor Ort seien und ihre Hotelzimmer bezogen hätten. Einen festen Programmablauf habe es allerdings nicht gegeben, weil dies nicht der fröhlichen und entspannten Stimmungslage entsprochen hätte. Es reiche im Ergebnis nicht aus, aufgrund einer „unverbindlichen Auftragsorganisation“ eine Gefahrensituation für die Folgetage anzunehmen, zumal der Zusammenhang zwischen der Ausschreitung und der „unverbindlichen Auftragsorganisation“ spekulativ sei. Die Untersagung habe in erheblichem Maße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen. Es hätte gereicht, beispielsweise die ca. 20 Störer, die am Donnerstag in Erscheinung getreten seien, von der Veranstaltung auszuschließen. Der Kläger habe hierfür seine Unterstützung angeboten. Weiter wäre es möglich gewesen, verstärkte Zugangskontrollen durchzuführen und alkoholisierten Personen den Zutritt zu verwehren. Die Schwere des Eingriffs sei auch nicht hinreichend in die Interessenabwägung einbezogen worden. Es habe sich bei der Veranstaltung um das größte äthiopische Fest des Jahres in Europa gehandelt, zu welchem rund 5.000 Besucher erwartet worden seien. Die Gäste und Besucher, darunter viele Familien mit Kindern, seien aus ganz Europa angereist. Sie hätten bereits Busse gechartert und Hotels gebucht. Der erlittene Imageverlust für den Kläger sei erheblich. Auch der finanzielle Schaden sei enorm. Die Verbindlichkeiten des Klägers beliefen sich schon jetzt auf rund 70.000,-- EUR, mit weiteren 70.000,-- EUR sei zu rechnen. Der entgangene Gewinn belaufe sich nach ersten Schätzungen auf 400.000,-- EUR.

Mit Bescheid vom 03.04.2019 stellte das Regierungspräsidium Stuttgart das Widerspruchsverfahren ein. Zur Begründung wurde ausgeführt, die angefochtene Verfügung habe sich durch Zeitablauf erledigt. Der Bescheid enthielt den Hinweis, dass bei Vorliegen eines besonderen Feststellungsinteresses Fortsetzungsfeststellungsklage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben werden könne.

Am 05.06.2019 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Er macht geltend, die Voraussetzungen der §§ 1, 3 PolG hätten nicht vorgelegen. Ihm sei infolge des rechtswidrigen Abbruchs der Veranstaltung ein immenser finanzieller Schaden entstanden. Zudem sei der Ruf des Vereins massiv geschädigt worden. Das Verhalten der Beklagten sei respektlos. Die Sicherheitsmaßnahmen der Beklagten und der MHP-Arena seien unzureichend gewesen. Ihm sei keine Möglichkeit eingeräumt worden, das Sicherheitskonzept nachzubessern.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die Verfügung der Beklagten vom 03.08.2018 rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, die Klage sei verfristet, da sie nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben worden sei. Zudem fehle es an dem für die Erhebung der Fortsetzungsfeststellungsklage erforderlichen besonderen Rechtsschutzinteresse. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der Kläger und dessen Verantwortlicher vor Ort hätten aufgrund ihrer nicht verlässlichen und gestattungswidrigen Ausrichtung der Veranstaltung am 02./03.08.2018 die eingetretenen Störungen mitverursacht. Die nach Anhörung des Klägers getroffene Prognose für die Folgetage sei frei von Ermessensfehlern. Aufgrund des unklaren und mangelnden Konzepts für die Restveranstaltung (keine Ablaufpläne, Verträge oder Garantien, Musiker entscheiden selbst, ob und wann sie auftreten) sei bei erheblich größerer Teilnehmerzahl mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit weiteren Schäden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu rechnen gewesen.

Mit Beschluss vom 05.12.2019 hat die Kammer den Antrag des Klägers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit der Begründung abgelehnt, dass die Voraussetzungen des gemäß § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechend anwendbaren § 116 Satz 1 Nr. 2 ZPO nicht erfüllt sind.

Mit Beschluss vom 29.04.2020 ist der Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.

Das Gericht hat zu den Vorkommnissen beim Äthiopischen Kulturfestival in der MHP-Arena in der Nacht vom 2. auf den 3. August 2018 sowie zur Anhörung des Klägers am 03.08.2018 Beweis erhoben durch uneidliche Vernehmung der Zeugen W., H., S., K., M. und B.. Hierzu sowie zu den weiteren wesentlichen Vorgängen der mündlichen Verhandlung wird auf die hierüber gefertigte Niederschrift Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die angefallenen Gerichtsakten, die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart und auf die beigezogenen Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft Stuttgart im Verfahren 41 Js xxxxx/18 verwiesen. Die Verwaltungsakten der Beklagten sind nach deren Angaben verschollen und konnten daher nicht beigezogen werden.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als (Fortsetzungs-)Feststellungsklage zulässig (1.) und begründet (2.). Der Bescheid der Beklagten vom 03.08.2018 war rechtswidrig.

1. a) Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Die gegen den Bescheid vom 03.08.2018 und den „Widerspruchsbescheid“ vom 03.04.2019 erhobene Klage konnte, da der angefochtene Verwaltungsakt sich bereits vor Klageerhebung erledigt hatte, von vornherein sachdienlich nur als Fortsetzungsfeststellungsklage, gerichtet auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 03.08.2018, ausgelegt werden. In der mündlichen Verhandlung vom 18.06.2020 hat der Kläger, der bei Klageerhebung nur die Bescheide bezeichnet, aber keinen konkreten Antrag gestellt hatte, sodann auch einen entsprechenden Klagantrag gestellt.

b) Die Durchführung des mit Einlegung des Widerspruchs eingeleiteten Vorverfahrens war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013 - 1 S 1640/12 -, VBlBW 2014, 147 m.w.N.). Dementsprechend hat das Regierungspräsidium Stuttgart das Widerspruchsverfahren eingestellt, ohne eine Entscheidung in der Sache zu treffen.

c) Die Klage wurde rechtzeitig erhoben. Die sogenannte nachgezogene Fortsetzungsfeststellungsklage ist entgegen der Auffassung der Beklagten nicht an die Klagefristen der §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO gebunden und in zeitlicher Hinsicht nur durch eine Verwirkung - wofür hier bei einer Klageerhebung binnen Jahresfrist nichts spricht - begrenzt (vgl. Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 74 Rn. 12; BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7/98 -, BVerwGE 109, 203; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013 - 1 S 1640/12 -, a.a.O. Rn. 35 m.w.N.).

d) Ferner ist ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung des erledigten Verwaltungsakts erforderlich; die diesbezüglichen Anforderungen entsprechen weitgehend jenen der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - a.a.O. und Urt. v. 28.03.2012 - 6 C 12.11 - BVerwGE 143, 74 <76> Rn. 15; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013 - 1 S 1640/12 -, a.a.O. Rn. 36 m.w.N.). Das erforderliche Feststellungsinteresse ist zwar nicht unter dem Gesichtspunkt der Präjudizialität, wohl aber unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitierung zu bejahen.

aa) Der Kläger macht in erster Linie finanzielle Verluste geltend, die ihm infolge der angefochtenen Untersagungsverfügung entstanden sein sollen. Ein Feststellungsinteresse kann daher grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt der Präjudizialität für einen Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch gegeben sein. Dies gilt allerdings nicht, wenn - wie hier - die Erledigung bereits vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., § 113 Rn. 136 m.w.N.). In diesem Fall sind etwaige Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche unmittelbar bei den ordentlichen Gerichten geltend zu machen.

bb) Daneben beruft der Kläger sich auf eine nachhaltige, heute noch anhaltende Schädigung seines guten Rufs. Dies rechtfertigt die Bejahung eines Rehabilitierungsinteresses. Der Kläger kann sich nach Art. 19 Abs. 3 GG auch als juristische Person auf das von Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Persönlichkeitsrecht berufen, das ihm u.a. ein Recht auf Achtung seines sozialen Geltungsanspruchs vermittelt. Ein berechtigtes Rehabilitierungsinteresse besteht nur dann, wenn von der angegriffenen Maßnahme gegenüber dem Betroffenen eine stigmatisierende Wirkung ausgeht, die im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch andauert (BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 20.12 -, juris Rn. 15 f.). Dies ist nach dem klägerischen Vortrag hier der Fall. Die angefochtene Verfügung stützt die getroffene Prognoseentscheidung auf den Vorwurf, die Verantwortlichen des Klägers hätten durch massive Organisationsmängel maßgeblich zur Eskalation der Situation in der Nacht vom 2. auf den 3. August 2018 beigetragen und kein tragfähiges Konzept vorgelegt, welches eine Fortsetzung des Festivals ohne weitere Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit erlaubt hätte. Durch die mit dieser Begründung erfolgte Untersagung des Festivals, über die auch in der Presse berichtet wurde, hat der Ruf des Klägers bei den eingeladenen Künstlern und anderen Vertragspartnern, bei den Gästen aus ganz Europa, die bereits Karten erstanden hatten und darüber hinaus in der gesamten äthiopischen Exilcommunity massiv gelitten. Die Rufschädigung hält auch heute noch an, wie der Vertreter des Klägers in der mündlichen Verhandlung vom 22.10.2020 nochmals bestätigt hat. Beispielhaft hat er geschildert, dass der Verein aktuell Schwierigkeiten hat, Spenden für COVID-19-Betroffene in Äthiopien zu sammeln, weil ihm aufgrund der Geschehnisse im August 2018 bei vielen hier lebenden Landsleuten Misstrauen bzw. Ablehnung entgegenschlägt.

2. Die Klage ist auch begründet. Die angefochtene Verfügung war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Die Untersagung des Kulturfestivals war zwar formell rechtmäßig (a), aber materiell rechtswidrig (b). Schließlich war auch der Widerruf der gaststättenrechtlichen Gestattung rechtswidrig (c).

a) Die angefochtene Untersagungsverfügung war formell rechtmäßig.

Die Beklagte war als Ortspolizeibehörde (§ 62 Abs. 4 PolG) für ein Tätigwerden auf der Grundlage des Polizeigesetzes gemäß §§ 60 Abs. 1, 66 Abs. 2 PolG sachlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit folgt aus § 68 Abs. 1 PolG.

Der Kläger wurde in dem Gespräch am 03.08.2018 ordnungsgemäß angehört (§ 28 Abs. 1 LVwVfG). Schließlich hat die Beklagte die Untersagungsverfügung auch gemäß § 39 Abs. 1 LVwVfG hinreichend begründet.

b) Die Untersagungsverfügung war jedoch materiell rechtswidrig. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 1, 3 PolG vorgelegen haben (aa). Jedenfalls war die Heranziehung des Klägers als Störer fehlerhaft (bb) und die getroffene Maßnahme war unverhältnismäßig (cc).

aa) Bei Erlass der Verfügung dürfte nach der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit allein maßgeblichen ex ante-Sicht die Prognose, dass bei einer Fortsetzung des Festivals weitere vergleichbare Störungen der öffentlichen Sicherheit eintreten würden, nicht gerechtfertigt gewesen sein.

Unter den Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fallen auch Individualrechtsgüter wie die Gesundheit oder die körperliche Unversehrtheit eines Einzelnen sowie das Eigentum. Für die Gefahrenprognose ist eine wertende Abwägung vorzunehmen. Je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden wäre, je größer die Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter ist, umso geringer sind die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts gestellt werden können; so kann in Fällen, in denen besonders hochwertige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen gefährdet sind, bereits eine relativ entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts sicherheitsrechtliche Maßnahmen rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.2012 - 1 S 1401/11 -, VBlBW 2013, 178 m.w.N.).

Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff grundsätzlich die ex ante-Sicht entscheidend (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.2012 - 1 S 1401/11 -, a.a.O. Rn. 59).

Die Beklagte hat auf der Grundlage der ihr vorliegenden Erkenntnisse prognostiziert, dass bei einer Fortsetzung des Festivals vergleichbare Störungen wie in der Nacht vom 2. auf den 3. August zu erwarten sind, d.h. mit der Begehung von Körperverletzungs- und Sachbeschädigungsdelikten seitens der Besucher gerechnet werden muss. Diese ex ante getroffene Prognose, die sich im Wesentlichen auf die polizeiliche Anzeigenaufnahme und die Angaben der Zeugen W. und H. stützte, begegnet bereits bei der gebotenen ex ante-Betrachtung erheblichen Bedenken. Sie blendet mehrere für die Prognose relevante Umstände aus, die jedenfalls bei der notwendigen Gesamtbetrachtung die negative Prognose kaum als gerechtfertigt erscheinen lassen. Zum einen deckte sich die angegebene Zeit auf den Eintrittskarten für die Folgetage mit der genehmigten Veranstaltungsdauer, so dass bei den Besuchern von vornherein keine falschen Erwartungen hinsichtlich der Dauer der Darbietungen geweckt werden konnten. Zum zweiten waren nach den glaubhaften Angaben des Klägers und des Zeugen M. alle Künstler bereits vor Ort, so dass - unabhängig vom Vorliegen eines konkreten Ablaufplans - keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass wiederum Teile des Programms ausfallen würden. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass dies gegenüber der Beklagten auch so kommuniziert wurde. Schließlich war - anders als von der Beklagten angenommen - nicht zu erwarten, dass die in der Nacht vom 2. auf den 3. August in Erscheinung getretenen Störer erneut auftreten würden. Dies war aus ex ante-Sicht schon deshalb unwahrscheinlich, weil sie - bis auf eine Person, die ermittelt werden konnte und gegen die ein Strafverfahren eingeleitet wurde - unbehelligt entkommen konnten und sich bei einem Erscheinen am Folgetag dem Risiko ausgesetzt hätten, vom Kassenpersonal des Veranstalters und/oder von Securitymitarbeitern wiedererkannt und unter Umständen doch noch strafrechtlich zur Rechenschaft gezogen zu werden.

bb) Die Beklagte ist davon ausgegangen, dass die Organisationsmängel auf Seiten des Klägers die Störungen der öffentlichen Sicherheit mitverursacht haben und dass dieser deshalb - weil ein identisches Verhalten auch für die Folgetage prognostiziert werden könne - als Verhaltensstörer anzusehen sei.

Dies erweist sich als rechtsfehlerhaft: Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.2012 - 1 S 1401/11 -, a.a.O. Rn. 50 m.w.N.).

Daran gemessen ist eine Störereigenschaft des Klägers zu verneinen. Zwar hat er durch verschiedene Organisationsmängel (falsch bedruckte Eintrittskarten, reduziertes Programm für vollen Eintrittspreis, Mängel beim Catering etc.) eine Ursache dafür gesetzt, dass es letztlich durch einige Besucher zu Störungen der öffentlichen Sicherheit kam. Allerdings hat sein Verhalten bei der gebotenen wertenden Betrachtung die Gefahrengrenze nicht überschritten. Die von der Beklagten behauptete „gestattungswidrige Ausrichtung“ der Veranstaltung lässt sich nicht feststellen. Zwar hatte der Kläger auch für den ersten Abend eine Gestattung bis 4:00 Uhr begehrt und auch, ohne den Bescheid abzuwarten, die Eintrittskarten bereits entsprechend drucken lassen. Es lässt sich jedoch nicht feststellen, dass er nicht gewillt war, sich im Rahmen der erteilten Gestattung vom 26.07.2018 zu halten und die Veranstaltung um 3:00 Uhr zu beenden. Nach den Angaben des Zeugen W. und nach dessen am 06.09.2018 erstellter Übersicht zum Ablauf der Veranstaltung (Bl. 62 f. der beigezogenen Akte 41 Js xxxxx/18), die er nach eigenem Bekunden anhand seiner handschriftlichen Notizen gefertigt hat, wurde das Ausschankende im Einvernehmen mit Herr M. auf 2:30 Uhr terminiert; der Veranstalter wurde zudem darauf hingewiesen, dass zu diesem Zeitpunkt auch die Musik enden müsse und das Hallenlicht angeschaltet werde. Nachdem letzteres nicht der Gestattung entsprach, in der als Musikende 3:00 Uhr festgelegt war, und der Sicherheitsdienst bereits deutlich früher mit der Räumung der MHP-Arena begann, ist nicht ersichtlich, inwieweit der Kläger sich gestattungswidrig verhalten haben soll. Allein die Ausgabe der fehlerhaft bedruckten Eintrittskarten begründet noch kein gestattungswidriges Verhalten.

Auch die Rechtsfigur des Zweckveranlassers führt zu keinem anderen Ergebnis. Zweckveranlasser und damit Verhaltensstörer ist zunächst derjenige, der eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit herbeiführt, indem er den Erfolg, d.h. die Störung, subjektiv bezweckt oder zumindest billigend in Kauf nimmt (sog. subjektive Theorie; vgl. Belz/Mußmann/Kahlert/Sander, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 8. Aufl., § 6 Rn. 12). Im Interesse einer wirksamen Gefahrenabwehr kann jedoch grundsätzlich nicht nur auf die Kenntnis und auf den Willen des die Gefahr verursachenden Störers abgestellt werden. Eine Zweckveranlassung kann vielmehr auch angenommen werden, wenn das Verhalten, das die Störung durch Dritte auslöst, in einem untrennbaren Zusammenhang mit ihr steht und sie somit zwangsläufig verursacht wird (sog. objektive Theorie; vgl. Belz/Mußmann/Kahlert/Sander, a.a.O.). Zu berücksichtigen ist, dass der Zweckveranlasser die Störung oder Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht unmittelbar verursacht, sondern diese durch ein Handeln Dritter herbeigeführt wird, das auf deren eigenständigem Willensentschluss beruht. Das Verhalten des Zweckveranlassers oder auch Mitverursachers und der durch das Verhalten der Dritten eintretende Erfolg müssen deshalb eine für den Zweckveranlasser erkennbare natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, diesem das Verhalten der Dritten zuzurechnen. Bei der Beurteilung, ob diese natürliche Einheit besteht und ob der Zurechnungszusammenhang dadurch hergestellt wird, darf nicht unberücksichtigt bleiben, ob der Zweckveranlasser oder Mitverursacher von einer rechtlichen Befugnis Gebrauch macht und ob ein hinreichender sachlicher Grund besteht, ihm die Gefahr oder Störung unmittelbar zuzurechnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 29.05.1995 - 1 S 442/95 -, ESVGH 45, 288 = VBlBW 1995, 404 ). Bei Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Ausschreitungen während einer Veranstaltung kommt mangels Zurechnungszusammenhangs eine Inanspruchnahme des Veranstalters zur Gefahrenabwehr über die Figur des Zweckveranlassers grundsätzlich nicht in Betracht (Möstl/Trurnit, Polizeirecht Baden-Württemberg, Kommentar, § 6 Rn. 17).

Vorliegend hat der Kläger die Störungen weder bezweckt noch billigend in Kauf genommen. Sie stellen sich bei objektiver Betrachtung auch nicht als zwangsläufige Folge seiner Organisationsmängel dar. Vielmehr sind die Organisationsmängel nur einer von mehreren relevanten Verursachungsbeiträgen. Ein weiterer wesentlicher Verursachungsbeitrag wurde von den Mitarbeitern des Sicherheitsdienstes gesetzt, die bereits gegen 2:45 Uhr begannen, die Besucher unter Einsatz körperlicher Gewalt aus der Halle zu drängen, obwohl angesichts der geringen Besucherzahl zu diesem Zeitpunkt ein geordnetes Räumen der Halle, welches nach der erteilten Gestattung keineswegs bis 3:00 Uhr abgeschlossen sein musste, nicht viel Zeit in Anspruch genommen hätte. Zu diesem Zeitpunkt haben die Securitymitarbeiter in keiner Weise deeskalierend gewirkt, sondern durch ihr Auftreten die aggressive Grundstimmung, die bei einem Teil der Besucher aufgekommen war, noch weiter angefacht und damit ebenfalls einen wesentlichen Verursachungsbeitrag für die eingetretenen Störungen geleistet. Schließlich wäre es ohne das Hinzutreten einer erheblichen kriminellen Energie bei einigen der Konzertbesucher kaum zu den eingetretenen Störungen gekommen.

Nach alldem haben das Verhalten des Klägers und der letztlich durch das Verhalten der eigentlichen Störer eingetretene Erfolg keine für den Kläger erkennbare natürliche Einheit gebildet, die es rechtfertigen würde, diesem das Verhalten der Dritten zuzurechnen.

Der Kläger hätte auch nicht als Nichtstörer in Anspruch genommen werden können. Für die Inanspruchnahme als Nichtstörer bedürfte es nicht nur einer konkreten Gefahr, sondern einer unmittelbar bevorstehenden Störung. Der Begriff der „unmittelbar bevorstehenden Störung“ stellt strenge Anforderungen sowohl an die zeitliche Nähe als auch an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, weil polizeiliche Notstandsmaßnahmen in die Rechte unbeteiligter Dritter eingreifen. Eine unmittelbar bevorstehende Störung liegt nach ständiger Rechtsprechung nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.10.2012 - 1 S 1401/11 -, a.a.O. Rn. 58 m.w.N.). Diese Voraussetzungen waren bei weitem nicht erfüllt.

cc) Die Untersagungsverfügung erweist sich zudem deshalb als rechtswidrig, weil sie den in § 5 PolG einfachgesetzlich normierten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachtet hat. Die Untersagung der Veranstaltung war zwar geeignet, weitere Störungen der öffentlichen Sicherheit zu verhindern, jedoch nicht erforderlich und schon gar nicht verhältnismäßig im engeren Sinne.

Zwar hätten die befürchteten Störungen wohl nicht, wie vom Kläger in der Widerspruchsbegründung vorgetragen, durch einen Ausschluss der Störer abgewendet werden können, weil deren Personalien nicht festgestellt worden waren.

Der Beklagten standen jedoch mehrere naheliegende mildere Mittel zur Verfügung, die sie anscheinend nicht einmal in Erwägung gezogen hat und die - wenn nicht jedes für sich, so doch zumindest bei einer Kombination mehrerer Maßnahmen - geeignet und ausreichend gewesen wären, die von ihr befürchteten Störungen zu unterbinden. So hätte sie, wenn sie den Zusagen des Klägers kein Vertrauen schenkte, diesem aufgeben können, einen konkreten Ablaufplan für die Folgetage aufzustellen und vorzulegen. Ebenso hätte sie mit dem Kläger vereinbaren oder ihm gegenüber gegebenenfalls anordnen können, dass er als Veranstalter an den folgenden Abenden mit mehr Personal in der MHP-Arena präsent ist. Auch eine Ansage an den Sicherheitsdienst, zurückhaltender und deeskalierender aufzutreten, hätte zu einem störungsfreien Ablauf der weiteren Veranstaltung beitragen können. Es erschließt sich nicht, weshalb - abweichend von der erteilten Gestattung, in der das Musikende auf 3:00 Uhr festgesetzt worden war - die Veranstaltung bereits weit früher abgebrochen wurde und der Sicherheitsdienst bereits gegen 2:45 Uhr begann, die Besucher unter Einsatz körperlicher Gewalt aus der Halle zu drängen, obwohl angesichts der geringen Besucherzahl zu diesem Zeitpunkt ein geordnetes Räumen der Halle, welches nach der erteilten Gestattung keineswegs bis 3:00 Uhr abgeschlossen sein musste, nicht viel Zeit in Anspruch genommen hätte. Zu diesem Zeitpunkt haben die Securitymitarbeiter in keiner Weise deeskalierend gewirkt, sondern durch ihr Auftreten die aggressive Grundstimmung, die bei einem Teil der Besucher aufgekommen war, noch weiter angefacht. Schließlich hätte man daran denken können, an den Folgeabenden eine Polizeistreife vor der MHP-Arena zu positionieren und so - allein durch eine sichtbare Polizeipräsenz - etwaige Störer, die bis dahin nicht ermittelt worden waren, abzuschrecken und fernzuhalten.

c) Schließlich war auch der als Annex verfügte, nicht mit einer Begründung versehene Widerruf der gaststättenrechtlichen Gestattung rechtswidrig. Die Beklagte hat insoweit in dem Bescheid vom 03.08.2018 weder eine Rechtsgrundlage benannt noch eigenständige Widerrufsgründe angeführt. Es kann nur vermutet werden, dass der Widerruf möglicherweise auf § 15 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG gestützt werden sollte, weil die Beklagte den Kläger aufgrund der Vorkommnisse in der Nacht vom 2. auf den 3. August 2018 nicht mehr als zuverlässig angesehen hat. Insoweit führt bereits die Verletzung der Begründungspflicht gemäß § 39 LVwVfG zur Rechtswidrigkeit des Widerrufs. Eine Ausnahme von der Begründungspflicht nach § 39 Abs. 2 LVwVfG wird von der Beklagten nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Eine Nachholung der Begründung ist ebenfalls nicht erfolgt. In der Sache erweist sich der Widerruf ebenfalls als rechtswidrig. Hierzu wird auf die Ausführungen unter b) verwiesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

Die Klage ist als (Fortsetzungs-)Feststellungsklage zulässig (1.) und begründet (2.). Der Bescheid der Beklagten vom 03.08.2018 war rechtswidrig.

a) Die angefochtene Untersagungsverfügung war formell rechtmäßig.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Referenzen

§§ 1, 3 PolG 8x (nicht zugeordnet)
VwGO § 74 2x
VwGO § 58 2x
§§ 60 Abs. 1, 66 Abs. 2 PolG 4x (nicht zugeordnet)
VwGO § 124a 2x
VwGO § 124 2x
VwGO § 43 2x
§ 5 PolG 2x (nicht zugeordnet)
§ 39 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 12 Abs. 1 GastG 1x (nicht zugeordnet)
JGG § 47 Einstellung des Verfahrens durch den Richter 1x
VwGO § 166 1x
ZPO § 116 Partei kraft Amtes; juristische Person; parteifähige Vereinigung 1x
VwGO § 113 4x
§ 62 Abs. 4 PolG 2x (nicht zugeordnet)
§ 68 Abs. 1 PolG 2x (nicht zugeordnet)
§ 28 Abs. 1 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 39 Abs. 1 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 6 Abs. 1 PolG 2x (nicht zugeordnet)
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG 2x (nicht zugeordnet)
§ 39 Abs. 2 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 154 2x
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 1 S 1640/12 2x
6 C 7/98 2x (nicht zugeordnet)
1 S 1640/12 4x (nicht zugeordnet)
1 S 1401/11 2x (nicht zugeordnet)
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 1 S 1401/11 6x
1 S 442/95 2x (nicht zugeordnet)